筹城乡社会保障制度的研究

统筹城乡社会保障制度的研究

[论文摘要]我国社会保障制度取得了快速发展，城镇居民低保等社会救助制度不断完善，新型农村合作医疗加快推进，保障的范围不断扩大，保障水平逐步提高。但还存在着一些问题，在新形势下，应该进一步健全社会保障制度。新型城乡社保需要统筹兼顾、循序渐进。 [关键字]城乡 统筹 问题 对策

On our urban and rural social security system

Abstract: In recent years, China's social security system has achieved Rapid development, such as subsistence allowances for urban residents continue to improve the social assistance system, the new rural cooperative medical care and speeding up, expanding the scope of protection, security level and gradually increase. However, there still exist some problems in the new situation, should further improve the social security system. New urban and rural social security need to be balanced and gradual manner. Keywords: Social Security; City and countryside;Co-ordination;Problem;Counter- measure

党的十七大提出，加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。但是由于城乡二元结构的影响，乡村经济社会的发展远落后于城市，导致城乡形成了不同的社会保障水平。当前，在城市基本形成了较为完备的社会保障制度体系，而农村的社会保障制度才刚起步。与城镇的医疗保障相比，农村人口享有医疗保险和公费医疗的比例只有10%左右，87%的农民的医疗费用由农民自己承担，农村因病致贫、返贫，甚至因为贫困无法就医的现象非常普遍。由于社会保障制度不健全，导致城乡居民尤其是乡村居民后顾之忧持续扩张，经济发展与收入增长并未带来预期中的消费增长，国民经济发展中的风险也被放大；同时，社会保障制度不健全还产生甚至放大着社会不公，激化着各种社会矛盾。这种现象及其不良后果必须引起我们的高度关注。 一、统筹城乡社会保障的内涵

统筹城乡社会保障工作是一项系统工程，应当深刻领会和全面把握统筹城乡社会保障的基本内涵。统筹城乡社会保障的内涵应当包括五个方面：一是覆盖城乡。社会保障体系应当由覆盖城镇居民到覆盖乡村居民，建立起覆盖城乡全体居民的社会保障体系。“覆盖城乡”是指社会保障体系由覆盖城镇居民到覆盖乡村居民，就是实现劳动者和适度收人者都保险，非劳动者、低收入者或者无收人者皆保障(这里的保障主要指救助)，逐步建立起覆盖城乡全体居民的社会保障体系。实现社会保障“覆盖城乡”并不等于建立城乡完全一样的社会保障制度，因为城乡之间在经济条件、保障要求等方面都有所不同，应当立既统一、又有别的城乡社会保障制度。二是有效接转。社会保障关系由乡村转到城镇或者由城镇转到乡村都应当能够有效接续，以确保社会保障制度的持续性和有效性。三是资源优化。城乡社会保障资源应当优化配置，将过分分散的社会保障资源适当集中，提高规模效应，以一定的资源投入，实现尽可能大的产出效果。四是架构统一。尽管城乡之间、地区之间的经济发展不平衡，很难建立城乡完全相同的社会保障制度，但城乡社会保障的总体架构应当是明确的和统一的，不能随意更变。五是适度保障。城镇居民和乡村居民都应当得到适度的社会保障，共享经济发展成果。分析表明，统筹城乡社会保障的核心内涵是覆盖城乡、有效接转、资源优化、架构统一和适度保障。如果所构建的社会保障制度，能够符合覆盖城乡、有效接转、资源优化、架构统一、适度保障的总体要求，可以认为就做到了社会保障的城乡统筹。[1] 二、统筹城乡社会保障中存在的问题 （一）城乡社会保障的差距过于悬殊

我国城乡差距大、区域发展不平衡、广大农村地区发展落后，虽然社会保障制度的基本框架已初步确立,但社会保障制度建设的重心却一直倾向于城镇弱势群体,对农村社会保障问题的忽视,是改

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革开放以来我国社会保障制度建设的一大失误。根据2009年3月全国城乡“低保”标准计算，全国城市人均支出水平为124元，农村人均支出水平只有37元，相差3.35倍。

首先，在二元社会保障模式下，农村居民的生存状况不但没有得到改善,而且由于农村剩余劳动力的不断增加，农村劳动效率的低下，导致家庭和集体相结合的保障模式不能满足农民的基本保障需要，大量农民变成弱势群体，陷入贫困化。其次，二元社会保障模式扩大了城乡之间已经存在的差距。由于户籍制度、就业制度等对城乡人口采取了差别对待的制度性安排，导致城乡劳动者的收入差距一直存在，并有不断扩大的趋势。城市已基本建立起项目齐全、覆盖面广泛的社会保障体系，而广大农村的很多社会保障项目才刚刚起步。第三，二元社会保障模式和其他社会政策相互交织，导致城乡社会结构转型和统筹城乡社会保障更加困难。我国在特定时期，农村集体和家庭相结合的保障模式尽管可以保证农民的生存需要，但随着农村人口的继续增加和土地面积的减少，这种社会保障模式对农民的保障功能就变得越来越脆弱。[2] 城镇社会保障项目齐全且待遇较高，如果吸收农民进城就业并给予相应的社会保障待遇,则政府不堪重负。在这种情况下，就导致城乡社会结构转型处于停滞状态，社会保障的覆盖面很难扩大，增加了城乡社会保障模式整合的难度。因此，如果不能从制度上消除对农民的不公平待遇，农村发展滞后、农民收入增长缓慢、城乡发展差距扩大的趋势就不可能从根本上得以解决，统筹城乡社会保障就无从谈起。 （二）“重城市、轻农村”观念根深蒂固

长期以来，我国在社会保障上存在着“重城市轻农村”的观念倾向，城市被放在优先发展地位，而农村的发展往往受到忽视，导致统筹城乡社会保障建设仍然面临着极大的观念障碍。第一，认为农村人口规模过大，对广大农民实行社会保障，政府财政承受不起；第二，认为农村家庭的子女数量多，家庭拥有丰富的社会保障资源，家庭养老根深蒂固，可以解决社会保障资源不足问题；第三，农民所拥有的土地可以成为农民基本生活的物质来源保障，不必建立社会保障制度；第四，政府以往并未承诺过解决农民的养老等社会保障问题，现在捡此“包袱”毫无必要。而且不少地方的党政领导在思想认识上还存在片面的发展观、政绩观，总感觉城市投入见效快，周期短，容易出政绩，因而热衷于搞一些看得见、摸得着的“形象工程”。观念影响着政策的制定和执行，如果不能彻底打破这些传统观念和错误认识的束缚，原有的城乡二元社会保障管理体制就不可能根除，统筹城乡社会保障建设的推进就会受到制约。 （三）城乡社会保障基金储备不足且不均衡

从近年来社会保障事业的运行状况来看，城乡社会保障基金储备不足不均衡

日益成为制约统筹城乡社会保障的瓶颈。这一方面是由于中国社会保障原来的覆盖面较窄，社会保障费征缴范围较小，再加上缺乏必要的强制措施，许多单位拖逃缴纳社会保障费，造成社会保障基金的来源不足。另一方面长期以来对社会保障基金的管理混乱，基金被挪用、占用的情况严重。具体的城乡社会保障储备基金来源如下： 1.养老保险

城镇职工医疗保险制度采取企业和个人共同分担的原则，并且企业承担了大部分缴费，国家财政也给予了大力支持。而农村社会养老保险的资金在筹集时，农村居民个人承担大部分养老保险费用，集体仅仅补助小部份、而政府扶持所占份额更是微小，造成了筹资水平的差距极大。 2.医疗保险

城镇基本医疗保险的费用由用人单位承担3/4，而城镇职工个人只需承担一小部份。而在农村，尽管我国已开始出台了农村新型合作医疗的筹资办法，医疗保险的费用是由政府、集体、个人多方筹资，农村居民筹资责任也不重，但是相应地保障水平也与城镇有较大差异。 3.最低生活保障制度

城镇居民最低生活保障的资金全部来源于政府的财政支出，而农村最低生活保障的资金来源于各级政府的约占3/4，集体的占1/4，但在政府提供最低生活保障的资金总数额上，城乡差距极大。[3]

（四）城乡社会保障管理明显差异

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目前我国城市社会保障体系已拥有较为充足的专业社会保障管理及经办机构，并拥有大批高素质专业工作人员，同时已经建立了较健全的社会保障信息网络系统。而农村社会保障的管理机制成立时间就较城市起步晚，成熟度低，同时农村社会保障依然由多个部门进行多头管理。其中，农村合作医疗由各级卫生部门进行管理，农村社会养老保险由劳动与社会保障部门进行管理，而农村低保由各级民政部门管理，各部门相互之间缺乏协同配合，就造成了农村社会保障管理不统一，运行效率低，运作不规范。

三、统筹城乡社会保障制度的对策 （一）转变各方观念，强化政府导向

要充分认识统筹城乡社会保障是解决“三农”问题、建设和谐社会的重要着力点，是一项需要未雨绸缪的工作，是关系国家长治久安和长远发展的事业。虽然建立农村社会保障体系需要巨额投入，但是如果不建立起来，将来为这个错误付出的代价将更高。

首先政府要树立责任意识。须知，社会保障或福利水平通常被视为衡量一个国家社会公平与文明进步程度的重要标志，获得社会保障是公民的一项基本人权，充分保障人民的生存权和发展权是中国政府向全世界作出的庄严承诺，没有社会保障就无法真正保障公民生存和发展最起码的人权。忽略农村广大民众的社会保障，更是背离和谐社会的目标。社会保障的最终责任主体是国家或社会，从而需要由国家或社会统一管理并体现社会性。在市场经济体制下，通过对收入再分配以维护公平竞争的持续进行是政府的基本职责之一；作为社会主义国家的政府更应当履行职责，尽力降低经济高速增长所带来的贫富悬殊过大的问题。在社会主义市场经济条件下，讲求效率的动力机制是通过市场机制来发挥作用的，而讲求公平的稳定机制是通过以杜会化为标志的健全的社会保障体系来实现的。

其次，要加强宣传,提高农民的参保意识。加强宣传、解释的力度，结合农村家庭面临的实际情况,做好示范、总结工作，使农民真正看到参保的好处。从根本上讲,农民如果不知道参保对自己有利，决不会由衷地参与和拥护农村社会保障制度。当前,要特别注意向农民宣传，解释参保缴费与缴纳各种集资费用的性质完全不同，让农民像了解银行储蓄存款利率那样明白缴纳保险金的预期收益，清楚参加“农保”具有收益性、可靠性和规范性,使广大农民充分认识到，参加“农保”是对相当脆弱的土地保障和家庭保障的有益补充。在条件比较许可的地区，可鼓励商业保险公司积极发展“农保”业务，政府应给予政策扶持和税收减免，以便使富裕农民、自我保障意识强的农民先参保，一方面减轻他们的生活风险，提高生活水平和生活质量；另一方面也可起到示范作用，带动其他农民在条件许可的情况下积极参保。[4] （二）调整改善城乡社会保障制度 1.优化城市社会保障体制

我国应尽快对城市社会保障项目进行优化改革，对于繁杂的保障项目进行合并，对于交叉重叠的保障项目进行取消，对于不足或未涉及到的保障项目进行补充增加，从而使城市社会保障制度项目更加规范化、易管理化、易调控化。近年来，城市社会保障水平的增长速度已超过我国国民经济的发展速度，超出了适度的社会保障增长率，这就表明现在应适当的控制城市社会保障水平的增长速度，从而将一些资源转移出来，支援、促进农村社会保障水平的增长。 2.加快建设农村社会保障制度

目前，与适当给城市社会保障水平增长减速的做法相反，对于农村社会保障制度而言，主要就是加快农村社会保障制度建设，提高其社会保障水平。其中，主要加强和完善的是三个主要社会保障项目，即社会低保、医疗保险、养老保险。

（1）加大农村最低生活保障的财政支出力度。农村低保是最基本、最重要的保障项目，对于农村居民更为关键，必须加大政府财政支援，对贫困的农村地区，重点关注，在农村最低生活保障基本覆盖的基础上，提高最低保障水平。

（2）以强化管理、提高补偿水平为核心，不断完善农村社会医疗保障制度建设。对于贫困落后的农村地区，中央应通过加大财政转移支付的方式进行补贴和资助；对于较发达的农村地区，可以

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试行与城市基本医疗保险进行接轨。

（3）因地制宜地建设农村社会养老保障制度。在经济发达的地区、已经开始农村社保的地区以及具备开展社会养老保险条件的地区，政府应该继续加大力度，进一步扩大农村居民参保率及待遇水平，并可以试行与城市养老保险制度进行接轨；而在经济落后的地区，农村居民相对贫困，不完全具备开展社会养老保险的条件，就应当采取家庭养老、社区养老和社会养老保险相结合的模式，逐步提高社会化养老的水平。 （三）制定统一社会保障政策

当前，我国还没有一个统一的全国性的制度规则，不同地区社会保险制度的差异很大，导致各地间农民工、农民在跨地区转移时，尤其是进城务工时，其社会保障帐户无法随之调动。这就造成了大部分农民工根本无法享有可靠稳定的社会保障，而如果没有一个全国基本一致的基本规则，在统筹城乡社会保障制度时，也会耗费更多的成本。所以，我国应尽快通过制定相应的法律法规，对农村社会保险制度的基本规则做出规定，从而保证全国性的基本规则，当然同时允许地域间具体社会保险实施的不同性，做到多层次，有重点，新老结合，逐步实现城乡社会保障一体化。 我国的社会实践也提供了现实的经验。自2007年7月开始，全国已实现居民最低生活保障制度的城乡全覆盖；灾民救济中也开始贯彻“一视同仁”的原则，不再针对城乡居民分别实施不同的保障标准（例如汶川地震灾后为城乡居民新建统一标准的“板房”）。甚至在司法判例和司法解释也推翻了实施多年的城乡居民赔付标准不一的陈规惯例。所有这些实践，都收到了很好的效果，得到了积极的评价。

（四）建立健全社会保障的管理

从我国的实践及发达国家的成功经验看，通过建立齐全的管理机构能够有效地保障社会保障事业的运行。一是加强职能部门的相互连接，保证社会保障制度安排与相关政策的协调，使同一项制度亦多个部门适用的体制；二是政府职能部门职责分工明确，减少非主管部门对主管部门强势干扰，使社会保障制度建设顺利进入定型、稳定发展阶段。三是建立全国统一的社会保障管理机构：劳动社会保障部。实现城乡社会保障的统一管理，破除目前政出多门、部门分割的局面，提高效率，降低成本。劳动社会保障部可以下设社会保障管理委员会和监督委员会，各司其职，相互独立、相互制约，共同保证社会保障制度健康良性运行。[5]四是尽快更新我国的社会保障信息系统，运用现代先进信息技术，建立覆盖全国的统一的社会保障信息网络系统。其信息库可以对城市居民与农民工等所有参保人员在各地的社会保险基金缴纳、支付、查询、服务等记录进行存储，然后社会保障管理机构可以通过对全国社会保障信息库的运用，实现全国范围内不同区域之间的信息互通，这样就能做到迅捷准确地处理参保人员的个人社会保险帐户的不同区域间的转移和接续事务，完全可以应对农民工这种大群体、高流动性的难题，从而保证农民工的社会保险的连续性、稳定性。

（五）多渠道筹集社会保障资金

资金来源是社会保障的核心内容和中心环节。就我国目前的经济状况而言，必须采取多渠道筹集社会保障资金的办法来推进统筹城乡社会保障事业的发展。因为整体的经济水平高，城市社会保障资金的筹集方式比起农村较占优势，筹集资金容易，渠道多。所以相比较资金问题更是农村社会保障的核心问题。目前,国家的投入主要有三项,即救灾、特困户生活救济和优抚补助。但由于农村人口多，国家财力有限，单纯依靠国家财政来开展社会保障工作，显然极不现实。这就要求广拓渠道，多形式筹措社会保障资金。[6]借鉴近年来城市筹措社会保障资金的经验,要解决农村社会保障资金问题,可以采取如下措施:一是通过有关政策强化农村集体对保障资金的投入；二是采取政府积极引导和农民自愿相结合的原则，在一定范围内推行强制性养老保险和养老储蓄；三是建立个人帐户，不论集体补助多少或有无补助连同个人缴费全部记在个人名下，属个人所有，让农民既有安全感又有自主感，从而充分调动广大农民参加社会保障的积极性。 （六）建立完善统筹城乡社会保障监督机制

无论是市场经济，还是计划经济，都需要对国民经济进行监督。作为国民经济和社会发展的一个

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重要组成部分，社会保障同样也需要接受监督。社会保障监督就是通过一定的组织机构依照一定的程序，监测社会保障体系的发展运行，审查国家社会保障政策的实施情况。社会保障监督机制改革的思路与对策：一是建立一个多方参与、职责分明的社会保障监督机制，同时避免多方干预。社会保障机构之间必须改变以往那种集行政管理、执行、监督等职能于一身的状况，分离出专门的社会保障行政管理、执行、监督机构，社会保障监督机构与行政管理、执行机构之间既是互相协助，同时又是各司其职、互相监督、互相制约的。二是明确社会保障监督的重点：一是对国家有关的社会保障法律、法规、政策实施的多方监督，二是对社会保障基金管理与运营的多方监督。三是加快社会保障立法，完善我国社会保障监督法律机制。[7]

总之，社会保障监督机制的完善，与社会保障制度的发展密切相关社会保障基金是否能合法、有效地运营与管理，社会保障事业是否能够正常地运行与发展，均需要通过健全的监督机制来加以保证。因此，必须建立一个健全的、独立于社会保障管理、实施职能之外的社会保障监督系统，这个系统既应该包括负有专门社会保障监督职能的部门，也应该包括相关监督职能的部门和社会舆论监督机构等；必须规范社会保障监督机制的内容，无论是哪一类的监督机构或部门都将根据法律法规的规定来行使自己的监督职能，同时，还必须强化公众参与社会保障监督意识，促进全社会共同来社会保障事业的发展、共同来参与社会保障事业的监督工作，保证我国社会保障体系的健康发展。 四、结语

统筹城乡社会保障是贯彻科学发展观、建设城乡统筹发展、实现全面建设小康社会的基本要求。同时也是新制度不断积累、生长、演进的长期过程，在新旧体制转换的过程中，原有体制表现出强大的惯性，对统筹城乡社会保障的建设和发展起着相当强的抑制和制约作用，在客观上会抵制新体制带来的效果。也就是说，统筹城乡社会保障建设和发展必须付出一定的代价，包括消除旧制度的费用、制度变革造成的破坏和损失、随机成本即制度变革的不确定性增加的风险成本等，这些给统筹城乡社会保障建设和实施带来了困难和风险。正确地认识和理解这些，将有助于在设计改革方案、确立战略思路时保持清醒的头脑，力求避免基于主观偏好或某种幼稚的政治热情而产生盲动与冒进。明确在统筹城乡社会保障建设中应以科学发展观为统领，以改革和创新为动力，以城乡居民需求为导向，以优目标的重要组成部分，是关注民生和促进社会公平的重要措化和调整城市社会障功能为核心，以加强农村社会保障制度建设为重点，以统筹城乡社会保障进而实现城乡社会保障一体化为出发点和落脚点，坚持政府推动和发挥市场机制作用相合。从而确保统筹城乡社会保障的顺利实施，促进政府职能转变，加快服务型政府建设，适应社会主义和谐社会的要求。 参考文献：

[1]江熙春.关于统筹城乡社会保障制度若干问题研究[J].电子科技大学.2007.6 [2]毛世国.重庆统筹城乡中的社会保障制度建设[J].重庆行政.2008 [3]刘卫．论统筹构建城乡社会保障制度[D].山东大学,2005.6

[4]孟曙初.统筹城乡保障制度研究[J].中央党校政治经济学教研部.2009.5 [5]黄爱东.统筹城乡社会保障与构建和谐社会[J].厦门特区党校学报.2007.6

[6]梁平.滕琦.王智勇.统筹重庆城乡社会保障的制约因素分析[J].重庆大学贸易与行政学院.2008 [7]王珊.中国城镇社会养老保险基金的筹资及投资模式研究[D].中国海洋大学,2006

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