第一章 - 公共行政学概述

“人天生是政治的动物” ——亚里士多德 公共行政管理：现时代的挑战

建立和发展宪政秩序，在此基础上实现良好的政府治理 重建公共管理的道德秩序 应对复杂、不确定的环境 构建国家与社会的共同治理模式 发展有效的组织体制

重振公民对政府的信任，应对官僚腐败 提高政府治理能力 应对科技革命的挑战等

第一章 公共行政学概述 第一节 公共行政概论

公共行政是理论与实践的宽泛而灵活的结合体，其目的是更深刻了解政府以及它所管理的社会之间的关系，促使公共政策更加适合社会的需要，提高管理机构的效率，适应公民深层次的人性需要。 1、什么是管理 2、什么是行政管理

从政治权力配置角度，把“行政”界定为基于权力分工与制约理念而构建起来的现代国家权力体系中行政权力的运行活动。 从国家职能分工的角度，把“行政”看成是国家意志的执行功能

从管理主义视角，行政与其他管理活动在目的性上是一致的，就是“在官员与雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利用。 从政治学角度，行政只是政治的一个专业领域，或是政治行为的一种。

从现实的行政主体角度，认为行政是一种特殊的国家权力主体现象，是各种行政主体作为或不作为的各种活动的统称

我们将其界定为国家行政机关以公共利益为目标，以宪法和法律为依据，通过制定和实施政府政策，对国家、社会以及自身公共事务进行管理的活动。 理解： ★

主体是国家行政系统中的中央以及地方各级政府。 客体是全社会范围的公共事务，实质是公共利益。 公平、公正是公共行政的最高价值取向 宪法和法律是公共行政的依据。

公共政策是政府管理社会公共事务的基本方式。 3、行政管理的本质

行政管理不是一般的社会活动,而是国家活动。

行政管理不是国家的所有活动，只是对国家和社会公共事务的组织和管理活动。 行政管理的性质由国家性质决定

第二节 行政的界限

1、行政与政治

（1）管理主义的政治—行政关系观

政治与行政是两个完全不同的领域，政治涉及国家意志的表达活动，而行政则涉及国家意志的执行。前者是一种价值观的互动与决策过程，后者则是一种纯粹技术过程。 （2）宪政主义的政治—行政关系观

行政的终极目标不在于效率，而在于民主、公平、责任、回应性等政治价值或者说所谓民主公民权与公共利益的实现。 否认政治与行政截然区分的可能，认为它们都是现代社会实现各种人类基本价值，尤其是民主政治价值的不同活动形式 （3）行政与政治的关系

行政作为一种国家行为，是为政治统治服务的，从属于政治。然而，由于行政是国家对社会事务进行的公共管理，是统治者主观意愿与客观需求相结合的产物，因而也就形成行政自身不用于一般政治的特性。

行政学脱胎于政治学，主要研究政府对公共事务如何实施具体管理，有明显的操作性，因而是具体的、技术的、应用的研究。 2、行政、立法与司法行为

现代意义的行政、立法与司法等政府职能行为的明确区分是世界各国政府治理体系民主化与专业化发展趋势的产物。 行政部门不断加入国家立法领域，成为各国事实上最大份额国家法制规章的制定者，以及几乎所有立法活动的主要参与者。 行政行为与立法、司法等政府行为相互渗透、融合。 3、行政管理与私人管理

公共行政是公共的，但也是管理，长期以来在如何看待公共行政的问题上一直存在争论。 法的支配与意思自治 公共利益与私人利益 政府与市场 多元制衡与自主性

第三节 公共行政学的发展历程

一、公共行政学

内涵：公共行政学是以政府管理活动为基础而形成的系统化的理论体系，它是研究国家行政系统对国家和社会公共事务进行有效管理的规律的科学。

通过对政府管理活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，发掘公共行政的规律性，推动公共行政活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程，促进政府公正、高效、廉洁地服务和实现公共利益 二、公共行政学的产生

公共行政学作为一门独立的学科和完整的体系产生于19世纪末20世纪初。

“行政学”一词由德国学者斯坦因首次提出，于1865至1868年发表《行政学》著作。 1887年威尔逊在《政治学季刊》发表《行政学研究》一文，被誉为行政学开山之作。 1900年，古德诺发表《政治与行政》一书，将行政学正式从政治学独立出来。

1926和1927年，美国学者怀特和威洛比出版《行政学导论》和《公共行政原理》，行政学理论体系正式形成。 1、公共行政学产生的历史背景与社会条件

“绝没有任何一门实用科学，当还没有了解它的必要性时,会有人对它进行研究”（威尔逊）。 “行政国家”的出现

“如果说我们在以往许多世纪中就可以明显的看出政府活动方面的困难在不断汇聚起来，那么现在我们所处的世纪当中则是看着这些困难正在堆积成无与伦比的高峰”（威尔逊） 。 科学管理运动的兴起

“科学管理取得的巨大成功提供了新的思路与分析框架，机器是效率的标志，所以也是生产和人类组织的合理典范，这些特点很自然地被搬到了公共管理领域”（罗伯特·丹哈特）。“文官制度”改革运动的发展 相关学科的发展政治学、经济学、管理学、法学等 2、公共行政学的范式变迁 （1）政治行政二分法

Wilson：政治领域以民主的方式做出决策之后，执行决策的行政领域则需要与私营企业一样的管理技术与管理方法 。

古德诺《政治与行政》（1900）“在所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府职能,即国家意志的表达与执行功能,这两种职能就是政治与行政” （2）寻找行政通则

想要寻求管理通用之法的公共管理学者，出于对效率的继续关注和对管理的一般化理解，发展并支持着管理行为存在通则的假设。 威洛比《公共行政原理》，“行政中有若干基本原理类似于任一科学中具有普遍应用性的原则”。

古利克和厄威克则开宗明义地指出了公共行政的七项原则：计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算(POSDCORB)。 （3）公共行政学即政治学

批判意见主要集中于政治与行政二分法和行政通则以及其所带来的民主价值的缺失。

沃尔多：政治与行政二分法“无论是作为一种对现实的描述，还是作为一种对行政行为的规定都是不恰当的”。 西蒙(Herbert Simon)：公共领域并没有所谓的原则存在。

1971年以《走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点》的会议论文集，成为了新公共行政学的宣言。 新公共行政学者主张，将公共行政学的焦点从传统的效率与科学转移到社会公平上来。

公共行政学在政治学的怀抱找到了所需的哲学与规范基础，但却没有得到所期望的呵护与培育，许多政治学者更是冷淡或是敌视。同时剔除了行政学本身的专业知识与技术手段。 （4）公共行政即管理学

部分学者不满政治取向的公共行政研究，开始转向管理领域。强调一般管理、企业绩效秀于政府绩效、行政并没有本质区别。 奥斯本(David Osborne) “我们对政府的未来持牛市看涨的态度，正如我们对政府目前状况持熊市看跌的态度一样”。 在《改革政府—企业精神如何改革着公共部门》（1996）一书中提出了重塑的十项原则：

掌舵而不是划桨； 妥善授权而不是事必躬亲；注重目标使命而非繁文缛节；入竞争机制；重产出而非投入；塑造顾客意识；重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式；重预防而不是治疗等。 （5）公共管理学

公共行政即管理学的发展，形成了有管理无公共的窘境，忽略公共管理所处的政治环境和公私管理之差异，私部门管理的知识、技能、概念与工具在引入政府部门运行后，产生格格不入甚至失灵的情况。

学者试图将传统行政学的规范取向与一般管理的工具取向相结合，发展不同于传统公共行政研究的新途径：公共管理。 三、公共管理与公共行政 公共管理 强调取得成果与实现目标 注重战略管理和外部环境 注重公众意愿和要求 注重与社会互动和合力 注重竞争与责任 强调体制外监督 传统公共行政 重视执行过程 关注组织内部运行 强调规则和程序 依靠政府自身权威与运行机制 关注行政运作方式与层级关系 依赖自身监督机制与官员约束

第二章 政府职能

在改革进入深水区后，大家才发现所有被小心翼翼绕开的问题最后都成为了一种滞后效应而累积成了今天无法避开的矛盾。 政府的公共行政职能是一个与国家现象同样久远和复杂的问题，自有国家以来，政府职能始终是关于政府的基本问题之一。

“在世界各地，政府正在成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考政府的一些基本问题：它的作用应该是什么，它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情”。（世界银行《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》）

转轨时期，政府在社会经济运行中任何扮演自己的角色，发挥好自己的作用？这不仅是一个理论问题，而且是一个亟待解决的实践问题。 案例：丹阳房屋坍塌事件

2009年3月11日凌晨1时45分，沪宁城际铁路江苏丹阳段中铁24局施工人员租住的房屋发生爆炸，造成垮塌事故，造成11人死亡,20人受伤。据调查发现，民工宿舍原是化工厂的生产车间，残留有大量易燃易爆的铝粉。 多个部门称不知情

安监局：“我们接手管理的时候只知道他们的新厂区，不知道还有这么一个老厂区” ，“处理危险固废品是环保局的职责，应该归他们管。” 环保局：“铝粉是危险废弃物吗？你应该问安监局，这个归他们管。”

《消防法》规定，车间厂房不能作为宿舍居住。是谁租了这个厂房呢？中铁24局对此保持沉默，

光阳铝粉厂老板把化工厂租给农民工住是否合法呢？公安部门在办理暂住证时有没有对该房屋的出租资格进行审核呢？公安部门也保持沉默。

丹阳市消防大队负责人说，这里原来是化工厂，安全生产归安监局负责，他们对这个废弃的化工厂并不了解，到救援时他们才是第一次到这里。

一个废弃的化工厂在这么多政府部门眼皮子底下变成了盲区，最终酿成大祸，这到底是谁的责任呢？

深度调查该厂沿革： ——该厂址原丹阳市中西服装厂早在十多年前就搬走了。 ——周家村的周定富在原来的服装厂开了一个铝粉厂，但是并没有挂牌。 ——“因为扰民，2003年铝粉厂搬迁到了丹阳市的运河镇。” 旧的厂区被废弃。然而，厂区内生产设备却没有被拉走，厂区内残留的铝粉也并没有被处理掉。 ——2009年2月18日，搬进来时墙壁、屋顶上都是厚厚的白色粉尘，足有一公分厚，不小心粘在衣服上就很难洗掉，遇到皮肤还有瘙痒，屋内多个圆锥体罐。 相关法规：

——按《危险化学品安全管理条例》，新的化工厂立项、建设都要通过安监局、环保局、公安局、消防局等多家单位审核，对于危险化学品要进行备案，对于搬迁的厂房对其厂房以及残留的危险固废品进行无害化处理。

——按《废弃危险化学品污染环境防治办法》，危险化学品的生产单位停业或解散，应对其生产的危险化学品进行妥善处置，编制环境风险评估报告，报县级以上环保部门备案。

——按照《消防法》规定，车间厂房不能作为宿舍居住。

——铝粉属于国家规定的易燃易爆危险品，是安监部门重点监控的对象。

第一节 政府职能及其历史演变

一、职能与功能

“职能”是社会科学中经常运用的一个概念，它只适用于社会中的人、组织和事物，指其“应有”的作用。 “功能”是系统科学的概念。它是指物质系统所具有的作用、能力和功效。

在社会范围内，功能和职能不能简单通用。

功能具有二重性，而职能是单向性的。就一个社会组织而言，当我们将其视为一个系统时，不论其结构是否合理，亦不论其作用于何种环境，都必然会表现出一定的功能。而职能是社会组织对社会发展应起的作用，是人为设定的，具有主观性。 二、政府职能的内涵

指政府为实现国家利益和满足社会发展的需要而负有的职责和功用。简言之，即政府担负的职责和应起的作用。 主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。 政府职能的理解：

1）政府职能主体——政府组织及其工作人员 2）政府职能是国家职能的组成部分和重要体现 3）政府职能是政府管理职责与功能作用的统一 4）政府职能是一个体系，并且是一个生态系统 思考：如何认识政府职能的扩展？

政府职能的扩展是个世界现象，也是历史的必然。

从发展趋势上说：发展节奏加快，内容多元化、丰富化；新事物层出不穷；竞争日趋激烈，社会关系趋向错综复杂。 “法律有限，人事无穷”，惟有国家行政机关决策权力集中，并集合了管理现代社会所必须的各类专业人才。 三、政府职能的历史演变

在传统的自然经济社会，国家的行政功能主要表现为阶级统治和政治整合。在管理社会、经济、文化等事务时，政府主要采用政治统治的方法。这种方法表现为以获取无条件的服从为目标，采取强制的手段来分配有限的资源。在这种强大的政治统治职能的压力下，行政管理与社会服务成为政治统治的附属物。

在市场经济社会，社会经济迅猛发展，社会分工越来越细化，这在客观上使政府行政系统所需要管理的社会事务也越来越复杂，从而使原本简单的行政功能逐渐复杂起来，政府的行政功能越来越趋向多样化。在市场经济发展的不同阶段，行政系统所处的外部经济环境不断变化，从而使得其行政功能也随之不断变化，人们对行政功能的理论认识也产生了一个演变的过程。 1、重商主义的强政府行政功能论

在西方国家市场经济发展的早期，为在经济上彻底战胜封建势力，当时资产阶级学者和政治家极力鼓吹重商主义经济理论，与现实相适应的政府功能理论就是强政府理论，即在市场经济并未立足的条件下，强调政府对社会和经济的干预。 2、“守夜人”政府——市场经济理论与有限政府

假定：市场是完美的、没有缺陷，竞争是完全的，经济人是理性的。

政府的三项职能：保卫本国不受他国侵犯；保护社会成员的财产和人身不受他人侵犯；建设和维持一些公共工程和公共事业。 3、道德人政府——干预主义的行政功能论

干预主义的思想代表首推凯恩斯。干预主义的行政功能理论是在市场经济的弊端暴露出来后对政府行政功能、角色的重新理解和界定，它是与“守夜人”的行政功能论相对的另一种行政功能理论。

凯恩斯的潜在假设：“国家是社会的合法代表，政府的民选的结果，因而能够体现人民的意志，代表全社会的利益；同时，个人效用函数的总和就是社会效用函数，政府的活动就是向社会提供公共物品，增进社会福利，因而政府官员都是公道正义的道德人”。 思考：政府利益存在吗？

4、经济人政府—有选择地干预“市场失灵”

以科斯的产权理论和布坎南的公共选择理论为主要代表。科斯认为，在产权明确界定的领域，市场能够使资源得到最优配置，而无须政府去插手。政府的职能在于一方面去维护明晰的产权，另一方面则是去干预产权不易界定或市场自身界定不清的经济领域，以尽可能地减少交易费用。

公共选择理论认为，“市场失灵”并不是政府干预的根据，因为政府干预和市场经济一样也有局限性和缺陷，存在着“政府失灵”。因此，如果以政府的失灵去干预市场的失灵，只能是雪上加霜。但是政府对市场的失灵又不能袖手旁观，它还是需要干预市场。不过政府对市场的干预只能限制在市场长久失灵之处，信息不对称、搭便车以及欺诈性行为就属于需要政府来解决的市场的长久性失灵问题。对市场暂时的、偶然的失灵，市场会在市场运行中加以自行矫正，无须政府介入。

政府对经济的干预和调节“必须有个限度，政府的作用不是去干预私人企业家的经营，而是要为之提供一个稳定的经济环境，以保证自由竞争能正常进行”。

球场裁判假定成为新的政府行为方式的准则。

政府过度干预必然导致浪费和低效率；导致偏离最初目标的倾向；可能导致政治专制

“国家不是神造的，而的人选的，它并没有正确无误的天赋；政府是民选的，但却是由人组成的，政府的行为规则也是人制定的，这些规则本身并不一定是完美无缺的，政治家和官僚都是有着个人利益的常人，他们既不代表社会利益，也不是除社会利益外别无所求的，他们是经济人而不是道德人，他们都以自身利益的最大化为目标”。

总结：上述西方学者关于政府行政功能的理论，是西方国家市场经济产生、发展和完善过程中，对政府职能的不断认识和探索。每一种新理论的提出，都是在经济发展经历危机和大起大落的情况下，为寻找解决问题的出路，重新认识和调整政府与市场关系的结果。

四、政府功能确定的核心问题 1、政府与社会的关系

政府与社会的关系实质上是国家和社会的关系，讨论两者关系主要在于划分清楚政府与社会各自的活动范围、权利界限及相互关系模式，这是理解政府职能及结构问题的基础。

从历史发展进程看，政府与社会的关系是一个动态的过程，它随着历史条件的不同而不同，主要受生产力基础之上的社会发展水平制约。 2、政府与市场的关系

市场失灵：公共产品、外部性问题、非竞争性（自然垄断）、信息不完全、公平问题

如果完全将市场失灵作为政府行为的依据，往往会使政府对经济的干预超过需要的范围和程度，导致政府过多干预的结果，反而阻碍经济的发展，更何况政府干预并不一定比市场本身解决问题更有效。

事实上，在现实的经济活动中，市场和政府对经济活动的参与并非是非此即彼的选择，两者各有所长，也各有所短，各自的作用都是有限度的。它们相互作用、相互补充。

在政府与市场的关系中，人们越来越主张采取“有利于市场发展的战略”。 五、政府职能的特点

整体性 执行性 多样性 动态性 六、重新认识政府职能的意义

重新理解政府职能对于行政组织建设的科学化有着现实意义。 政府职能的解构对于机构改革有着重大理论与现实意义 政府职能是确定政府组织目标和任务的主要标准 政府职能的落实职能是政府管理效能的表征和检验标尺

第二节 政府职能的内容

一、政府职能的划分

职能属性：统治职能、管理职能、服务职能

职能过程与作用方式：计划、指导、协调、控制、沟通、监督等 作用领域：政治职能、经济职能、社会管理职能 二、政治职能

是指政府维护和实现阶级统治，保卫国家利益和社会安全的职责。是由政府行政机构在社会政治体系中的作用决定的。任何一种类型国家，都无不以政治功能作为其最基本的行政职能。 阶级专政职能（对内） 社会治安职能（对内） 民主政治职能（对内） 军事保卫职能（对外） 国际交往职能（对外） 三、经济职能

指国家行政机关领导、组织、管理、规划社会经济的职责 提供制度基础；提供公共物品；分配；稳定；保护自然条件。 四、社会管理职能

指政府所承担的社会管理、社会服务和社会保障、环境保护、人口控制的职责 社会福利职能；社会救济职能；社会保险职能；环境保护职能；社会服务职能 五、政府职能的层级配置 1、影响政府职能配置的政治因素

社会公共事务的特点及其失控时可能产生的后果，影响政府职能在中央与地方之间的配置。国家的政治、行政体制，特别是地方政制的安排，不仅影响职能在中央与地方之间的配置，也影响地方各级政府间的职能配置。 2、地方政府行政职能的确定

第一，地方政府的治理管辖范围总是有限的，不能超越其行政区域。

第二，地方政府的主要职责，是通过对本地域的治理来维护本地社会秩序和稳定，促进当地 社会的发展，因而它所承担的政府职能，必然是以纯属当地的社会事务为主要内容。

第三，地方政府，特别是基层地方政府，需要直接及时地满足地方民众的最基本的需要，即应把同当地居民日常生活直接相关的社会事务作为政府职能的重点。

3、西方国家地方政府行政职能的基本特点

各级地方政府在行政职能承担上采用“职能分工”模式，分别有各自专有的行政职能；

地方政府基本上不承担政治性职能，对与当地居民的日常生活直接相关的社会事务进行公共管理和提供服务； 在经济事各方面，地方政府不承担主要职责，相关机构的设置也很少，其工作内容也以提供相应的服务为主。 六、政府失败的原因与类型 公共政策失效 公共物品供给的低效率 内部性与政府扩张 寻租与腐败

第三节 政府职能转变与我国的政府职能变迁

案例：行政手段干涉农业经营 农民自残在县府大院

起因：1997年，时任河北阜城县科技协会主席的梁树勤经过考察和比较，建议政府将食用菌中的双孢菇定为向全县推广的品种。 推广举措： 建一个双孢菇大棚，县政府就让农村信用社发放贷款2500元； 镇政府要求村干部必须种双孢菇，一个村干部要带动两个农户一起种；

树立样板结果：阜城镇芦皇殿村农民曹连升，和三个兄弟建了32个大棚，成为种植面积最大的农户。县政府将曹氏兄弟树为全县农民的样板。第二年赔钱；不种就收土地荒芜费；

曹连升因种植双孢菇赔了七八万元，还不起贷款，信用社将其告到法院。曹连升找县领导要钱； 2001年1月8日，到县委大院将一把木板刀刺入自己的腹部，差一点送了性命。 责任：

县领导：对于曹连升的悲剧，认为自己没有责任；还劝过不要多种；

曹连源：“政府嫌俺们种得多，为什么还奖励我们？为什么还给俺们投资和担保贷款？” 曹连升：政府号召，大家受苦。盼着政府再给点钱。

一、政府职能转变

内涵：政府职责和功能为适应客观条件的变化而发生的转换、变化和发展。

必然性和必要性：经济体制改革的必然要求；实现职能体系合理配置的必然途径；机构改革的重要前提 政府职能转变的主要内容 职能重心的转变 职能方式的转变 职能关系的转变 二、我国政府职能变迁 1、计划经济时期我国政府职能

特征：政治功能一枝独秀；集中计划管理；微观直接管理

主要弊端：造成政府机构膨胀；资源配置效率低下；企业和社会缺乏动力机制；容易产生腐败 2、改革开放后我国政府行政功能的变化

第一次转变：1978年到1992年党的十四大前后 这次改革围绕着改革计划经济体制，推进农村家庭联产承包制，启动城市及国有企业改革，与之相适应政府行政功能从制订和实行经济计划向间接调控经济社会运行转变。 第二次转变：1992年到2002年党的十六大前后

转变的重心是建立与社会主义市场经济发展相适应的行政功能体系（重点处理政府与市场的关系） 第三次转变：2002年以来

首次明确提出政府职能转变的新定位，即“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来”。“在继续加强和改进经济调节和市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能”（兼顾处理政府与市场、政府与社会的关系） 三、当代中国政府职能的转变 职能结构转变：

（1）巩固经济功能的基础地位，转变职能履行的方式和内容。 （2）政府行政职能转变从过去聚焦经济扩展到更为广阔的领域。 （3）政府功能转变领域的扩展要求多项功能之间的合理平衡。 理念的转变

（1）由无限政府向有限政府转变 （2）由缺信政府向守信政府转变 （3）由轻责政府向问责政府转变

（4）由管制主导型政府向服务主导型政府转变 案例：英国的执行局的产生

1988年，英国开始将提供公共服务的职能从各部分分离，成立专门的半自治性的“执行局”来承担职能，部长不执行局在谈判基础上就该局要完成的任务及其具体运行方面的灵活度达成协议。

由此，部长们只关心预算总额和最终的结果，而各局在预算支出、人事及其他事务的管理上享有很大自主权。

执行局长由来自公共和私人部门人员竞争产生，每三年重新申请一次，为奖励成绩突出者，所发奖金高达工资额的20%，至1996年，英共成立126个这样的执行局，近70%的公共服务由这些局承担。 政府职能转变之服务型政府的构建 一、相关概念 1、管理与服务

管理强调有目的、有意识的控制，服务强调满足他人要求，具有一定的被动性 从控制角度上看，管理者对被管理者的控制程度显然比顾客对顾客的控制程度大很多 2、公共管理与公共服务 公共服务的问题意识没那么明显

目的是为了满足公民实实在在的公共需要 服务这与服务对象之间更多是平等互动关系模式 3、政府服务与公共服务

政府服务是由政府安排并生产的服务即政府同时扮演生产者与安排者的角色

而公共服务的提供者显然不止政府，并且由政府直接生产的服务只占公共服务的一部分 4、私人服务与公共服务 私人服务以营利为核心目的 公共服务更关注公平问题 私人服务的顾客群体是清晰的

私人服务靠市场机制就能形成均衡价格，并有效率的提供出来 私人服务在消费上同时具有竞争性与排他性 二、服务型政府：社会治理模式的发展趋势

服务型政府是指一种在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务职能并承担着服务责任的政府 1、统治型社会治理模式 2、管理型社会治理模式 3、服务型社会治理模式 三、服务型政府的理论基础

政府公共性理念是服务型政府的原初理念 民主理论是服务型政府的奠基性理论 现代公共行政学理论是服务型政府的直接支撑 法治理论是服务型政府的制度基础

四、服务型政府：提高政府行政能力的目标选择

服务型政府以社会和公众的需求为导向的，以服务的绩效为标准，以实现政府与公众的良性互动与共同治理为目标。有限的行政职能和有效的行政能力统一在全社会的公共需求与公共供给关系上。 弥补政府能力缺陷 减轻政府财政压力 吸纳多元治理主体 加快法治化进程

五、塑造服务型政府是一项系统工程 1、政府职能转变是其核心 从全能型政府向有限政府转变 从权力政府向责任政府转变 从管制政府向法治政府转变 从封闭型政府向透明政府转变 2、多元权力格局的塑造是其社会前提 3、政府组织结构与权力结构再造是其主体工程

4、政府行政理念的重塑是其配套工程 5、管理工具、管理方式的现代化是其技术支撑

第三章 公共组织 第一节 公共组织概述

一、组 织 1、词源意义

中文“组织”原意为将丝麻纺织成布，后来被引申为将一种物体的构成部分组合成一个整体。

英文中“组织”（Organization)来源于“器官”（organ）一词，即自成系统的、具有特定功能的细胞结构，后来组织一词又被从单纯的生物意义上引申为按照一定目标而进行的系统安排，并逐渐被用来解释人类社会群体。 组织是人们为了实现某一特定的目标而形成的系统集合。

结论1:共同目标是组织存在的前提和基础，管理者必须使组员确信共同目标的存在。

结论2：没有分工与合作的群体不是组织，只有分工和协作结合起来才能产生较高的组织效率。 结论3：组织要有不同层次的权力与责任制度。 结论4：组织自身也必须被视为行动者。 二、公共组织

现实生活中有一些组织以实现私人利益最大化为目标，而一些组织以服务于公共利益为目的，前者称为私人组织，后者为公共组织。 公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，既包括政府组织、也包括第三部门组织。 1、公共组织的特点 ? ? ? ? ? ? ? ?

公共组织以追求公共利益为价值取向 公共组织活动受法律法规的限制并具法律权威 公共组织受到高度的公共监督 公共组织的相互依存性 公共组织政治因素的考虑

公共组织的目标大多模糊且不易测量 公共组织的独占性 公共行为的强制性

2、公共组织的分类

强制型公共组织、半强制型公共组织、非强制型公共组织 政府组织、政党组织、公共企业、非政府组织 3、政府组织

（1）政府组织的分类

按照政府组织的职权范围和作用不同： 领导机关

形式：国务院和各级地方人民政府 职能：领导、决策辖区内重大行政事务 特征：全局性、综合性。 办公机关

内涵：亦称幕僚机关，指协助行政首长处理日常事务的综合性办事机构 形式：各级政府的办公厅(室)

职责：参与政务、协助决策、沟通关系、协调活动、收集信息和处理纠纷 特征：办公机关没有特定的专业性；不能离开行政首长独立存在 职能机关

内涵：各级政府中负责组织和管理某一专业方面行政事务的执行机关； 职责：受领导机关的领导，执行其制定的方针、政策和指示，且受其监督 特征：局部性、专业性 参谋咨询机关

内涵：亦称智囊机构，如政策研究室等。 职责：研究咨询、参与决策、协调政策、培训人才 派出机关

内涵：指一级政府根据政务管理的需要，在管辖地区授权委派代表机关。 特征：不构成一级政府的行政机关

职能：承上启下

形式：地区行署、派出所、街道办事处 （2）我国的政府组织 中央政府是指国务院

地方政府是指省政府、自治区、直辖市政府、计划单列市政府、设区的市政府、县政府和县级市政府、自治州政府、盟政府、旗政府等 基层政府指乡(镇)政府 4、公共组织理论 传统时期的公共组织理论 代表人物：泰勒、法约尔、韦伯

将专业化分工原理广泛引入组织管理之中，提出了职能化（专业化）管理的原理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础，并总结概括出管理幅度和管理层次原理，作为组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。 行为科学时期的公共组织理论 代表人物：梅奥、巴纳德、西蒙

特别注重对组织中的人进行研究，认为人的行为是影响组织效率的决定因素，提出组织应当以人为中心的观点，是组织研究从静态的结构研究转入动态研究，提出了非正式组织对正式组织的影响。 现代公共组织理论

代表观点：系统论、新公共行政学派、企业家政府组织理论

现代组织理论注重对组织的系统性、生态性、权变性的研究，强调组织的功能与结构应与组织的外部和内部环境相适应；减少层次，分权 5、公共组织研究途径 管理途径

管理途径是从两个方面来认识公共组织的：一是从管理功能及过程来考察公共组织，从组织活动的程序和技术上来界定公共组织；二是如何最大限度地提高组织效率成为公共组织的主要价值。 政治途径

（1）多元主义（Pluralism） （2）自主性（Autonomy）

（3）与立法机构的联系（The Legislative Connection） （4）分权（Decentralization） 法律途径

（1）独立性（Independence）

（2）委员会形式（The Commission Format）

（3）替代性争端解决（Alternative dispute resolution，ADR） 政策途径

（1）公共治理构成一个在政策制定和政策执行之间不断循环的政策周期。 （2）政策制定和政策执行是不可分的。

（3）分权的政策执行比自上而下的政策执行更有效。 （4）政策周期主要是政治过程，而不是管理效率。 （5）在政策执行过程中，政策网络比科层组织效率更高。 文化途径

从文化途径来研究公共组织，强调人的主观方面的改变，如人的价值、态度、思维倾向、心理转变、深层次等概念，这些改变都需经过深层次的学习和改造，而这种学习和改造必须放在一种有利于这种改造的组织结构内才有可能成功。 网络途径

网络是两个或更多的组织，为了解决共同问题而建立合作伙伴关系的一种联合。公共部门网络是一种相互依存的结构。公共部门应重视网络，网络治理已成为公共部门治理的核心任务。

第二节 公共组织结构

结构是指组织构成要素以及要素之间所确定的关系的形式 公共组织结构即公共组织各组成部分的排列组合方式。 合理组织结构的标准 任务与组织平衡 分工明确、合作良好 适应环境、具有弹性

高效率与精干并重

总体而言，良好的公共组织结构应该是以职能为中心，以环境为基础，在数量上保持合理的比例关系，在质量上相互协调适，呈现出一个有机的、充满活力的整体。 1、公共组织的要素 物质要素 精神要素

2、公共组织结构设计原则 职能目标原则

职能目标是行政组织存在的基础。职能目标的变化，将导致行政组织结构的变化。 （1）行政职能的变化。 （2）行政管理权限的转移。

（3）新的社会问题的出现要求设置新的行政机构。 （4）临时特点的管理任务。 精简原则

只有精简，才能实现高效廉洁、精干效益的目标。 （1）机构设置要合理。 （2）层次划分要科学。 （3）行政人员要精干。 （4）办事程序要精简。

统一原则

（1）布局统一。行政组织体系中的机构都应该是完整配套、功能齐全的，以形成一个完整统一的权力体系。

（2）指挥统一。在行政组织体系内，应实行统一领导、统一管理、统一指挥，防止“政出多门、多头指挥”现象的发生。 （3）目标统一。按照目标分类的原则，把同类行政目标的活动归由同一个行政机关来管理。

（4）权责统一。即职权和职责统一。要求行政组织各层次、各部门必须明确地划分和规定权力及责任范围。 效率原则

（1）重视专业分工。 （2）合理控制管理幅度。 （3）确定人员数额的设置标准。

第一，以工作量的多少为标准确定人员的数量；第二，以工作范围为标准确定所需人员；第三，以相关业务所需人员数额的比例确定设置标准。

3、公共组织结构的基础

组织层次与管理幅度是公共组织结构的两个基本范畴，二者共同构成公共组织结构的基础。前者构成组织的纵向结构，后者则指组织的横向结构，纵横结合，构成组织的完整结构。

管理层次指的是从最高管理者到具体执行人员之间的不同层次；管理幅度是指管理者直接领导的下属人员的数量。层级制形成管理层次；职能制形成管理幅度。

管理层次体系了决策者与执行者之间的距离。

管理幅度体现了一个单位或一个行政首长能够有效管理的下层单位或人员的数量。

管理层次与管理幅度在组织结构中呈反比关系。如果组织规模一定，那么层次越少，跨度则越大，即每个层次所包容的基本单位和人员就越多。反之，每个层次所包容的基本单位和人员越少，则层次就越多。 影响管理层次和管理幅度适当关系的因素 （1）管理幅度与管理层次有关。 （2）下属工作性质及难易程度。 （3）领导者的领导水平与能力。 （4）被管理者的素质高低。 （5）集权、分权与授权程度。 （6）技术发展水平与工作条件。 4、公共组织结构的层级化——纵向结构

（1）纵向结构，在理论上称为公共组织的层级制结构它是上下级政府之间以及上下级政府所属部门之间所形成的关系形式。 管理幅度与管理层次是影响公共组织纵向结构的两个决定性因素

公共组织结构（行政结构）的宏观纵向分工是反映不同层级政府之间的分工。

（1）层级越高，管辖地域的范围越广，但组织的数量越少。 （2）层级越低，管辖的地域范围越窄，组织的数量越多。

★注意：单一制国家与联邦制国家虽然都存在纵向的行政组织结构，但是在中央行政组织与地方行政组织的关系上有所不同。 公共组织结构（行政结构）的微观纵向分工

行政结构的微观纵向分工是指各级政府职能部门内部层级的分工。

构成各级政府职能部门内部层级化分工是以其各部门所承担的行政工作任务及责权关系不同为内容的。其特点表现为，它们之间的分工关系是以职能的隶属关系为根据的。 纵向结构（层级制）的优缺点

（1）分层负责，事权集中，统一指挥。

（2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施。 （3）能发挥各个层级行政组织的积极性、创造性。

（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型行政管理人才。

★单纯的层级式组织结构仅适用于从事简单作业活动的组织，当社会分工精细复杂，行政管理承担的任务加重时，层级式结构就远远不能满足需要，还要有其他结构形式作为补充。

（2）公共组织结构（行政结构）的分部化——行政组织的横向结构

行政结构的分部化就是行政组织的部门分工，在理论上又称行政组织的职能制结构。它是以行政组织内部各功能单元之间的协同与制约关系为主要内容的结构形式，它是按照专业化原则设置的职能系统，是组织横向专业化分工的结果。 分部化的必要性

适应各项社会事务管理的需要。 适应行政管理专业化、技术化的需要。 适应行政管理综合协调、宏观管理的需要 适应行政管理程序的需要。 横向分工的种类

按行政业务分工——财政部、外交部等 按行政管理程序分工 ——发改委、监察部 按管理对象分工 ——农业部、水利部 按地区划分——江苏、浙江、天津 职能制结构的优点：

在职能化结构中，专业分工、业务相似，往往伴随着行政人员专业技能的迅速提高易于提高组织效率。

组织与环境之间输入输出人流、物流、信息流较为有序，使组织运行获得许多缓解外部和内部冲击力的支撑点。 使行政首长摆脱日常具体业务，集中精力筹划全局的决策领导。 职能制结构的缺点：

容易造成机构臃肿、部门林立、管理失控。

增加了协调的难度。可能变为阻碍一个组织创新、发展的保守因素。 5、几种典型的公共组织（行政组织）结构形式 直线结构形式

优点：单一领导，结构简单，组织图清楚，上下级的权责关系易于确定，指挥与命令统一，领导隶属关系清晰，决策快，领导效率高。 缺点：上级管理者工作繁重，精力分散，易于陷入日常行政事务中，不利于集中精力思考、研究重大问题，并且上级管理者个人也很难做到事事精通，特别是在专业化、分工复杂的组织系统中，上级管理者很难具备各方面的知识和技能。 参谋（职能）结构形式

优点：各级管理者分工明确，具有专业知识和专业技能，精力集中，能够处理较复杂的问题，有一定的决策效率和组织效率。

缺点：多头领导，管理分散，各机构自主性低。参谋机构或人员容易缺乏整体观念。由于缺乏统一指挥，容易割裂管理过程，出现政出多门、推诿扯皮等现象，增加了协调的任务和困难。

直线－参谋（职能）结构形式

优点：直线或参谋机构的管理者有较明确的分工和权责关系，既有统一的指挥系统，又有较合理的决策和监督系统。一方面，直线管理者的部分职责和任务由参谋机构的管理者承担，有利于其集中精力处理组织的重大宏观问题。另一方面，参谋机构的管理者没有直接的指挥权，而是通过最高层领导参与决策和监督，有利于全局考虑和统一领导。

缺点：一方面，如果参谋机构人员的权限过于集中，会干扰、限制直线管理者的工作；另一方面，如果直线管理者的权限过大，则会影响参谋机构作用的发挥，削弱组织的整体领导和统一指挥。此外，在这种组织结构形式中，各专业分工的参谋机构间的横向联系较差，容易使直线管理工作陷入矛盾和混乱之中。

矩阵结构形式

优点：垂直领导和水平领导并重。加强了管理活动的纵向联系和横向联系的整体性。项目组负责人根据具体的共同目标协调各职能部门的活动，可以减少它们之间的矛盾，加强它们的横向联系。同时，各职能部门的积极作用可以使不同部门的专业人员组织在一起，更好地发挥综合优势，提高工作效果和组织效率。

缺点：多重领导，会产生指挥和协调方面的问题。处理不当，反而会降低组织效率。 6、 新型公共组织结构的类型 团队型组织结构

团队型组织结构（Team Structure），是运用团队作为协调组织活动的主要方式所形成的组织结构模式。

组织内的团队依其目标、存在的目的和工作性质来分类，通常可分为：（1）问题解决型团队。（2）自我管理型团队。（3）多功能型团队。 虚拟型组织结构

虚拟组织（Virtual Organization），是指一个组织通过承包合同等方式，把组织内部的一些业务交给外部的不同专业组织去完成，而总部只保留为数有限的核心员工，其主要职责就是制定政策以及协调各承包商的关系的一种组织形式。 网络型组织结构

网络组织（Network Organization）是一种以契约为结合基础的动态连接体，它通常拥有一个核心组织以负责统筹协调与其他组织间的关系与活动。

网络型组织结构具有如下特征：

（1）中间管理层的缩减以至取消。 （2）管理幅度增宽。 （3）公共组织绩效的改进。

任务型组织结构

任务型组织是围绕解决某一（些）特定任务而建立起来的一种组织形式，在任务完成的时候，就应当归于解散。 任务型组织有三种类型：

（1）单一任务型组织。 （2）多元任务型组织。 （3）延展任务型组织。

第三节 公共管理与公共组织

1、政府在公共管理中的作用 2、非政府组织在公共管理中的作用 3、公共管理中政府与非政府组织的关系 政府支配模式 非政府组织支配模式 双重模式 合作模式

4、治理与善治：政府与非政府组织关系的基础和目标 （1）治理：现代公共管理的核心理念

科学技术的发展以及全球化进程对传统公共行政的挑战 政府与市场的双重失灵呼唤新的治理模式 政府管理的现实困境带来改革的巨大压力 （2）治理与统治

治理过程中行使权力与权威的主体更为多元化 治理过程中权力与权威的来源更为多元化 治理过程中的权力流向更为多元 管理的范围和机制不同 （3）善治：公共治理的目标

与统治与治理的区别相关的则是善政与善治的区分，善政意为“良好的政府”或“良好的统治”，被认为对理想统治模式的美好期许。般都包括以下几个要素:严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务。 善治的基本要素

合法性(legitimacy)。它指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。 透明性(transparency)。它指的是政治信息的公开性。

责任性(accountability)。它指的是人们应当对自己的行为负责。

法治(rule of law)。法治的基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。 回应(responsiveness)。公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。 有效(effectiveness)。这主要指管理的效率。

第四章 行政领导

尽管管理者在组织中拥有指挥下属行动的特权，但下属并不会自动地服从命令。

随着人们自我意识的提高，有些下属会公然地反抗他们的管理者，或者不认真执行管理者的命令。 因此，如何有效地进行领导是现代管理者必须掌握的一项基本技能。 一、领导的内涵

名词意义：指领导者是指担负领导职责，负责实施领导过程的个人。

领导者在各种环境中系统地影响组织成员成为以达到组织目标的过程，也就是说领导是与组织成员之间相互影响关系的确立过程。

对领导最一般的理解： ①领导—领导者（名词属性）。 ②领导—领导者作用于被领导者的一种活动（动词）。 ③领导—在某种条件下，经由意见交流的过程所实行出来的一种达到某种目标的影响力。┈┈罗伯特 ④领导—一种说服他人热心于一定目标的能力。┈┈戴维斯 ⑤领导—对组织内群体或个人施加影响的活动过程。┈┈斯托格狄 ⑥领导—影响人们自动为达到群体目标而努力的一种行为。┈┈泰瑞 ⑦领导—是通过人际关系，借助某一种或几种力量来对他人行使影响，并使被影响者的行为和态度发生变化，以达到组织或团体的特定目标。┈┈许庆瑞 （1）领导者必须有部下或追随者。

（2）领导者拥有影响追随者或部下的能力或力量。 （3）领导的目的是通过影响部下来达到组织的目标。 （4）领导是一个过程。 领导是一个过程

（1）领导过程是引导人们行为的过程，是一个动态过程。

（2）由于受许多因素影响，领导活动表现出很强的规律性和创造性，是领导科学性和艺术性的综合体现，是领导与群体的各种交换作用的体现。

二、领导的影响方式 合法的要求 制约的服从 强迫 理性的说服 理性的信任 鼓舞的诉求 教导 个人认同 改变情境 决策认同 三、领导与管理 领导是高层次的管理 领导是战略性的管理 领导是超脱的管理 四、领导权力

领导权力在某种程度上构成了领导者的基础，有效和恰当运用权力与领导的效能密切相关。领导权力狭义上说是职权，广义上是影响别人行为的能力，

参考权：领导者个人的行为、意见、态度等变成他人采取行为模式、表达意见和参考的对象 专家权：任何专家在专门知识和技能领域具有的权威

合法权：就文化价值而言，合法权出自个人的内在价值，认为自己有义务接受这种领导；从组织结构角度看个人之所以接受是因为领导正式职位的存在

奖酬权：赋予他人某种权益 强制权：剥夺他人某种权益 五、领导方式

1、以领导者对权力运用的方式分

独裁式领导：依赖手中的权力与威势迫使部属服从。

民主式领导：使用鼓励和引导方式，让大家参与工作的决定并了解如何去工作。 放任式领导：放弃领导行为，一切听其自然，任由部属自行处理 2、以领导者的作风与态度分 以人员为中心的领导 以及工作为中心的领导 六、领导班子结构

年龄结构：根据不同领导层次，由老中青年干部按照合理比例构成的综合体 知识结构：将具有不同知识特长和不同专长的领导者组成合理的立体知识结构。

智能结构：由不同智能类型的领导者个体按照与实际需要相适应的比例构成多功能的智能综合体。 气质结构：不同气质的领导成员协调配合 七、领导理论简述 1、领导特性理论 身体特征 背景特征 智力特征 个性特征

与工作相关的特征 社会特征 2、领导行为理论

怀特和李皮特的三种领导方式理论

利克特的“工作中心”与“员工中心”理论管理方格图 领导行为连续统一体理论

美国行为学家坦南鲍姆和斯密特认为在专制和民主两个极端之间存在着一系列的领导行为方式，按照领导的权力运用从大到小、下属的权力从小到大的顺序，可以举出七种有代表性的模型： 独裁型：领导者做出决策，下属无条件地执行； 专制型：领导者做出决策，说服下属执行； 温和型：领导者做出决策，允许下属提问题； 参与型：下属可参与修改意见的暂行计划； 协商型：领导者提出问题与下属协商后再做决策； 民主型：领导者规定界限，集体共同决策； 授权型：允许下属在规定的范围内行使决策权 3、权变理论 S=f ( L， F，E) 艾凡雪维奇的情境因素说

（1）管理者的特性：人格特质、需要与动机、过去经验与强化 （2）部属特性：人格特质、需要与动机、过去经验与强化 （3）团体因素：团体发展、团体结构、团体工作

（4）组织因素：权力基础、规则与政策、专业主义、时间 费德勒的权变领导理论

领导风格：任务取向和关系取向

领导情景：工作结构、职位权力、 领导者与部属的关系 豪斯的途径目标理论

基本观点：领导者要提供必要的指导和支持，确保下属各自的目标与群体总体目标保持一致。 领导行为：指示型、支持型、参与型、成就取向型 领导情景： 部属的特性、 工作环境的特性 4、转换型领导

转换型领导源自于魅力领导与交易领导

转换型领导的构成要素：个别的关怀、动机的启发与精神感召、才智的激发、相互的影响关系

转换型领导的特质：创造前瞻愿景、启发自觉意识、了解人性需求、鼓舞学习动机、树立个人价值、乐于工作。

第五章 行政决策

案例1：内蒙古贫困县60亿将新城建成空城

一个财力只有3000多万元的贫困县，计划斥资60多亿元建新城；一场历时10年的造新城运动，结果是留下了一堆“烂尾楼”，这个荒唐事发生在内蒙古自治区呼和浩特市清水河县。

清水河县副县长韩宇接受记者采访时说，早在1998年清水河县便有建新区想法。当时一位上级领导到清水河县考察工作，认为这里山路崎岖、交通不便，妨碍经济发展，不如选一个地理位置稍微好点儿的地方建新区。

清水河县领导开始考虑造一新城，曾经选中与托克托县交界处的一块地皮，但占地问题没有解决。2001年至2002年间，上级领导又到清水河县考察，再次提出了建新区的设想。县上最终选定了现在的新区位置，造新城运动自此拉开序幕。

在资金筹措方面，建设单位自筹资金占26.23%，申请银行贷款占11.36%，申请国家投资占12.48%，申请地方投资占12.48%，对外招商引资占31.94%，当地政府自筹占5.42%。这对财力匮乏的清水河县来说相当于10年财政收入总和。

在三年前，这里就建好党政综合办公大楼以及财政局、税务局、法院、第一高中等单位的办公楼，有的单位还盖起了家属楼，但至今没有人进驻新区办公；新区还有八座没有建成的“烂尾楼”，有的盖起来一半，有的只打了地基 。“政府给不上钱，施工队早就都走了，就剩下现在这堆烂摊子”。

一位干部对记者说，新区建设本来就是某些领导“拍脑袋”的结果，缺乏可行性调查研究。“由于我们县穷，引不起上级领导的重视，于是就想迎合上级领导的意思做事。

案例2：鄂尔多斯耗资50亿建新城成“鬼城”

耗资50多亿打造、面积达32平方公里的内蒙古康巴什是一座豪华新城，但同时也成了一座无人居住的‘鬼城’。花5年时间建设的康巴什，原意要成为鄂尔多斯对外炫耀的市中心，但如今却是中国房地产泡沫的最佳展示品。

鄂尔多斯是内蒙古一个相对比较富裕的煤矿业中心，常住人口150万。康巴什的基础设施一应俱全，有办公大厦、行政中心、政府建筑、博物馆、电影院和运动场，中产阶级式的复式公寓和别墅将成片的小区塞得满满当当，但现在的问题是，原本是用来安置100万人口的康巴什却很少有人入住。

一、 公共政策概述 1、公共政策的内涵

内涵：一般而言，公共政策是由政府、非政府组织和民众为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施公共管理过程中所制定的行为规则。 2、公共政策的特征

政治性：公共政策由政治性组织制定，是为实现其政治目的而制定的行动方案和行为准则。 阶级性：公共政策总是为一定的统治阶级的利益服务的。

权威性： 公共政策的主体是社会公共权威，主体权威性赋予了政策的权威性。 普遍性：公共政策所制定的行为规则，在政策主体所框定的范围内具有普遍的适用性 目标取向：任何政策都是为解决政治、经济、社会、文化领域的特定问题而制定的。 稳定性与变动性：公共政策须以特定的客观情势及其发展变化为依据。

预见性： 尽管公共政策是针对现实问题提出的，但它们是对未来发展的一种安排与指导，必须具有预见特征。 3、公共政策的功能

管制功能：政策主体要制约、禁止政策对象不做什么，或者说要使政策对象不发生政策主体不愿见的行为，就须使政策对政策对象的行为具有管制功能

引导功能：通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。

分配功能：将那些满足社会需求的价值或利益向谁分配？如何分配？什么是好的乃至最佳的分配？ 调控功能：政府运用政策，在对社会公共事务所出现的各种社会矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用 4、公共政策系统 （1）公共政策主体

官方决策者：立法机关、行政机关、司法机关、执政党 非官方参与者：利益集团、政党、大众传媒、思想库、公民 （2）公共政策的客体 直接客体：社会问题 间接客体：目标群体

（3）公共政策环境：经济环境、政治环境、社会文化环境、国际环境 5、公共政策模式：不同的视角 制度主义：作为制度产出的政策

过程：作为政治行为的决策 精英理论：作为精英偏好的政策 团体理论：作为团体平衡的政策 理性主义：作为社会收益最大化的政策 渐进主义：作为历史变量的政策

公共选择理论：自利个人进行的集体决策 二、行政决策过程

行政决策，是指政府行政机关在履行职能的过程中，通过收集信息、确定目标、设计方案以及做出选择等方式进行的决策活动。 目的性；选择性；过程性。 1、政策问题诊断

政策问题诊断误差的来源：组织机构、意识形态、无知、信息超载、噪音干扰、时间落差、逃避问题、隐蔽问题等。 政策问题的发现：领导人的讲话，上级文件、通报；大众媒体报道；民意的直接表达；政策主体的直接觉察。 2、政策议程

政策议程是指将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。 政策议程的类型

系统议程（公众议程）指某个社会问题引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施予以解决的政策议程。

正式议程（政府议程）指某些社会问题引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题纳入政策范围的政策议程。

社会问题进入政策议程的触发机制：政治领导、危机事件、抗议活动、传媒曝光（安德森）。

社会问题进入政策议程的障碍：政治原则的偏离、价值体系的排斥、政府体系的作用、承受能力的不足、表达方式的失当。 3、政策规划

公共权力机关针对特定的政策问题，依据一定的程序和原则确定政策目标、设计政策方案并进行优选抉择的过程。 （1）政策目标的确定

有效性要求：具体明确性、前瞻性、可行性、协调性、目标与手段的统一

影响因素：前期政策实施情况；可能争取到的资源；政策制定主体的观念；上级下达的政策任务；政治、社会、经济、技术等因素。 （2）政策方案设计

两步：政策方案的轮廓设想、政策方案的细化设计。 （3）政策方案的评估

价值评估、效果评估、风险评估、可行性评估 （4）政策方案的优选

优选标准：效率效益、充分性、公平性、回应性、适当性。 常见错误：利益偏差、技术偏差 4、公共政策合法化

法定主体为使选定的政策方案获得合法地位而依据法定的权限与程序对政策进行审查、通过、批准、签署和颁布的过程。 立法机关的政策合法化与行政机关的政策合法化。 5、政策执行

政策执行是将政策理想转变为政策现实，政策目标转化为政策效益的唯一途径。 政策执行的过程：政策执行准备、政策执行实施、政策执行总结。 政策执行手段：行政手段、法律手段、经济手段、思想诱导手段等。

政策执行的影响因素：政策问题结构与特性、政策本身的因素、政策执行主体因素、政策执行机制因素。 政策执行的畸变：替代执行、象征执行、选择执行、附加执行、机械执行。 案例分析 6、公共政策评估

影响因素：政策目标的多元复杂性、政策效果的多样性、政策资源的混合性、信息获取的难易程度、相关机构人员的态度、资源保障水平等。 7、公共政策终止

决策者对政策的审慎评估后，终止那些错误的、过时的、多余或无效的政策的行为。

政策终止的方式：公共政策废止、公共政策替代、公共政策分解、公共政策合并、公共政策缩减

第八章 行政改革与行政发展 第一节 行政改革理论及其发展

一、行政改革的内涵与本质

行政改革是公共行政之主体——政府为了适应变化了的公共行政生态环境的需要，而有意识地对公共行政从结构、功能、过程到制度、文化和行为方式诸方面进行变革的活动。它在本质上是政府对环境的一种适应过程。 行政改革是一种有意识的行为 行政改革是一种主动的适应行为 行政改革是一种系统的过程 行政改革与行政变革

行政变革也涉及行政系统的变化，不同的是，它既包括主动进行的有计划的变革，也包括行政系统的自然演变过程。 行政改革与机构改革

机构改革指对包括行政机构在内的党政机构、部门、人员及其职责的改革活动，行政改革不仅包括机构改革，还包括行政技术、体制和文化的变革。

二、行政改革的动力和阻力 (一)行政改革的外部动力

行政改革的外部动力包括政治、经济、意识形态、社会、人口和文化等多种动力。

1.政治动力：政治变动对政府系统的影响最为直接（战争、国际危机、政体变更、政权交替等）。 2.经济动力：经济体制的变化、经济政策的变化、经济贫困和萧条、财富分配格局的变化等 3．意识形态动力：对领袖思想的不同态度、对社会主义和资本主义的再认识等。

4．社会动力：阶级、阶层关系的变化、社会的权力再分配、社会流动性、识字率的增长等。 5.人口动力：人口过多或过少都会对政府系统形成压力、城市化等。 6．文化动力：新观念和新意识的出现、新技术的采用、利益需求。 （二）行政改革的内部动力

内部动因是行政系统内部所引起的改革动力，包括行政组织的演化、组织分工的细化、行政权力的异化、行政文化的僵化等。

行政改革的阻力主要来自公共行政系统的内部。改革是利益的再分配，行政改革所涉及的行政系统内部组织和人员的利益受损，是行政改革遇到阻力的主要原因。

三、行政改革的策略

从行政改革的方式上看，自上而下的、自下而上的和上下结合的改革策略。

就改革的步骤而言，行政改革有“投石问路”式、“一步到位”式、“分步实施”式的改革策略。

改革策略的选择并不是非此即彼的问题，具体涉及某一个国家在行政改革中应采取的策略，均应视实际情况而定。共同的是，不管选择何种行政改革策略，都是为了尽可能地把对行政改革的阻力缩小到最低限度，把行政改革的合作和支持力量扩大到最大程度，减少改革的痛苦，增大改革的成效，创造性地解决行政改革任务。

四、新公共管理与行政改革理论的当代发展

公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系，主张通过政府与市场关系的重组来改革政府。这种改革理念导致了新公共管理的市场导向、结果导向和顾客导向。

第二节 中外行政改革实践

一、当代西方国家行政改革实践、经验及其启示

西方公共管理改革的基本内容包括三个方面：(1)社会、市场管理与政府职能的优化；(2)社会力量的利用和公共服务的社会化；(3)政府内部的管理体制改革。

政府职能优化的核心：非国有化、自由化、压缩式管理

公共服务社会化：政府业务合同出租、以私补公、建立政府部门与私营企业的伙伴关系、公共服务社区化

内部管理体制改革：建立行政管理信息系统、分权与权力下放、部门内部的组织结构改革、公共人事制度改革、提高服务质量、管理方法的融合。

当代西方国家行政改革的基本经验： 一是从本国实际出发推进行政改革 二是行政改革是渐进性的过程

三是注重专家咨询与改革前的方案论证 四是以立法为先导，注重法律准备 五是建立精干高效的改革工作班子 二、当代中国行政改革的基本价值选择

1、市场经济是我国行政改革的经济基础

市场经济是以公平竞争、等价交换为基本原则的自由竞争的经济 市场经济是以法（治）制为基础的规则经济 市场经济是以利益为导向的经济 2、制度创新是我国政府改革的主要途径 3、政府能力是我国政府改革的行为诉求

第三节 政治发展与行政发展

一、政治发展与行政发展

政治发展主要指政治体系从传统向现代的演进，即以农业文明为基础的传统政治体系向以工业文明为基础的现代政治体系的演进。

行政发展是指各国政府为了满足本国经济和社会发展的需求而大力推进其公共行政的变革，扩大政府行政能力和提高政府行政效率的各种活动。它在本质上是促使传统的落后的公共行政向现代先进的公共行政转化。

政治发展是行政发展的直接动力和基本前提，行政发展是政治发展的结果，也是政治发展的重要部分。 二、行政发展的目标与内容

人类社会发展的趋势是由传统社会向现代社会的转变，与此相适应，行政发展的目标是实现行政现代化。

行政理性化，是指人们运用其主观能力，遵循公共行政的客观规律，科学合理地安排行政组织结构和行政过程，使行政组织高效率地运转。 行政民主化的首要问题是对行政权力的有效制约问题，在体制上表现为一种分权与制衡的机制。公民参与则是行政民主的实际内容。 行政法治化要求行政权力依法设定，行政行为依法运转。

行政公正化就是行政活动以及相关的制度对任何人都不偏不倚，公平正直，一视同仁。包含行政行为公正性、行政程序的公正性、行政制度公正性。

三、行政发展的影响因素

政治因素：政治系统性质的变化、政治制度的变革、政治结构的分化以及各种政治变动等。

经济发展因素：行政系统的发展水平由一定社会生产力的发展水平所决定；经济体制的变化最终会反映到行政系统的发展上；经济发展过程中新问题的突现。

社会发展因素：科学技术的发展、社会关系的变化、人口的流动、思想文化观念的变化、生态环境的改变和环境污染的发生等。 行政体系自身的因素。政府自身面临的财政危机和信任危机，新的科学技术在公共行政领域的运用，其他管理领域的方法在公共行政领域的运用，使政府重塑自身形象成为必要和可能。 四、当代行政发展的趋势

全球化 分权化 电子化 民营化

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