项目失败的主要风险

中国PPP项目主要风险因子分析

（1）法律变更风险

主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。PPP项目涉及的法律法规比较多，加之我国PPP项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全，很容易出现这方面的风险。

例1：上海的大场水厂项目

上海大场水厂是由英国泰晤士水务公司投资与上海市人民政府合作的PPP项目。但由于2002年《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，导致项目公司被迫与政府重新进行投资回报率的谈判，最终该项目在2004年被政府回购。这种风险称之为法律变更风险，即主要指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化,从而对项目的正常建设和运营带来损害,甚至直接导致项目的中止和失败的风险。此外上海大场水厂还遭遇了审批延误风险。某些行业里一直存在“成本价格倒挂”现象,即收入小于成本，当市场化之后引入外资或民营资本后,都需要通过提价来实现预期收益。而根据我国《价格法》和《政府价格决策听证办法》规定,公用事业价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证制度,这一复杂的过程很容易造成审批延误。比如上海人大代表提出反对水价上涨的提案,造成上海水价改革措施迟迟无法落实实施，也因此泰晤士水务出售了其大场水厂的股份。而由于高固定投资回报率的要求导致大场水厂的高水价，对自来水厂来较大的运营压力。并且危害到了公众利益，导致大场水厂同时承担了政治反对风险。 （2）审批延误风险

主要指由于项目的审批程序过于复杂，花费时间过长和成本过高，且批准之后，对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难，给项目正常运作带来威胁。比如某些行业里一直存在成本价格倒挂现象，当市场化之后引入外资或民营资本后，都需要通过提价来实现预期收益。而根据我国《价格法》和《政府价格决策听证办法》规定，公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性，这一复杂的过程很容易造成审批延误的问题。以城市水业为例，水价低于成本的状况表明水价上涨势在必行，但是各地的水价改革均遭到不同程度的公众阻力和审批延误问题。

例1：上海大场水厂项目

上海大场水厂是由英国泰晤士水务公司投资与上海市人民政府合作的PPP项目。但由于2002年《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，导致项目公司被迫与政府重新进行投资回报率的谈判，最终该项目在2004年被政府回购。这种风险称之为法律变更风险，即主要指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化,从而对项目的正常建设和运营带来损害,甚至直接导致项目的中止和失败的风险。此外上海大场水厂还遭遇了审批延误风险。某些行业里一直存在“成本价格倒挂”现象,即收入小于成本，当市场化之后引入外资或民营资本后,都需要通过提价来实现预期收益。而根据我国《价格法》和《政府价格决策听证办法》规定,公用事业价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证制度,这一复杂的过程很容易造成审批延误。比如上海人大代表提出反对水价上涨的提案,造成上海水价改革措施迟迟无法落实实施，也因此泰晤士水务出售了其大场水厂的股份。而由于高固定投资回报率的要求导致大场水厂的高水价，对自来水厂来较大的运营压力。并且危害到了公众利益，导致大场水厂同时承担了政治反对风险。

（3）政治决策失误/冗长风险

是指由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误和过程冗长。

例如：廉江中法供水厂项目 廉江中法供水厂项目空置8年的背后

廉江水厂BOT项目是中国自来水水厂单元改革失败的典型，曾经在被同业普遍关注，长期得不到解决。一个不合理的方式、一个不负责任的政府、一个无奈的投资人。对地方政府而言，其实无论合同是否合理，也毕竟是政府签约的，怎么可以理直气壮地违约？对于投资人而言，一忍8年，可能需要对合作的模式做出反思，并不是所有政府的承诺都能兑现，投资人是否需要用自己的经验告戒地方政府？对于行业而言，需要总结的是，自来水系统割裂的水厂BOT不适合目前政策下的改革，对水量的估计投资人要有自己的判断。一点建议：双方都做些让步，以“协同”的方式终结这场难堪的合作。

新自来水厂空置8年的背后

一个1669万美元的招商引资项目，实施的后果却将是作为合资方的一个县级自来水公司的巨额亏损甚至破产，为此，廉江市政府不惜头顶着“不诚信”和“破坏投资环境”的“骂名”，抗争了8年。

一个投资上亿人民币的现代化自来水厂，整整空置了8年。与此同时，工业区里的工厂在打井，而市民在夏季因为自来水中出现的红虫和铁锈而投诉。

这是在招商引资和特许经营行业开放中一个特殊的案例，但却有着典型的意义。 今天，谈判仍在继续，新的方案仍在提出，结果的出现看起来似乎仍然是那么的遥不可及，但谁也耗不起再一个八年，廉江的经济发展耗不起、盼着喝上优质水的廉江人耗不起,作为上市公司的外商同样耗不起。

廉江，这个位于粤西的县级市并不知名，他被称为“电饭煲之乡”，多个国内知名的电饭煲品牌在这里进行贴牌生产，在行政上属于湛江市。

“巨无霸”水厂

它至今仍是廉江最大的招商引资项目。当年的引资人因此获得超过47万元的巨额引资奖金。廉江中法塘山水厂是这个城市的第三个水厂，与现有的日产2.7万立方米的水厂以及日产4300立方米的城南水厂相比，塘山水厂无疑可以被称为“巨无霸”。塘山水厂的设计能力是日产10万立方米，而这个现代化的水厂只要30个左右的工作人员就可以运作，其自动化的生产线更只要两个人足以应付。但就是这样一个先进的水厂，从1999年12月建成之后，却一直处于空置的状态。

负责工厂日常管理维护的杨儒群已经在这里待了八年，看着静悄悄的生产线他感觉特别郁闷，“哪天老板发善心把我调走好了”。

中法塘山水厂的建立源自于1997年中法水务投资有限公司与廉江自来水公司签订的一纸合资合同——《合作经营廉江中法供水有限公司合同》，合营期为三十年。这是当年廉江市最大的一单招商引资项目：根据该合同及其补充合同的约定，双方总共投资美元1669万元，中法水务和廉江水司出资分别为60%和40%。廉江水司以日产2万吨的旧水厂、新水厂土地及原水管道（口径1.2米，长度5324米）估算作价美元670万元投入合营公司，中法水务则投入现金美元1000万元，主要用作塘山水厂建设。

事实上，这个项目至今仍是廉江最大的招商引资项目，因此，时任廉江市自来水公司总经理的周锡林获取了引资奖金473826.65元。

“荒唐”的合约

它被视为一份固定回报的合约，关于水量的约定以及水价成为关注的焦点

在张秀看来，“这笔资金应当收回，因为按照廉江市政府的文件，招商奖金是对税收有贡献，产生经济效益的项目发放的，而该项目一没正常运作，二对税收没有贡献，三没有产生经济效益。”

张秀，廉江市政府办公室第八副主任，从1999年开始，张秀就成为廉江市政府协调小组与中法水务谈判的首席代表，八年经历了30多次谈判。在张秀看来虽然合同满满写了50多页，还外带有6个附件，但实际上却是一个“荒唐”的合约。

“这是一份固定回报的合约。第一大问题是关于水量的约定。”张秀告诉记者。根据条款：廉江市自来水公司向塘山水厂购买其生产出来的自来水，在塘山水厂投产的第一年每日购水量不得少于6万立方米，第二年每日购水量不得少于6.5万立方米，第三年每日购水量不得少于7万立方米，第四年起每日购水量不得少于8万立方米。而据廉江市自来水公司龙家业副总经理介绍，廉江市2006年的供水量仅为2.6万立方米。而在1998年平均日供水量为2.06万立方米，2001年平均日供水量为2.1万立方米。很显然，合同约定的水量与廉江的实际情况相距甚远。

“第二大问题是水价”。合同中也有规定：每立方米自来水的起始水价为1.25元（不含原水费和增值税），并且“水价递升公式”逐年支付。水价增幅为8％~12％。廉江市自来水公司算了一笔账，如何按照第一年必须每日购买6万立方米水、而廉江实际日供水量又仅在2.4万立方米计算，加上自来水公司的财务费用、直接人工、管理费用等，分摊到每立方米水中的成本就高达4.58元，而根据当时自来水的平均销售价格1.55元计算，第一年廉江自来水公司就要亏损2400多万元。

“抗法”之路

对于这份合同，审查小组的分析报告使用了“弱质”、“政府公关”、“规避法律”等敏感词汇

廉江市自来水公司新上任的总经理黎相福走上了“抗法”之路。

廉江市政府集合了财政、审计、统计等部门，并且聘请了律师和会计师对这份合同进行了审查。审查小组的组长就是张秀。张秀说从接手这份合同开始，他就清楚自己接了个“马蜂窝”，“一边是政府、一边是市民，搞得不好就会激发民愤”。

审查小组的分析报告是2000年9月28日出来的，在报告中，张秀坚持保留了这么一段：“对该项目合同的总体印象是：法方利用我方有关人员的弱质，充分利用其政府公关手段，故意规避了有关法律和行政法规，以牟取暴利为目的而签订的违法合同。——也是一份典型的显失公平和无法履行的合同。如履行该合同，廉江市自来水公司不出一年就要严重亏损，导致破产，市财政又长了一块恶瘤，广大市民要蒙受最低4.58元的沉重的水费负担，定然民怨沸腾。”

对于张秀提交的这段下结论的语言，特别是“弱质”、“政府公关”、“规避法律”这些敏感的词汇，当时的政府领导感觉到了棘手，同张秀商量删除这一段。而张秀的回答是，删了这一段就相当于把整份报告都废除了。这段话终于保留了下来。

分析报告计算得出的数字更让人触目惊心：按合同约定市自来水公司履约合作经营30年后，减去合作的收益后仍亏损55亿元，法方获纯利81亿元。

考察三地

考察小组得出结论：履约合作经营前途悲哀

事实上，在中国水务开放的大潮中，出问题的似乎并不仅仅是廉江，在廉江市政府派出的考察小组先后到中山、沈阳和保定等市进行考察后，张秀发现了外资水务公司以特许经营模式进入中国水务行业，带来的种种问题。

考察在2000年10月进行。那时，中国的城市正面临着城区和人口的扩增，饮用水供给明显紧张，各市的自来水公司通过贷款、借款建设水厂，急需外来资金。“中法水务与中山、保定和沈阳自来水公司的合作模式与廉江基本一致，在中山日供水量70万立方米，以后按每年10%递增，以0.71元每吨的价格供给中山市，合作期22年。沈阳的供水价是每立方米1.19元，合同约定每年商定改变一次水价，并且逐年下降。”张秀说。

考察报告显示，在当年中山市自来水总公司因中法水厂带来的亏损在1500万元至1800万元之间。而沈阳市严重亏损，每年要从其他水厂的盈利贴付给中法水厂1亿多元，为了补亏，沈阳市先后3次调高水价至1.4元，并最终在合作五年后与中法水厂终止了合同，把全市9个水厂卖给了香港一上市公司。“廉江与所考察的三个市相比，更为惨重，来水价最高、合作期最长、亏损比例最高。所以得出了一个结论：履约合作经营前途悲哀。”

挨骂也要违约

就算头顶“不诚信”和“破坏投资环境”的骂名也要违约

“2002年6月合同规定最少购水量为1825000立方米。按合同规定，如廉江自来水公司未能于30天内付清水费，需付‘延迟付款利息’。”这是一份来自中法水务发往廉江市自来水公司的“备考付款通知书”，一份份通知书得不到回应，中法水务投资有限公司在广东廉江的供水合营项目陷入窘境。

在中法水务的眼中，廉江市自来水公司和政府无疑是合同的违约方。中法水务董事林景生告诉记者，“作为外方投资者，只能尊重及相信廉江市政府的承诺及廉江市自来水公司提供的可行性研究报告及履行合约、改造管网及用户收费的能力。”

他说，塘山水厂可行性研究报告由广西壮族自治区城乡规划设计研究院及广东省中山市自来水工程设计室于1995年9月编制，并得到廉江市市政府、市规划局、市自来水公司的支持和协助。廉江市政府还于1997年7月23日发函给合作公司，明确表示在合作期内支持并确保合同的执行（包括水价的调整、购买饮用水的水量、税务优惠等）。

谈判持续8年

谈判至今已经持续了8年，历经六任廉江主管城建的副市长，但至今难以达成共识 虽然双方都对合同确认脱离实际，难以履约达成的共识，但找到解决问题的方案似乎仍然是长路漫漫。

“我们已经不下十几次表过态要解决这些问题。”林景生在接受记者采访时表示，“我们提出了两个方案。一是双方继续合作。我们承认当时对廉江市的用水量预计乐观了一点，那么我们同意修改合同以实际的用水量来供水，并且在水价上也愿意修改合同，以保本的方式来确定水价。”

据知情人士透露，预计塘山水厂投产后一吨自来水的生产成本要负担1.8元多，老百姓需交纳的水价应当可以维持在国家允许的范围内。但这个方案遇到的最大矛盾是自来水公司包括原来两个水厂的300多名员工如何安置的问题。合作公司不可能全面接收员工，因为新建的水厂设计非常自动化，如果全面接收员工的话，水厂的生产成本就会大大上升。

“第二个方案是由廉江回购合资的项目。”回购在操作上较为简单，也是现实的一种模式，但双方在资产的价值上产生了巨大的分歧。

“双方对于水厂造价问题的分歧太大。当时建厂，我们是将工程承包给广州得利满公司建造的，是“交钥匙”工程，工程各方面开支，都有账目，有验资证明，每一项都经过了中方认可。总的算起来，这个水厂，造价在8000万元左右。而且，我们先后借了1000万元人民币和145万美元给自来水公司用于建设管网。”林景生认为，“我们按照投入多少，收回本息。”

知情人士透露，外方最终开出的价是8000万元，而中方开出的价码则是2400万元。差距实在太大。

张秀认为这2400万元的价格也是有依据的。“我们曾经邀请了省市自来水方面的专家、工程师去现场考察，得出的评估价值大约在3000万元。再加上作为一家跨国公司，在投资项目中肯定要进行深入的可行性研究和分析，廉江的实际日供水量只有2.6万立方米，中法水务也应当承担责任，所以再打个折成了2400万元。”

杨儒群并不同意这个评估，他告诉记者：“对于造价，各种人衡量的标准不同，最后对于造价的结论也会不同。光是这个滤池，是法国的专利产品，估价比你想象中的高得多。平常人会以土建的眼光来看，但他们并不知道这个工程背后的技术含量，这些都是无形的。 ”

前景渺茫

谈判人再过两年就退休，如果到时候还没谈拢，政府打算返聘他

一直到今天，我们仍看不到这个项目的前景。张秀说自己再过两年就要退休了，而廉江市有关人士表示，如果到张秀退休还谈不出来就把张秀返聘回来继续谈。

林景生认为，从廉江100多万人的用水来说，从关注民生的这个角度来说，一个现代化的水厂空置8年实在是太浪费了，他们希望能够尽快解决这个问题。此外，从廉江市的发展战略出发，开发区的企业用水和扩大附近农村的供水是必然趋势。

双方如何拿出勇气来解决这一久拖不决的难题，我们拭目以待。 （4）政治反对风险

主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起政治甚至公众反对项目建设所造成的风险。

例如：北京第十水厂

北京第十水厂的水价问题，由于关系到公众利益，而遭到来自公众的阻力，政府为了维护社会安定和公众利益也反对涨价。

7月29日上午，中度污染下的北京市朝阳区常营乡，北京第十水厂A厂项目（下称水十厂）工地上，工人们正在罩着绿色围网的墙体上施工。放眼望去，水厂沉淀池、碳吸附池、清水池等主体设施都已成形。

“十几年了，我想让这个项目在我手中完工。”负责水十厂项目的北京安菱水务科技有限公司（下称安菱水务）总经理张恒利说。 水十厂是继成都自来水六厂后，中国第二个水务类PPP（Public-Private-Partnership，公私合作）项目，也是北京市首个利用外资建设市政设施的试点项目，总投资23亿元。该项目早在1998年就已立项，却一直到2012年年底才动土。而一般情况下，建一个水厂，用不了三年时间。

究其原因，用北京大岳咨询公司（大岳咨询）总经理金永祥的话说，中国PPP发展到现在，已经历五个阶段，而所有PPP项目可能遭遇的难题，水十厂都撞上了。 水十厂项目起步就遇到问题—招标过程中，光是为了论证招标文件的法律效力，就耗时近一年时间。这使得项目进展整体滞后，以至于后期出现诸多变故：水源供给不上，市场供需倒挂，政府推动态度不积极，中标方退出项目，土地价格一路飙涨，输水管道改线。 时至今日，摆在张恒利面前的，还有源水管道何时能开工，以及重新办理诸多施工手续等问题。

三家外资“超低价”竞标花一年论证标书法律效力 故事要从上世纪末说起。

1998年，水十厂立项之年，适逢亚洲金融危机爆发，政府资金紧缺，而国内基础设施建设又进入快速扩张阶段。正是在这个时候，BOT（建设-运营-移交）这种利用私营资本建设公用事业的商业模式进入中国。

水十厂项目采用的正是BOT建设模式，其占地面积约180亩，总投资23亿元，设计处理能力为每日50万吨。按计划，水十厂预计于2014年年底建成通水，主要为朝阳CBD（中央商务区）、通州新城等北京东部地区供水。 曾担任水十厂项目总顾问的金永祥说，北京启动水十厂项目的初衷，主要是摸索利用外资进行城市市政建设，这也是为什么后来参加投标的都是外资企业。

当时，不管是民资还是外资，都巴望着获得水十厂项目。项目开标前，购买资格预审文件的企业和银行，就达到30多家。经过筛选，最终5家联合体进入投标程序，包括：法国

苏伊士和香港新世界联合体（下称苏伊士联合体），日本三菱和英国安格利安联合体（下称安菱联合体），法国威立雅，英国泰晤士和日本三井联合体，以及意大利一家水务公司。 金永祥称，政府招标时看重四点—水价、融资能力、技术方案和法律方案，并且水价越低，投标时得分越高。

当时，得分排名前三的分别是苏伊士联合体、安菱联合体和威立雅，三者给出的水价分别是1.15元/吨、1.39元/吨、1.5元/吨，都低于政府估算的6.9元/吨。 此时，政府却遇到了两难的问题。

投标文件有中英文两种，给出最低水价的苏伊士联合体，其英文文件签了字，中文文件却未签字。苏伊士联合体坚持认为文件有效，而排名第二的安菱联合体认为其无效。 “苏伊士给出的水价对政府来说很有诱惑力，但政府又担心遭到国际投诉。”金永祥说，作为中国第二个水务类PPP项目，政府国际经验不足，而当时法律界意见不一，有的认为苏伊士联合体文件有效，有的认为其无效。 为此，安菱联合体聘请了北京康达律师事务所作为自己的法律顾问，北京市政府还召开专门会议，讨论苏伊士联合体文件的法律效力。

项目招标半年就结束，论证苏伊士联合体标书法律效力，却花了近一年时间。

“投标函中承诺着水价、融资条件、融资交割条件等一系列事项，如果没有签字，就意味着苏伊士联合体没有对政府的招标书做出实质性的回应。”康达律师事务所合伙人刘文义称，实质响应是BOT的核心内容之一，有形式和内容两个层面，即形式上要求投标方在文件上签字，内容上要求投标方文件中承诺的东西是确定的。

金永祥直言，按规则来，可以判苏伊士联合体标书无效，不过水十厂设计规模是日供水50万吨，苏伊士联合体和安菱联合体的水价约差2角钱，一年就是3000多万元，政府也很纠结。

刘文义称，北京市政府组织专家对康达律师事务所给出的意见进行讨论，最后论证苏伊士联合体的标书无效。

“作为招标方，要注意标书形式上的完善，政府需要有明确的法律和法规，一旦标书有问题，就不能进入评标环节。”刘文义说，直到现在，国内的BOT项目仍面临着类似问题。 项目撞上“三大变数” 又逢水务市场供需倒挂 经过招投标一番恶战，拿下项目的安菱联合体和北京市政府又遇到了始料未及的问题—就在论证苏伊士联合体标书有效性的期间，整个北京水务市场供需开始倒挂。

金永祥说，1998年开始规划水十厂时，北京一度计划，从1999年到2004年，每年增加10万吨供水，到2004年供水量达到350万吨/天。然而，到了2000年，北京市进入用水高峰时每天也只需要280万吨供水，到2004年，北京实际用水量更是降到了230万吨/天，而当时供水能力已达到300万吨/天。

用水量出现下降，缘于北京市工业企业的大规模外迁。2000年8月，北京市颁布《北京市三、四环路内工业企业搬迁实施方案》，计划用五年时间，使四环路内企业的占地面积从彼时的8.74%降低到7%。当年，三环内20家污染扰民企业就实施了搬迁。

不仅如此，2001年，北京申奥成功。2002年，北京市颁布《北京奥运行动规划》，该规划要求，在2008年之前，重点加强冶金、化工、电力、水泥等行业生产污染控制，东南郊化工区和四环路以内200家污染企业全部完成调整搬迁，其中特别提出，首钢完成减产200万吨钢和结构调整目标。

“那时政府对城市发展规律认识不多，工业企业外迁是一种社会变迁，谁都考虑不到。”金永祥直言，相对2008年的北京奥运会，水十厂的确需要让步。

雪上加霜的是，原先规划为水十厂水源地的北京密云水库，1999年后一直处于枯水期。与此同时，水库上游的农民开始截流。而按计划，水十厂每年应从密云水库取1.5亿吨到2亿吨的源水。

要为奥运让步的，还有从密云水库到水十厂约75公里的输水管道—2004年，北京首都机场实施扩建工程，占了水十厂输水管道建设用地，输水管道迟迟无法开工。

金永祥说，几十公里输水线路的改动，涉及到经济社会很多问题，给项目又加了一个变数。

项目拖太久+欧盟东扩 外资联合体中途退出 在前述诸多变数之下，安菱联合体于2004年7月正式要求终止项目，并向政府索要2000万美元的违约款。

刘文义告诉早报记者，安菱联合体要求退出，主要是因为项目时间拖延太久，尽管北京市方面提出用南水北调来水作为水源，安菱联合体仍担忧南水北调的水何时能到北京。 “其实，项目出现这么多变故后，北京市政府也不愿意再推动这个项目。”金永祥直言。 按照安菱联合体和北京市政府签署的协议，安菱联合体要完成七八亿元的融资，但直到其提出终止项目时也未能完成。

金永祥说，由于当初外企挤破头要竞得水十厂项目，在后来的协议当中，安菱联合体放弃了一些诸如政治不可抗力等对自身有利的条件。而银行则认为企业无法承担此类风险，提出只有政府愿意承担，才贷款给安菱联合体。

“显然，那时政府也不愿承担这类风险。政府高明的地方在于，其没有违约，安菱联合体要退出就违约了，融资完不成也算违约。”金永祥称，北京市政府在规则上占了优势，可进可退。

不过，金永祥提醒，这起BOT项目中，安菱联合体的退出，也绝非仅仅是因为项目外部诸多条件的变化。

2004年，欧盟正式东扩，保加利亚、罗马尼亚、匈牙利、斯洛伐克等进入欧盟。安菱联合体中的英国安格利安公司想要回防欧洲，在欧盟国家扩张。 张恒利告诉早报记者，考虑到水十厂建设的必要性，以及项目终止会给北京市政府带来一系列法律风险，2005年5月，北京市政府决定继续实施该项目，并同意外方退出，决定由北京控股集团有限公司和美国咨询公司—金州控股集团组成联合体（下称北控-金州联合体），对项目进行重组。

金永祥说，安菱联合体提出退出项目之际，北京用水需求实则又开始有所上升。同时，为消化南水北调来水，项目也有必要继续建设。

据张恒利介绍，水十厂建成完工后，每年将能消纳1.8亿吨南水北调来水，且能减轻北京对地下水的过度依赖。 建设成本一路飙涨 管道建设遭遇“维权”

2006年12月，北控-金州联合体接手水十厂项目。次年8月，北京市自来水集团主动加入水十厂项目。北控、金州和自来水集团分别占股33.875%、33.125%、33%。 早在水十厂项目开始启动时，金州就是安菱联合体的顾问和水十厂项目总承包商。原先供职金州的张恒利2013年接手水十厂项目建设，他每天都泡在五环边的该项目工地上。 金州董事长蒋超告诉早报记者，水十厂所在地当年是按划拨形式规划为市政用地的，征地费用也只有3200万美元。由于项目未能如期开工，包括征地、拆迁费用在内，这块地的成本已经涨到八九亿元人民币。为此，北京市政府补偿了金州2亿元人民币，作为征地费用。

张恒利称，有关部门已出台新规，要求外商合资企业在中国的用地要通过转让的方式。这种情况下，项目涉及的一系列证件和手续都要重新办理。 为了办土地证，张恒利没少跑路。

“你要知道，把政府的这些部门拉到一起开个会不容易。”张恒利说，政府不应根据投资者性质来决定土地是划拨，还是转让，而应根据项目本身的属性来定。水十厂采用BOT模式，建的是市政设施，最终要无偿转移给政府，用地应按照市政项目性质采用划拨形式。 目前，水十厂项目依据北京市建委出具的工程协办单开工建设。张恒利希望，政府部门能帮忙协调解决项目核准批复过期问题、林地问题和北京市政府对项目用地的批复问题，以保证工程的合法合规，使得水十厂后续其他工程手续得以正常办理。 让张恒利头疼的还有2.67公里输水管道的建设问题。输水管道设计和勘察环节已完成，按计划，应于7月底开工，但目前管道开工却“卡住”了，与项目无关的征地遗留问题硬是“沾上”了水厂。 如前文所述，水源改为南水北调来水后，输水管道也改了路径—水十厂源水输水管道起点为东五环南水北调东干渠与幺家店路相交处，沿幺家店路向东敷设至净水厂。 这一输水管道所经区域有一起征地纠纷。据张恒利称，北京市一政府部门旗下企业在征地中，欠了平房乡9000多万元，欠了高碑店乡4000多万元。

“我们成了村民跟政府谈判的筹码，我们一施工，村民就拿棒子撵我们。”让张恒利感到委屈的是，输水管道在五环以外，而纠纷涉及的征地问题是在五环以内，与水十厂项目并无关系。 此外，张恒利提出，新股东2007年与政府重新草签的特许权协议，主要内容沿用了2002年时的基本精神，目前已违背项目实际情况，希望政府及有关部门尽快启动有关水价等问题的谈判。

对此，北京市水务局在回应早报记者时称，由于水十厂正在建设过程中，因此尚不便对外进行宣传报道。

例2：上海大场水厂项目

上海大场水厂是由英国泰晤士水务公司投资与上海市人民政府合作的PPP项目。但由于2002年《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，导致项目公司被迫与政府重新进行投资回报率的谈判，最终该项目在2004年被政府回购。这种风险称之为法律变更风险，即主要指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化,从而对项目的正常建设和运营带来损害,甚至直接导致项目的中止和失败的风险。此外上海大场水厂还遭遇了审批延误风险。某些行业里一直存在“成本价格倒挂”现象,即收入小于成本，当市场化之后引入外资或民营资本后,都需要通过提价来实现预期收益。而根据我国《价格法》和《政府价格决策听证办法》规定,公用事业价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证制度,这一复杂的过程很容易造成审批延误。比如上海人大代表提出反对水价上涨的提案,造成上海水价改革措施迟迟无法落实实施，也因此泰晤士水务出售了其大场水厂的股份。而由于高固定投资回报率的要求导致大场水厂的高水价，对自来水厂来较大的运营压力。并且危害到了公众利益，导致大场水厂同时承担了政治反对风险。

（5）政府信用风险

是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接的危害。 例：1长春汇津污水处理厂项目

在长春汇津污水处理厂项目中，汇津公司与长春市排水公司于2000年3月签署《合作企业合同》，设立长春汇津污水处理有限公司，同年长春市政府制定《长春汇津污水处理专

营管理办法》。2000年底，项目投产后合作运行正常。然而，从2002年年中开始，排水公司开始拖欠合作公司污水处理费，长春市政府于2003年2月28日废止了《管理办法》，2003年3月起，排水公司开始停止向合作企业支付任何污水处理费。经过近两年的法律纠纷，2005年8月最终以长春市政府回购而结束。

例：2廉江中法供水厂项目

在廉江中法供水厂项目中，双方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》，履行合同期为30年。合同有几个关键的不合理问题：问题一，水量问题。合同约定廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不得少于6万立方米，且不断递增。而当年廉江市的消耗量约为2万立方米，巨大的量差使得合同履行失去了现实的可能性；问题二，水价问题。合同规定起始水价为1.25元人民币，水价随物价指数、银行汇率的提高而递增。而廉江市每立方米水均价为1.20元，此价格自1999年5月1日起执行至今未变。脱离实际的合同使得廉江市政府和自来水公司不可能履行合同义务，该水厂被迫闲置，谈判结果至今未有定论。

例：3郸城天然气项目

2009年，周口市郸城县的郸杰能源开发有限公司(以下简称郸杰公司)，响应县政府号召，投资数千万元，打造被政府列为“惠民工程”的天然气项目。然而，郸杰公司履行了对县委、县政府的承诺，相关行政部门却未按政府会议纪要约定给其办理燃气经营许可证，直接导致项目中途停止，享用天然气时间不长的群众不得不重回扛气罐、烧煤球的生活，而公司100余名工人也失去工作，公司负债数千万元。

郸杰公司负责人张自军告诉记者：“2009年郸杰公司投入3000多万元资金用于项目的基础建设，当年该项目被政府列为‘惠民工程’。按县委、县政府的要求，公司又相继投入2000多万元资金，在较短的时间内完成了3.5公里燃气输配主管道的安装、调试，燃气输配管网工程加气站的现场勘查、图纸设计、项目可研、各种手续的申报，燃气输配管网工程门站的建设，完成了门站至城区主管网的连接贯通。在不具备与上输管线接通的条件下，出资150多万元购燃气运输车辆一部，于县委、县政府向中州国际饭店兑现承诺之日前(2009年12月31日)，完成了对中州国际饭店的如期供气，并再次出资完成了财政小区等部分居民生活小区的中低压管线的全部安装下余工作，现完全具备了通气条件。”

张自军说，他们还出资对方远国际花园等小区二期工程的燃气管道陆续进行了安装，并调试成功。为了加快项目的工程进度，上届县政府通过研究给公司出具了《郸城县人民政府会议纪要》，纪要明确责令职能机关为该公司办理消防、安检等相关手续，并为公司上报了项目的立项等。政府为公司划拨了建设用地，审核通过了天然气门站选址意见书，颁发了《建设工程规划许可证》《建设用地规划许可证》《建筑工程施工许可证》。原本该大张旗鼓地干事业的时候，公司却接到了县城市规划管理办公室下达的停建通知。紧接着，郸城县新一届政府采用招商的方式，让亿星公司介入郸城县天然气项目，而郸杰公司的工程不得不停下来。

在郸城县城市规划管理办公室(以下简称规划办)，燃气管理办公室张东峰主任告诉记者，郸城县天然气项目是件好事，建成通气后，每年最低会给全县老百姓省下2000万元的费用。没叫郸杰公司继续干主要是因为他们没有接收原光明公司的债务和特种经营权，而且他们的营业执照经营范围也没有天然气业务这一项。“至于为什么之前他们已经对一些项目开始供气，后来又怎么有亿星公司进入，我不清楚。”

规划办另一位负责人告诉记者，郸杰公司停下来是因为没有《特种行业经营许可证》，还有就是领导考察后觉得他们资金方面存在问题，因为整个工程下来需要上亿元的资金保障才能顺利进行。“我知道的是，亿星公司依靠实力招商成功，整个招商过程登报公示等都做

了，都是合法的。亿星公司招商成功后，县里考虑到郸杰公司前期的投入，也从中协调郸杰公司和亿星公司坐下来谈合作，可能是以前双方存在一些问题，所以一直没有谈成。”

郸杰公司有关人士说，国务院令第583号《城镇燃气条例》第三章第十四条规定了“政府投资建设的燃气设施，应当通过招标投标方式选择燃气经营者。社会资金投资建设的燃气设施，投资方可以自行经营，也可以另行选择燃气经营者”。政府为什么出尔反尔对公司正在施工建设的项目招商？另外，《城镇燃气管理条例》第十五条规定：“国家对燃气经营实行许可证制度，申请人凭燃气经营许可证才可以到工商行政管理部门依法办理登记手续。”郸杰公司曾向郸城县工商局多次申请变更经营燃气的范围，但因没有郸城县政府的许可，工商局不予办理。“按国家政策《城镇燃气管理条例》规定的程序，我公司只有在获取正式的燃气经营许可证后，才能把燃气经营列为公司的经营范围。”张自军说。

采访过程中，已经试用过天然气的群众，和实际使用天然气2年的中州国际饭店负责人都表示，不管是谁经营，尽快让老百姓用上经济环保的天然气才是最重要的。

（6）不可抗力风险

是指合同一方无法控制，在签订合同前无法合理防范，情况发生时，又无法回避或克服的事件或情况，如自然灾害或事故、战争、禁运等。

例：1中石油长城钻探工程分公司在利比亚的项目

据中国之声《新闻纵横》报道，日前有媒体报道，受利比亚政局动荡的影响，中石油长城钻探工程分公司在利比亚等中东、北非地区的6个海外项目合同终止，影响公司全年营业收入约12亿元。

中石油相关人士确认了中石油集团下属公司长城钻探6个海外项目合同中止的消息，他表示，正是由于当地政局动荡，中国石油长城钻探工程分公司(简称长城钻探)在中东和北非的6个海外项目合同中止，这是为了确保人员安全作出的决策。

据悉，这些中止的合同项目位于利比亚、尼日尔、叙利亚、阿尔及利亚等地，都是政治动荡地区。上述中石油人士表示，这6个项目预计将影响长城钻探的全年营业收入12亿元。这对于海外业务占比达45%的长城钻探来说，受到的影响已超过2009年国际金融危机。

据了解，上述项目合同中止后，长城钻探的大部分员工已经撤离，但仍留下部分员工照看设备。一旦形势好转，长城钻探还会重新进入这些市场。

（7）融资风险

是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。PPP项目的一个特点就是在招标阶段选定中标者之后，政府与中标者先草签特许权协议，中标者要凭草签的特许权协议在规定的融资期限内完成融资，特许权协议才可正式生效。如果在给定的融资期内发展商未能完成融资，将会被取消资格并没收投标保证金。

例：1京广快速路南延工程烂尾数月续：因BT项目融资遭禁

央广网郑州11月26日消息 据中国之声《新闻纵横》报道，在郑州市南四环与郑平路交叉口能看到，南北方向有架起的数百根桥墩，一眼望不到边际。据了解，这是京广快速路南延工程，目前已经停工数月。那么，工程为什么停滞？

停工项目的全称为“中交三公局郑州市京广快速路工程BT项目”。负责人郑州市建委京广路南延工程项目经理李锦林说，停工是因为BT方的融资出现问题。

李锦林：整个工程工期计划是到2014年年底，主线桥贯通，由于BT方的资金问题，所以即使目前工程资金到位的情况下，可能要推迟十个月。

路不能不修，政府的财政又吃紧，因此，国内很多城市都改变了以往单方面政府注资建设的模式，而改为BT方。

李锦林：BT模式都是由BT方先融资来解决工程资金问题，等工程竣工验收合格之后，政府进行分期回购，这个项目是分五年回购。

在郑州市京广路南延工程中，建设资金分别有一类和二类费用，一类费用的17.36亿由BT方承担，二类费用则由市政府买单，二类费用部分的资金已经到位。但是在2014年4月份前后停止了工程的建设。BT方中交恒都开发建设有限公司董事长靳学营解释说：

靳学营：12年底出来了，国家银监会出的463号文件，不允许给BT项目融资，我们是BT项目，受这个政策的控制了。

靳学营坦言，为了建设这个工程，公司已经募集了所有有可能的资金来源，但这对于十几亿元的工程来讲依然是杯水车薪。目前郑州市政府积极配合与BT方共同寻找解决的方法。

靳学营：我们现在就是通过金融转换的方式来融资，现在有五六家金融机构要支持咱这个项目，第一家金融机构顺利签了贷款协议之后，一星期资金都到位了。整个项目就启动起来了。

（8）市场收益不足风险

是指项目运营后的收益不能满足收回投资或达到预定的收益。例如天津双港垃圾焚烧发电厂项目中，天津市政府提供了许多激励措施，如果由于部分规定原因导致项目收益不足，天津市政府承诺提供补贴。但是政府所承诺补贴数量没有明确定义，项目公司就承担了市场收益不足的风险。另外京通高速公路建成之初，由于相邻的辅路不收费，致使较长一段时间京通高速车流量不足，也出现了项目收益不足的风险。在杭州湾跨海大桥和福建泉州刺桐大桥的项目中也有类似问题。

（9）项目唯一性风险

是指政府或其他投资人新建或改建其他项目，导致对该项目形成实质性的商业竞争而产生的风险。项目唯一性风险出现后往往会带来市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一系列的后续风险，对项目的影响是非常大的。

案例：1谁动了杭州湾跨海大桥的奶酪？

绍兴通道一旦开工，将构成与杭州湾大桥“分利”的格局，此前杭州湾大桥预定的每年10%的收益率将大打折扣。 出现竞争者

作为杭州湾跨海大桥(下称“杭州湾大桥”)工程指挥部的总指挥，王勇怎么也没想到，这座总投资预算107亿元(后追加至118亿元)的大桥开工未满两年，在相隔仅50公里左右的绍兴市上虞沽渚，绍兴杭州湾大桥已在加紧准备当中。

绍兴杭州湾大桥是嘉绍高速公路的一部分，被称为“绍兴通道”，总长69.23公里，跨越杭州湾的桥体部分为1232公里，预计总投资达93.5亿元。 来自绍兴市交通局嘉绍高速公路筹建处的最新消息，全权负责绍兴通道建设的浙江嘉绍高速公路有限公司已于2005年2月4日正式成立。

该公司由浙江沪杭甬高速公路股份有限公司(0576.HK)、绍兴市交通投资有限公司和嘉兴市嘉绍高速公路投资开发有限公司共同出资组建，三方所占股份分别为35%、35%和30%。 但是，该项目目前还在等待国家发改委的审批，“估计今年上半年会有结果出来。”

尽管如此，这一建桥计划已经给杭州湾大桥工程指挥部无形的压力。杭州湾大桥本欲于2008年竣工，但现在的目标是，“力争在2007年建成”。两桥之间的竞争态势不言而喻。 2004年底，国家对基础建设项目审批制度进行了一次重大调整，原本可能于去年底获得审批的杭州湾绍兴通道不得不重新进行申报。嘉绍高速公路有限公司的徐先生表示，目前国家各部委正在进行新旧审批制度的衔接工作，绍兴通道这一项目的前景至少要等到三四月份才能明朗。

2月22日，杭州湾跨海大桥技术专家组第二次会议结束，王勇坐在杭州湾大酒店大堂的沙发里，一再表示，绍兴通道的建设不会对杭州湾大桥的投资收益情况产生影响。 不过，就在去年底——在绍兴通道即将开工建设的消息传开之后——投资杭州湾大桥的民企即将撤资的传言已愈演愈烈。在宁波杭州湾大桥投资有限公司中，民资所占股份达50.25%。

业内人士普遍认为，之所以民企撤资的传言大量出现，是因为绍兴通道一旦开工，将构成与杭州湾大桥“分利”的格局，此前杭州湾大桥预定的每年10%的收益率将大打折扣。 “资金可以满足需要”

在民企撤资的传言中，宋城集团是唯一一家被明确指出名称的企业。尽管如此，宋城集团负责投资的副总张娴仍表示，在杭州湾大桥项目上，宋城集团到目前为止还没有别的想法。 方太集团投资部的夏小青表示，方太集团目前还没有撤资的打算，而且杭州湾大桥的股东大会也没有讨论过有关企业撤资的问题。 王勇则认为，宋城集团的资金有点紧。“房地产开发是宋城集团的主营业务之一，去年国家宏观调控，收缩银根必定对公司造成一定的影响。”

宋城集团拥有杭州湾大桥投资有限公司17.3%的股份，是目前杭州湾大桥的最大民间投资者。按照股份比例，宋城集团需要在杭州湾大桥建设的5年中投资6亿多元人民币。 一位杭州湾大桥民资股东透露，宋城集团在2003年注入第一期5000万元投资后，再未按期出资。

事实上，宋城集团确有新项目需要筹备资金，张娴说，宋城集团将承接2006年“世界休闲博览会”的主体工程建设。此外，宋城集团还将自行开发一些“世界休闲博览会”的配套项目。但她拒绝透露该项目所占用的资金数额。

王勇认为，宏观调控以来，很多企业面临资金压力，“大桥公司有十几个民企小股东，资金方面出现一些问题，他们自己会内部协调。如果某家企业资金困难，无法按时出资，会有别的股东帮它垫资。”

目前大桥公司的股东中，有慈溪建桥投资有限公司、慈溪兴桥有限公司和余姚杭州湾大桥投资有限公司。这几家投资公司均由多家民营企业共同组建而成，彼此之间的股份可以在公司内部协调完成。

而在杭州湾大桥投资有限公司中，共有5个由民营企业组成的投资公司参与投资。另外两家公司分别是宁波雅戈尔集团和杭州宋城集团独资的投资公司。

不过，王勇拒绝对各个股东的出资情况作详细的说明。他只是表示，目前到位的资金完全可以满足杭州湾大桥的建设需要。

据王勇在技术专家工作会上所作的杭州湾大桥建设情况的工作报告显示，2004年，大桥工程指挥部共筹措资金26亿元，其中银行贷款21亿元，资本金5亿元。大桥工程指挥部副总指挥金建明则表示，按照大桥公司股东大会的约定，到目前为止，公司资本金应到位12亿元。

一位接近宋城集团的人士则向记者表示，宋城集团内部已经决定从杭州湾大桥项目撤资，具体事项将在今年3~4月举行的杭州湾大桥投资有限公司股东大会上宣布。该人士引述宋城集团主席黄巧灵的话称，宋城集团的资金很充裕，并不像外界传闻的那样，面临很大压力。

而在宁波当地，已有传闻称，绍兴一家知名的民营企业已于去年底开始与大桥工程指挥部接触，由于春节假期，双方的协商被迫暂停。但是，该企业有意重新恢复磋商。 王勇表示，目前有意投资大桥项目的企业和资金仍然很多。“即使出现股东撤资这种最不利的情况，我们也能找到新的股东。” 此外，由于国内通货膨胀、原材料涨价等因素影响，大桥的总投资有可能再次增加，“不排除将这部分新增的投资折为股份，引进新的股东。” 民资股东的算盘

在绍兴通道即将开工这一消息的“刺激”下，现有的民资股东“阵营”里，很多股东都在心里打起自己的算盘。

据王勇透露，有一些小股东曾经在私下里多次向他提出，希望能在大桥建设期内给予一定的“资金回报”。

大桥的建设周期为5年左右，在建设期间，项目不产生任何收益，自然也没有“回报”之说。

民资股东“熬”不住的另一个原因，还是绍兴通道对大桥未来收益的潜在“威胁”。大桥投建初期，工程指挥部提供的《可行性报告》显示，大桥每年的收益率将达10%。 而现在，除绍兴通道外，萧山也正在积极筹建直通上海的高速公路，这一通道一旦建成，将使萧山与上海的车程缩短70多公里。

杭州湾上过多的通道建设，使杭州湾大桥的民资股东对投资回报情况心存疑虑。在这些股东中，有不少人的投资额不过几千万元，投资杭州湾大桥时正好手里有一些闲散资金，又看好杭州湾大桥的投资回报率，最终决定加入。

杭州湾大桥的第二大民间投资方海通食品集团董秘吴立忠表示，公司目前没有增资的打算。到目前为止，海通食品对大桥的投资金额为3646.91万元。

方太集团的夏小青认为，投资杭州湾大桥属长线投资。要确定其是否合算，应该看项目的投资回报率比当期银行的利率高出多少。现在的银行利率低于2%，而大桥的投资回报率在10%~15%之间，将这一投资回报率摊到大桥建设的5年里，仍然比银行利率高，说明这几年的投资是有价值的。 未来收益

据大桥工程指挥部提供的交通流量调查预测，6车道的大桥建成第一年，每日通过标准车量约为4.5万辆，2015年增至8万量，到2027年将增加到9.6万辆，按每辆55元收费测算，大桥财务内部收益率在税前和税后分别可达8.03%和10.1%，投资回报期14.2年。

按照大桥工程指挥部的最初设想，大桥将辐射以宁波为中心、100公里为半径的区域，区域内所有往上海的车辆都将选择杭州湾大桥。但是，这一测算结果是在完全没有考虑绍兴通道的前提下得出的。

正在筹建中的绍兴通道，其横跨杭州湾的大桥与宁波的大桥相隔仅50公里，车流量被分流已成必然。

浙江省交通规划设计研究院的相关调查资料显示，沪杭甬高速公路的嘉兴—杭州—沽渚(绍兴)一段交通流量特别大，预计在未来20年内，该区域内交通量仍将以年均7.55%的增长率增长。

浙江沪杭甬高速公路股份有限公司的公告认为，杭州湾大桥将负责宁波市至舟山市及嘉兴市至上海市一般范围之间的交通流量；绍兴通道将负责绍兴市的一般范围、台州市东南沿海城市，以及温州市及嘉兴市至上海市一般范围之间的交通流量。而且福建省往上海的车流也被“拉”上了绍兴通道。

沪杭甬高速的董事长耿小平认为，绍兴通道是贯通杭州湾南北交通的一条捷径，辐射区域广，因此该公路有很大可能吸引非常可观的车流量。

王勇面对绍兴通道的潜在“压力”，仍然自信：“我对大桥的投资回报非常乐观。” 而大桥的民资股东们都无法对大桥的投资回报表示乐观，“只要能保证原计划的收益就不错了。”

例2： 鑫远城市桥梁有限公司投资兴建闽江四桥

《中国经济周刊》在采访香港秀明国际公司董事王晓光时问他：经历这件事后，若福州有其他项目，你们还会不会来投资？他回答说：“别说福州市，就是福建省，我们也不会再来投资了。这不是投资潜力的问题，而是政府的做事方式我们接受不了。来的时候，政府是敲锣打鼓的欢迎，而一出了问题就不理我们了。” 现在，政府当被告已不是什么新鲜事。 7月6日，一家中外合作企业——福州鑫远城市桥梁有限公司向中国国际经济贸易仲裁委员会申请仲裁，请求受理其与福州市政府之间多达9亿元人民币的合同纠纷。 事情缘起于1997年，福州市政府在与福州鑫远城市桥梁有限公司签订的《专营权协议》中对鑫远城市桥梁有限公司的投资权益做出郑重承诺。然而7年之后的今天，事实的发展却造成福州市政府客观上无法兑现承诺，致使投资商数亿投资血本无归。福州市的政府诚信在这一事件中遭受质疑和损伤，而市政府在这一事件中的公关处理方式也有警示意义。 一份9年的长期承诺

据香港秀明国际公司董事王晓光介绍，福州鑫远城市桥梁有限公司成立于1997年5月7日，合作双方是香港中旅集团的全资公司香港秀明国际和福州市城乡建设发展总公司。鑫远城市桥梁公司成立的目的是投资兴建闽江四桥，项目总投资额12亿元人民币，其中，中方以闽江二、三桥及白湖亭收费站的有形资产作价3.6亿元人民币，占30%股权；外方出资8.4亿元人民币占70%股权。外方所出的8.4亿元中，4亿元用于闽江四桥建设，4.4亿元支付给市政府财政专户，由政府支配，合作公司经营期限28年。

王晓光说，一开始我们对这个项目的投资怀有疑虑，一是担心以后路修多了，汽车就会走不收费的路，二是担心以后会撤销收费站。如果是这样，投资就有泡汤的风险。 针对这两个担心，福州市政府与鑫远城市桥梁公司签署了《专营权协议》，在《专营权协议》中郑重承诺：福州市政府保证合作公司自经营之日起9年内，福州市从二环路及二环路以内城市道路进出福厦高速公路和324国道的机动车辆均经过白湖亭收费站，并保证在专营权有效期限内，不致产生车辆分流。 该协议还特别约定：在合作经营的前9年，如因其他原因导致合作公司通行费收入严重降低或通行费停收时，合作公司有权要求市政府提前收

回专营权并给予补偿。福州市政府还承诺，保证外方除收回本金外，按实际经营年限获取年 净回报率18%的补偿。 这份协议，简单的说就是市政府保证在9年之内从南面进出福州市的车辆全部通过收费站，如果因特殊情况不能保证收费时，政府出资偿还外商的投资，同时保证给外商每年18%的补偿。 政府否决三点共识

《专营权协议》签订后，合作公司如约履行了投资义务。外方投资的8.4亿元，其中3.02亿由境外现金投入，其余以合作公司的名义向银行贷款，由香港中旅集团提供全额担保。1997年10月至2004年4月底期间，合作公司运作正常，收入稳定。截至2004年5月底，共收入6.4556亿元，除去营运成本和缴纳政府税金外，全部收入主要归还了银行贷款本息4.5473亿元，外商收回3676万元。 2004年5月16日，福州市二环路三期正式通车，大批车辆绕过白湖亭收费站，公司通行费收入急剧下降。至2004年6月底，收入平均下降已超过70%，从以往每月收入800多万元下降到200多万元，而且还在继续下降中，150多名员工面临失业。合作公司失去了还清贷款的能力。7月5日，香港中旅集团收到了银行发来的催款律师函。 外商在投资前担心的事情终于发生了：8.4亿元的总投资，其中3亿元的现金投入只收回了3000多万元，出具担保的5亿多银行贷款还有2亿多元没有归还，两项相加亏空达5亿多元，7年的投资回报更是无从谈起。王晓光说，合作公司失去还款能力后，我

们曾多次去找福州市政府商谈，但都未得到福州市政府的正面回应。

6月12日，在由福州市政府主要领导参加的会谈中，市政府、中方和外方基本达成了收费站的处理方案并形成了纪要。三方达成了三点共识：(一)政府收回专营权，归还外方投资本金；(二)中方承担合作项目尚余的银行贷款担保责任；(三)政府合理支付外方的融资成本和适当回报。在这三点共识中，香港中旅集团作了让步，将每年18%的回报改为“适当”回报。然而，在会谈结束后，福州市政府又否决了这三点共识。在问题无法得到解决的情况下，福州鑫远城市桥梁有限公司向中国国际经济贸易仲裁委员会申请仲裁。出现这样的结果应该不是福州市政府想看到的。而且在全国其他地区也有类似事件发生。《中国经济周刊》打电话给福州市政府办公室主任周公文说明采访意图。他说，关于这件事他们不接受采访。 据了解，事件发生后，福州市政府一位官员在接受媒体采访时说，当时把白湖亭收费站的专营期限定为28年，是因为对福州城市发展的前景判断不准确，而当时福州市急需解决路桥等基础设施的建设资金。在这一合作项目中，福州市政府与外方都有失误。现在情况又发生了变化，收费站成了“烂摊子”，再死抱住原来的协议条款，已经不现实了。双方应共同承担经济损失。福州市政府收回收费站专营权已经是作了最大的让步，外方也要面对投资失败的现实，不能要求从这个项目得到回报并赚钱了。 而香港秀明公司董事王晓光回应说：“收回专营权并给予外方补偿”本来就是政府的承诺，谈不上什么“最大的让步”。政府失误应该政府买单。当年签订的《专营权协议》合法有效，对双方均具有约束力。因此，合作公司有权依法要求福州市政府对其损失予以补偿。

据《中国经济周刊》了解，近日仲裁庭将开庭，现在双方已几成僵局。 福州市政府与香港秀明国际公司之间的纠纷，还要等到仲裁庭得出结果后见分晓，这个收费站的最终归属也许还要假以时日。但类似的项目仍然在各个城市存在，据统计，数目不低于200个。

例3：泉州刺桐大桥项目

国内本土的民营资本在PPP领域第一个吃螃蟹的案例是福建泉州刺桐大桥的项目。上个世纪90年代初，随着厦门机场竣工运营，人流车流急剧上升，泉州市政府决定，必须在晋江咽喉要地建出这座大桥，于是出现我前面说到的，以陈庆元董事长牵头的名流实业公司，和政府形成了BOT的合作关系。

1994年3月，泉州市委常委会通过决定，把事情落到实际操作中，在随后5月-10月间，由名流实业公司和政府授权的泉州市路桥开发总公司（市政府投资形成的公司）形成一个项目开发公司，泉州刺桐大桥投资开发有限公司，就是我所说到的股份制的SPV，最后是民间资本占大头，60%和40%的出资比例，公司的注册资本是8500万元。10月5日，正式下发通知，进入建设阶段。给的经营期限是30年，包含建设期，建设期当时约定的是三年，不能超出，实际上是两年半左右就完成，保证了质量。

大桥在1997年1月正式投入运营。具体融资方面还有一些创新，因为民营资本进来后，他们很关心能否运用一些融资工具。比如说刺桐大桥采用以大桥的经营权质押贷款、固定贷款和流动贷款结合，在国内首次采取按揭式还本付息来偿还银行贷款，当时又是一个全国的第一。

在具体的建设、资本注入和经营管理上面，他们建立了一个机制：在这个大桥运营后，要按约定的收费方式、收费标准，通过收费，获得整个特许经营期期间的投资回报。这中间所有收益归名流路桥公司支配，名流公司占了60%股份的SPV，项目效果相当不错。1997年通车之后，车流量迅速上升，社会效应和经济效应都曾被各方面高度肯定。

再往后的实际情况是，晋江上又陆续建了其他大桥。被其他的桥梁分流流量后，刺桐大桥车辆通行的收入从2006年8100万一年的高峰期，到2013年的4200万元，在财务表现上，出现了从高峰期又往下回调的情况。现在总结起来，开发商本来应该在投资取得回报方面，

是满意的状态。但我后面要说到的，就是在原来的约定里，没有涉及的因素，这导致了很不愉快的一些问题。

在说问题之前，首先要充分肯定刺桐大桥建设的首创意义。在这个项目大局已定之后，人民日报曾盛赞它不仅是一座解决塞车的桥，而且是一座探索改革的桥，其意义远远超出了造桥者的想象。

但走了这么多年下来，它还伴随着一些到现在为止并未得到很好解决的问题。下面我就简要说一下刺桐大桥后来面临的主要问题，还有相关的原因分析。

由于一系列主客观因素，刺桐大桥的BOT项目，虽有SPV的构架，但却没有形成本应与之相匹配的规范契约文本。实际生活中是这样，企业方面也很有积极性，地方政府领导也高度重视和认同，通过官方红头文件的形式把这个事情定下来了。原本，这个SPV应该形成厚厚一大本相关契约，我们按照国际经验可以找到类似模板。以后要做PPP时，这是一个前提条件，尽可能先找到原来所有类似项目，看人家是怎么形成契约的。这是我们现在总结经验时说到的第一条。刺桐大桥项目本身，就是由一个简单的红头文件定下事项之后，碰到问题，发生一系列令人无法满意的情况。

刺桐大桥问题一

第一个面对车辆分流因素形成的利益分割，业主公司处于完全无奈的状态。1997年后，刺桐大桥正式运营，后来在怎么处理这座桥和其他的桥梁关系方面，产生了很多困扰。在此之前，早早由省投资、在晋江上建成的泉州大桥也收取过桥费。到了刺桐大桥建成后，省又把泉州大桥移交给泉州市政府，泉州市政府的兴奋点也就变了。原先省政府掌握的大桥，收费跟自己无关。所以非常积极地和民间资本合作，建立了刺桐大桥。等到省里把泉州大桥给了市政府以后，他们就不太看中刺桐大桥的回报问题。再往后，有很多项目相继建成，这是中国走到升级换代阶段后，各地出现的普遍现象。现在在中国建个新的像模像样的大桥，好像轻而易举。所有大桥出来后，有的是收一段的过桥费，有的最后干脆就不收过桥费。

目前的情况是，八座大桥中，除了刺桐大桥还收费，其他大桥都处于免费通车状态。这样一来，可想而知，车辆能绕道就尽量绕道。这对于刺桐大桥项目而言，是利益的分割。

对此，我们看到的是，业主方完全处于无奈状态，拿不出任何基于契约的制约，或和政府做出讨价还价时调整的依据。这就是有苦说不出来。当时的市政府领导早已换届离任，新的领导人对这种刺桐大桥业主的诉求，完全不做回应。名流实业公司的人也无可奈何。

在这个案例里，BOT形式构架中的合作，演变成企业向政府的汇报，而非磋商。但企业的每一次汇报，在新的政府领导班子上，或是石沉大海得不到下文，或是新官不理旧账，不给予任何实质回应。这是一个很明显的困扰。

（10）配套设备服务提供风险

配套设备服务提供风险，指项目相关的基础设施不到位引发的风险。 例1：汤逊湖污水处理厂项目

武汉非国有资本进入城市污水处理领域先河的汤逊湖污水处理厂BOT项目在历经波折后宣告夭折！日前，该厂开始资产评估，将由武汉凯迪整体移交给武汉市水务集团。 提前有偿移交

武汉凯迪电力股份有限公司是在湖北省武汉东湖新技术开发区注册的股份制高新技术企业，1999年9月23日，凯迪电力A股（代码000939）在深圳证券交易所挂牌上市。近年来，该公司逐步进入城市污水处理领域，“本土化”优势使他们首先在武汉当地“下手”。 据了解，2001年2月23日，凯迪电力与武汉高科国有控股集团公司（以武汉东湖新技术开发区所属国有企业为基础组建，代表市国资委持有国有资产的产权，并以出资人身份对国有资产的投资运作和资本营运等行使决策权。）达成协议，由凯迪公司以BOT方式承建汤逊湖污水处理厂项目，建设期两年，经营期20年，经营期满后无偿交给武汉高科。 汤逊湖污水处

理厂位于武汉东湖新技术开发区。该区创建于一九八八年，一九九一年国务院批准为国家级高新技术产业开发区，主打概念是建设国家光电子信息产业基地。 汤逊湖污水处理厂分两期建设，设计能力为10万吨/日。一期工程为5万吨/日，负责包括关山、庙山、流芳和藏龙岛地区32平方公里的污水处理。 具体负责工程建设的凯迪公司副总工程师李迪田介绍说，该BOT项目2001年开建，一期工程建成后，配套管网建设、排污费收取等问题有关部门迟迟未能解决，以致工厂闲置至今。 为保持设备能够运行，该公司请了10多名工人专门看守厂房，每星期进行两次污水净化调试。为此，他们不得不从厂房外一条排涝沟里抽水。一年来，这种无效投入已达40多万元。 今年7月，武汉市政府组织各方协商后决定，将闲置一年多的污水处理厂整体移交武汉市水务集团。据悉，该项目凯迪方面投资近9000万元，武汉市水务集团的出价为6600万元，缺口问题尚待解决。 无奈之举

凯迪水务有限公司总经理王跃瑜介绍说：2001年凯迪电力与武汉高科双方签订的协议约定：凯迪电力主要负责厂网建设；武汉高科主要负责项目立项、征地、规划、报建等手续，落实污水处理收费政策与收费办法。 但在实际建设过程中，因道路规划等问题，开发区无法按协议落实当初的承诺，凯迪公司的污水收集管网系统无法开工建设。 在这种情况下，开发区提出，将该厂的管网建设交给市水务集团。但水务集团不同意接手管网，理由是东湖开发区不属于他们建设范围。开发区进一步提出，将整个开发区的水市场（含供水、排水厂网建设及收费权）全部交给水务集团，其中包括汤逊湖污水处理厂。 接收过程中，水务集团设了一道“门槛”：出厂水质必须达标方可整体收购。可处理厂无污水来源，根本无法调试，无法看处理的水质是否达标。水务集团这样做，是为了压低收购价。就这样，管网建设、处理厂移交迟迟不能顺利进行，经市政府多次协调，直至今年7月才基本达成共识。 说心里话，如果配套管网能够顺利建设，我们还是希望能按协议来经营管理污水处理厂。现在处理厂整体移交，的确是出于无奈。 管网配套问题非主要原因 东湖开发区建设局副局长张建国说：汤逊湖污水处理厂之所以迟迟不能启用，有三大原因。

其一，配套的污水收集管网，应与道路同步建设，开发区主要靠自身滚动投入，没钱修路，不可能先铺管网。 其二，污水管网理应由市城投集团下属水务集团建设，但2001年签订汤逊湖污水处理厂建设协议时，整个城市排水管网当时主要由建委负责。后来机构改革，交接自然有一个过程。现在，开发区先垫资建了部分污水管网。

其三，排污费问题。由于汤逊湖污水处理厂收集的污水，其来源目前主要是江夏区庙山水厂的水。而武汉市规定，排污费收取范围主要是7个中心城区，不包括江夏等远城区。这样，汤逊湖污水处理厂运行就没有经费来源。后经反复协调，从白沙洲水厂长途引长江水进入开发区，将原用户的湖水改成江水，才解决排污费收取问题，这同样要有一个过程。 这些问题已解决了，为什么不继续让凯迪公司经营呢？一种似是而非的说法是：为了便于全市统一运行管理。武汉市政府8月19日印发的关于汤逊湖污水处理厂移交的会议纪要称：“为适应全市排水管理新体制要求，理顺投资及管理关系，市人民政府决定将汤逊湖污水处理厂移交给市水务集团。”

市水务集团下属城市排水发展有限公司负责人说：汤逊湖污水处理厂不属于建成区，配套管网不应该由我们建。现在政府出面协调，我们才同意收购。由于污水处理厂的运营管理，并未真正的走向市场化、企业化，比如排污费是由政府核定成本。因此，国内其他城市引入民间资本也有不少失败的教训，比如上海、沈阳。近年来，全国很多地方认为BOT方式参与公益事业需要刹车。其实，公益行业引入民营资本最大的好处就是建设速度快，但公益事业首先要求安全、保障。如果由民营企业经营管理，一味追求利润，届时可能偷工减料，可能该修不修、该运行不运行。而国有企业可以不计成本，确保安全、正常运行。将公用事

业都放开了，最后因为管理、安全、运行成本等问题，又不得不花大价钱收回。“利”字当头 ，据了解，武汉市每天的污水排放量约为270万吨，而现在的污水处理能力每天（包括深排江）仅有50余万吨，污水处理率仅21.4％。 武汉市计划，到2006年建成13座污水处理厂，污水处理率达到70％。目前，武汉市的排污费，是与自来水费捆绑收取的（中心城区居民水费为每吨1.51元，其中含排污费每吨0.8元）。也就是说，虽然污水处理率仅有二成，但收费却是按百分之百收取的。今年，武汉市排污费计划收入3.6亿元。 据了解，武汉市有意将每吨水0.8元的排污费提至1.5元。

业内人士指出，目前，武汉市的污水处理设施，主要靠银行贷款及收取排污费建设，由国有企业排水公司经营管理。在这种缺乏竞争、独家经营的情况下，国有的排水公司可以不计成本，管理水平提高并不明显。同时，正因有稳定可靠的排污费来源，处于行业管理、垄断地位的部门，不太愿意分“一杯羹”给民营企业。

如果污水处理费再度提高，就更没人愿将这块“肥肉”与人分享了。市排水公司一位负责人直言不讳地说，公用事业过去一直是铁板一块，能够挤进去，没有很深的背景是不可能的。甚至提供贷款的金融部门也要求，不得随意改变污水处理设施的投入主体，引进民营资本。

据了解，武汉市政府有意识地想打破污水处理的“铁板一块”，一方面到境外去引资，一面积极鼓励民间资本进入。但在实际运作时，却遇到了来自有关部门和单位的阻力。 武汉凯迪水务有限公司总经理王跃瑜说，2000年凯迪公司看到水市场份额较大，选择武汉市起步发展水市场，并做了汤逊湖污水处理厂，之后被迫暂停了一段时间。 去年，该公司准备再次进入日处理40万吨的汉西污水处理厂项目时，具体谈判过程很艰难。城投下属的水务集团具有双重身份，既代表政府，也是一个企业。经市领导多次直接协调，直到今年5月1日才正式签订项目合同。 王跃瑜说，当时凯迪公司同时争取的还有三金潭污水处理项目。三金潭项目在有关部门操作下，实行设计、施工、采购对外捆绑招投标，凯迪无法介入，于去年10月无奈宣布退出。 谈及民营资本进入的难题，武汉市有关部门的一份调研资料称：“武汉市项目建设长期以来过度依赖银行，在扩大直接融资、拓宽融资渠道、吸纳民间投资上裹足不前。如在基础设施领域的市场化融资进程中，虽然存在着明确的市场需求，但由于部门利益等因素制约，一直没有取得实质性突破，与北京等城市存在较大差距，在遭遇国家调控时，显得更为被动。”

（11）市场需求变化风险

是指排除唯一性风险以外，由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等其他因素使市场需求变化，导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险。

例1山东中华发电项目

在投资回报率方面，政府依然不会保证项目投资回报率

“中华发电的外资股东正在游说各级政府，希望这个项目能够有好的前景，但在电力体制改革背景下，谁也说不清结果会怎样，这个项目将走向哪里。”山东中华发电有限公司（下称“中华发电”）一位不愿透露姓名的人士，在电话里将中华发电项目的最新进展告知《财经时报》。

中华发电项目由山东电力集团公司、山东国际信托投资公司、香港中华电力投资有限公司及法国电力公司共同发起，总投资168亿元人民币，其中山东电力集团公司持有中华发电36.6%的股权而为第一大股东，是目前中国电力市场最大的BOT项目，但这一项目还未完全建设运营，电力体制改革就将它推向生死路口。 实力派股东的完美运作

BOT项目融资是指私营机构参与国家公共基础设施项目，并与政府机构形成“伙伴”关系，在互利互惠基础上分配该项目资源、风险和利益的融资方式。

目前，中华发电旗下资产包括：山东石横电厂4台30万千瓦发电机组、山东菏泽电厂二期2台30万千瓦机组和山东聊城新电厂2台60万千瓦机组，总装机规模300万千瓦。 记者了解到，中华发电项目从1992年开始筹备，1998年融资成功并开始正式运营。其中，石横电厂一期以实物作为资本金形式注入，全部工程于2004年最终建成。从最后一台机组完成商业运营起的20年里，属于合资公司经营期，之后，电厂资产将全部归中方所有。 在整个项目的运作和未来盈收预期中，大股东山东电力集团公司地位举足轻重。据了解，中华发电项目的建设和运营，全由山东电力集团公司总承包，包括燃料的供应、购电、上网等各环节，中华发电的管理团队目前只是做些资产管理方面的工作。在运营方面，中华发电与山东电力集团公司签订了《运营购电合同》，合同规定了每年最低购电量和电价定价原则。 “到目前为止，中华发电已进入商业运营的装机容量达到１５０万千瓦，为总设计容量的一半。菏泽电厂投资37亿元的二期已基本建成，有一台机组进入商业运营阶段；聊城电厂的一台60万千瓦的机组正在试运营。”山东电力集团公司人士对《财经时报》介绍说。 大股东角色变化 在2002年之前，《运营购电合同》一直执行到位，包括最低购电量和电价。但从菏泽电厂新机组开始运营后，随着电力体制改革和山东电力市场供求关系的变化，中华发电的日子已不再那么好过。

签订《运营购电合同》时，山东电力集团公司拥有双重身份：既是购电方，又是售电方的主要股东。上网电价的高低对山东电力而言，只是利润在企业内部的再分配。在这种情况下，大股东有较强的积极性来执行合同。改革后，中华发电与山东电力集团公司成为供求两方，《运营购电合同》的继续执行面临很大困难。

“电力体制改革后，山东电力集团所拥有的电厂将被剥离，自身成为电网公司，纳入到国家电网。它在中华发电拥有的权益及项目最终的资产归宿，现在还没有定论，但可以肯定的是，作为中华发电第一大股东，山东电力集团‘厂网分开、竞价上网’的体制改革不可避免地影响到中华发电项目今后的运行，乃至这个项目的命运。”一位知情人士分析说。

“按照当时的购电协议，我们不需对电力市场的风险做任何顾虑。”中华发电公司行政管理部袁存谦说。 危机凸现 据了解，香港中华电力投资有限公司及法国电力公司目前正通过各种渠道，游说政府及相关部门，希望能提高电价。

1998年，根据原国家计委曾签署的谅解备忘录，中华发电在已建成的石横一期、二期电厂电价问题上获突破，获准了0.41元／度这一较高的上网电价；而在2002年10月，菏泽电厂新机组投入运营时，山东省物价局批复的价格是0.32元／度。

“按这个电价，显然不能满足项目正常运营的要求，还本付息都很困难。”中华发电一位员工这样抱怨。

其实，不光是电价出现问题，合同中规定的“最低购电量”也受到威胁。2003年开始，山东省计委将以往中华发电与山东电力集团间的最低购电量5500小时（指机组运转5500小时所生产的电量）减为5100小时。

由于有《运营购电合同》约束，山东电力集团仍须以“计划内电价”购买5500小时的电量，剩余400小时电量的价差，由山东电力集团自己掏钱填补。这无疑打击了山东电力集团公司购电的积极性。

山东电力行业一位人士表示，中华发电的危机除电力体制改革因素外，和山东省电力市场供求关系改变也密切相关。1990年，山东省装机容量才1200万千瓦，但近年来装机容量投产较快，整个山东省装机容量已达2500万千瓦，2003年还将投产数百万千瓦，当年电力供应紧张局面已不复存在，这使中华发电继续保持原来较高的上网电价有很大压力。

前途未卜

据中华发电内部人士透露，目前中华发电的石横电厂依旧被保留在山东电力集团。根据有关政策，为维护电网稳定及安全运行，电网公司自身可拥有一定容量电厂，以便调剂。 业内人士分析，由于中华发电下属的石横、菏泽和聊城电厂是一整体项目，因此只能“共进共退”，分开的可能性很小。究竟它们面临怎样的命运安排，现在无人能回答。 “假设中华发电项目最终不能留在电网公司，山东电力就很难继续履行合同，既然资产、股权、运营权都剥离出去，就没有义务去承担购电协议，合同不能履行，中华发电前途未卜”。 BOT宿命

国家计委（现国家发展和改革委员会）投资研究所主任汪文祥对BOT项目融资有颇深研究，他告诉《财经时报》：“这个项目合同如何执行，要看当时签订的仲裁条款而定，谁违约谁承担违约责任。但在投资回报率方面，政府不会保证项目投资回报率。”

汪文祥介绍说，国内BOT项目融资存在不少问题，当年由于国内基础设施建设落后，缺少资金，为引进外资，不少项目都有回报率承诺，一般是15％。“现在看来，是太高了”。 2002年9月10日签发的“国务院43号文”中，明确表示中国政府保证外方投资固定回报不符合中外投资者利益共享、风险共担的原则，违反了中外合资、合作经营有关法律和法规的规定。在当前国内资金相对充裕、融资成本较低、吸引外资总体形势良好的有利条件下，各级地方政府应采取有力措施，妥善处理现有固定回报项目。

针对不同类型的固定回报项目，“国务院43号文”中有一条特别提到：“对于仅通过购电协议形式实现外方投资预期回报的项目，不纳入此次固定回报项目处理范围，今后结合电力体制改革总体方案及相关配套政策逐步妥善处理。”

“我们的项目是中外股东方享受同等回报率，像这样的情况应怎么处理？现在还没有解决之道。中华发电最终怎样处理，现在谁也说不准，我们只有往前走，毕竟100多亿元的投资砸下去了，不继续建设，亏的不就更多？”中华发电的人士在电话里对《财经时报》说。

（12）收费变更风险

是指由于PPP产品或服务收费价格过高、过低或者收费调整不弹性、不自由导致项目公司的运营收入不如预期而产生的风险。

例如1: 山东中华发电项目

据了解，香港中华电力投资有限公司及法国电力公司目前正通过各种渠道，游说政府及相关部门，希望能提高电价。

1998年，根据原国家计委曾签署的谅解备忘录，中华发电在已建成的石横一期、二期电厂电价问题上获突破，获准了0.41元／度这一较高的上网电价；而在2002年10月，菏泽电厂新机组投入运营时，山东省物价局批复的价格是0.32元／度。

“按这个电价，显然不能满足项目正常运营的要求，还本付息都很困难。”中华发电一位员工这样抱怨。

（13）腐败分析

主要指政府官员或代表采用不合法的影响力要求或索取不合法的财物，而直接导致项目公司在关系维持方面的成本增加，同时也加大了政府在将来的违约风险。

例如1: 沈阳第九水厂BOT项目

由香港汇津公司投资兴建的沈阳第九水厂BOT项目，约定的投资回报率为：第2-4年，18.50％；第5-14年，21％；第15-20年，11％。如此高的回报率使得沈阳自来水总公司支付给第九水厂的水价是2.50元/吨，而沈阳市1996年的平均供水价格是1.40元/吨。到2000年，沈阳市自来水总公司亏损高达2亿多元。这个亏损额本来应由政府财政填平，但沈阳市已经多年不向自来水公司给予财政补贴了。沈阳市自来水总公司要求更改合同。经过数轮艰苦的谈判，2000年底，双方将合同变动如下：由沈阳市自来水总公司买回汇津公司在第九水厂所占股权的50％，投资回报率也降至14％。这样变动后沈阳自来水厂将来可以少付两个多亿。其实对外商承诺的高回报率在很大程度上与地方官员的腐败联系在一起，在业内，由外商在沈阳投资建设的八个水厂被誉为“沈阳水务黑幕”

王振峰：PPP模式不是万能的“特效药” 须有机制保障

核心观点：中国经济网网友王振峰认为，要积极发展PPP模式，必须先建构行之有效的保障机制，要妥善设计、精心实施，完善风险分配机制，还要强化项目管理及公共监督。如果把PPP模式轻易地当成万能的“特效药”，而不注重机制建构，极有可能给地方政府、社会投资人带来风险。

近期，福建、青海、安徽等多省份重点在基础设施公共领域相继推出了规模庞大的PPP项目（政府和社会资本合作模式），初估这些项目规模达万亿元。值得注意的是，地方对PPP项目进行的财政支持，提出要从“补建设”向“补运营”逐步转变。

其实，PPP这种融资模式（公私合营）早已在国际上流行，也相对成熟。亚洲开发银行就积极地在亚太地区倡导PPP模式，来取代以往那种不符合市场经济需求的融资平台。今年4月间召开的国务院常务会议宣布，将向社会资本推出80个基础设施建设项目，这意味着PPP模式已进入可实质推广的阶段。

加快地方基础设施建设，促进中西部发展，激活和释放更多有效投资来带动整体投资反弹，以增强宏观经济活力，对中国经济平稳增长有着重大意义。同时，我们也必须清醒地看到，旧有那种让政府举债融资来搞建设的方式存在许多瓶颈和弊端。比如，重大基建及保障房等由政府主导的项目领域，民间资本、社会资本往往是“进不了门”。过于“封闭”的项目运作，还可能导致效率低下、权力寻租、变相利益输送等。

另外，规模庞大的基础设施建设，如果单一依赖政府资金投资，必然将加重地方政府财政负担。在债务存量和增量的双重压力下，地方政府根本“无暇”腾出精力来化减政府债务问题。因此，积极发展PPP模式，不仅是为了平稳经济，给民资等社会资本“开渠道”，也是深化政府投融资、财政体制改革的要求，还是化解地方债风险的一个重要途径。

PPP模式如何推进，作为主导的财政部，按照中央深化改革的任务部署，提出了加快简政放权、转变财政职能，争取从“挖坑放水”式的建设型财政向“开渠引水”式的服务型财政过渡。

笔者认为，要把PPP模式推广运作好，关键在于要构建一套行之有效的保障机制。几年前，京沪等地就有设想在城市公共交通领域引入PPP，但后来不了了之，究其原因还是在运作方面出了问题。

作为一种新的公共建设财务模式，PPP的结构设计是一个关键性问题。假如公共领域的项目营收难以支撑项目的投资回报，那只能捆绑其他收益性资产，或以资产分包方式来间接改善项目的投资收益状况，比如铁路、地铁通常会连带站区或部分路线两侧的土地开发等。 PPP项目的社会资本招投标也是个不小的问题，它往往不是简单地看投资人的实力，更关键的是项目投标方案如何合理、科学、公平，社会投资人是否具有相应的经验、专业能力，尤其是对PPP项目的工程、技术、融资及运营管理方面的了解与把握。有时，光靠热情是不够的。 而且，PPP项目模式毕竟是一种公私合作的特殊民商事关系，政府和社会投资人都应高度尊重契约精神。

要积极发展PPP模式，必须先建构行之有效的保障机制，要妥善设计、精心实施，完善风险分配机制，还要强化项目管理及公共监督。如果把PPP模式轻易地当成万能的“特效药”，而不注重机制建构，极有可能给地方政府、社会投资人带来风险。

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