铁路及轨道交通土地综合开发提速

铁路及轨道交通土地综合开发提速

铁路及轨道交通土地综合开发对破解铁路投融资难题、缓解城镇化建设中的土地瓶颈具有重要意义,但现阶段也面临诸多障碍和挑战。可借鉴日本、香港等地经验,提高规划的前瞻性,不断完善开发模式。

一、铁路建设开启“以地养路”新模式

空前力度支持铁路土地综合开发。国务院近日下发《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(下称《意见》),支持铁路运输企业以自主开发、转让、租赁等方式盘活现有建设用地,促进铁路建设投资等主体对铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发。《意见》提出,铁路企业取得的划拨用地因转让或用途改变不再符合《划拨用地目录》的,可以协议方式办理用地手续;采用市场化方式供应综合开发用地,供地价格按出让时市场价格确定,不考虑铁路建成后上涨因素;此外,还提出支持成片开发等政策。

据1999年底数据,我国铁路用地总面积约49.75万公顷。原铁道部数据显示,截至2013年1月,18个铁路局合计客运车站共2117个。业内认为,未来可盘活的重点区域是客运站、货运站,铁路沿线站点的房屋、建筑物,以及原铁道部办的企业和物流中心等。——编者注

或可实现多方共赢。首先,盘活铁路用地资源有助于破

解铁路投融资难题。融资途径主要有三个:一是容积率提高后的增值收益,二是土地转用途后的增值收益,三是铁路存量用地盘活与节约集约用地。其次,能有效缓解城镇化建设中的土地瓶颈。第三,新政的实施将提高铁路站场、线路周边的经济发展水平和人口聚集规模,带动城市和城市群发展。第四,铁路用地综合开发潜在规模巨大,开发前景可观,或将成为吸引民资的重要领域。

二、当前轨道交通土地综合开发面临的主要障碍 现有城市规划与综合开发要求不相适应。首先,铁路土地综合开发的推进,有待对现有城市总体规划和控制性详规进行调整,并协调各方利益。其次,现行城市规划对容积率的基本规范不能满足高强度开发的要求。现行城市规划中,铁路车站及周边建筑的容积率一般为2.5左右甚至更低,但实践表明,容积率10以上的铁路土地综合开发项目才有较大的利润空间。

土地盘活操作细节有待进一步明确。《意见》突破了现行土地出让招拍挂规则,但在实际操作中,尚有涉及开发操作流程和土地价值的诸多细则有待明确。

根据《意见》,铁路运输企业可作价出资、租赁或转让土地。但出资或入股的价格标准,容积率如何确定,都未明确。——编者注

与地方政府分享土地开发增值利益存在困难。当前,城

市轨道交通的建设与运营主要由地方政府负责,铁路企业在周边土地高强度开发中,如何实现开发利益共享将是面临的挑战。此外,跨区域的铁路土地开发还涉及不同地方政府之间利益协调的问题。

城市轨道交通的财政补贴方式不利于资本进入。现行城市轨道交通普遍采用由当地政府财政补贴市属轨道交通企业的方式,即补贴生产者而不是补贴消费者。这造成了对铁路企业和社会资本进入的行政壁垒。

三、铁路及轨道交通土地综合开发的国内外经验与实践 日本:TOD模式实现轨道交通和土地开发的有机统一。日本运用TOD模式进行土地经营主要有两种类型:一是依托铁路客运网络在铁路车站进行综合开发。如以新宿枢纽为代表的“车站城市”综合体建设。二是大力开发建设城市副中心,同时建设连接主城区的通勤铁路,形成“房地产开发+通勤铁路+车站城市”的发展模式。这一模式在利用通勤铁路疏解城市功能的同时,还在铁路枢纽车站周边提供大量工作岗位。典型代表是日本东急电铁公司开发建设的多摩田园都市。 TOD模式指把轨道交通建设和土地利用有机统一,在车站及沿线密集开发,使居住、工作、商业中心集中在其周边,从而实现人口和产业合理分布,引导城市空间重新布局。——编者注

香港:“轨道交通+土地综合利用”模式。该模式集地铁

投资、建设、运营和沿线土地综合开发于一体,由港铁统筹开发。概括地说,在进行地铁设计和建设时,地铁公司同时获得地铁上建造房屋的土地开发权,地铁公司以地铁建设前的价格为准,向政府缴纳土地出让金;此后地铁公司建设、经营地铁,独立或邀约其他开发商一起在地铁上进行房地产开发,通过房屋出售和出租获利。

作为香港最大的土地储备商,2013年港铁公司在香港境内总收入为254.61亿港元。除客运票务收入外,车站商务和物业租赁及管理的收入达83.66亿港元,占总收入的32.9%。——编者注

内地各省市跃跃欲试“以地养路”。广东:将每个车站的土地分为两部分,以车站范围为半径800米的中心划圈,在这个范围内再以红线分出内外,红线内交给铁路公司,除交通用地外,铁路公司也可从事其他土地开发。红线外的土地仍属当地政府,但土地收益必须用于轨道交通建设。天津:重组天津市轨道交通集团,将依托轨道交通建设优势,做好轨道交通上盖资源的开发,提高资产收益率;认真梳理28宗整理地块,盘活土地资源,实现资金回笼。湖北:出台《关于加强武汉城市圈城际铁路沿线土地综合开发的意见》,按照一站一城模式,规划了35个小城镇,预设通过沿线城镇土地开发,推进城镇化的同时,也弥补城际铁路的运营亏损。 四、启示与建议

推动规划调整与完善。适时推动城市总规和详规修编,重点解决现行规划的容积率规定与铁路土地综合开发不相适应等问题。提高交通和土地规划前瞻性。交通规划与土地规划宜同步进行、有机结合,对轨道交通及沿线土地进行整体性、综合性的规划。完善铁路站场及沿线地区开发模式。将传统的、单一的交通枢纽功能,转化为集交通、商业、娱乐等于一体的综合性开发。合理限定房地产开发的比例。铁路土地综合开发应以商业综合体为主要方向,需摒弃过去单纯的工业园区、房地产小区的划分模式。要充分运用节地技术,如采取地铁站多层立体交通模式等,发挥土地的复合利用功能。

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