第六章 行政规范

第六章 行政规范一、行政立法 二、行政规定

第一节 行政立法

一、行政立法的概念和性质行政立法的定义可从两个方面来表述：(1) 就我国宪法和《中华人民共和国立法法》所规定的 行政立法的基本形式而言，行政立法可表述为：行 政立法是指法定的行政机关制定行政法规和规章的 行为。(2)就其实质而言，行政立法是一种创制 法律规范的行为，因而行政立法可表述为：行政立 法是指法定的行政机关为实现其行政职能而创制法 律规范的行为。 ●行政性 ●立法性

二、西方国家行政立法起源及其发展现代西方国家行政立法的基本理念大体有两种： 一是以英国、美国为代表的大多数国家，坚持 行政立法从属于代表机关的立法，须以代表机关的 立法为依据并且不得与之相抵触。按照这一理念， 行政机关的立法活动就被称为委任立法。 二是以法国为代表的少数国家，直接在宪法中 对行政机关作出了立法授权。

三、我国行政立法的体制(一)我国行政立法的主体及其权限 1.由最高权力机关保留的立法事项：(1)国家主权的事项；(2)各级人民代表大会、人民政府、人民 法院和人民检察院的产生、组织和职权；(3)民族区域自治制度、特别 行政区制度、基层群众自治制度；(4)犯罪和刑罚；(5)对公民政治 权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；(6)对非国有财产的征 收；(7)民事基本制度；(8)基本经济制度以及财政、税收、海关、 金融和外贸的基本制度；(9)诉讼和仲裁制度；(10)必须由全国人民 代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

2.国务院有权制定行政法规。 3.国务院各部、委员会、中国人民银行、审计 署和具有行政管理职能的直属机构，可以制定规章。 4.省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府， 可以制定规章。

(二)行政立法的效力层次1.宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方 性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。 2.法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。 3.行政法规的效力高于地方性法规、规章。 4.地方性法规的效力高于本级和下级地方人民政府规章。 5.省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区 域内的较大的市的人民政府制定的规章。 6.自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法 规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规 定。 7.经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规 作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。 8.部门规章之间、部门规章与地方政府规章

之间具有同等 效力，在各自的权限范围内施行。

(三)规范冲突的处理规则 1.下位法必须服从于上位法 2.同一机关制定的法律、行政法规、地方性法 规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般 规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规 定不一致的，适用新的规定。 3.法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的 特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人 民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一 事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能 确定如何适用时，由国务院裁决。

4.地方性法规、规章之间不一致时，由有关机 关依照下列规定的权限作出裁决：(1)同一机关 制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时， 由制定机关裁决；(2)地方性法规与部门规章之 间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用 时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地 方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规 的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全 国人民代表大会常务委员会裁决；(3)部门规章 之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项 的规定不一致时，由国务院裁决。 5.根据授权制定的法规与法律规定不一致，不 能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委 员会裁决。

四、行政立法的分类(一)职权立法与授权立法 (二)中央行政立法和地方行政立法 (三)执行性立法、补充性立法、试验性立法 和自主性立法

五、行政立法的制定程序1.立项 2.起草 3.审查 4.决定、公布与施行

六、行政立法中的其他问题(一)行政立法的解释 行政法规由国务院解释。行政法规的解释与行 政法规具有同等效力。 规章解释权属于规章制定机关。规章的解释同 规章具有同等效力。

(二)行政立法的溯及力 《立法法》第八十四条规定：“法律、行政 法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章 不溯及既往，但为更好地保护公民、法人和其他 组织的权利和利益而作的特别规定除外。”

(三)行政立法的备案制度 1.备案的期限和机关 行政法规应在公布后的30 日内由国务院报全国 人民代表大会常务委员会备案；国务院部门规章应 在公布后的30日内由国务院部门报国务院备案；地 方政府规章应在公布后的30日内报国务院备案，并 应同时报本级人民代表大会常务委员会备案，其中 较大的市的人民政府制定的规章还应同时报省、自 治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案。 2.权力机关的备案审查 3.行政机关的备案登记与审查

(四)行政立法的改变与撤销 行政立法有下列情

形之一的，应由有关机关 予以改变或者撤销： (1)超越权限的； (2)下位法违反上位法规定的； (3)规章之间对同一事项的规定不一致，经 裁决应当改变或者撤销一方的规定的； (4)规章的规定被认为不适当，应当予以改 变或者撤销的； (5)违反法定程序的。

七、行政立法的监督(一)权力机关的监督 (二)上级机关的监督 (三)司法监督 (四)自我监督 (五)其他监督形式

第二节 行政规定

一、行政规定概述行政规定，是指行政主体制定和发布行政法 规、规章以外的具有普遍约束力的其他规范性文 件的行政行为，或者说，行政规定是指行政主体 制定和发布的除行政法规、规章以外的其他规范 性文件。

二、行政规定的分类(一)内部行政规定与外部行政规定 (二)依职权的行政规定和依授权的行政规定 (三)创制性行政规定、解释性行政规定与指导 性行政规定

三、行政规定的制定程序※《公文处理办法》规定，行政规定(行政 公文)的制定程序主要包括拟稿、审核、签发、 缮印、校对、用印、登记、分发、立卷、归档等 环节。 ※《规章制定程序条例》第三十六条规定： “依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政 府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参 照本条例规定的程序执行。”

四、行政规定的效力(一)在行政管理领域的效力 1.行政规定的公定力 2.行政规定的可依据效力

(二)在行政救济领域的效力 1.行政复议当事人和行政诉讼当事人可以以相 应的行政规定作为论证具体行政行为合法与否、适 当与否的根据。 2.在行政复议中，复议机关均应对具体行政行 为所依据的行政规定是否合法、是否适当进行审查。 经审查认为合法的，复议可以以此为依据对具体行 政行为作出相应决定；认为不合法的，应当依照法 定权限和程序作出处理。 在行政诉讼中，人民法院有权就作为具体行政 行为依据的行政规定进行先行审查。经审查认为合 法的，人民法院可以以此作为依据对具体行政行为 作出相应裁判，也可以在裁判文书中引用；认为不 合法的，可以拒绝适用。

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