用预申请应对流拍

作者：纪成旺单位：国土资源部土地利用司,曾就职于北京市土地权属登记事务中心。

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经济走低下的土地市场：流拍与退地

受国际金融危机影响，２００８年以来我国经济走低已成不争之实。在土地市场，出现了两种比较典型的情况：一是部分地区出现“流标”或“流拍”。用地申请人的最高报价低于土地出让方设定的出让底价，致使土地出让活动终止时土地不成交。二是部分土地受让人提出“退地”申请，要求土地出让方收回已经交付的土地。“退地”的原因是没有足够的资金进行项目开发建设，或者是认为

项目建成后会出现严重亏损。“退地”行为影响了正常的土地市场交易秩序，容易引发法律纠纷。还可能造成土地闲置等后续问题。

为应对经济波动，中央政府决定２年内增加４万亿元投入，大力兴建基础设施，发展公益事业，促进经济增长。政府救市既带来发展的希望，但同时也带来了较大的用地需求压力，如何既要保障土地供应，又避免流拍和退地等现象的发生，是各级土地部门必须面对的问题。

笔者以为，在当前经济形势下，受人们心理预期、政府政策等多重因素的影响，土地市场的供求

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作者：纪成旺单位：国土资源部土地利用司,曾就职于北京市土地权属登记事务中心。

沟通。掌握的信息量越大，决策出现失误的可能性就会越低。相对于市场主体而言，政府部门采集信息的效率相对更高，能够掌握较为充分的信息。发布更多的政策信息，能够引导市场主体更有效地进行决策。作为土地出让方的政府部门在确定土地出让底价时，要尽可能掌握土地需求方的心理价位，在深入分析土地市场供求状况后，再行确定出让底价。在市场经济体制下，政府部门的职责在于营造出有利于公平竞争、能够更大程度节约交易成本的经济运行环境，为市场主体发挥聪明才智、赢得合

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法利润创造条件。

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原因之二：土地供给和需求在制

关系异常复杂。要避免流拍和退地，就要找出现有制度的不足，优化制度设计，保持土地市场秩序稳定，保障重点项目建设用地，实施好土地供应，优化土地资源配置。

据统计，我国农民集体建设用地总量已经超过２．７亿亩，５倍于城镇国有建设用地。由于尚未建立集体建设用地出让和转让管理制度，集体建设用

度约束下的不均衡

原因之一：难以对称的信息

土地的投资需求属于引致需求，在经济繁荣时期，市场主体对未来收益水平的预期值高，土地作为生产要素的价格随之匕涨；在经济衰退时期，市场主体对未来收益水平的预期较低，土地的价格随之下跌。一旦土地出让方与用地申请Ａ２＿间的预期出现较大差异，就可能造成“流拍”或“流标”。尤其是在经济波动时期，不同团体对经济走势的预期不同，信息不对称问题会更为突出，信息不对称造成土地出让方和用地申请人之间的土地定价差异。“流拍”问题的直接原因就是土地出让方和用地申请人之间对地价的认同度不同，用地申请人愿意支付的地价低于土地出让方设定的底价。“退地”归根结底也是信息不对称造成的，作为市场主体的受让方，很难完全掌握总体经济环境的变化，只能在特定市场环境下进行可行性分析，给定的时间越短，分析的准确度就会越差。信息不对称的直接结果是逆向选择和道德风险，是受让方意图违约的道德问题。‘

信息不对称是经济社会的常态，它无法完全消除。要解决信息不对称造成的问题，关键在于通过‘制度设计增加和完善信息沟通渠道，加强各方信息

“退地”实际上就

地流转受到法律限制，难以形成大型建设项目的市场供给。相对于规模庞大的集体建设数量而言，集体建设用地的用途和使用主体却受到严格限制，法律规定只有村民住宅建设、兴办乡镇企业和乡村公共设施及公益事业建设可以使用集体建设用地，其他建设必须将集体土地征收为国有。在上述制度背景下，集体建设用地的土地需求和土地供给严重不均衡，造成国有建设用地需求不满足、集体建设用地的供应过剩并存的尴尬局面。从根本上说，这种不均衡是国有土地和集体土地使用制度的差异造成的。由于集体土地的转让受限制，必须征收为国家所有才能用于非农业建设，造成存量集体建设用地难以盘活利用，国家经营性基础设施建设也难以利用集体建设用地。

在经济低迷时，政府加大力度进行基础设施和公共设施建设，涉及大量的城镇外围和农村集体土地，在年度土地利用计划的约束下，国土资源行政主管部门必然要面对沉重的用地需求压力。事实上，随着土地资产价值的日益显化，集体建设用地自发流转行为已经相当普遍，但是流转规模小、范围窄、形式多样，集体建设用地的投资主体限于乡镇企业等小型企业。真正有实力的用地单位反而极少介入。土地要素以土地资产的形式参与经济活

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中国土地 ２００９年第１期

作者：纪成旺单位：国土资源部土地利用司,曾就职于北京市土地权属登记事务中心。

动，不应当仅依据所有者不同而区别看待生产要素的使用价值。

可以增加供地方和国土资源部门对土地市场的理性分析和判断，研究市场主体对土地的需求和价格的承受能力，也可以发挥土地专业机构、人员和用地

应对措施：预申请与城乡统一土地市场

根据党的十七届三中全会精神，结合当前国土资源管理形势，笔者认为，在这一时期的土地供应工作中，一是全面推行用地预申请制度，充分了解市场用地需求，有的放矢地实施土地供应；二是实行集体建设用地有偿使用，适度加大土地供应规模，有效满足重点项目建设用地需求。

全面推行用地预申请制度。近几年来，国土资源行政主管部门改革创新，从经济社会发展的内在规律着手，制定了一些具有可操作性的政策措施，为推行用地预申请制度奠定了基础。２００６－年，国土资源部发布＜国有土地使用权招标拍卖挂牌出让规范＞（国土资发［２００６］１１４号），建立了用地预’申请制度，具备条件的市、县，可以通过用地预申请方式，组织实施国有土地使用权出让活动。２００７年，在国土资源部、监察部下发的《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知＞（国土资发［２００７）７８号）中，再次明确要求：建立用地预申请制度，及时了解工业用地的需求情况，科学合理安排工业用地出让的规模、结构、布局、进度和宗地规模、产业类别、土地使用条件等，保证工业用地招标拍卖挂牌制度的有效落实。

—般来说，用地预申请制度的具体实施程序包括：（１）市、县国土资源部门将列入招标拍卖挂牌出让计划内的具体地块信息向社会公开；（２）意向用地者对已公开的具体地块有使用意向的，向市县国土资源管理部门提交《用地预申请表》，提出用地预申请，并承诺愿意支付的土地价格；（３）市、县国土资源管理部门对用地预申请进行审查，认为所承诺的土地价格和条件可以接受的，在收到预申请２０日内告知申请人，通知其参加国土资源部门组织的该地块招标拍卖挂牌出让活动；（４）提出用地预申请的意向用地者，参加该宗地竟投或竟买，且报价不低于其承诺的土地价格。

确立用地预申请制度有三方面积极意义：一是有利于供需双方充分了解土地市场供求信息。既

者的能动性，对所发布的出让信息进行理性预期，科学分析策划，为之后参与土地出让和土地开发利用策划提供便利。二是有利于科学合理安排供地规模和进度，增强土地供应的有效性。出让信息公布后，国土资源部门根据信息反馈的内容，可以了解用地者对土地类型、土地价格、供地规模、供地时间等的具体要求，据此可以调整供地规模和供地节奏，使土地供给更好地反映市场需求。三是有利于招标拍卖挂牌出让制度的有效落实。ｒ确＇ＣＴ用地预申请制度，是对招标拍卖挂牌制度的进一步细化和完善。

综上所述，意向用地者提出用地申请后，只要所承诺的十地价格和条件符合相关政策要求，这宗地便可采取招标、拍卖或者挂牌方式出让。因此， 在经济不景气时期，实行用地预申请制度，进入招标拍卖挂牌出让阶段的宗地，就会被供应出来并得到及时开发利用，减少“流拍”或“流标”。

集体建设用地纳入城乡统一有形市场。２００８年，党的十七届三中全会＜决定》明确提出：在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让±地使用权。应该说，三中全会《决定＞为制订集体建设用地出让和转让管理办法提供了政策依据。

按照三中全会的要求，在土地有形市场规范出让经营性集体建设用地使用权，有利于将集体建设用地使用权出让和转让纳入现行的国有土地有形市场，形成国有建设用地使用权和集体建设用地使用权的“两种产权、同一市场、分类监管”，有利于建立和完善统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系。我国农民集体建设用地总量５倍于城镇国有建设用地，确立集体建设用地有偿使用制度，规范集体建设用地出让和转让行为，既符合严格规范农村土地管理制度的要求。又能够盘活存量建设用地，增加建设用地有

效供给。＠【作者单位：国土资源部±地利用司）

ＣＨＩＮＡＬＡＮＤ／２００９

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