存款保险制度中监管职权的国际比较与借鉴（发表）1

存款保险制度中监管职权的实践与借鉴

周黎

（西南政法大学研究生部2005级国民经济学硕士研究生 重庆 400031）

摘要：本文介绍了存款保险制度中的缺陷，并对历史上监管缺位造成的危害进行了回顾，分析了存款保险机构监管职权的必要性。从美国存款保险制度中监管职权的引入、强化过程中，发现其中可以借鉴的经验。最后提出了中国建立有监管职权的存款保险制度的一些对策和建议。

关键词：存款保险 监管职权 监管实践 借鉴

一、存款保险制度的缺陷

（一）研究背景：存款保险的历史发展、含义和缺陷

现代商业银行建立在部分准备金制度基础之上，银行自有资金所占的比率很小，具有高度的内生脆弱性：由于银行和存款人之间存在信息不对称，如果存款人同时对某家银行失去信心，将会造成挤兑；而商业银行具有特殊性质，银行挤兑会传染给其他银行，甚至会将正常经营的银行卷入其中，严重时会引起一国金融危机。为了解决这个问题，很多国家纷纷建立存款保险制度。所谓存款保险制度，是指一个国家为了保护存款人利益和维护金融稳定而为银行建立一个保险机构，各家银行向保险机构缴纳保费，当银行面临危机或经营破产时，保险机构就向其提供流动性资助或代替其在一定限度内对存款者给与偿付的制度。

1933 年，美国设立了联邦存款保险公司(FDIC)，标志着世界上第一个存款保险制度的确立，至2007年全球已有95个国家或地区先后建立了存款保险制度。在过去的 70 多年中，存款保险制度对保护一国的存款人利益，维护其金融体系稳定发挥了巨大的作用。但不可否认，存款保险制度在

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运行中也暴露了自身存在的缺陷，特别是道德风险问题。20 世纪 80 年代的银行和储贷机构危机，使存款保险制度遇到了前所未有的严重困难，由此也引发了人们对它进行变革和完善。因此，各国在其存款保险制度中更多的引入监管职权，Cull，Senbet和Sorge通过对58个国家数据的实证研究发现，在监管环境较好、法制较为健全的国家，存款保险会有利于金融的健康发展。

（二）监管缺位造成道德风险的事例

20世纪80年代后，美国的银行和储贷机构危机加深。自1980年至1983年，美国有118家储贷机构破产，损失资产430亿美元。同时，1980年至1994年间，投保于FDIC的商业银行和储蓄银行中有1617家被关闭或得到FDIC的财务支持，这使FDIC在1988年第一次遭受损失。

分析美国80年代金融危机的原因，除了宏观因素如国家整体的政治、经济、金融和立法状况外，金融监管的乏力也是一个主要原因。而监管当局如美国家庭信贷联邦委员会（FHLBB）在监管措施、人员配备等方面存在严重问题，其监管力量不足且缺乏培训，对所属联邦储蓄贷款保险公司（FSLIC）在职责和资源方面也没有充分授权，缺乏必要措施和进行及时调整，出现监管空隙和监管不足，从而引发道德风险。另外，从1980年到1984年间，美国联邦和州银行监管机构中的检查人员总数不断减少（见图1），检查次数和

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频率在下降，而盈利银行承担过度风险的情况并没有得到有效控制，这进一步鼓励很多储蓄机构更加大胆地投放高风险贷款业务，并最终导致了危机的暴发。

30002500检查人员数量2000150010005000FRBFDICOCC19801984时间19901994

图1 美国联邦银行监管机构中检查人员数量变化图 注：资料来源：FDIC在FRB，OCC和州银行监管会议信息的基础上收集而成。 二、存款保险机构监管职权的必要性

实行存款保险制度对存款类金融机构而言，会使其免遭挤兑浪潮的冲击，于是在信息不对称的情况下，有些机构会在资产组合方面为实现高收益铤而走险，选择风险更高、回报更丰厚的投资，从而加大其破产的可能性。存款保险对储户的保护则使其较少关注银行经营活动的安全与否，降低了其将资金转移到安全机构的警惕性，弱化了市场对金融机构的约束力。因此，适当的监管是存款保险制度有效运作的必然要求。

（一）从维护自身利益的角度出发实施监管职权

由于存款保险机构要独自承担因银行倒闭所造成基金

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支付的损失，这就使它更有积极性去监管甚至关闭有问题的银行，并且能激发其监管的主动性和责任心以及避免监管宽容。而银行监管机构，因银行倒闭的赔付最终不是由其担负，因此对倒闭时机的选择以及倒闭后责任的考虑有可能增大银行倒闭赔付的成本。

（二）仅对问题银行进行监管，不涉及银行监管机构的常规业务

银行监管机构监管的目的是实现公共政策目标、政府的优先发展战略和其他参与者利益的普遍保护以及维护整个金融体系的安全。而存款保险机构监管的目标则是通过监管可以降低存款类金融机构倒闭的可能性，及早发现问题避免危机的传播，同时提高存款保险的有效性和高效性，使损失暴露最小化。因此，银行监管机构主要负责日常的合规性监管和风险监控，保持整个银行业稳健运行。当发现某银行经营中出现问题时，存款保险机构开始介入并进行全程风险监控。

（三）积极采取早期纠正措施，减少银行监管机构对问题银行的宽容

银行监管机构对问题银行更多的是实施挽救措施。但由于银行监管机构缺乏行动的决心，在救助问题金融机构过程中经常犹豫不决，希望尽量宽限时间，能够通过监管措施就可以让问题银行恢复健康运营，不愿意看到因银行倒闭导致

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风险扩散并暴露监管的不足和缺陷，结果正是由于这种监管宽容最终导致危机暴发。而存款保险机构采取早期纠正措施的核心是及早发现和解决受保存款类金融机构出现的经营问题，在有问题银行尚有能力吸纳自己的亏损时，通过早期纠正措施来保护存款保险体系，从而降低存款保险基金的长期亏损风险。由于存款保险机构关闭问题银行的决心，迫使银行监管机构考虑接受和正视所监管机构必须倒闭的事实，加速了问题银行的市场退出，减少了损失。

存款保险机构采取早期纠正措施是一种激励相容的监管策略，同时它也优化了整个金融监管激励相容的环境，符合成本最小或损失暴露最小的原则。它不但给问题银行选择倒闭的自由，同时，也让问题银行在倒闭之前能有一个回旋的余地，使其更有一种激励去选择最佳的处臵结果。 三、金融监管在美国存款保险制度中的引入、强化和经验 （一）全方位银行监管

美国实行的是双重银行体系，既有在联邦注册的银行机构，也有在各州注册的存款机构。除有美联储（FRB）、货币监理署（OCC）、全国储蓄监管局（OTS）、FDIC等联邦层次的银行监管机构外，每个州还都有各自银行监管机构。为了约束银行业的高风险活动，各级监管机构对银行实行了全方位的监管。特别是在经历了20世纪八九十年代的银行危机之后，对银行的监管更加仔细严格，采用了基于风险的资本要

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求、强化会计准则、提高透明度、进行频繁彻底的检查等措施。

（二）有针对性监管与规范的监管程序

作为保险人的FDIC监管所有被保险的机构，是美国银行业的主要监管者之一。它可以通过对参保机构的定期检查、专项检查、非现场检查，审查投保申请等，及时发现问题，并在适当的时候实施一系列正式或非正式的强制措施。同时，FDIC对银行的监管侧重于银行资产的安全性和对消费者权利的维护方面，更有针对性，促进了金融机构开展业务的安全性和稳健性，降低了FDIC的赔付成本。

经过70多年的发展，FDIC已经建立了规范的监管程序，实行以问题机构管理为导向的监管方式。通过建立科学的预警系统，将金融机构区分，而后对问题机构实行特别监管，即增加检查频率并适当限制其业务经营等。规范的监管程序不仅能降低监管成本，也使得监管更有效率。 （三）危机处臵权与规范的处臵程序

FDIC成功运作的另一条重要经验，在于拥有对问题银行的处臵权，从而有助于控制处臵成本、提高处臵效率。目前，FDIC已经建立了一套规范的处臵程序。

规范而行之有效的处臵程序使得FDIC能够及时处臵问题机构，保持了金融体系的效率和稳定。程序化、制度化、规范化的市场退出方式减小了银行倒闭给存款人带来的冲

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击，保持了公众对银行的信心，避免由于处臵的多变性而给存款人带来的不确定性，甚至引发恐慌。 （四）协调配合不可或缺

FDIC是一家独立的联邦机构，但作为一个独立的机构，FDIC的成功运作离不开其他监管部门的协调与配合。美国的银行监管体系部门众多，层级复杂，但他们各司其责，各有侧重。美联储（FRB）主要监管成为联储会员的州银行；货币监理署（OCC）监督国民银行；全国储蓄监管局（OTS）监管储蓄贷款协会、FDIC监管所有投保机构；州政府监管机构则监管州注册银行。对属于共同监管的银行机构，各监管部门注意通过检查官协会（FFIEC）来进行协调。FFIEC负责制定统一的监管原则、监管标准和监管报告的形式。现场检查时，各监管部门一般采取或者轮流检查、结果共享，或者联合检查、但各有分工的方式，不做重复检查。从而尽可能减小多次检查给商业银行带来的干扰，也节约了成本。 同时，FDIC还与其他监管部门建立了信息共享机制。尤其是美国《现代化服务法案》确立伞形监管体系后，进一步加强了各个监管部门的信息共享。监管信息的共享减小了人为信息不对称现象的发生，有利于监管部门各自目标的实现，使得对储蓄机构的监管更加透明、高效。 四、我国应建立具有监管职权的存款保险机构

2003年我国银行业监管职能从央行分离出来，成立中国

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银行业监督管理委员会专门行使对银行业的监管职能。然而，由于受银行业整体发展水平和监管体系管理问题的影响与国际监管水平相比还有很大差距。针对我国国情，提出我国建立有监管职权存款保险制度的一些对策 （一）大力发展非现场检查系统

主要通过建立一些统计模型，对金融机构按期提交的各项报表和监管机构的检查报告，同时与一些机构评级一道加以深入分析，了解银行的经营状况,然后根据其风险大小，实施有差别的保险费率。

（二）注重对小型存款类金融机构的监管

对资产规模较小、资本充足率低于巴塞尔协议的基本要求、法人治理结构不够完善、管理和风险控制能力较差、交易行为不规范的中小金融机构如城市商业银行、农村商业银行等，它们问题较多，面临着较为严峻的生存压力。这一类机构倒闭的概率相对较大。为提高监管效率，对这类机构应更多地由存款保险机构与实施主监管职责的银行监管机构密切保持沟通并进行协同检查。

（三）对问题存款类金融机构有权实施纠正措施

存款保险机构有足够的监管权力，与主监管机构达成一致意见后，有权实施一系列正式或非正式的纠正措施，甚至有“迅速采取纠正行动”的权力。 （四）发挥储户的风险甄别能力

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将储蓄的存款类型进行细分，这些不同类型的存款对应着不同的利率、存款保险程度以及彼此间可以通过某种内部机制进行类型转换。这种类型划分，目的在于让储户选择自己的存款模式，根据他们的选择来划定保障的范围和力度。让银行的存款保险费率变得更灵活和富有风险抗衡力。 （五）建立必要的信息共享机制以及明确的分工与侧重

银行监管机构与存款保险机构的相互信任和密切配合与协调。双方应联合制订“风险干预指南”，要明确联合检查和分别检查在时间上如何协调；当任何一家监管机构调低被监管对象的评级时，都需要与另一家监管机构共享信息；一家监管机构可以监督被监管对象遵守另一家监管机构相关法律和规定的情况；一家监管机构生成的监管报告应同时抄送另一家机构，并让被监管对象获悉该过程；一家监管机构与被监管对象之间的文书往来应使另一家监管机构获知；当一家监管机构准备对被监管对象采取一定措施时，应让另一家监管机构获知等。

总之，存款保险机构监管职权的运用，在央行主导下建立存款保险公司是对我国银行业监管体系的补充，它将在很大程度上弥补现有监管的不足，并进一步促进银行业监管的激励相容，提高现有银行业监管的效率和水平。

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