关于“三权分立”理论的一个解读

关于“三权分立”理论的一个解读——读孟德斯鸠《论法的精神》之一

“三权分立”理论是西方资产阶级的政治理论，是西方民主国家政治运作的基石之一，对于这一点，人们基本上都是耳熟能详；并且所谓的“三权”指的是立法行政和司法。但是，立法、行政、司法的具体内容是什么呢？最初的启蒙思想家所指的“三权”与现在西方国家政治运作中的“三权”是否是一回事呢？这是一个很有意思的问题，如果拿这个问题来考试的话，肯定会难倒一批人，因为，现在的汉语教科书里所讲的“三权分立”，要么就是简单的告诉读者立法、行政和司法，要么就是按照现代人的眼光来解释三权分立理论，而缺少一种历史的视角。就笔者而言，当我第一次读到洛克《政府论》下篇关于三权划分的理论时 ，就感到了困惑。

洛克把一个国家的公权力划分为三类：立法权、执行权和对外权。立法权不需要太多的解释；而执行权和对外权，在洛克那里是一种解决纠纷的权力和执行法令的权力，并且洛克并没有把行使这两种权力的机构分开，而是认为有必要由一个机关来执行这两种权力，这就给人一种感觉，似乎在洛克的理论中，没有司法权，或者说司法与行政权是合一的。而在现代人的理解中（或者说，在我的“辞典”中），执行法律的权力和对外权都是行政权，一个是对内的权力、一个是对外的权力，二种共同构成一个政府的完整的行政权力。那么，在孟德斯鸠那里，三权分立又是什么样子呢？因为，他可以说是三权分立理论的最有权威的人物，就如美国在实践三权分立方面是先行者一样。

孟德斯鸠认为：“每一个国家有三种权力：（一）立法权力；（二）有关国际法事项的行政权力；（三）有关民政法规事项的行政权力。”“依据第一种权力，国王或执政官制定临时的或永久的法律，并修正或废止已制定的法律。依据第二种权力，他们媾和或宣战，派遣或接受使节，维护公共安全，防御侵略。依据第三种权力，他们惩罚犯罪或裁决私人讼争。我们将称后者为司法权力，而第二种权力则简称为国家的行政权力。”然后就是有关三种公权力如何分立以及相互制约的论述，并且以下的段落值得我们牢记和不断的体味。“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。”“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。”“ 如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组

成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权，则一切便都完了。”

相比较而言，孟德斯鸠的论述要比洛克严谨，并且其权力的分立也落实到了不同的机关手里。但是，仔细思考一下孟德斯鸠的“三权”，我们可以发现一个问题，与现在的行政权力相比较，孟德斯鸠著作中的“行政权”少了一样：对内的控制权。因为他把“有关民政法规事项的行政权力”称为“司法权”，由一个独立的法院系统来执行。而我们根据自己的经验，“有关民政法规事项”还有一个方面，就是政府主动行使的行政权力，比如警察的治安管理权、城管的城市管理和行政处罚权，连公民生孩子、养犬、放鞭炮这样的事情都要管（当然，这是必要的），有时甚至关到了公民的床第之上。这种权力可以列举出一大串，但是，这并不是解决纠纷，有的时候反而在制造纠纷。也就是说，“有关民政法规”可以是司法机关解决纠纷的判断依据，也可以是行政机关行使权力的依据。而在孟德斯鸠的理论里，行政权仅仅是“有关国际法事项的行政权力”。难道法国人的启蒙导师犯了一个逻辑错误？还是有另外的原因？这就涉及到对“行政权”的理解问题，以及行政权和行政权理论在西方的发展历史问题。行政权和行政理论在西方的发展是一个漫长的历史过程，在这里，笔者不可能深入到历史中去考察每个细节，只能粗略的谈谈自己的理解。

结合孟德斯鸠写作时的历史背景似乎能够更容易理解这个问题。即18世纪上半期，是自由资本主义开始上升的时期，英国已经完成了光荣革命，为孟德斯鸠的理论创造了一个现成的模型；在法国，路易十四时代刚刚结束，基本上完成了封建割据向中央集权的过度，开始了“朕即国家”的中央集权的专制统治，统治法兰西民族国家基本上形成。但是，在社会生活方面，国家对社会的干预程度又有多少呢？如果，把国家比喻成一个“大章鱼”（很可怕的一种海洋动物），它的爪子伸向了社会的各个角落了么？或者，把一个国家比喻成一个公司，那么它是一个刚刚起步的、董事长和经理一肩挑的小公司，还是一个庞大的集团公司呢？孟德斯鸠时代的法国和黑格尔时代的普鲁士可以同日耳语么？笔者认为，很显然，以孟德斯鸠的经验而言，不可能对普鲁士时代的“警察国家”有感性认识，他所面对的可能是一种功能发育还不完整的国家形态。也就是说，国家对社会的干预程度很小。

或许可以从自由资本主义时代的一个谚语中获得一些启发：管的最少的政府是最好的政府。对这个谚语，我的疑问是，政府有能力管理社会而放任不管还是根本没有能力管理社会？或者说，当时的政府管理社会的意识和欲望有多强？国王除

了收税以外，与社会的关系除了解决纠纷以外，还负有其他义务么？这些都是值得思考的问题。我们经常可以看到一些论述，引用上述谚语，并且表示了对那个时代的政府的艳羡。其实，那是时代的政府很可能还没有强烈的意识去控制和管理社会，养猫、养狗的事情还要政府去管么？国民发展实业，只要能够及时向政府和国王完税，政府还去管国民的实业发展的好坏？所以，笔者猜测，在孟德斯鸠年代，政府的公权力中涉及“有关民政法规事项的行政权力”只是解决纠纷，而很少“根据”这些民政法规去积极主动的行使某种权力。这让笔者想起了中国古代“天高皇帝远”的谚语。古代社会到底是国家强于社会还是社会包容国家？中国古代的法律根本没有什么“社会法”、民法，是否说明中国古代的政府对社会管理的态度？梁漱溟先生在《中国文化要义》里认为，百姓与官府之间唯“纳粮”与“涉讼”两事。哪里像现代的地方政府，为经济发展保驾护航，甚至连农民地里种何种庄稼都要进行“指导”？

在西方，行政权力的膨胀开始于经济危机频发的20世纪。政府的功能开始完备，政府开始干预经济和社会的发展，我们所看到的政府形态开始出现。这是私人经济发展到一定程度，仅仅依靠自我约束已经可能导致经济的崩溃的情形下，西方的经济理论开始认识到，经济的平稳发展已经必须依靠国家的宏观调控才能实现。正是在这种经济理论的刺激下，欧美国家的政府机构和行政权力开始慢慢的膨胀起来。而另外一个因素则是社会主义理论的兴起，在前苏联、东欧国家产生了全面干预社会的、全能型国家形态。在这两种国家形态下，政府的行政权力中，均包括了根据“有关民政法规事项”积极主动的行政权力，这就是我们现在所理解的行政权力。但是，如果我们把这种理解“反哺”到孟德斯鸠的理论中时，得出的结论就是可以“商榷”的了。 王林敏 2006-11-11

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