再论改革与发展中的收入分配 陈宗胜14

第四篇 关于调整中国居民收入分配的若干政策建议

本篇只设一章，完成一个任务，即针对前面的所有实证观察及趋势推测和研究结论，讨论调整和理顺中国居民收入分配差别的政策措施，以使中国居民的收入差别,始终保持在适当的区间或范围之内。

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第十四章 关于调整居民收入分配的政策建议 及对一些政策机制的分析

在第二篇中，我们分别对全国、城镇和农村的正常收入的差别程度、我国目前城乡及地区差别的现状，进行了详细的测算，并以天津为案例分别详细地分解分析了城镇和乡村居民收入差别的制约因素及其扩大的具体原因，还对中国的城乡贫困率进行了估算，对正常收入差别的近期趋势进行了大致的预测。在第三篇中，我们以几种典型的非法非正常收入为主，分别测算了其对中国全国、城镇和农村收入分配差别的影响程度，并对其他种类的非法非正常收入的影响也进行了大致的估测。从这些分析中得出的基本结论是，中国大多数居民获得的占其收入总量大部分的正常收入的分配，大致是适当的；当然也存在一些不容忽视的问题，如城乡差别过大、垄断行业收入过高，农民收入提高过慢等，需要理顺。然而，中国居民的收入分配差别受非法非正常收入的影响很大，以致于当在收入差别中包括了几种主要的非法非正常收入的影响后，按照一定的标准衡量，则中国居民的收入差别已经相当高，几乎可以用“接近于”或“局部和短期达到了两极分化的程度”来描述。这是中国居民收入分配方面存在的最严重的问题。所以，在本章，我们要针对这些基本的研究结论，从缩小城乡和地区差别、规范行业间收入、打击非法收入和扶助贫困阶层五个大的方面提出一些政策建议，并就一些建议的运作机理略作说明。

第一节 关于调整居民收入分配的政策建议

定量分析表明，目前我国收入分配领域从大的方面讲主要存在如下一些问题：（1）城乡差别、地区差别都过大；（2）富裕阶层为社会所尽责任还不够，贫困阶层的收入水平提高得仍旧较慢；（3）非法非正常收入猖獗，对居民收入分配差别产生了极大的影响，导致了居民收入分配接近或局部和短期达到了两极分化的程度。所有这些现象都是收入分配不规范、不公平的表现，其直接后果是容易引起社会的不安定，阻碍经济的发展。

如何规范收入分配，使其更公平，也更具效率？从大的方面看，政府的主要工作重点在于收入分配差别序列的两端：一方面要调减高收入层(上端)的收入，包括抑制乃至消除通过各种手段所获取的非法或非正常收入；另一方面提高低收入层(下端)的收入，使其更快的增长，包括加大扶贫的力度；同时还要逐步缩小城乡、地区及行业差别，鼓励按要素分配呈现的贡献差别，促进中间各社会层级更快发展。具体包括以下几个方面：

一、缩小城乡差别的政策措施。中国的城乡差别大已经是一个长期存在的问题了。计划经济时代就很严重，在目前向市场经济转变的过程中也没有得到应有的重视。许多人呼吁解决地区差别，却对城乡差别视而不见。孰不知这是中国居民收入差别中最大的差别，而且我们在前面的分析表明地区差别与城乡差别是相互包含的，地区差别中包含着很大的城乡差别。所以，缩小城乡差别应当切实引起各级政府的重视，采取措施加以解决。我们在第三章中的分析表明，我国城乡差别大的根本原因与传统二元经济体制和过分偏好城市经济的发展战略都有关系。因此，就其实质来说，缩小城乡差别的关键既在于怎样打破二元体制，又在于如何发展农村经济，在于如何提高农村、农业、农民的收入水平。

1.打破城乡分割的壁垒。过去我国一直实行城乡分割的户籍制度，并建立了

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一系列包括住房、医疗保健、补贴保障等在内的优惠城镇居民的城乡分割的福利制度。这种城乡分割的发展政策极大地限制了农业劳动力向城市的转移。使得农村沉淀积累了大量的剩余劳动力，限制了农业生产率的提高。具体措施包括借鉴国外一些国家的作法，取消城乡二元户口制度，先消除制度障碍。可喜的是近几年，这在许多大中城市中已经开始试行，如山东济南、河北石家庄等等城市已经有了很好的作法。同时大力发展小城镇来加快中国的城市化进程，缩小城乡差别；允许劳动力在城乡间自由流动，给予平等的就业机会（参见本章附录I、II）。

2.大力推进农村城镇化，转移剩余劳动力。二元经济理论清楚地阐明了农村贫困的根源就在于农村的过剩人口太多。因此，农村的剩余劳动力如果不能顺利转移出农业，或转移出农村，是不可能从根本上消除农村贫困的。当然，这里所说的转移出农业，除了发展以往作为重点的第二产业外，更重要的是指第三产业，而第三产业的发展则要求村镇人口必须更加集中地达到一定规模。所以这里指的转移出农村，一部分是转移到现存大中小城市里面，另有相当部分实际是要靠农村自身的城镇化来解决。即在农村内部相对集中地发展一些村镇，撤消一些不成规模又不宜管理的、过于分散的小村子。这应当作为一个长期战略性的措施实施才行，而不能作为一个权宜之计。换言之，发展小城镇应当以一个持久的城镇化运动来推动才可以有成效.

3.加快农业产业化的发展。城乡差别较大的一个原因是当前我国农业生产率水平较低，因此，缩小城乡差别的一个重要的措施是转变农业的增长方式，优化农业生产结构，推动农业产业化,提高农业的劳动生产率。具体包括：实施科教兴农，普及推广农业科技知识，提高农民知识水平和对农业科技的重视程度；根据各地区农业资源的优势，大力开发农业科技；加强对农业技术人员的培养，形成一支掌握科技致富技术的农业劳动者和技术人员队伍；加强对农田、水利等农业基础设施的建设，改善农业生产条件。同时前文的分解分析表明，农户家庭的多种经营对农户的收入水平影响很大，因此加快农业产业化的重要途径是鼓励农户开展非种植业的多种经营，发展家庭牧场、养渔场等等。

4.大力发展农村非农业经济。我们的案例分解分析表明，农村非农业经济已经成为影响我国农民收入的重要因素。全国的统计资料也表明了同样道理，1995年在农村居民的纯收入中，来自第二、三产业的生产性收入占32.65%。因此，发展农村非农业经济对于提高农民收入是非常重要的。具体包括：继续大力发展乡镇企业，实现乡镇企业的第二次创业，可以在信贷、税收、人才流动等方面给予一定的优惠等；完善农村市场体系，各地农村可以根据本地区的优势，积极建立各种集贸市场、专业批发市场、技术市场等；打破地区之间的封锁，促进物资人才的流动等等。

5．大力发展农村地区教育事业。教育落后是农村地区经济落后的根本性或者说是基础性的因素。提高农村地区的人力资本存量，特别要增加基础教育的投资。只有这样，才能提高人口素质，提高农民素质为缩小贫富差别打下基础。虽然这是一项投资大、见效慢的基础工程，但其重要性却不容忽视。特别是对于那些落后省份，提高农民素质更是一个亟待解决的问题，否则农业科技难以得到推广，发展农村非农产业、提倡多种经营依然不可能取得实效，这必将导致更大的贫穷与落后。发展农村教育的另一层含义是解放思想，加速观念转变，使农民改变原有的因循守旧、安于现状、重农抑商、安土轻迁以及生死由命、富贵在天的旧观念，迅速与市场经济的观念对接，积极寻找和利用市场机会缩小自己同高收入户的差别。

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6．大力发展农村的基础设施。各级政府有责任通过财政措施，在农村地区稳步推进公路、桥梁、铁路、电力、水利等等基础设施的建设，许多发达国家的经验证明，国家的财政政策是农村地区居民脱贫致富的重要政策。我国近些实行积极的财政政策的实践也同样证明，国家投资帮助农村地区发展道路等等基础设施是推动农村经济发展重要途径。这方面的投资量很大，不可能一蹴而就，需要长期稳步推进。另外，同样属于基础性的建设是，要推进农村经济发展所必需的机械、种子、化肥、农药等其他服务业。农村经济的发展是缩小城乡差别的最根本途径。

7.鼓励农户增加资本积累。根据前文对农村家户收入及收入差别的分解分析,家庭生产用固定资产对农户收入水平及差别的影响非常显著。固定资产积累影响再生产，制约经营规模。可以通过强化农户家庭财产的私有性等制度创新，鼓励农户自身积累建立“恒产”；另外国家应当通过小额贷款等措施，支持农户积累，从而提高农民收入，缩小城乡差别。当然通过资本积累来增加农户收入，在缩小城乡差别的同时，农户之间的差别通常是要扩大的。这是一部分人先富裕带动全体富裕的必经过程。

二、抑制地区差别扩大的政策措施。我们在第二篇中的分析表明，在我国的目前阶段地区差别的扩大具有必然性，因而我们在当前关于地区差别的对策应以控制或抑制其扩大为重点，一定要切实缩小地区差别是不现实的。我们再次证明的“地区差别悖论”即地区居民人均收入差别与地区人均国民收入差别的不一致性，则说明我国的地区差别政策，既要注重地区收入分配政策的运用，也要注重地区发展政策的实施。关于地区间梯度发展的讨论也说明，追求同时的全面平衡发展也是不可能的。因而关于抑制地区差别扩大的政策只能以相对平衡为目标，要处理好发达地区与落后地区、产业倾斜与地区倾斜，梯度发展与均衡发展的关系。就具体的政策措施而言，正如上文中已经提到的，有许多缩小城乡差别发展农村经济的措施，也是缩小地区差别的重要措施,因为城乡差别也是一种地区差别。因而缩小地区差别的某些政策可能与缩小城乡差别的措施是类似的。具体说，包括这样一些政策建议。

1.大力推动不同区域间乡镇企业的全面发展。乡镇企业对中国农村经济增长起到了极其重要的作用，但是，我国乡镇企业的发展从地区布局来看并不平衡，东部地区发展较快，而中西部地区发展滞后。西部地区乡镇企业总量小，大约仅占全国乡镇企业总产值的1/4，只占西部工业总产值的1/3，有很大的潜力。因此，对于收入水平相对较低的西部地区来说，大力发展乡镇企业，是缩小与东部地区经济差别的一条重要途径。

2.促进要素的区域间自由流动，特别是资金和人才的流动。改革开放以前，江苏、浙江、福建等省收入水平也很低，不但低于全国平均水平，甚至低于西北平均收入。但是，当这些省区首先进行改革开放后，资金（包括外资）和人才都流向这些地区，促进了沿海地区的经济增长。近若干年国家号召开发西部的实践也说明，如果能够全面开放所有省区，对落后地区给予一定的优惠政策，改善基础设施，鼓励人才流动，使得生产要素流动畅通，那么这就是给经济增长向内地扩展，使全国平衡发展创造了条件。

3.加快落后地区产业结构调整，发展第三产业。比较分析可以发现，东部发达地区的产业结构多数都是三、二、一或二、三、一的次序，在农业内部种植业与各种经济作物的比例也有较大调整。而落后地区往往相反，对农业、传统工业

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以及在农业内部对种植业都过分依赖。因此如果能够采取有效的措施，把经济发展及就业的焦点从一产转向二产再转向三产，那么不但可以加快地区产业结构升级，而且可以增加地区收入，从而缩小地区差别。

4.积极发展落后地区的非国有经济。九十年代以来东部沿海地区收入水平迅速上升的一条重要经验就是，构建了一个以非国有经济为主体的所有制结构。对收入水平相对较低的西部地区来说，发展非国有经济，适当减小国有经济比重，活跃其他非公有经济，是缩小与东部地区经济差别的一条重要途径。在市场化取向的经济改革中，非国有及非公有经济是活跃经济、增强竞争力、完善市场结构的一支重要力量。非国有经济的发展一定程度上体现了市场化进程的步伐。从这个意义上说，建立健全社会主义市场经济，会使各地区的收入水平出现趋同的现象，从而使收入差别缩小。

5.对落后地区的税收转移与税收优惠。在适当时候，学习德国的作法，对城市和东部发达省区征收“团结税”，补助老工业基地和西部贫困地区。当然，实施税收转移只是一种为西部地区进行输血的方式，真正要从根本上解决西部地区落后的局面还在于增加西部地区自身的造血机能。例如，可以鼓励东部沿海地区富裕了的集体和个人积极参与到中西部地区的开发中来，给予一系列的税收、土地使用等方面优惠等等。同时，也应鼓励欠发达地区学会利用差别，利用“后发优势”和“比较优势”通过改革和开放寻求自身快速发展。

6.加强落后地区的交通和教育两大基础工程建设。交通是贫困地区走出来，与发达地区进行交流的必要条件；教育则是提高人的素质的更为基础的条件。中央财政有责任帮助贫困地区进行这两大基础工程的建设，应当建立规范的中央财政转移支付制度、进一步充实和完善区域政策、建立财政拨款制度，支持落后地区的基础设施发展。唯此才有利于扶持贫困地区的资源开发，培育当地的主导产业，发展土著经济，最终进入发达地区的行列。

三、规范行业间、职业及职务间收入分配的政策措施。根据我们前面的分析可以知道我国目前不同行业之间的收入差别存在着一些不合理的现象，一些行业由于处于垄断地位，其从业人员的收入过高，如邮电通讯业。事实上在市场经济条件下，由于经济发展过程中的产业结构转换，不同行业之间从业人员的收入存在差别是必然的，关键在于这种差别是市场行为还是政府行为。我国由于处于经济转轨时期，一些行业处于政府的保护之下。这种由行政保护造成的垄断是不合理的，必须得到纠正。而另一方面，在某些领域，我国目前还存在着较为严重的平均主义，如大多数国有企业中企业家与一般职工之间的收入差别过低；在一些国有企业中技术人员与普通劳动者、高级技术人员与一般技术人员之间的收入差别过低等等。

因此规范不同行业、不同职业及职务间的收入分配势在必行，具体包括： 1.政府应退出一些竞争性领域，取消对一些行业的行政性保护。对那些目前仍需进行垄断价格保护的及某些非竞争性的行业，则应征收相应的垄断收入税，或切实实行“收支两条线”，将垄断性收费收归国库。就是说，对某些行业、产业采取扶植和保护政策是必要的，但要清除市场准入壁垒，更不允许凭借行业垄断获得个人额外收入。而对一般的竞争性行业，则要通过完善要素市场，推动行业、职业、专业间的收入均等化。

2.增加国有企业中企业家的收入。这已经是一个很紧迫的问题了。将企业家作为行政官员，由行政规定的与职工略高的工资待遇制度，已经严重抑制了企业

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家的积极性，抑制国有经济的发展。办法是将企业家与行政官员体制脱钩。将其收入同国有经济的资产盈利率相联系。可以实行企业家年薪制，或者给予企业经营者一定股权或期权。

3.加大对技术人员特别是高级科研技术人员的激励。大幅度提高技术人员的收入，在一些股份公司中可以实行技术入股等。真正做到知识资本化，资本人格化。

4.理顺初次分配领域的工资关系。理顺工资分配关系是使收入差别合理化的一条重要措施。对国有企业实行工资总额同实现利税和国有资产保值增值率双挂钩是一个较好的办法。亏损企业要实行工资总额与减亏指标挂钩。对重点行业的工资收入实行监控制度，各种垄断性行业及高收入行业的工资收入，都要纳入劳动部门统一管理。在机关事业单位，推进“收入工资化、工资货币化、发放规范化”的改革进程，统一合理的工资增长渠道。对企业、机关事业单位发放的工资外收入，要查清渠道，通过电子帐务公开透明地规范处理。保留保护合理、合法收入，整顿取消不合理、不合法收入，清理“小金库”。

5.完善收入再分配政策。税收是调节高收入阶层收入的一种有力手段。在经济发展到一定程度，对正常的、合法的收入也应实行一系列完善的收入再分配政策。比如个人收入所得税和遗产税（以及利息税、房产税等）的政策，这是为扶贫累积资金的重要措施，也缩小高收入阶层与低收入阶层之间收入差别的一项重要措施。我国目前已经出台了个人收入累进所得税等一列的政策，但因为实施过程中还有不少问题。当前应建立和完善对高收入者在收入、消费、财产诸方面进行全面的、规范的、有效的税收调节机制，加强个人所得税的征管。个人所得税的征收既有加大力度问题，也有加强监管的技术问题。还要积极探索在消费、财产等环节开征新税种调节过高收入的办法。比如，对只有高收入者才能享用的奢侈品或高档消费品，要开征特种消费税；对不动产、金融资产收益以及财产的继承与赠与，要开征房产税、利息税和遗产税、赠与税。其中某些措施已经出台，如利息税的开征。而遗产税的实施则仍缺乏必要的经济基础，即还有待于经济的进一步发展才能显现出成效。

四、扶持城乡贫困居民脱贫的政策措施。从收入分配差别的角度看，贫困阶层是收入差别层级序列的底端。在其他条件不变的情况下，贫困状况的改进或恶化都不可避免要影响总收入差别程度。本书前面的分析表明，中国的贫困状况在近二十年中得到很大的改进(参见本章附录III)。当然城乡居民中仍有相当部分的贫困人口。导致这部分人处于贫困状态的原因在农村主要是资源贫脊和教育等等落后，在城镇则主要是失业增加和社会保障制度不健全、不完善。针对这些制约因素，可采取的具体措施包括如下一些（参见本章附录IV）：

1.鼓励恶劣山区移民和劳务输出。对那些处于恶劣的自然条件下(比如卡斯特地质地区)的居民村落必须采取措施改变其观念，吸引他们离开贫困之源，移民到其他地区；或者制定政策鼓励他们输出劳务，到条件较好地区务工务农。这是此类地区居民脱贫的主要措施。

2.加大贫困地区人力资本投资。主要指对农村地区贫困农户和贫困人口的教育和健康投资，这可以提高贫困人口的素质，增强自脱贫的能力和意识，特别是可消除“富饶中的贫困”现象。教育和健康投资的社会效益在绝大多数发展中国家是非常高的（大致每年都在20％以上），而且这也是提高劳动生产率的最直接的方法。高水平的教育被确认是东亚经济引人注目增长的主要原因。现代生产要

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素的引入，科研成果的扩散和农业技术变革的最终实现，需要由具备较高科技文化素质，较强接受信息的能力，掌握科学经营管理方法，敢于承担风险及能熟练掌握现代农业技术操作的新型农民来推动。因此，人力资本投资在改造传统农业和反对区域性贫困公共投资项目中占据首要地位。

3.实行贫困者参与政策。在反贫困工作的核心中必须以贫困者为中心，实行贫困者参与政策，而不能只让贫困者被动接受。面对人口与环境或资源的矛盾，在贫困地区开发中必须采取自下而上的参与式方法，让作为受益群体的贫困者最大限度地参与到贫困地区的开发进程中来；通过参与开发而脱贫是积极的和可持续的。

4.贫困地区以开发为主，并辅以救济。贫困地区连片分布，且都具有一些发展的有利条件，在这种情况下针对贫困区域的开发既是必要的也是可行的，只有进行经济开发，加快区域经济发展才能根本摆脱贫困。我国目前实行市场经济体制，这就要求贫困地区也必须平等地参与竞争。而选择以开发为主而不是以救济为主还在于实践中救济存在着一些消极作用。因此，贫困地区应以开发为主，但也不能完全废弃救济。对于少数丧失了自我发展能力的贫困户必须给予适当救济实行“最低生活费制度”。这些贫困户因丧失了自我发展能力而不能参与到区域经济发展中来，分享不到区域经济的成果，相比而言，社会救济对他们来说更为直接有效，至少可以切实地保障生存水平。

5.城镇实行积极的再就业政策。城市贫困的主要原因是失业和就业不足，因此城镇扶贫主要应从增加就业与完善社会保障两方面入手。为此一是建立一个公开、透明的失业保险制度；二是实施以改善就业为主的城镇公共工程项目，为贫困人口创造就业机会；三是实施小企业发展计划，并为这些企业提供相应的简单技术培训、小额信贷，鼓励个体私营经济发展，这是增加就业的最直接和有效的途径；四是建立完善的劳动力市场，以全面的信息服务消除失业与职位空缺共存的现象；五是通过教育和培训，特别是职业教育、继续教育和初中等教育，提供转业或再就业培训,普遍提高劳动力素质。

6.完善社会保障制度。社会保障制度和政策是解决因失业、疾病和年老及各种天灾等因素所带来的贫富不均的重要制度和政策措施。我国近十几年来在社会保障制度方面进行了大量探索，初步建立了失业、养老、医疗、生育、工伤等等多项保险制度，虽然还在探讨中，比如资金来源，涵盖范围、发放制度等都有待完善，但已经取得一定经验。中国于1999年开始提高社会保障方面的所谓“三条线”，即提高最低工资线、最低失业救济线、最低生活贫困线，并将其作为法律措施(当然，即使全部得到贯彻，“三条保障线”也仍旧不能保证所有人的生活没有问题，还需实施一些辅助措施。见本章附录V)。许多学者建议，应尽可能在省一级范围内实行离退休金统筹和统一发放，以保障离退休人员的生活不因离退休而下降；对失业人员也应尽可能实行统一的失业救济金制；对收入处于贫困线以下的贫困者则实行统一的社会救济。进一步的工作是要坚决贯彻和加大执行力度。

7.使扶贫工作法制化。扶贫济困既是一项德政，又是一项社会保障制度，以往扶贫工作的核心是的受道德标准约束为主，行政约束为辅。在市场经济冲击下，原来的扶贫管理体系正在软化 ，政策、资金、物资三大扶持手段正在弱化和退化，扶贫政策的弹性越来越大。因此，迫切需要国家确定规章制度，把有利于扶持贫困地区的政策法制化，以法制规范约束政府和经济组织的行为。从长远角度看，只有使道德约束力与法制约束力相结合，才能在市场经济体制下将反贫

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困工作持久进行下去。借鉴国际社会反贫困的经验，有学者建议我国的反贫困法主要应包括以下内容：一是规范各相关主体的权力和责任，包括政府部门 、贫困人口、社会团体组织等的责任；二是确定贫困线和维护贫困监测系统的运转；三是明确反贫困计划、决策、组织、管理、监督、评价等职责与机构，并制定实施原则，保证职责明确，程序规范、公开，增加透明度；四是对扶持贫困人口的组织予以支持和确认，使扶持贫困人口组织有法律和制度依据，以提高其组织化程度和参与能力；五是规范扶贫资金筹措和管理，确立资金使用中的监督和审计，防止腐败和挪用。

8.加快经济发展是最根本的对策。本书的分析及我国的减贫事实都表明，减低贫困主要是经济发展的函数。只有经济发展了，才能为公平分配和减轻贫困打下坚实的物质基础。就解决城市贫困而言，主要措施在于通过发展经济增加就业；在现阶段，造成我国城市贫困的主要原因是一些国有企业的职工由于企业效益差而造成的下岗，因此，给贫困人口一些补贴不如给他一份工作。对于农村的贫困人口，使其真正脱贫的主要措施在于增加农村非农产业的就业。根据我们过去的研究和其他一些学者的研究，造成我国农村收入水平低和收入差别扩大的主要原因在于非农产业的就业率不同。因此只有重视农村非农产业的发展，加速二元经济向现代一元经济的转换，才能彻底消除农村的贫困。

五、打击非法非正常收入的政策措施。本书将非法非正常收入的存在与蔓延，主要归为体制变革时期制度的不配套、不完善及法治措施力度不够。虽然在这样的大变动时期，各种非法非正常收入的存在是难以避免的，但决不能因其难以避免就放纵之，而必须以法制化、规范化、秩序化的政策措施约束之、规范之，将其限制在尽可能小的范围或程度内。因此这方面大的政策思路主要有如下若干：

1.健全和完善法律制度建设。只有建立起完善的维护市场经济运行的法律制度，才能从根本上消除转型时期的各种非法或非正常收入。法律制度是提高资源的配置效率、降低交易成本、维护社会公正，从而促进经济发展的最基本的制度环境。因此，一些学者将建立起良好的法律基础视为我国下一步改革主要任务之一。法律制度的建设贯穿于立法、司法制度建设和守法观念提高的整个过程，它是保证市场机制高效而又有序运行，保证经济稳定而持续发展的不可或缺的基本条件。从某种意义上讲，立法建设比较容易，而司法制度的建设和守法意识的提高则需要付出更大的努力和花费更长的时间，因为后者牵涉到对一些与法制社会不相融的传统习惯和文化意识形态的扬弃，也涉及到现有制度形成的既定利益格局的变化。“法制”与“法治”的不同即在于此。因此，司法建设与守法意识的提高应该成为我国当前完善市场经济制度建设中的首要任务。

具体说有如下几项：

一是加大对偷税漏税、走私贩私的打击力度，提高从事获取非法收入经济活动被发现的概率；同时，对从事偷漏税、走私、行贿受贿等活动人员实施严厉的惩罚，近十几年来我国的经济生活中偷漏税、制假、贩私活动屡禁不止，其重要的原因之一就是惩罚的力度不够。 例如在打击假冒伪劣商品的过程中，一旦发现制假贩假则应将其罚得倾家荡产，而不是仅仅没收其非法所得和象征性地进行罚款。在我国目前经济发展水平比较低，国民整体素质还不高的条件下，实施一定的“严罚”还是必要的。应当依法严厉打击各种非法获利者，大规模减少以致彻底消灭各种灰色收入或黑色收入。

二是将行贿视同为与受贿一样的犯罪行为而予以大力度的打击。

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三是实行政府官员收入公开制度。

四是适当时候应考虑对公务员实行“高薪养廉”的政策。当然实行高薪养廉需要一定的条件。目前我国政府机构臃肿，人员庞大，且人浮于事的现象非常严重，在这种条件下实行“高薪”，一是财政负担不起，二是会引起社会公众的不满。因此，实行“高薪养廉”首先就要求对政府机构实施改革，裁减人员，提高政府工作人员的办事效率，在这个基础上采取适当的高薪政策。采取高薪养廉的目的主要有两个，一是增加对政府工作人员的激励，提高办事效率；二是增加政府工作人员违法犯罪的机会成本。

五是大力加强普法宣传，我们不但要强调增强公民的守法意识，更重要的是增强公民捍卫法律尊严的意识，主动与各种经济犯罪活动做斗争。

2.推进政治体制改革，加强对党政活动的监督，尤其是公共大众和新闻媒体的监督作用。增加党政工作的的透明度。如对于政府的采购活动，政府的一些工程项目设立公开招标、拍卖机制。同时还要建立政府官员的财产申报与审核制度，尽快出台存款实名制等“阳光”法。加快推进让普通公民、社会大众及新闻媒介对各种权力进行监督的政治体制改革。消除腐败要依靠制度建设，而不仅是运动。具体包括：

一是实行更大范围的新闻自由，让报纸电台及各种媒介更自由地报道社会事件，起监督作用；

二是对各种政府采购活动实行公开招标； 三是实行存款实名制；

四是党要管理好党的事务和党员的行为，要靠制度、机制而不只是运动； 五是公开党政机关的财政预算与实际开支，施行党务与政务公开制度。 3.推进行政体制改革，减少政府对经济生活的直接干预。受传统体制的影响，我国目前依然存在着严重的政府干预经济的现象。一些发展中国家和新兴工业化国家的经验表明，政府干预经济是滋生腐败的根源。因此，应尽快实现政府职能的转换，从政府干预经济转向政府服务于经济。随着国有经济比重的减少，应当大量减少政府对资源的直接调配；只要政府手中有可直接干预企业的资源手段，为了取得这部分资源，腐败的发生就是不可避免的。思路包括：

一是坚决实行政企分开；

二是政府不得再直接投资于竞争性领域的经济活动； 三是进一步改革审批制度，变项目审批制度为项目备案制度，减化审批环节，堵住腐败的源头。

4.深化并系统推进社会经济体制改革。一些学者曾经提出以制度创新来消除各种寻租行为。就本文讨论的内容来说，就是以制度创新来消除各种非法或非正常收入。制度创新在开始阶段难免是不配套的、不衔接的、甚至是相互矛盾的，因而会为非法非正常收入的出现留下若干可乘的空隙。就是说，由于体制不配套，或新旧体制不衔接而导致的租金空隙，就只能靠完善体制改革和深化体制改革才能解决。具体说：

一是消除双重价格制，为消除价格寻租设下制度措施；

二是消除城乡双重福利制度，或者说努力减少二者之间的差别；

三是消除城乡特别是不同地区、不同行业、不同业主身份之间的税率的不一致，这是最主要的寻租领域。就是说要规范税收体制，消除不适当的优惠税收(或歧视性税收)办法。

5.建立起完善的社会信用体系。市场交易成功进行的基础是经济主体的诚信

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和信用。我国社会中一定程度上存在的市场秩序混乱，制假造假、走私诈骗、偷税漏税等违法经济活动层出不穷的原因之一，就是一些经济主体缺乏信用。因此，必须尽快建立起完善的信用体制，具体包括：

一是迅速建立起全国性的个人和企业的信用帐户，一旦发现某个人或某家企业有“违规”的劣迹，就记录在案，并诏之于世；

二是规范政府行为，政策透明，规划法制化。一些地方政府“朝令夕改”，是政府缺乏信用的重要表现，也是一些经济主体缺乏诚信的重要原因；也使得经济主体缺乏稳定预期，促成了短期的投机行为。

第二节 中国目前推出的几项收入再分

配调节政策的作用机理

以上是我们对规范我国的收入分配提出的一些初步的设想，有的政策已经出台（如开发中国的中西部地区的战略决策），有的政策正在酝酿之中(如遗产税)。下面我们就我国目前已经开始征收的利息税和正酝酿出台的遗产税的运作机理作些分析。出台利息税、遗产税，应该说在我国现阶段改革处于攻坚时期是非常及时的。征收利息税、遗产税旨在达到两个目的，一是让能人为社会多做贡献，自己富了还要帮助弱者、贫困者，调整收入分配格局，通过再分配实现更加公平；二是促使人们增加消费，拉动需求，刺激经济更快增长。

遗产税和利息税影响收入分配的基本机制，是通过对不同财产水平的个人采取不同的税负政策，从而使个人可支配财产的税后所得产生总量和结构性的变动，以使收入分配的结果更加合理、公平。由于遗产税和利息税是对财产课税，对穷人来说，即使开征，对他们的收入水平也没有多少影响，尤其遗产税更是如此，因为他们被排除在纳税人范围之外。对于富人，由于他们的储蓄倾向和储蓄额度比穷人的要高，则不可避免地要担负较高的税款，其税前收入和税后收入的变动程度比穷人要大得多。

一般而言，利息税对社会收入分配结构的调整有三种方式。一是采用累进税率以及规定有利于低收入阶层的起征点。在这种情况下，占有金融资产越多的人，利益触动程度就越大，而存款额较少的低收入群体则可能无需或很少缴税。二是对低收入群体采取先征后退方式。例如特困家庭可根据民政部门的人均收入证明和银行代缴收据按年全额返还所缴税款。三是明确规定所征税款将全额或大部分用于有利于低收入阶层的用项。例如可规定所征税款将全额用于向低收入家庭发放特困补贴，用于提高最低生活费标准或完善社会保障制度等。在这三种方式中，政策成本最低、对社会收入分配调整最直接的是第一种。但这种操作方式需要一个重要的技术性前提，就是储蓄存款实名制。我国目前实施的利息税以第三种方式为主，即是一种同比率的平均税，全部税款用于增加社会保障基金。当然也规定了在条件成熟时逐步过渡到第一种。

遗产税作为一种特殊的税种，其意义不在于财政上和经济上，而主要在于调节财产收入分配差别，从而收入分配差别。税率采用累进税制，遗产越多，征收得也越多。如在美国，最低税率5%，最高55%；在日本最高税率甚至高达70%。开征遗产税可弥补个人所得税之不足，有些财产随着时间推移价值增大，个人所得税却无法对之课税；有些消费性和鉴赏性财产不在所得税和利息税课征范围之内，而所有这些成为死亡人遗产和继承人无偿所得之时，就成为遗产税的课征对象。开征遗产税还会形成一种良好的社会调节机制，对先富的人有一种引导作用，

219

如慈善行为（慈善捐款是不征税的），加强子女教育等问题；先富起来的人又会对全社会形成一种示范效应。

利息税和遗产税的实施对调节收入分配有着积极的作用。它标志着我国扩张消费的政策体系，正在从单纯的鼓励支出转变为与调整社会分配格局相结合，标志着非区别化的政策体系正在向区别化的政策体系转变。从我国目前的实际情况看，以促进公平为目标的政策的作用，可能比促进经济发展为目标的政策的作用更大。

除此以外，征收利息税和遗产税在一定程度上还有刺激消费的作用，尽管从长期看作用不大。对于利息、遗产征税，可能产生两种效应，即收入效应和替代效应。当收入效应发生时，由于个人可支配收入下降，纳税人将同时减少储蓄和即期消费；当替代效应起作用时，又有两种可能，或者增加储蓄减少消费，或者增加消费减少储蓄。这就关系到存量，即过去储蓄的多少以及对未来的预期。所以，即使对利息、遗产课税的替代效应强于收入效应，其增加消费的目的能否实现也是非常不确定的，更不用说是收入效应占主导地位的时候了。

根据弗里德曼的持久收入假说，消费者在很大程度上是根据长期收入前景来选择他们的消费水平的。当前的消费决策基于持久收入而不仅仅是当前的收入。税收的法制性和固定性使得利息税和遗产税在以后很长一段时间会成为居民持久性收入的抵减项目，导致消费者认为自己的持久收入相对减少了。也就是说，利息税和遗产税通过减少居民的收入，改变居民的预期影响了居民的消费选择。

储蓄作为消费后节余的货币收入，显然与居民的银行存款即储蓄存款不完全等同，因为储蓄存款仅为储蓄的一种形式，此外还有手持现金，有价证券，外币资产等。储蓄存款与消费之间尽管存在一定的关系，但是储蓄存款增幅的下降可能并不是消费的扩大，而是其他储蓄形式的增加。这可从2000年7月及以后几个月份中，我国居民储蓄存款与消费的变动状况得到证明。2000年6月10日的第七次降息，使得7月份储蓄存款的同比增长率明显下降，降低幅度近2个百分点；而同期消费增长率下降0.3个百分点。从其他资产的变化情况来看，证券交易、流通中现金对储蓄存款变化反映明显，7月份M0比上月末增加318.5亿元，股市成交量变化较大，自5月19日政府启动股市，居民对股市的预期高涨，近1000亿元的居民储蓄存款进入股市，7月份以后股市火暴趋缓，部分资金回流，大部分被套于股市。当然，投入股市对国家来说是投资的增加，这也是国家实施利息税的目的之一。

因此，分析储蓄存款与消费的关系必须将之纳入整个储蓄框架，如果仅限于储蓄存款，难免产生片面的误解。当前，政府欲通过利息税、遗产税等税收政策改变储蓄存款来刺激消费的做法，我们认为会有一定的作用，但其作用不会太大，可能主要是做了储蓄的结构调整，将储蓄存款转化为其他资产形式，当然其中有的部分属于投资。近年来对居民储蓄动机的一系列调查结果显示，我国居民储蓄存款具有较强的刚性。50%以上的居民主要是为了子女教育、住房、养老、医疗和就业等未来不确定性而储蓄，21.6%与储蓄存款安全、便利和收益稳定的特点有关，其余9.6%主要是为了将来投资，为获取利息收益者仅为15.8%。进一步分析储蓄存款刚性的成因主要有二：一是改革进入深化突破阶段，国企改革和政府机构改革导致大量工人下岗，而社会吸纳能力小，社会保障体制不完善，使居民实际收入增长及未来预期下降。二是医疗、教育等多项需要居民自己掏钱的改革措施同时推出，使居民对未来支出预期上升，从而压缩当前消费进行强迫储蓄。

因此，政府希望通过征收利息税、遗产税来刺激消费的初衷，在目前可能作

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用不会太明显。解决问题的关键是尽快健全社会保障体系，使居民有一个稳定的收支预期，放松过多的制度性约束，支持各种经济形式的快速发展，使居民有一个稳定的收入流。目前政府开始提高“三条社会保障线”是一个很正确的决策。应当坚决快速地落实。由于贫困人口通常较富裕人口有更高的消费倾向，更小的储蓄倾向，所以，三条社会保障线的提高会对消费需求的上升起一定的推动作用，从而对经济增长做出一定的贡献。所以应当加大实施的力度。

问题是只解决“最低”水平的保障线是远远不够的。必须把提高全部社会保障基金作为近期目标，全面推进并加大实施的力度。应当明确在经济紧缩期建立社会保障制度正是适应需要之举。美国的社会保障制度的全面建立，正是在20世纪30-40年代大危机导致的经济紧缩期开始并完成的。我国目前正处于可能要延续几年的经济紧缩时期，政府正准备将利息税的全部，上市国有公司的部分红利，以及一定比例的财政收入用于社会保障基金的筹集。这是可行且必要的，但是可能还不够。我们认为解决的措施之一，就是把企业的部分资产转化为社会保障金。比如，可以将企业相应的财产变现转归社保部门（如果能马上变现的话），也可以让社保公司暂时持有公司（可以是任何公司）的股份而待机变现。另一种方式是让职工暂时仍旧留在企业，其社会保障金折算为企业资产，以后再相机变现转出企业。这样做决不是搞什么国有资产的“私有化”，在理论逻辑和历史事实中都是有依据的。最基本的事实是，我国的国有资产是工人们将最基本生存费以外的全部剩余价值都上交国家后而长期积累的结果，包括工人应得的社会保障金也变成了国有资产（当然有相当部分是被浪费了）。现在进行体制改革，让工人离开企业，那么工人以资产形式从国家那里取回自己的保障基金应是理所当然的。从量上看，如果将工人占有企业一定资产的形式同国家目前准备采取的措施相结合，则这部分资产在全部社会保障基金中实际上可能占很小的比例。无论如何，这种资产占有都与私有化不是一回事，而且有着根本的区别。

总而言之，建立完善的社会保障制度是我国当前经济生活中的战略措施，它既是国家调节居民收入分配差别的重要手段，又是刺激消费需求的重要前提条件，应当下大力量持久推进，直至最终完成。毫无疑问，这不是一朝一夕、一蹴而就所能够完成的。

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第十四章附录I 中国近些年的户籍制度改革

近若干年，中国的户籍制度已经有了相当程度的松动和改革。其中有两个重要原因推动了我国的户籍制度改革，一是，越来越多的农民离开了土地，到城镇务工，使得城乡形式上的界限日益模糊，原有的户籍制度已经无法对此进行有效管理，同时附着于城镇居民户口之上的福利和权益继续引发和加剧这一趋势；二是，人力资源在经济发展中起着非常重要的作用，全国很多省市不惜重金招揽人才，而要招揽人才就不得不破除户口迁移的最大障碍，放松户籍管制。下面我们把我国各个省市的户籍改革措施作如下总结。

一、小城镇户籍制度改革

2001年3月，公安部提请国务院批转了《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，其中有如下规定和要求：① 1、小城镇户籍管理制度改革的实施范围是县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇。凡在上述范围内有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口，取消计划指标限制。

2、已在小城镇办理的蓝印户口、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇常住户口。

3、对经批准在小城镇落户的人员，不再办理粮油关系手续。

4、根据本人意愿，可保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。 5、各地区、各有关部门均不得借户籍管理制度改革之机收取城镇增容费或其他类似费用。

《意见》要求，各地应于2001年10月1日前全面部署开展小城镇户籍管理制度改革工作。到目前为止，小城镇户籍改革取得了很大进展。去年以来，各地公安机关全面进行了小城镇户籍管理制度的改革。天津、辽宁、江苏、河南、重庆、新疆等省、区、市已为一百多万人在小城镇办理了落户手续。②

二、大中城市户籍改革制度

中国近几年的大中城市户籍制度改革具有以下特点：

（一）优先引进高素质人才。北京、辽宁、吉林、江苏、山东、安徽、福建、湖南、广东、四川、云南、陕西等省市进一步放宽了各种人才的户口迁移政策，吸引各种科技、管理等紧缺专业人才落户。③

1、应届毕业生落户大中城市的学历要求有所变动。在很多城市落户者的学历要求降到大专以上，如沈阳、哈尔滨、石家庄、南京，而仍要求学历为大本以上的有北京、天津、上海、济南、昆明、成都、深圳、广州等。

2、中高级专业人才，不仅本人而且直系亲属可以在工作所在地城市落户。《北京市“十五”期间引进国外智力发展规划》对外公布，未来5年中，北京市将从国外聘请5000名外国专家来京工作。④上海市将实施上海市居住证制度。该

①②

《中国青年报》2001年5月29日。

发布时间:2002-02-28 08:34:09 来源:中新社。 ③

发布时间:2002-02-28 08:34:09 来源:中新社。 ④

天津《今晚报》2001-10-1。

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制度将首先在柔性流动的国内外高层次人才中试行，以加快优秀人才的集聚。 重庆市、郑州、济南、南京、湖南省、广东省、四川省、呼和浩特市等省市规定，对于中高级管理和专业技术人才、留学回国人员、高学历人员可以办理本人、配偶及未成年子女落户手续。

（二）户口向投资、兴办实业及经商的外地公民倾斜。北京、湖南、南京、郑州、广东、沈阳、哈尔滨、大连、石家庄、济南、安徽、江西、四川省、西安等省市规定在本地投资、兴办实业及经商的外地公民，若满足一定条件可以在本地落户。但落户条件不同省市差别很大。有的省市规定了投资规模、利税额、安排就业人数等具体指标，不同省市的指标相差很大；有的省市则没有规定具体的指标。

1、规定投资规模、利税额的省市有北京、济南、南京市等等。

北京市公布《北京市外地来京开办私营企业人员办理常住人口试行办法》于10月1日起正式实施。根据规定，外地投资者连续3年每年纳税达到80万元人民币，或者近3年纳税总额达到300万元，可办理进京城区户口。除税收指标外，还有务工数量等引导性条件，比如城区私企安排本地工达到100人，或者本地工占总职工人数90％以上，符合条件者可给予办理私营企业法人代表、配偶及子

①

女共计3个进京户口指标。

济南市规定，省内外公民在济南兴办实业，投资额500万元以上，其中已形成经营性固定资产150万元以上，经营满1年的，准许投资人、配偶及其未成年子女到济南落户。②

南京市规定，在南京投资100万元、建成投产1年以上或年纳税连续两年达20万元以上的市外驻宁企业，其法人代表和具有中级以上职称的中层经营管理人员，在南京有合法固定住所，允许本人、配偶和未成年子女整户在南京登记常住户口。③

2、有的省市对落户所要求的投资额、利税额等则没有具体的限制。

石家庄市规定，在市区投资兴办实业及经商的外地公民均可将户口迁入石家庄市。④

湖南省规定，凡投资、兴办实业及经商的外地公民，有经营场所和适度经营规模、有合法固定住所、有经营权者均可根据本人的志愿，为其办理本人及随其共同居住的直系亲属户口迁入。投资达到一定数额或到城市投资兴办实业，其生产、经营性固定资产达到一定规模的港澳台和国外人员，准许投资人的内陆亲属

⑤

到相应城市落户。 （三）解决购买所在地商品房的外地人员的户口问题。北京、上海、哈尔滨、沈阳、石家庄、郑州、济南、南京、安徽、湖南、四川、广东等省市规定，凡购买一定面积以上或金额超过某一数额的商品的，可为其本人、配偶及未婚待业子女办理落户。有的省市规定了商品房的面积、金额，不同省市的数值有比较大的差距。有的省市仅要求购买商品房，但没有规定商品房的面积、金额。

1、规定了商品房的面积、金额的省市。

北京规定，购买合法产权住房和兴办实业投资且必须业绩良好等条件同时满

①②

中新社2001-10-1

齐鲁晚报 2001年12月11日 ③

中新网南京12月13日消息 ④

天津《今晚报》2001-10-1 ⑤

发布时间:2001-12-31 16:10:18 来源:人民网

223

足。①

哈尔滨规定，凡在哈尔滨购买价值15万元以上商品房的外地人员，该市公安部门可给购房者本人、配偶及未成年子女办理落户手续。②

沈阳则规定，凡在沈阳二环以内购置商品房超过100平方米或金额在20万元人民币以上的，可为其本人、配偶及未婚待业子女办理落户。③

济南的规定是，凡在济南市购买商品住宅建筑面积达到100平方米以上，且房屋总价款达到50万元以上(包括购买旧房的)并取得房产证的；或购买商品住宅建筑面积达到80平方米以上，且房屋总价款达到25万元以上(包括购买旧房的)，取得房产证并实际居住3年以上的，准许本人、配偶及其未成年子女在购房地落户。④

南京市规定，在南京有合法固定住所人员，以及在南京购买成套商品房的人员，允许其本人、配偶和未成年子女整户在南京登记常住户口。其中购买成套商

⑤

品房达到60平方米可办理3人，购房面积每递增20平方米可增办1人。

2、没有规定商品房的面积、金额的省市。

石家庄规定，凡在市区购买商品房的外地公民，可以进市。⑥

湖南省规定，凡购买商品房或者通过其他合法方式获得住宅的外地人员，可

⑦

为房屋所有权人办理本人及随其共同生活的直系亲属户口迁入。

四川省规定，在城市购买商品房或自建房达到一定面积的公民，可办理本人及随其共同生活的直系亲属的城市入户手续。⑧

（四）解决直系亲属落户问题。哈尔滨、沈阳、石家庄、郑州、济南、湖南、广东、云南、四川、南京等省市规定了配偶、子女、老人的落户条件，有的省市有结婚（分居）年限、子女老人年龄的限制，有的省市则没有限制。 总之，我国的户籍制度改革中，小城镇户籍制度改革于2001年10月1日全面展开，改革力度比较大，进展比较快，对于加速我国城市话建设起了非常大的推动作用；大中城市的户籍制度改革，由于各个城市的特点不同，改革进展不是很快，也有个别城市步子较大，突出特点是着重解决人才引进、投资、购买商品房和直系亲属落户等问题，但距离全面的完善的户籍制度改革还有相当头差距。

①②

中国网 2001年12月24日

发布时间:2001-10-17 09:24:32 来源:中国新闻网 ③

新华社沈阳１月１４日电（记者石庆伟） ④

齐鲁晚报 2001年12月11日 ⑤

中新网南京12月13日消息 ⑥

天津《今晚报》2001-10-1 ⑦

发布时间:2001-12-31 16:10:18 来源:人民网 ⑧

来源：四川在线·天府早报 2002年2月05日 （责任编辑：庄红韬）

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第十四章附录II：世界一些主要国家户籍管理办法

“户籍”管理是世界各国最根本的社会管理制度之一，不光中国有此项制度，国外也有此项制度。外国的“户籍”管理多叫“民事登记”或“生命登记”、“人事登记”，虽然叫法不一，但基本上与我国的“户籍”管理相似，大同小异。所不同的是，有些国家是靠市场加法制的手段，有的是靠加强城市管理水平来调节公民迁移和移居方向。

在内容上，国外的“民事登记”登记内容多包括人口出生登记、死亡登记、婚姻登记。所登记的内容与我国的“户口”登记几乎相同。

像法国、荷兰、罗马尼亚、前苏联、日本、印度、秘鲁、阿根廷等国家的出生登记，内容十分详尽，不仅有公民出生年月、性别、单双胞胎等内容，而且还有其父母的职业、经济收入、国籍、宗教信仰等相关内容，登记内容比我们的“户口”登记还详细得多。因为“民事登记”作为一顶最基本的社会管理制度，是其他社会管理制度的基础和依据，关系重大，因此各国都十分重视“民事登记”。与我国不同的是它的管理机关多为内政部门、司法部门或统计部门。并且，这些国家对公民的迁移和移居多采取的是市场加法制的管理手段，以保持整个社会的稳定。

亚洲以“泰国”为例。泰国专门颁布了“户口登记条例”，分外侨、国内公民两部分。其“户籍注册”（相当于我国的“户口登记”）相当严格，条例规定必须“注册”公民的三部分内容，包括收入状况、纳税情况、简历(包括犯罪记录)。简历涉及公民的“个人隐私”，国家有严格的法律保密制度，有关部门不得随意向社会公布，并且“户籍注册”还必须让其本人按“手印”，十分严格。这些都是法律明文规定的。与我国“户籍”管理不同的是对居民迁移和移居情况的规定。

泰国实行的是事后迁移政策条理规定，对符合居住条件及居住期超过6个月的居民，其居住地有关部门可为其办理“户籍登记”，承认其居住地户籍。而我国实行的是事前迁移政策，居民必须凭迁移地的有关部门核发的准迁证予以迁移。泰国的“户籍”管理采用的是市场经济原则和法律效力，它的作用是让不能在某城市特别是大城市生存的公民按市场法则去选择适合自己经济水平的城市居住。这种方法往往较行政手段更有效。

南美以“阿根廷”为例。阿根廷实行的是“三项大登记”制度，指出生、婚姻、死亡登记，与我国户口登记几乎相似。国家设有“人口登记局”，实施身份证制度，实施的也是事后迁移制度。

欧洲人口管理尤以丹麦和瑞典最为有名。丹麦人口登记制度先进也比较严格，是最早实行“人号”管理的国家。登记内容包括公民的姓名、出生年月、性别、婚姻状况、纳税情况、监护人等；瑞典由于历史传统的原因，是由“教会”管“户口”，人口登记也有300多年的历史。他们实行的也是事后迁移制度。

欧洲许多国家都有犯罪记录，管理起来很有效。他们国家表面看起来很松，其实管理很严，这与人口登记管理特别是“人号”管理有直接的关系。

非洲如摩洛哥王国也实行“户籍法”，公民依法进行出生申报、死亡注销登记。

美国作为发达的资本主义国家，也十分注重人口登记管理，但实行的是“出生死亡登记大纲”。因为实行“户口登记”美国法律通不过，美国法律认为这样侵犯人权，故只进行公民出生、死亡登记，平时公民可以自由迁移、移民。平时美国公民持有护照或社会保障号，进行旅游和工作。在美国，公民享有迁移和移

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居的自由，但公民迁移和移居某地，其生活状态必须符合该城市卫生及相关法律规定，如有一定的住房面积，有稳定的收入能呆在该地；否则，有关部门将出面予以法律制裁，用这种方法维护一个城市的和谐和发展。在加拿大由于城乡一体化，差距不大，没有其他国家那样的城乡移民现象。

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第十四章附录III： 中国实行“八七”扶贫攻坚计划取得的成

就

据2001年9月21日《经济日报》第8版综合新闻报导，中央扶贫开发工作会议总结到：1986年，我国在全国范围内开展了有计划、有组织、大规模的扶贫开发。到1992年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口，从1978年的2.5亿人减少到8000万人。这些贫困人口主要分布在自然条件差、生存环境恶劣的地区，需要下更大的力气，才能较快地解决他们的温饱问题。为此，党中央，国务院决定，从1994年起实施《国家八七扶贫攻坚计划》，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，开展大规模扶贫攻坚，力争用7年的时间，到2000年底基本解决当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题。“八七扶贫攻坚计划”是我国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。7年来，全党动手，全社会动员，各方支持，合力攻坚，扶贫开发取得了显著成效，贫困地区的面貌发生了很大变化：

生产生活条件明显改善。实施“八七扶贫攻坚计划”期间，592个国定贫困县累计修建基本农田6012万亩，新增公路32万公里，架设输变电线路36万公里，解决了5351万人和4836万头牲畜的饮水问题，通电、通路、通邮、通电话的行政村分别达到95.5％、89％、69％和67.7％，其中部分指标已接近或达到全国平均水平。

经济发展速度明显加快。国定贫困县农业增加值增长54％，年均增长7.5％；工业增加值增长99.3％，年均增长12.2％；地方财政收入增加近1倍，年均增长12.9％；粮食产量增长12.3％，年均增长1.9％；农民人均纯收入从

648元增长到1337元，年均增长12.8％。所有这些指标都快于全国平均水平。

各项社会事业全面发展。贫困地区人口过快增长的势头得到初步控制，人口自然增长率有所下降；义务教育办学条件明显改善，适龄儿童辍学率下降到6.5％；对贫困地区的乡镇卫生院进行了重新改造和建设，缺医少药的状况有所缓解；推广了一大批农业实用技术，农民科学种田水平明显提高；95％的行政村能够收听收看到广播电视节目，群众的文化生活得到改善。

经过7年的扶贫攻坚，全国农村没有解决温饱的贫困人口减少到3000万人，占农村人口的比重下降到13％左右。除了少数社会保障对象和生活在自然条件恶劣地区的特困人口以及部分残疾人以外，全国农村贫困人口的温饱问题已经基本解决，中央确定的扶贫攻坚目标基本实现。

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第十四章附录IV：《中国农村扶贫开发纲要（2002－2010）》

摘要

《人民日报》2001年9月20日要闻第五版报导了《中国农村扶贫开发纲要》，这是摘要。我国中央政府决定：从2001年到2010年，集中力量，加快贫困地区脱贫致富的进程，把我国扶贫开发事业推向一个新的阶段。

奋斗目标：我国2001—2010年扶贫开发总的奋斗目标是，尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加强贫困乡村的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济、社会、文化的落后状况，为达到小康水平创造条件。

基本方针：坚持开发式扶贫方针，引导贫困地区群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，走出一条符合实际的、有自己特色的发展道路。坚持自力更生、艰苦奋斗。坚持综合开发、全面发展，促进贫困地区经济、社会的协调发展和全面进步。坚持可持续发展，将扶贫开发必须与资源保护、生态建设相结合，与计划生育相结合，控制贫困地区人口的过快增长，实现资源、人口和环境的良性循环，提高贫困地区可持续发展的能力。

对象与重点：扶贫开发的对象是，把贫困地区尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首要对象；同时，继续帮助初步解决温饱问题的贫困人口增加收入，进一步改善生产生活条件，巩固扶贫成果。扶贫开发的重点是，按照集中连片的原则，国家把贫困人口集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆地区和特困地区作为扶贫开发的重点，并在上述四类地区确定扶贫开发工作重点县。东部以及中西部其他地区的贫困乡、村，主要由地方政府负责扶持。要重视做好残疾人的扶贫工作，把残疾人扶贫纳入扶持范围，统一组织，制定规划，落实任务，同步实施。

内容和途径：继续把发展种养业作为扶贫开发的重点。积极推进农业产业化经营，引导和鼓励具有市场开拓能力的大中型农产品加工企业，到贫困地区建立原料生产基地，为贫困农户提供产前、产中、产后系列化服务，形成贸工农一体化、产供销一条龙的产业化经营。进一步改善贫困地区的基本生产生活条件，以贫困乡、村为单位，加强基本农田、基础设施、环境改造和公共服务设施建设。加大科技扶贫力度。努力提高贫困地区群众的科技文化素质。积极稳妥地扩大贫困地区劳务输出，加强贫困地区劳动力的职业技能培训，组织和引导劳动力健康有序流动；沿海发达地区和大中城市要按照同等优先的原则，积极吸纳贫困地区劳动力在本地区就业。稳步推进自愿移民搬迁，对目前极少数居住在生存条件恶劣、自然资源贫乏地区的特困人口，要结合退耕还林还草实行搬迁扶贫；经济发达的省市要从全局出发，适当增加吸纳和安置来自贫困地区的迁移人口,并作为对口帮扶的一项重要措施来抓。鼓励多种所有制经济组织参与扶贫开发。

政策保障：进一步增加财政扶贫资金，中央财政和省级财政都必须把扶贫开发投入列入年度财政预算，并逐年有所增加；要进一步扩大以工代赈规模；针对目前贫困地区财政困难的实际情况，加大财政转移支付的力度。加强财政扶贫

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资金的管理，努力提高使用效益。继续安排并增加扶贫贷款。中国农业银行要逐年增加扶贫贷款总量，主要用于重点贫困地区。密切结合西部大开发，促进贫困地区发展。继续开展党政机关定点扶贫工作。继续做好沿海发达地区对口帮扶西部贫困地区的东西扶贫协作工作。发展扶贫开发领域的国际交流与合作。继续争取国际组织和发达国家援助性扶贫项目。

组织领导：切实落实扶贫工作责任制，坚持省负总责，县抓落实，工作到村，扶贫到户；扶贫开发工作责任在省，关键在县；要继续实行扶贫开发工作责任到省、任务到省、资金到省、权力到省的原则。加强贫困地区干部队伍建设，加强贫困地区的基层组织建设，加强扶贫资金审议，加强扶贫开发统计监测工作，稳定和加强扶贫开发工作机构。国务院有关部门要根据国家的统一要求，把扶贫开发作为本部门的重要工作，结合各自的职责范围，认真贯彻落实本纲要。

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第十四章附录V（其中数字为某市2001年实际情况）：

中国城镇困难群体生活保障机制运行图： 企业 职工 未就业者 资 金 养老保险金：510元 机 构 劳动局 + 企 业 工会+妇联+共青团 离退休人员 在职职工 效益好企业职效益差企业职最低工资保障线：412元 下岗职 工 两个视同： 在职职工视同至少得412元；下岗未进中心的视同至少得276元 进再就业中心国企职 下岗职工基本生活保障线： 第一年：306元 第二年：291元 第三年：276元 各种失 业人员 失业保险 金： 第一年：302元 第二年：272元 民政 + 区街 + 居委会 +劳困难群体人员 特困人员： 因大病； 因天灾； 离婚……. 最低生活保障线：241元 医疗保险金 靠捐款 及慈善 慈善+救助+其他 两个确保 一个低保 230

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