压力型体制与乡镇策略主义逻辑

压力型体制与乡镇策略主义逻辑

欧阳静

【摘要】在微观层面的具体运作中，压力型体制的作用机制并未发生根本变化，只是在新的意识形态下呈现出“名实分离”的特征，即借“科学发展观”之名，行“经济增长至上”之实，这在中西部乡镇的招商引资工作中表现得犹为显著。由于压力型体制的目标设置和激励强度与乡镇的现实条件和实际能力不相匹配，从而形塑了一种以各类具体的、权宜的和随意的权力技术为原则的策略主义逻辑。这种逻辑一般只追求眼前的具体目标，不顾基于长远发展的战略目标，更缺乏稳定的、抽象的和普遍主义的规则意识。本文以桔镇的招商引资为例，来呈现压力型体制与策略主义的相关性。

【关键词】压力型体制 乡镇 策略主义 运作逻辑 招商引资

“压力型体制”是荣敬本等人（1998）用于概括县乡两级政治体制的运作特点。由于这一概念对理解当代基层政权运作的特点颇具说服力，因此被得到广泛引用。然而，无论是荣敬本本人还是“压力型体制”的运用者，主要是在政治学意义上使用这一概念，通常与“民主”、“自治”、“政治动员”等概念相联（荣敬本，2009；唐海华，2006；吴毅，2007），旨在说明中国政治体制的运作特征，较少关注压力型体制与基层政权组织的运作逻辑与特性之间的关系。基于此，本文以桔镇的招商引资为透视点，以呈现压力型体制与乡镇权力运作逻辑的关系。桔镇是中国中部省份的一个很普通的农业型乡镇，也是笔者自2004年以来多次回访至今、跟踪观察的乡镇。该镇距其所属的T县约30公里，地处山区，交通较为不便，工商业欠发达。对该镇的分析能揭示中西部地区乡镇的一些共性，但可能不适用于东部沿海或经济发达地区的乡镇。

一、策略主义

在韦伯（1997：248-324）看来，与传统组织类型不同，官僚制组织遵循“理性主义”的逻辑，严格按照既有程序和非人格化规则运作，从而使得组织的行为与角色具有稳定性和可预期性。具体而言，理性官僚制组织以一种形式主义的精神行事，通过由法规和明确规定的层级制来协调专门化的权限和行动，并强调非人格化的特殊品格以及服从于理智上可加分析的规则，以尽可能地确保组织运作的公正与理性。

处于官僚制体系末端的乡镇，其组织结构、权力体系和职能设置均依照科层制的规制设计而成，体现着现代官僚制组织的特性。然而，在实际运作中，乡镇的运作逻辑与现代官僚制的理性化、制度化特征相去甚远，“正式权力的非正式运作”的现象极为显著（孙立平，2000）。正如已有研究所表明那样，乡镇热衷于运用各类非正式的权力技术与策略，如“擂”、“媒”、“示蛮”、“怀柔”（吴毅，2007），以及各类“摆平术”（应星，2001；欧阳静，2009）来达成其运作目标。此外， 一些学者在关于基层政府维稳工作的专项研究也发现，近年来“花钱买平安”的“权宜性治理”方式十分普遍，就是所谓“人民内部矛盾用人民币解决”，并且，“在维稳的实际操作中，往往只凭负责官员的个人判断，其所体现出的政府行为明显缺乏原则性和规范性”（清华大学社会发展研究课题组，2010）。正如一些学者所言，基层政府组织的非正式行为具有“范围广、程度深、表现公开、运作坚韧”的特点（周雪光，2008）。

确实地说，与官僚制的“理性主义”逻辑不同，乡镇政权组织的权力运作充满着随意性、权宜性、变通性和短期性，似乎任何有助于目标实现的技术、策略、手段和方式，无论是正式的还是非正式的，正当的还是非正当的，均可被乡镇借用，

并且，其中的一些运作方式具有“不计成本、不惜代价”的非理性特点，往往偏离其运作目标，目标替代现象十分普遍。本文将这种不同于“理性主义”的运作逻辑概括为“策略主义”。质言之，策略主义是指基层政权组织缺乏稳定的、抽象的、普遍主义的运作规则，以及基于长远发展的战略目标，而以各类具体的、权宜的和随意的策略与方法作为原则，并只顾追求眼前的短暂目标。借用乡镇干部的日常话语，策略主义可表述为“只问结果不问手段”或“不管用什么方法，只要能把事摆平”。

显然，“策略主义”不同于“策略”。“策略”是一种纯粹的权力运作技术和方法；而“策略主义”是一种行为原则，通常不问手段或方法的合理性与合法性。因此，“策略主义”既包括那些灵活的、因地制宜的合理、合法策略，也包涵了那些不讲原则、不顾战略，不具合法性与正当性的策略；策略主义中的策略既可能与组织运作的目标相一致，也可能相背离。缺乏稳定而抽象的规则，以及不顾长远的发展目标是策略主义的基本特性。虽然策略主义的逻辑体现于乡镇运作的各个方面，但由于乡镇的招商引资更能鲜活地展示这种逻辑的内在机制，本文因此为认证依据。

二、策略主义的运作图景：桔镇的招商引资

贺雪峰（2003）于2002年描述江苏等沿海发达乡镇的招商引资时用了“大跃进”和“唯一重要的工作”加以形容，以突显招商引资在乡镇运作中的重要性。虽然中部地区的招商引资工作要晚于沿海发达地区，但自2002年开始也逐步推向了高潮，并在免除农业税之后几乎成为乡镇唯一重要的工作。

表一：桔镇2002年以来每年需完成的招商引资任务 单位：万元

年份

任务20022003200420052006200720082009

内资（人民币）6001100190012003000360040004000

外资（美元）010204050606080

如表一所示，自2002年开始，下达至桔镇的招商引资任务逐年递增，内资由最初的600万上升至2009年的4000万。外资则从无到有，直至2009年的80万美元。乡镇的“中心工作”也因此由“农业税费征收”转为“招商引资”，成为新的考核乡村两级干部的首要任务。此外，从 2008年开始，上级对乡镇招商引资工作的激励手段从经济奖罚上升到政治奖罚。县政府在对各乡镇的目标管理考核方案中规定，招商工作位于后六名的乡镇，全体干部不能提拔、重用。这意味着，招商引资成绩与所有乡镇干部的升迁直接相关。面对每年递增的招商任务以及日趋严厉的考核标准，乡镇又是如何应对的呢？

1、“全方位优惠”

受地理区位的影响，中西部乡镇缺乏吸引外资的有利条件，主要依靠提供本地所特有的原材料。然而，迫于完成招商任务的急切心态，地方政府总是以极为低廉的价格提供原材料，以吸引外商。比如，一些外商则要求当地政府以低于市场价的价格为其提供所需的所有木料。政府则利用控制伐木指标[1]的方式达成此条件，以完成招商任务。

除廉价原材料外，各乡镇还会在土地、税收方面给予特别的优惠政策以吸引外商。比如，T县以每亩5.6万元的价格征得土地，并对所征土地进行平整、规划，最后以每亩2万元的价格卖给外商。也就是说，除去平整土地的费用，政府以每亩倒贴3.6万元的土地优惠政策来吸引外商。对于那些不买地的外商，政府则为其直接建好厂房，然后低价出租给对方。即便如此，工业园区内的厂房闲置率极高，桔镇干部因此将工业园称为“空壳工业园”。

在税收方面，各地采取“两免三减”[2]或税收返还的奖励形式以吸引外商。但

许多外商在本县享受完五年的税收优惠之后，便迁往外县，同样以外商的身份再次享受同样优惠的土地、税收等政策，政府由此成了“杨白劳”。但在高额的招商指标面前，政府明知自己是“杨白劳”，也不得不为之，而外商也看准了政府完成招商引资任务的急切心态，并加以利用。

然而，即使在“全方位优惠”的政策下，政府所吸引的企业也多为高污染企业。事实上，在各类关于招商引资工作的文件和工作报告中，各地政府明确指出，“承接沿海产业梯度转移”是招商引资的主要目标（2008120716LZ田野调查编号）。而所承接的“产业转移”绝大部分是被沿海地区淘汰出来的高污染产业，主要是药化、铜冶炼、皮革等产业。

2、“保姆式服务”

除全方位的优惠政策外，各乡镇承诺在用资、用工、办证等方面，对外商及其企业提供“一条龙”的保姆式服务。比如在桔镇的招商工作组中，有一个成员的职责就是专门承担此服务。一旦有外商进入，该成员则成为外商的“保姆”，先要为其提供吃、住、行等个人生活方面的便利与服务，让外商有“宾至如归的美好感觉和第一印象”；其次要为其个人和企业办理所有的证件、执照；最重要的是为其企业在用资、用电、用水、网络、道路、招工等方面提供“一条龙”服务。其中，“招工”和“用资”是保姆式服务中最重要的两项内容。

在招工方面，政府一般着重介绍每年毕业的中学生人数。这是因为许多工厂对工人有年龄上的限制，一般要求员工在25岁以下。而中学毕业生是满足外商用工条件的最优对象。一旦有企业提出用工要求，县政府便向各乡镇下达输送劳动力数量，各乡镇则将任务下达给所辖的中学。2005年，桔镇为一家鞋厂输送了60多名初中毕业生。

与其他“服务”相比，政府为外商提供的“帮扶资金”是最具吸引力的一项“服务”[3]。在T县，具有招商引资任务的单位同时也是其所引入企业的“帮扶单位”，即必须在资金上帮助、扶持外商。T县工业园区内的决大多数企业便是在

当地政府提供“帮扶资金”的服务下进入的。虽然帮扶资金是以借款的形式提供给外商，然而，许多外商以投资为名，行骗取政府的帮扶资金为实。仅以桔镇参与帮扶的一家企业为例，2006年，一家号称投资上亿的生物技术公司被引入T县，但外商称其前期投入资金不足，需要T县帮扶。由于该企业属“重大项目”，T县众多单位因此争抢着参与“帮扶”。最终，桔镇幸运地与其他七个乡镇成为帮扶单位，分别向该公司提供了60万帮扶资金。有趣的是，该公司收到帮扶资金不久后便消失匿迹。以下是桔镇下发给该公司的催款通知单：

贵公司于2006年3月30日和2006年5月16日共借到本镇政府企业帮扶款陆拾万元整，在2006年9月30日已归还借款伍万元，截至2008年8月30日，应计利息26720元（其中：正常利息9900元，逾期利息25740元）本息合计627200元（陆拾贰万柒仟贰佰元整），请贵公司在2008年10月31日以前归还借款本息，否则，我镇将按法律程序办理（20090629CMF田野调查编号）。

但是，该崔款单被退回，并被告之“公司名称不存在”。确切地说，该公司及其法人代表早已更名换姓，各乡镇找不到归还帮扶资金的债务人。参与帮扶的单位只得哑巴吃黄连，有苦说不出。

3、“数字游戏”

无论是全方位优惠还是保姆式服务，对于像桔镇这样一个区位环境不佳，地理位置偏僻，优势资源稀少，发展进度相对缓慢的欠发达乡镇，通过上述相对正式的方式仍然无法赶超招商引资的“大跃进”，更不可能完成数千万的招商任务。为了避免因招商引资工作而遭受“一票否决”的命运，各乡镇最后只得玩起“数字游戏”。

数字游戏主要是通过做假账、浮夸、转账和出钱买资等各种方式来完成招商引资任务。具体而言，第一，通过制造假发票来虚报硬件设施的出厂价以提高固定资产投资额。第二，伪造注资凭证，即乡镇先在外地设立一个银行帐号，然后将资金作为外资转入本地已注册的某个有名无实的公司名下，以作为招商引资的成

绩，一旦经会计事务所和招商局验资过后便立即将资金抽回。另一种形式是利用外商的资金验资，验资之后立即抽回。第三，虚签合同，即与外商签订有巨额投资额的合同，但没有实质性资金投入。第四，出钱买资，即向已经完成招商任务的部门，或直接向招商局购买招商项目，以作为本乡镇的招商引资成绩。2005年，T县买资的价格大概是：外资10万美元/1万元人民币，内资100万元/5千元。但在2009年，桔镇镇长以每1万元购30万元内资的价格仍没能购买到。

4、“共谋”与“布景”

由于基层政府的每项工作均要面临各式各样的检查，通过数字游戏所制造的招商工作当然也避免不了上级的实地检查。但正如赵树凯（2005）对基层政府的迎检特点所总结的那样，“在应对自上而下的检查中，地方存在一种规律性现象：如果是省里来检查，市、县、乡、村都紧急动员起来，共同应付；如果是市里检查，县、乡、村则都紧急动员起来，共同应付。比如省里检查时，市里有关部门就会提前探情况，向下边的县提供某些检查信息、应付方法的‘公共服务’，当市里来检查时，县里有关部门就为乡镇提供这样的服务。”也就是说，当乡镇与县级政府共同应对市级政府的检查时，县级政府要帮助乡镇掩盖问题，同样，当乡镇、县与市级政府共同应对省级政府的检查时，市级政府也要用各种非正规方式来帮助县乡政府掩盖问题。周雪光（2008）则用“共谋”来容易这种基层政府与它的直接上级政府相互配合、采取各种策略应对来自更上一级政府检查监督的现象。 也正因此，当T县的工业园区于2009年迎接省领导视察时，我们看到市、县政府共同应对，布置现场的图景：要求雇用数量众多的挖土机、推土机和“群众演员”进工业园区，当领导的车队即将进入工业园区之时，所有的机器要响起来、动起来，所有的人要忙碌起来。为此，桔镇以10元一人的价格在各村雇请了50名“政治觉悟高”（不会搅局）的农民，让他们带着铁锹在指定好的地方摆出劳作的姿态。在桔镇帮扶的工厂内，分管招商的副镇长不知从哪儿装了一客车的“群众演员”，将他们插入正式工人中间，充当临时工人，以便使领导进厂视察时，

感觉工厂效益好。这些“群众演员”的“表演”直至领导离开现场为止，“出场费”是每人每小时100元。

如此“共谋”与“布景”虽使T县创造出了令上级领导满意的工作成绩，但在高标指的压力下，同一级官员之间形成强烈的竞争，彼此不甘落后，以防在晋升的阶梯上被淘汰出局。因此，一旦有人以“布景”等非正式方式获得晋升时，便容易被竞争者竞相效仿，形成所谓的“政治锦标赛”（周黎安，2009）。在此锦标赛中，“共谋”、“布景”、“数字游戏”等各种非正式权力运作策略的运用也就逐渐成为整个体制的“共识”，各类“万亩工业园”和颇具创意的“人造景观”也因此层出不穷。

三、策略主义的形成机制：压力型体制

虽然国家自2004年以来确立了以“科学发展观”为核心的治国理念, 并在宏观层次上将经营性的政府行为转变为以公共服务为本的治理体系，并将法治化、规范化、技术化和标准化作为行政建设和监督的核心议题。然而，透过乡镇招商引资中各类权力运作技术，我们看到的却是一幅策略主义的运作图景。应该说，任何时期的基层政权均讲“策略”、讲“方法”，但不一定任何时期的基层政权均以“策略主义”为运作逻辑。“策略主义”是当前乡镇政权运作的独特逻辑，受乡镇所处的压力型体制所决定。

压力型体制产生的原初动力来自政府实现经济赶超的压力及其发展主义的意识形态。在1990年代初确立的“稳定”和“发展”的意识形态中，经济的快速增长和人民生活水平的提高被认为是社会稳定的必要前提，“经济增长至上”成为政府和民间的共识（渠敬东、周飞舟、应星，2009）。在“经济增长至上”的意识形态下，全国掀起了经济建设热潮，经济建设成绩成为衡量各级政府的首要指标。为了获得快速增长的经济指标，各地的上层领导开始充分利用政府内部的行

政权力作为驱动经济发展的动力，利用“高指标”和“乌纱帽”给下级政府“加温加压”（唐海华，2006），依靠政治压力和行政命令对整个体制进行动员，从而将指标和任务在官僚制的行政等级中层层下达，直至最基层的乡镇一级，最终形成了被称之为“压力型体制”的运作特性。

根据荣敬本等人（1998：28）的概括，压力型体制是指一级政治组织县、乡为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标，该级政治组织以党委和政府为核心把这些任务和指标，层层量化分解，派给下级组织和个人，责令其在规定的时间内完成。然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“一票否决”制，即一旦某项任务没达标，就视其全年工作成绩为零，不得给予各种先进称号和奖励，所以各级组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的。

渠敬东等人（2009）认为，新世纪以来，“压力型体制”的运作逻辑并没有发生根本的变化,，不过，其作用机制发生了重要变化，一是加强了对指标完成手段的管理，将指标管理和技术治理结合在一起；二是加强了行政问责制；三是加强了量化指标结构的多重化倾向， 改变了以往仅以GDP 为核心的干部考核指标体系，政府的公共服务职能和绿色GDP开始被纳入到数字指标控制的范围。应该说，在宏观层面上，压力型体制的作用机制确实发生了诸如以上的变化。也正因此，我们几乎每天都能从电视新闻中看到各省政府（特别是沿海发达地区的省级政府）实践“科学发展观”，以打造各类“民生工程”的举措。但是，在微观层次的具体运作中，压力型体制的作用机制并未发生根本变化，只是借“科学发展观”之名，行“经济增长至上”之实，进行“名实分离”的非正式运作，正如前文所述，这在中西部地区的乡镇招商引资工作中表现得犹为显著。

显然，在欠发达的中西部地区，其“发展”的压力远甚于发达地区，特别是在区域经济发展不平衡的对比之下，发展的欲望与压力倍增。而压力型体制恰好是实

现经济赶超的高效机制，同时也是欠发达地区认为值得学习和借签的宝贵经验。比如，T县政府前往沿海发达省份学习招商引资经验时总结道：“要实现经济发展，一是要舍得牺牲环境，二是要形成人人有任务，人人有压力的激励机制”（20090813HSJ田野调查编号）。于是才有“凡是招商工作位于后六名的乡镇，全镇班子成员和一般干部都不能提拔、重用”的考核标准。基层干部也因此被纳入“政治锦标赛”与“政治淘汰赛”之中（周黎安，2009）。为了防止在竞争中被淘汰出局调，乡镇通常会调用一切可调用的权力权术去实现目标，“不管用什么方法，只要能把事摆平”的策略主义逻辑也由此而生。

更为重要因素在于，乡镇的现实条件和实现能力难以实现压力型体制中的目标任务。就招商引资而言，由于中西部地区所处的区域位置欠佳，资源相对贫乏，加之乡镇财政资源极度匮乏（周飞舟、赵阳，2003）、大量农村劳动力外流，这些均使乡镇难以在短时间内实现逐年递增的“高标指”。常规的权力运作方式显然无法应对不切实际的目标任务，以及严厉的考核机制，更难以在政治锦标赛中胜出，各非理性、非正式的权力运作技术应运而生，最终塑造了乡镇的策略主义运作逻辑。

四、结语

当然，压力型体制并非一无是处，面对中国地域之广、行政系统层级之多，它的运作有其合理的一面。自上而下的压力机制所要解决的问题就是政令不通和行政系统的慵懒、暮气沉沉，它可以使中央、上级政府急需解决的问题快速到达基层（王启梁，2009）。但它之所以形塑了策略主义的乡镇运作逻辑，一是因为压力型体制中的目标设置主体单一，缺乏来自基层政府、社会组织和民众等多方主体的协商与合作；二是压力型体制中的激励强度过大，与基层政权组织的实际条件不相匹配；三是压力型体制缺乏常规化的反馈机制。

在目标设置主体单一化情况下，压力型体制一般只考虑那些仅被上级政府认为重要的目标，也即乡镇政权组织所说的“硬指标”。这种目标设置方式不仅忽略了基层政权组织执行目标的实际能力，而且忽略那些被基层政府或民众认为至关重要的目标，这不利于形成良好的地方治理秩序。其次，当压力型体制的目标设置和激励强度与基层政权组织的现实能力不相匹配之是时，就容易诱导基层政权组织以造假、“共谋”、“摆平”等非正式的权力技术来应对压力型体制中的高指标。从政策执行的效果来说，某项政策是否切合实际，作为最基层一级的乡镇应该最为了解。但压力型体制缺乏有效的信息反馈机制和上下级之间的协商机制，以及必要的纠错功能，从而导致其目标设置和激励机制越来越脱离实际，由此加剧了基层政权组织的非正式运作，最终形塑了策略主义的运作逻辑。

压力型体制的作用机制表明，如欲重塑当前乡镇运作的策略主义逻辑，首先势必将目标设置主体的单一化转为多元化，即将目前类似于“单轨”运行的压力型体制转化为自上而下与自下而上相结合的“双轨”运行机制（费孝通，1999），从而使目标设置中引入那些不能产生经济效益，但对农村生活和乡村社会秩序至关重要的事项。其次要引入灵活的反馈机制和纠错功能，使目标设置和激励机制切合实际，从而使乡镇政权既有执行国家政策的压力，保证国家政策的“一统性”，又具有执行政策的“灵活性”，确保政策能够因地制宜，进而实现各项政策的有效性。

参考文献：

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[1] 根据国家对森林保护，集体和个人不能任意砍伐木材，必须要有政府下发的指标，因此只有握有砍伐指标才能砍伐木材。对于那些拿到砍伐指标的林场和农民来说，不得不将木材半卖半送给外商，因为不卖则意味着放弃获得砍伐指标的机会，木材会因不能砍伐而枯烂在山上，最终不会产生任何经济效益。

[2]即对那些投资生产的企业，当地政府免除其前两年的税费，后三年的税费则减半。而税收奖励的实质与“两免三减”一样，即前两年税收返还100%，后三年返还50%。

[3] 帮扶资金是指，为了吸引外商前来投资，政府部门为其提供首笔启动资金，以帮助、扶持外资在本地的投资和发展。提供帮扶资金的部门称为“帮扶单位”，其所帮扶的企业可以作为本单位完成招商任务的成绩。

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