面向实施的三旧改造规划

面向实施的三旧改造规划

2014年12月19日 10:20 来源： “深圳市城市规划设计研究院”微信号.2014-10-17.

作者：王嘉 深圳市城市规划设计研究院

【摘 要】深圳已经进入以存量空间再开发促进城市经济社会发展的阶段，城市更新成为城市空间拓展的主要手段。在城市更新实践过程中，体制、管理、经济、技术及其意识等方面的滞后与脱节，给传统的规划编制与实施方式提出了新的挑战。本文以深圳城市更新发展历程为背景，从传统规划制度的缺陷和困境入手，探索引发问题的根源，创新性提出以“现代产权制度”为基础的城市更新规划制度和技术体系，并介绍深圳在这一领域的经验。

一、背景：深圳市城市更新进入全面加速期

经历了三十多年的高速发展，深圳在上演现代城市发展奇迹的同时，逐渐显现了快速发展积累的一些深层次矛盾，并集中演化为空间上剧烈而尖锐的冲击。首先是城市空间呈现出明显的“二元”结构特征，原特区外综合服务水平和环境质量不高；其次是城市的土地资源日趋紧张，空间资源的相对短缺已成为城市建设的主要瓶颈，各利益主体对资源的争夺变得非常激烈；再者空间结构拓展带来的用地功能性老化问题也日益突出。城市更新作为促进空间资源的合理配置、调整和优化产业结构、改善城市人居环境和提高居民生活质量，提高土地使用效益和提升城市功能，实现城市经济、社会、环境可持续发展的重要举措，受到了越来越多的关注。

深圳早期的城市更新多为个体自发改造，缺乏政府的统筹和引导。2004年10月，深圳市召开全市查处违法建筑暨城中村改造工作动员大会，拉开了新时期深圳城市更新工作的大幕。随后市政府出台了一系列相关政策法规，并设立市、区两级专职机构指导城市更新，使城市更新工作得到稳步和全面推进。城市更新已逐步由早期个体自发自觉改造向理性秩序的方向转变；由追逐个体利益向实现城市整体效益转变。2009年底《深圳市城市更新办法》的颁布，标志着深圳城市更新进入了全面加速期。

随着《物权法》的出台和物权概念被法律认可，土地权利越来越受到人们的关注，城市更新面临的利益格局也变得更加多元化和个体化。以政府主导、土地管控等方式实现城市更新终极蓝图的一元化规划制度与技术体系受到了越来越多的拷问。

二、困境：传统规划制度与技术体系的反思

既往面向新增建设用地管控的规划制度与技术体系，在面临城市更新管理要求时表现出的“不适应”集中体现在以下四个方面：

（一）公共利益的实现。如何实现公共利益的最大化成为城市更新需要解决的首要问题。从“总体规划”到“法定图则”对城市更新中的公共利益均做出了刚性要求，然而却忽略了这些公益项目的实现是在已出让土地“私有权保护”这一特定背景，导致公共利益要素和可交由市场博弈的要素混淆不清，各种利益主体受自利性驱使往往将公共服务设施、建设强度、环境容量等公共利益要素作为市场博弈的砝码，进而左右传统规划的结果。

（二）发展权益的分配。城市规划总是围绕着利益问题进行的，这一点在多方利益纠葛的城市更新活动中体现得更为突出。作为一个城市更新项目，往往涉及多个产权地块，产权地块内又涉及发展商、产权人、租户等多个利益主体，每一利益主体均希望自身利益最大化，在分得尽量多的空间发展权益的同时尽量少承担公共利益项目。在以“空间管控”为核心的现行规划体系下，由于缺乏有效机制，导致发展权益无法做到公正与公平，也延滞了城市更新工作的推进。

（三）项目运作的保障。城市更新的最终目标是通过物质空间的更新促进经济发展与改善民生，这就决定了城市更新规划必须要面向实施，以“项目”为落脚点，在进行空间设计的同时首先要保障项目具有足够的经济动力。而部分更新项目在承担公益性设施同时开发强度受到严格限制，导致项目在经济层面的“破产”，城市更新也就无法推进。目前“法定图则”和“详细蓝图”，作为最“基层”的规划，偏重于空间研究、城市设计、环境景观等内容，缺乏对城市更新项目成本、收益等经济层面的考量，规划成为“空中楼阁”也就不难理解了。

（四）规划体系的衔接。作为政府最重要的市场干预手段之一，城市规划在深圳城市更新行为中发挥的作用受到了限制。从总体规划、组团规划（或分区规划）到法定图则，在制定的过程中由于对城市更新的研究不足或控制粗放，导致在城市更新实施阶段需要对上位规划进行较大幅度的调整。以往借助“改造专项规划”以个案研究的方式调整“法定图则”的做法，既增加了行政成本，也对规划的严肃性带来挑战；另一方面，以“详细蓝图”为基础的“改造专项规划”由于技术手段、控制内容、表达方式等方面的针对性不足，导致大量更新规划科学性受到质疑。

导致上述问题的深层次原因在于：以政府主导、土地管控等方式实现城市发展终极蓝图的规划制度与技术体系，与市场经济下以产权制度为基础的利益平衡需求之间产生偏差。因此，亟需对城市规划管理体系进行调整和完善，从“物质空间更新”走向“规划管理更新”。

三、探索：以“现代产权制度”为基础的规划理念创新

新时期城市更新的内涵，已经远远超出传统的空间规划层面，其实质是以市场经济内在发展规律为线索，妥善平衡城市更新活动涉及的不同利益主体的发展权益，具有促进城市空间资源高效、公平配置的公共政策特征（徐荣，2010）。城市更新制度设计能否真实而具体地代表社会绝大多数成员广泛接受的产权观和价值取向；能否保护和实现社会绝大多数成员的根本利益，是城市更新机制是否有效的重要评价标准。

城市更新涉及政府与利益集团各种组织、社区公众的多重博弈。这种博弈往往以利益冲突的形式显现出来。对于城市更新而言，其利益主体通常由政府、开发主体和产权人构成。政府、开发商和产权人是城市更新利益割据中的3个对立点，三者互为关联，但彼此间的利益冲突又存在一定的差异。①政府和开发主体之间利益冲突焦点为规则性冲突，具体表现为开发规则和开发条件上的博弈：一方面政府通过开发条件引导和控制开发商的开发行为，另一方面，开发主体为了利益的最大化，不断试图去改变和突破开发规则和开发条件。②政府与产权人之间的利益冲突聚焦在公共利益的分配上面，政府作为公共利益的监管者，需要从全局去考虑公共利益的分配，而产权人从局部利益出发，往往希望尽可能多的分得城市公

共利益的蛋糕。③开发主体和产权人的冲突属于交易性冲突，主要依赖于市场规则进行交易，但在实际情况中，由于伦理规则的缺失，产权人和开发主体间的利益冲突往往表现出交易的不平等性。（图1）

图1：城市更新行为中多方主体的关系解析

导致利益博弈的根源在于土地产权的“模糊性”和“不确定性”。因此，城市更新规划管理的核心在于建立与现代产权制度相匹配的制度框架。具体来讲：一是通过产权界定明确城市更新各方私益之间、私益与公益之间以及效率与公平等价值之间的边界，包括何种产权应否受到城市规划保障、相关主体利益多少、利益归属等方面的判别与确认；二是规定权责关系，建立产权的行使、救济而引起的私益之间、私益与公益之间以及效率与公平之间的规则，包括产权的取得与丧失、保障与限制、侵害与救济等（任绍斌，2011）。

综上，制定新时期城市更新管理机制，除了要保障城市土地空间资源的分配效率外，同时应该关注对社会各类主体的合法财产权益的保护。在规划管理中应改变对无视个体权利或予以压制的做法，在公共利益与保障主体的确定上，建立政府与个体之间双向的制约机制，明确双方的权利、义务以及法定责任，才能适应市场经济的发展的需要，以及体现建设“和谐社会”的根本宗旨，这样城市规划在面对各种利益诉求时，才能成为协调社会不同利益、实现各方利益最大化目标的手段。

四、解题：构建面向实施的城市规划制度和技术体系 （一）建立以《城市更新办法》为基础的制度体系

深圳在规划目标的制定和实施途径的选择上，充分关注各方权益，平衡各方利益，制定面向实施的城市规划技术和制度体系。在这套“规则体系”中，坚持政府主导下的市场化运作，由市场和政府共同推动更新。核心是建立可度量的规则、制度与标准体系，探寻适合片区的更新实施方式。

我们正在建设一套既能保证公共利益和整体目标，又能容纳多元利益群体的目标和诉求，统一、综合、开放、稳定的城市更新政制度体系。这一体系由“政策法规”、“管理机制”、“操作指引”与“技术标准”四个层次构成：（图2）

——政策法规层次：以《深圳市城市更新办法》为主干，为城市更新的制度体系建立基本框架，起到龙头和统筹作用；在此基础上形成《深圳市城市更新办法实施细则》，为城市更新中的相关行为提供更详细的规范和指引。

——管理机制层次：容纳各部门的管理目标和需求，协调更新管理与其他城市管理机制的关系。包括《城市更新单元规划审批操作规则》、《关于授权市城市规划委员会建筑与环境艺术委员会审批城市更新单元规划的通知》、《拆除重建类城市更新项目范围内土地权属清理工作指引》等。

——操作指引层次：规范政府部门、编制单位、开发主体以及相关权利人的行为。包括《深圳市城市更新单元编制技术规定》、《深圳市城市更新单元规划制定计划申报指引》，以及在编的《深圳市城市更新地权重构操作指引》和《深圳市城市更新空权转换操作指引》等。

——技术标准层次：在国家与地方技术规范基础上，从技术层面赋予更新规划更广泛的内涵，促进对物质空间的改善和多方利益的平衡。包括《城市更新单元规划落实低碳生态目标技术指引》、《深圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定》、《深圳市城市更新项目创新型产业用房配建比例暂行规定》，以及在编的《政府参与城市更新溢价分成比例规定》等。

图2：深圳市城市更新制度体系框架图

（二）改革现有城市规划管理体系

如前文所述，原有城市规划管理体系需要因应城市更新的需求进行调整，深圳提出“面向实施的城市更新规划制度与技术体系”，但这种调整并非游离于现行的城市规划体系设立一套新的城市更新规划体系，而是在现行体制的基础上，对应相关的城市规划层次，采用补充和“镶嵌”的方法纳入更新规划管理的目标和需求（吕晓蓓，赵若焱，2008）。具体的措施包括：

——总体规划层面。在《深圳市城市总体规划》中提出全市城市更新的总体目标和策略；以此为指导制定《深圳市城市更新专项规划》，重点划定实施城市更新的片区范围，判断城市更新的规模，提出分区更新规划指引；同时在《近期建设规划》及《年度实施计划》中确定城市更新项目类型、规模、位置，实施时序和规划指引等具体内容。

——详细规划层面。规定作为规划管理核心工具的《法定图则》，除了要划定城市更新单元的范围、设定更新方式外，更重要的是要对城市更新涉及公共利益的主要因素提出强制性的控制要求，包括公共配套设施的类型和规模、公共绿地的保护要求以及必要的开发强度控制要求等，为下一层次的《城市更新规划》面向市场实施奠定基础。

——城市更新单元规划。借助“法定图则”制度平台赋予“城市更新单元规划”以法律地位，规定“城市更新规划的批准视为已完成法定图则相应内容的编制和修改，市规划国土部门应

当及时将其内容纳入法定图则。经批准的城市更新规划是相关行政许可的依据。”同时，理顺城市更新规划委托编制关系，使城市更新主体特别是开发商能够正面地主持或参与到城市更新项目实施层面的规划当中，而不是由政府包干的规划来取代正当合理的市场博弈。

（三）构建以“城市更新单元”为核心的技术体系

深圳在“城中村改造专项规划”的基础上，结合以现代产权制度为核心的规划理念，构建起以“城市更新单元”为基本单位，以“更新单元规划”为载体的规划技术体系，确定规划要求、协调各方利益、落实更新目标与责任。其在技术手段上的整合与创新反映在如下九个方面： 1、以“城市更新单元”整合城市更新空间范围，作为深圳城市更新制度与技术创新的载体。在借鉴日本“都市整合”、台湾“市地重划”等经验基础上，探索从城市整体发展目标和公共利益的需求出发，政府引导，市场自觉划定城市更新单元的方式，并以此为基础进行面向实施的城市更新项目规划和管理。规定一个城市更新单元内可以包括多个城市更新项目，项目的实施要以更新单元的整体规划为依据。“城市更新单元”制度可以有效整合独立开发项目的整体空间效益，减少独立开发项目的设施配套风险；与重大市政基础设施和重点项目建设工程相结合，降低建设成本，减少城市更新工程实施的负面社会影响。（图3）

2、突出现有产权关系的厘清，作为权益分配的基础。在编制城市更新单元规划之前，规定必须先行对更新单元范围内的土地与建筑物权属情况进行核查，包括合法产权土地与建筑物权益计算，未办手续或手续不全土地与建筑物权益认定，以及非法土地或建筑物权益补偿与处置等，并以此作为未来单元发展权益分配的基础。

图3：“城市更新单元”与“城市更新项目”空间关系示意图

3、权益初次分配，优先保障公共利益的落实。明确规定，城市更新单元内可供无偿移交给政府，用于建设城市基础设施、公共服务设施或者城市公共利益项目的独立用地应当大于3000平方米且不小于拆除范围用地面积15%，城市规划或者其他相关规定对建设配比要求高于以上标准的从其规定。

4、权益二次分配，多主体间利益的合理分配。规定按照原有权益比例分配基准空间增量，按照贡献各类设施的价值比例分配奖励空间增量。《更新单元规划》须制定多主体间利益平衡方案，包括各主体分的空间增量，各自须承担的拆迁责任、土地移交、配套建设及其他绑定责任等，多个权利主体通过签订搬迁补偿安置协议方式形成实施主体的，还需载明搬迁补偿安置方案。

5、通过专题研究校核分配结果，强化更新科学性。规定涉及产业升级单元应进行产业

发展专题研究；涉及调整法定图则、发展单元规划用地性质的单元应进行规划功能专项研究；涉及突破法定图则确定的建筑总量或居住总量以及法定图则未覆盖地区，应进行道路交通和市政工程设施专题研究，以及公共服务设施和城市设计专项研究，科学确定开发强度；针对拆迁范围面积不小于10公顷的更新单元，应进行建筑物理环境专项研究；所有城市更新单元，均应进行经济可行性专项研究。

6、权益分配调节，超出基准拆建比项目政府参与溢价分成。部分城市更新项目的利润率水平会远高于其他同类型项目（如现状开发强度较低、土地获得成本较低等原因），为让公众能够平等享有城市更新带来的利益，对于溢价比例较大的城市更新项目，政府参与溢价分成。其方式可为“货币分成”和“实物分成”两类，目前深圳采用的是配建更高比例的保障性住房或创新型产业用房，即“实物分成”的方式。

7、制定项目实施方案，增强更新单元的操作性。包括独立占地的城市基础设施、公共服务设施、保障性住房等拆迁责任和移交要求；规定配套建设城市基础设施、公共服务设施、保障性住房、创新型产业用房等相关要求（包括类型、规模、位置、产权管理等）。制定分期实施计划，保证有计划、有步骤的完成更新目标。

8、设计城市更新成果体系，满足规划管理需求。规定更新单元的成果体系，规定其深度应达到“详细蓝图”层次，内容包括“技术文件”与“管理文件”，其中管理文件与“规划批复”相衔接，适应现行的规划审批制度。同时规范成果表达方式，统一成果格式。

9、制定城市更新项目保障机制，保障城市更新实施。通过制定城市更新单元分类与分级制度、拆分与合并制度，更新项目区域平衡制度、项目救济制度、项目监督与处罚制度等，从技术层面对城市更新活动发挥促进和保障作用。

【结语】

深圳提出“面向实施的城市更新规划制度与技术体系”，是对深圳现行《法定图则》、《详细蓝图》、《改造专项规划》等规划体制的改良和提升，是“规划理念的革新与方法的探索”。在这套“规则体系”中，坚持政府主导下的市场化运作，由市场和政府共同推动更新。核心是建立可度量的规则、制度与标准体系，探寻适合深圳的城市更新实施路径，为广东省乃至全国的更新改造提供借鉴。

【参考文献】

[1] 吕晓蓓，赵若焱．对深圳市城市更新制度建设的几点思考[J]．城市规划，2009，(04)． [2] 徐荣，樊行．快速城市化下的深圳城市更新[J]．2009城市发展与规划国际论坛论文集．

[3] 任绍斌．城市更新中的利益冲突与规划协调 [J]．现代城市研究，2011，(01)． [4] 何明俊．建立在现代产权制度基础之上的城市规划 [J]．城市规划，2005，(05)． [5] 深圳市规划和国土资源委员会．深圳市城市更新办法．[6] 深圳市规划和国土资源委员会．深圳市城市更新办法实施细则．

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/rmz7.html