英美新公共管理的进展

新公共管理作为政府改革的一种实践活动，它发端于发达国家的政府改革，如今已经成为世界范围内各国政府实施行政改革的代名词，对各国政府的组织行为、制度变迁都产生了重要的影响。从近几年的发展趋势看，发展中国家的改革在普遍推行，在发达国家也呈现出向更广、更深层次发展的趋势。

作为席卷世界各国的行政改革浪潮，新公共管理改革的原则、改革的范围、改革的重点和基本取向，都呈现出共性。同时，由于各国的文化背景、政治经济条件的差异，改革又各呈风采，有不同的特色。本文通过介绍美国、英国、澳大利亚等发达国家最近的改革进程，展示其各自的改革特色，以便能够对新公共管理运动有更全面的认识。

一、美国的实践进程

美国的“新公共管理”改革带有明显的管理主义或“新泰勒主义”倾向。里根政府就开始大规模削减政府机构和收缩公共服务范围，当时负责推行改革的格鲁斯（Grace）委员会的基本职责是将私人部门的成功管理方式（如“最佳实践”）引入公共部门管理领域之中，以提高政府效率。老布什政府则开始全面推行质量管理。到了比尔·克林顿时期，美国政府所进行的大规模的改革更呈现出明显的新公共管理的特色。

（一）克林顿政府的改革。

克林顿在1993年后，开始了大规模的政府改革——“重塑政府运动”，其目标确定为创造一个少花钱多办事的政府；改革的基本内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革的纲领性文献是副总统戈尔所领导的国家绩效评价委员会（National Performance Review，NPR）的报告，即《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》（简称“戈尔报告”），其理论先导就是奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书。

随后，美国国会通过了《1993美国政府绩效和结果法案》。该法案认为，联邦事务中存在的浪费和无效率降低了美国公众对政府的信任，削弱了政府满足公民需要的能力。由于对结果和绩效的关注不足，导致了政府在政策制定等方面存在严重障碍。因此，必须要强调政府行动的绩效和结果。该法案明确了政府要达到的目标：

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·要求联邦政府系统地为行动结果承担责任，提高公众对政府能力的信心；

·发动绩效改革，以引导政府行为确定项目目标、衡量这些目标所取得的绩效，并向公众公布这些进程；

·通过对结果、服务质量和顾客满意度的关注，提高政府的效率和公众责任感；

·为联邦官员提供更多关于项目结果和服务质量的信息，促使他们制定实现目标的计划，为公众提供更多的服务；

·提供更多的关于法令目标方面的客观的信息，增进国会的决策，促进联邦项目的效率和效能；

·提高联邦政府相互间的管理。

为了实现这一目标，美国政府制定了详细的实施计划，把政府改革的行动与使命分解到具体部门当中，使改革可以深入到政府的各个层面。

为了确保提供尽可能高质量的服务，克林顿政府还积极推行顾客导向的改革，认为这将对政府效能和服务质量的提高产生重大的影响。作为一种抽象的理念，它又如何引入到公共管理实践中发挥效用呢？克林顿于1993年发布行政命令，要求联邦政府设定顾客服务标准，而且服务标准必须向企业典范看齐，这项行政命令，既包括顾客服务标准的具体内容，也有各行政机关提交报告的时间和所要接受的监督。其中关于顾客服务标准，主要有以下内容：

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·确认行政机关现有的顾客和潜在的顾客；调查顾客所期望的服务项目与品质，了解顾客对现有项目的满意度；

·公告服务标准，以此来进行绩效衡量；效法企业标杆，提升顾客服务标准；

·调查一线雇员面临的障碍、观念，与最佳企业水平匹配； ·为顾客提供多样的服务以及采取多种提供方式； ·确保信息、服务以及申诉制度的简明易用； ·提供畅通的顾客申诉途径。

克林顿政府的改革取得了许多成效。1997年美国全国绩效评估委员会汇集联邦政府各机构所制定的“服务标准”，出版了有史以来第一本

政府的服务标准手册——《顾客至上：服务美国民众的标准》，联邦机构为579个组织和项目发布了4000条顾客服务标准。1998年，该委员会更名为全国重塑政府合作伙伴关系委员会。

除了在政府绩效方面的改革以外，克林顿政府还在精简规章和电子政务方面进行了改革。1993年发布“规章计划评论”行政命令，要求废除过时的规章制度、表彰好的结果、寻求基层合作伙伴，联邦政府总共取消了16,000页的规章制度；1994年颁布《联邦雇员重新调整法案》，要求联邦政府1999年前裁减272,500人，并授权联邦机构“买出”雇员以鼓励雇员离开联邦政府；另外还公布了联邦采购精简法案，改革采购制度，建立整个政府范围内的电子合同体系。

（二）布什政府的改革原则。

美国政府的这一改革势头并没有随着克林顿政府的终止而停止不前。小布什上台以后，美国政府的改革仍然持续进行，2002年，他颁布的《总统管理日程》中表现了改革的决心和原则。

布什政府仍然以关注政府绩效为重点，他认为政府关注的应该是政府项目的完成、绩效和结果，而不仅仅是许诺，这是新一届政府所有官员都必须奉行的准则。他强调改革仍然是非常迫切的事情，因为根据美国总会计办公室的报告，一些联邦政府部门非常容易导致欺骗、浪费和滥用权力，这样的机构就会被列入“高风险”（high-risk）名单，10年前这一名单所列的部门是8个，如今已经增加到了22个。因此必须加大改革力度，明确改革目的。新的政府改革应以以下原则为指导：以公民为中心，而非以官僚为中心；以结果为导向；以市场为基础，通过竞争积极而非僵硬地变革。

布什总统强调政府应当是有限而积极的，政府应当关注问题并致力于解决问题。布什政府不仅制定了总统创新日程，而且特别注重执行，为此重建了总统管理委员会（the president’s management council，PMC）。PMC负责提供在不同机构和跨部门之间提供政策执行的整合机制，从而保障总统建立学习性的、以解决问题为导向的、创新的管理领导权。

布什倡导整个政府范围内的创新，改革的动力部分来自于要改变对政府低绩效和浪费的不满。政府机构应该具有纪律性、关注长期和实质性的挑战，为此，应从以下几个方面建立一个高绩效的组织：

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·命令和控制型的官僚制应变得更为扁平和具有回应性； ·对过程的强调应转为以结果为重点； ·重复、无效的机构应转向更加协调；

·强化机构的知识、技术和能力，使之能够符合最终客户的需要和期望。

（三）当前美国政府的改革策略。

在布什总统的《总统管理日程》中，该报告对美国的行政发展作了明确的规划。从总体上说，布什政府改革的目的是建立一个可治理型的政府，为实现这一目标，进一步的政府改革的策略有五个方面的体现：

1、人力资本管理战略。

布什认为需要雇佣优秀的人才来从事公共服务，因此应通过改革公务员制度，建立有意义的绩效评估体系，奖励有卓越表现的人员，建立与结果之间的紧密联系。为了实现政府的使命，过去那种没有灵活性、战略组织的人力资源实践必须改变，实施积极有效的人力资本管理战略，这一战略的实施分别确定了近期目标和长期目标，近期目标是：

·人力资本战略与组织任务、核心价值、目标、目的相联系； ·使用战略人力计划和灵活雇佣、再培训、奖励等方法，发展高绩效的劳动力；

·确定“核心能力”，实施服务外包；

·法律框架应该简易，以保证在恰当时间、恰当地点为恰当的人提供服务。

与之相适应的远期目标有：增长绩效、顾客满意；适应形式、提高技能；反映灵敏、规模缩小；政府雇员满意度升高；高绩效成为联邦服务的文化内涵等。

2、竞争性采购。

布什政府认为，政府应以市场为基础，新政府不应回避竞争、创新和选择，应把竞争原则引入到政府行动中。过去的政府将自己和市场隔离开来，现在的政府改革应采取的策略是：

·提高政府机构的竞争敏感性；

·发展绩效计划以适应不断提高的竞争性的需要； ·改进和扩大竞争；

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·组成一个专门小组来检查公私部门竞争的政策和程序； ·采取立法行动来实施成本核算。

不断增进的竞争可以极大地节省政府成本，取得显著的绩效提高。例如，降低外部的采购成本、促使国防成本下降等，竞争还带来不断提高绩效、克服障碍的动力，从而可以获得更大的效率。

3、提高财政绩效，加强审计。

布什政府认为，如果没有责任，就不能期待取得满意的结果，因此各部门都必须接受相应的审计。为了达到这一目的，应采取的措施有：

·增加审计信息，减少原来预算的水分；

·确保联邦财政系统具备准确、及时的信息，以便为具体操作、预算、政策制定作好支持。

为此，联邦系统必须在信息的及时性、有用性和可靠性方面有明确的要求。改革的预期结果就是促使各部门都通过绩效审计，减少成本、提高效益，同时提高政府部门的责任感。

4、发展电子政府。

在信息化的时代，政府有责任建立和发展电子化政府，使公民获得他们所需要的政府信息。这不仅是给公民以信息，更重要的赋予了他们自由。为此，政府应该采取的创新措施是：

·促进公众用最简单的方式接近政府，为公民提供服务； ·避免由于政府没有及时利用电子技术而导致的信息重复； ·在联邦政府与州、地方政府之间更好地分享信息的快捷和方便； ·内部程序自动化，减少内部成本。

总统预算在2002年将提供2000万美元来建设机构之间的网络，在2002到2004的三年间总共提供1亿美元来实施这一项目。联邦政府也将大大提高政府网站的应用。

5、预算和绩效整合。

布什政府延续了美国过去改革的取向，特别强调政府应以结果为导向，以绩效为导向。政府的行动有的成功有的会失败，成功的行为要加强并作为标准，失败的行动就必须加以改革。应采取的创新措施主要有：

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·更多地关注绩效，行政计划要把绩效评估和预算决定结合起来；

·帮助若干部门确定重要项目、评估项目、实现目标，分析其成本和效率；

·确定政府机构高质量产出的措施，确保项目评估的准确监测； ·政府要以绩效为导向，提升其责任；

·在一个监管过程中，政府要整合关于成本和项目及获得更多完全信息。

在2003年的财政预算中，总统预算就要从在项目中分配资源转向根据更有效率的结果绩效进行分配，各行政部门要根据挑选的项目来设定各自的绩效目标。新财年预算的另一个重要转变是，原先集中预算的退休费用和医疗卫生费用将由各部门和项目来进行预算。当年的预算将为下一年度提供更多关于目标和与其成本之间的关系。

总之，从美国改革的历程和当前改革的特点来看，改革已经成为政府自身持续性的要求。美国确立的“以公民为中心，以结果为导向，以市场为基础”的改革，是政府内生性改革。这在某种程度上区别于我国迫于应对WTO而进行的改革，其改革的方向也比较明确，日程也很清楚。

二、英国的行政改革运动

英国是“新公共管理”运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始了以注重私部门管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。以雷纳（Rayner）评审委员会的成立为标志，开始对公共部门的绩效进行调查评估；1983年“财政管理创议”启动，建立起一个自动化信息系统来支持财政管理改革；1987年著名的《下一步》（Next Steps）报告（全名是《改变政府管理：下一步行动方案》），提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率。

政府改革的顾客导向和改善服务的特征，特别明显地体现在1991年梅杰政府的“公民宪章”的白皮书上；而引入市场竞争则明显地体现在英国公共企业和公共机构的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“为质量而竞争”的政策文件上。

1997年上台的英国工党政府一直致力于新一轮政府改革。对于英国的行政现代化，布莱尔政府采取的是积极的态度和雄心勃勃的计划。在改革深化的过程中，英国政府主要通过在地方政府实施的一些计划来体

现其改革的取向。在这一系列地方政府改革计划中，其中较为突出的有以下几种：

（一）“合作政府”计划。

“合作政府”是布莱尔政府改革的一个目标框架，其含义在于整合相互隔阂的不同政府组织，以实现政府整体的共同目的。其目标是要超越以往只关注以功能为导向的预算、目标、激励、机构管理和责任机制方面的改革，转向追求包括在政策制定、机构内部和机构之间、财政预算以及信息系统上的整合，以此打造以包容性和整合性为特征的合作政府。

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合作政府产生的缘由在于：此前政府所实施的改革，在实施中也出现了一些弊端和缺陷。这些缺陷在于：引进新的管理模式时的转化成本难以克服，企业管理模式在与公共组织兼容过程中产生摩擦，更大的缺陷在于引入竞争机制的同时，造成机构林立的局面，忽视了部门之间的合作与协调，形成了“碎片化”的制度结构。

合作政府就是要克服这些缺陷而进行相应的努力。1999英国政府发表了《现代政府白皮书》，提出了在10年内的“合作政府”计划，目标在于打造一个更加侧重结果导向、顾客导向、合作与有效的信息时代政府。为此，工党政府在政策制定、公共服务、信息技术和公务员体系等方面都制定了许多切实可行的计划：

·注重结果和参与的政策制定：主张政策目的以结果为导向，鼓励部门之间的合作，在政策内涵上注重对各种政策相关者的影响，强调政策制定的广泛参与；

·高质量和回应的公共服务：在引进竞争机制时，明确公共服务的主体和提供方式，改进绩效评估和审查的原则，成立公民评估质量组织，加强与民众互动；

·改革公共部门人力资源管理：完善以结果为导向的绩效评估体系，促使学习型组织的建立，注重公务员伦理精神和传统核心价值的培养；

·建设信息时代的政府：信息技术是改革政府间割裂的有效方式，同时还可以提高公共服务的质量。通过这些计划中，可以看出“合作政府”计划在整合政府不同部门、政府与民众、政府工作人员、不同地方

政府所进行的努力。布莱尔的工党政府在2001年再次获胜后，这一计划继续得以实施，对英国政府产生重要的影响。

（二）“灯塔政府”计划。

在布莱尔的政府现代化计划中，还有一个比较有名的灯塔计划，也叫“灯塔地方政府计划”（beacon council scheme）。这一创意来自1998年布莱尔首相发表的《政府白皮书》中的《地方政府：接近人民》，1999年1月，英国环境、运输和地方事务部下发了关于实施灯塔计划的征求意见书，结果大多数地方政府对此持欢迎态度。1999年5月，由地方政府改进发展并具体组织实施。

在灯塔计划中，灯塔是一种荣誉称号，它由英国环境、运输和地方事务部颁发，以表彰那些通过评审产生的在某一方面为公众提供了最优质服务的地方政府。但是，灯塔政府又不仅仅是一种荣誉，更为重要的是，它是其他地方政府学习和赶超的榜样。灯塔计划的设立，为地方政府间相互学习、改进工作提供了载体和机会，目的在于帮助所有地方政府为其社区和人民提供高质量服务，从而推动地方政府持续改进。

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灯塔计划的主要目的是使所有地方政府向某方面做得最好的典型学习，以提高自己提供服务的质量。1999年是灯塔计划实施的第一年，确定了7个地方政府主要职能作为评比的主体，2000年增加到11个。它实际上就是一种评优活动，评选出具有良好绩效的地方政府，某个地方政府在其申请的领域做得最好，会获得灯塔的称号，并且将他们的经验进行推广，以促使其他地方政府学习，经验共享。通过相互共享，形成一种彼此相互推进的氛围，进而形成政府整体绩效的提高。

（三）“最佳价值”计划。

英国政府提高公共服务质量的努力主要体现在“最佳价值”计划中。最佳价值计划的实际运做基础就是绩效评估，“在顾客介入和选择的基础上用成本效益模式为顾客提供高质量的服务是最佳价值的核心原则。”但最佳价值比绩效评估范围要大，包括了评估过程和整个绩效改进过程中的利益相关者。

最佳价值计划是英国工党政府为取代强制性竞标（Compulsory Competitive Tendering，CCT）所采取的模式。CCT是保守党政府执政时推行的在地方服务中实施强制性竞争标准的方式，地方政府被要求按

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照国家确定的一套标准来测评和公布它们的绩效。1997年工党上台后，就主张取消CCT，而用最佳价值计划来取代它，认为这是一个更完整的模式。1999年的地方政府法案同意并取消强制性竞标，并于2000年4月开始实施最佳价值计划。

最佳价值对地方政府而言就是将税收最大限度地用好，同时用责任替代过去的强制性要求，由地方政府决定提供服务的内容。实现最佳价值的目标允许在地方层级上决定提供服务的内容。其核心要素和方式是：

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·挑战——我们为什么要提供这些服务？我们应该提供这些服务吗？我们能用别的方法提供这些服务吗？

·比较——如何同别人比？如何向别人学习以改进我们的服务？ ·咨询——我们的顾客在想什么？我们能满足他们的要求吗？（对地方政府来说，明智的方式不仅是提供良好的服务，而且要提供正确的服务）

·竞争——有没有别人能够把这项服务做得更好？

地方政府被要求对其所提供的公共服务进行评估，并提出今后五年的改进计划，以达到“用正确的方式做正确的事情”的目标。地方政府要制定出年度绩效计划和绩效目标，并接受审计委员会的检查。审计委员会不仅通过审计来确定是否达到了目标、什么时间达到了目标，明确政府改进绩效的措施。没有达标的地方政府将在中央政府的指导下进行自我纠正，而绩效高的地方政府，将在税收上得到较多的自主权和灵活性作为奖励。

总之，英国的行政改革已经进入了一个新的阶段，这样的阶段主要涉及到政府绩效的提升所需要的各种具体的技术。可以看出，这样的改革是在以前改革的基础上进行的，是对以前改革的反思和改进。正是由于以前改革所进行的引进竞争机制、公私改革的完成，所以当前的改革就更关注于政府之间的整合与政府绩效提升的技术。

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