湖南农业大学答辩

硕士研究生学位论文

湖南省高标准农田建设项目后期管护

问题研究

研究生姓名：曾博 指导教师：黄煌 教授 学位名称农业经济与管理 研究领域：农村与区域发展 授予单位：湖南农业大学 答辩日期：二○一二年五月一日

摘 要

高标准农田建设是我国农业现代化和集约化经营的重要一环，是农业可持续发展的必由之路。目前,全国各地区土地整治规划工作正全面铺开,如何规划和建设好高标准基本农田已经引起了各方重视,建设成效斐然。但是，基本农田的建设并非一劳永逸的工作，因为气候地形等因素随时会对农田设施造成破坏，而密集化的种植使得土地的肥力呈现出下降趋势。因此基本农田建设项目后期管理工作与前期建设具有同等的重要意义。特别在当前我国农业生产存在重建设，轻维护管理思维的状况下，了解我国基本农田建设项目后期管理的现状、检讨存在的问题，剖析问题的成因，并有针对性地提出完善对策，具有深远的实践价值。

本文以2014年河北省14个县的高标准农田建设项目为调查对象，通过随机访谈、发放调查问卷、进行实地调研等多种渠道收集信息，从高标准农田建设项目后期管护的现状及问题为调查对象，通过文献综述法、实地调研法，对管护主体、管护资金、管护人员、管护机制等四个维度展开分析。研究发现样本地区高标准农田后期项目管理状况较改革开放之初取得了显著进步，但仍然存在着项目建设重投入管理、管理体制严重滞后、管护资金来源不足、农民主动参与意识淡薄等方面的不足；造成上述不足的成因可以归结为：工程产权主体不明确、建后管理经费缺乏来源、运行机制僵化、管理体制和市场经济相背离，对此应当针对问题，逐一制定完善对策。

本文选取的样本可以代表我国中东部广大地区高标准农田建设项目后期管理的基本状况，反映出的相关问题具有较强的典型性，由此保证了本文研究结果的科学性和实践性。本研究的进行，不仅有利于引起各方对于高标准农田建设项目后期管理问题的重视，更有利于推进我国基本农田建设后期管理工作的全面铺开和日臻完善。 关键词:高标准农田建设项目；后期管护；项目管理

Abstract

Infrastructure of science and rationality largely determine the effectiveness of comprehensive agricultural development projects, infrastructure can long continue to run well determine the comprehensive agricultural development project can play its expected long-term benefits, promote sustainability agricultural efficiency and farmers' income, which is the project of comprehensive agricultural development projects of the present.

The central government supports the development of sustainable agriculture initiatives implemented gradually yielded results, but there are still some deficiencies, such as re-engineering project, light system innovation, the current heavy construction, light subsequent management and protection, heavy government promotion, light masses participation. Next, we need to further sum up the pilot experience and improve policies, strengthen management, and promote sustainable agricultural development policies to achieve long-term. Sound investment policies, a sound mechanism to guarantee sustainable development of agriculture.

In recent years, The State Council attached great importance to land management work, clearly stated, \promote the rural land remediation, speed up rural land consolidation and reclamation, and strive to improve farmland quality construction, large-scale construction Hanlaobaoshou high standard basic farmland, consolidate the foundation of modern agriculture.\will encounter some problems, such as management and protection of basic farmland after the construction. This link is weak, which affects a high standard basic farmland construction largely hindered the development of production agriculture. Therefore, take appropriate measures to manage and protect the work of the project after the intensive management is vital to be able to play as much as possible long-term effects of the project has been built.

In this paper, high-standard farmland construction projects in 2014, Hebei Province, 14 counties, for example, through interviews, questionnaires, field research and other methods to collect information, a study from the analysis of final management and maintenance Status and Problems of high standard farmland projects through literature review, field research, empirical and theoretical research method of combining, on the current situation and problems of comprehensive agricultural development project final management and maintenance of the system analysis to determine the main problem of the final management and maintenance management and protection and thus make recommendations accordingly in order to follow-up on the post-practice management and protection of agricultural development projects and related research to provide a reference

and reference.

Key words:High-Standard Farmland Construction Projects; Final Management and

Maintenance；Project Management

目 录

1引言 ........................................................................................................................................................ 1

1.1研究背景与意义.......................................................................................................................... 1

1.1.1研究背景........................................................................................................................... 1 1.1.2研究意义........................................................................................................................... 1 1.2研究目的 ..................................................................................................................................... 2 1.3国内外文献综述.......................................................................................................................... 2

1.3.1国外研究综述 ................................................................................................................... 2 1.3.2国内研究综述 ................................................................................................................... 4 1.4 研究思路、研究方法及技术路线 ............................................................................................. 9

1.4.1 研究思路........................................................................................................................ 9 1.4.2 研究方法........................................................................................................................ 9 1.4.3技术路线........................................................................................................................... 9 1.5研究的创新点............................................................................................................................ 10 2相关概念界定与基础理论................................................................................................................... 11

2.1相关概念 ................................................................................................................................... 11

2.1.1项目管理的概念 ............................................................................................................. 11 2.1.2农业综合开发项目 ......................................................................................................... 12 2.2相关理论基础............................................................................................................................ 14

2.2.1公共产品理论 ................................................................................................................. 14 2.2.2项目管理理论 ................................................................................................................. 14

3河北省14个县高标准农田建设项目后期管护现状调查 ................................................................. 16

3.1河北省14个县的高标准农田建设项目基本情况 .................................................................. 16

3.1.1河北省14个县基本情况 ............................................................................................... 16 3.1.2高标准农田建设规模和投资情况 ................................................................................. 16 3.1.2高标准农田建设项目建设完成的成果 ......................................................................... 18 3.2河北省14个县的高标准农田建设后期管理状况调查 .......................................................... 19

3.2.1调查目的、调查对象、调查内容 ................................................................................. 19 3.2.2调查方法......................................................................................................................... 20 3.2.3调查结果......................................................................................................................... 20 4.1高标准农田项目后期管护存在的问题 ................................................................................... 24

4.1.1在项目建设上，重投入，轻管理 ................................................................................. 24 4.1.2管理体制严重滞后 ......................................................................................................... 24 4.1.3管护资金来源不足 ......................................................................................................... 25 4.1.4农民主动参与意识淡薄 ................................................................................................. 25 4.2高标准农田后期管护中存在问题的原因分析 ........................................................................ 26

4.2.1工程产权主体不明确 ..................................................................................................... 27 4.2.2高标准农田建设后期管护资金不足 ............................................................................. 28 4.2.3管理体制不顺，运行机制不活 ..................................................................................... 28 4.2.4高标准农田现代经营模式与农村单家独户传统经营模式的冲突 ............................. 28

5高标准农田项目建设后期管护的对策建议 ....................................................................................... 30 5.1加快产权改革以明晰管护责任主体 ........................................................................................ 30

5.2理顺村基础设施监督管理体制 ................................................................................................ 30 5.3建立后期养护的多元资金筹措机制 ........................................................................................ 31 5.4加快产权改革以增强农民参与养护的积极性 ........................................................................ 32

5.4.1明晰集体土地产权，提高产权主体保护其权利的积极性 ......................................... 32 5.4.2建立土地流转机制，通过产权的最优配置促进土地的合理利用 ............................. 32 5.4.2设立土地发展权，通过土地发展权流转调控发展和保护之间的利益平衡关系 ...... 33

6 结论 .................................................................................................................................................... 33 参考文献 .................................................................................................................................................. 35 附录 .......................................................................................................................................................... 37 致谢 .......................................................................................................................................................... 40

河北省高标准农田建设项目后期管理问题研究--基于河北省14个县的调查

1引言

1.1研究背景与意义

1.1.1研究背景

河北是农业大省，是我国重要的农产品基地和保障粮食安全的重要区域之一，由于河北省地貌多样既有高原、山地又有盆地、平原，地区间气候差异很大，因此河北地区的农作物种类繁多导致河北省农业综合效率低下。基于这样的现状对河北省进行高标准农田建设项目后期管护问题研究具有非常重要的现实意义。

1999年实施的《中华人民共和国土地管理法》开始规范化与法律化土地治理工作，2008年十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和2011年3月16日公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年（2011—2015年）规划纲要》均对土地治理提出了明确要求，指出土地治理是实现耕地保护目标、确保国家粮食安全的重大举措。在2009年中央一号文件中曾突出强调：加快高标准农田建设；2010年十六届五中全会十二五提出在全国范围内建设旱涝保收的高标准农田势在必行。

除了政策支持农田的高标准建设，国家在资金方面投入高标准农田基础设施的比例也逐年增加并稳步提升，我国高标准农田建设在近几年有了质的飞跃，充分做到了增加农村耕地面积、有效提高农业耕地的质量、极大的改善项目区内村民的生产及生活条件。但是在取得成效的同时也出现了不少问题，如没有从根本上解决农田基础设施建设，农田配套设施不完备，用于机耕车辆通行的道路不能满足现阶段农业生产的需求，现代农机设备不能发挥效率。在农田建设中农田的配电设施相对落后，灌溉排涝的成本高效率低，工程建后管护长效机制没有建立。虽然开始了高标准农田的建设，但是处于建设初级阶段对高标准农田的养护并没有付诸于实践当中，并且在高标准农田建设中对机耕道路设施产权的划分不明确，对于机耕道路的管理没有形成规范，从而导致了无人看护无人修缮的现象，且缺少对高标准农田以及机耕道路注入维护的资金，没有形成永久性保护措施，不利于可持续发展，

由此可见，对于高标准农田建设项目的完善，特别是对于项目后期管护的研究显得尤为重要。

1.1.2研究意义

如果不能有效的加快高标准农田的建设，那么就不可能实现农业的可持续发展利用，进而阻碍农业生产力的提高。高标准农田建设有利于推动农村经济发展、促进农业产业升级转型、提高农业经济基础建设，通过改造中低产田，建设高标准农田可以提高粮食的增长水平，建设产量稳定并且产量较高的且具有有效生态效应的高标准农田对打破我国城乡二元结构、缩小城乡收入差距、促进城市与农村、农业与非农业融合有着不可或缺的作用。故对于农业大省河北省进行高标准农田建设项目后期管护问题研究具有一定的理论意义与实践意义。

（1）理论意义。本文研究在于通过对河北省2014年14个县的高标准农田建设项目进行实地调查研究，根据调查数据分析出影响后期管护的主要影响因素，这些影响因素对于高标准农田

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河北农业大学硕士学位（毕业）论文

建设项目，如何提高高标准农田建设项目的可持续性具有很好的理论指导作用。

（2）实践意义。本文在于通过对河北省2014年14个县的高标准农田建设项目的现状进行分析，提出一系列加强高标准农田后期管护的政策建议。同时通过研究发现提出对当前高标准农田后期管护存在的问题以及不足，希望对高标准农田建设项目的后期管护实践提供借鉴意义，对国家制定有关的法律法规提供一定的参考价值，也对地方政府部门制定相应的政策法规提供一定的理论依据。

1.2研究目的

本文通过对河北省2014年14个县的高标准农田建设项目后期管护的实地走访调查，了解高标准农田建设项目后期管护中存在的问题，并找出其产生的原因并进行分析，最后找出对高标准农田建设项目后期管护的解决对策，联系实际，对河北省2014年14个县的高标准农田建设项目进行分析，对整个高标准农田建设项目的后期管护提供一些实际的参考价值。

1.3国内外文献综述

1.3.1国外研究综述

（1）关于农业项目的含义

项目管理在农业建设中推广运用为时更晚，究竟什么是农业项目，至今没有形成为人们公认的经典性定义。

世界银行经济学家认为：“所谓农业项目就是企业运用各种资源以获取利润的全部复杂活动”。“我们一般都把农业项目看成是一个运用资金以形成固定资产，再由它们在一段时期内提供效益的投资活动”。

（2）国外关于农业项目后期管理的理论与实践

所有的项目都需要后期管理。项目后期管理必须确定后期管理指标。后期管理指标是用来说明项目执行效果，以及项目的前景，用以早期警告项目执行中的问题的。如果后期管理系统只为项目管理所用，可能只需要少量的指标。但是世界银行或其他部门可能需要一些其他的指标，因此指标的设定应考虑以下几个问题：

①指标应能说明所有选择的目标，如有关资金的投入，项目的执行情况以及项目的产出等。②指标设置应根据工作需要，不应过分繁琐，不应重复。设计和选择指标是一种技巧，一般说，选用的指标应是能够反映顼目执行中的关键内容的指标。因此项目经理必须对项目中的因素有详细的了解，以便选择合适的指标。③指标应简单明了，容易获得。后期管理不能用复杂昂贵的数据采集技术，因为复杂和昂贵的方法不可能持续的应用。④每个指标所需的数据收集量也应小心的设计，以免除不必、要的数据收集量。因为数据收集量愈多，费用也愈高。一般情景下，数据的收集由本地人员在合理的费用下完成。⑤必须说明收集的频率，如半年或一年收集一次。在项目执．行期间必须进行后期管理，直到正常交付使用。⑥根据以上原则，在农业项目的后期管理工作中，其后期管理指标一般有以下几方面的内容：A.基本生产条件的改善方面：要后期管理新

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河北省高标准农田建设项目后期管理问题研究--基于河北省14个县的调查

增了多少固定资产，新增了多少水浇地，新增植树造林面积，盐碱地改良情况等。后期管理项目建设对生产条件改善所产生的影响。B.投入方面：要后期管理投资计划完成情景，投入的时间，投入量，投入方向，项目成本等达到什么水平，是否符合项目设计要求；各资金来源渠道的资金是否及时投放，投放充分与否，达到什么程度? C.物资采购方面：要后期管理物资采购是否按采购计划执行，招标采购合同执行情况，物资库存、供应等是否符合要求?D.工程进度方面：后期管理工程是否按要求进度进行，其时问、质量、完成工作量情景如何?各工序执行中存在什么问题，有无延误，会不会对其他工序产生影响等，都要进行细致的监测。E.农业生产效果方面：后期管理粮、棉、油、肉、糖等主要农．产品产量的变化，土地生产率和劳动生产率提高的情景。F.农民生活方面：要后期管理农民收入水平情况，农民消费状．况及生活改善情况G.项目效益方面：要后期管理项目进行中各种投入部分的发生情况，以及它们对项目净现值、内部报酬率、投资效益等方面的影响。以上诸方面的后期管理内容，各项目可以根据自己的具体情况确定若干主要指标，以便在实际工作中有效地运用。

关于后期管理的任务。后期管理的任务就是收集整理项目执行中的信息．项目管理部门如果没有项目进展的信息，就无法确保项目执行中决策的正确性。农业项目的信息来源是很多的，但是项目经理和工作人员需要的是及时的正确的和他们工作有关的信息。所以后期管理部门的任务是很复杂的。总起来说，有以下几项：

根据项目的总体目标和阶段目标，明确项目后期管理的指标．②通过不同层次的各种与项目有关人员，收集、整理、汇总、传递信息。③调查项目的受益者，和社会各方面的反应，收集和分析数据，以提供合适的记录和报告．④分析项目执行文件和记录．识别项目中产生的问题，并检查和研究解决这些问题的方法，准备报告，说明所发现的情况，并提供几种解决问题的建议以供决策部门选。⑤整理和保存项目期间的各种数据，记好原始记录及项目日记，以便以后的总结评价。

关于农业后期管理的的内容

后期管理的目的是为了项目管理部门有效的执行计划，达到项目目标。因此后期管理的内容应包含与项目目标、项目计划有关的全部内容。一般应有以下几个方面的内容：

①项目执行的进度。项目的总进度是项目评估报告和贷款协定所规定的。在执行期间项目的进度是由项目年度计划所规定韵。后期管理工作应检查项目建设的各项内容的实际进度，并与年度计划的要求相比较，如不一致则应分析其原因，提出解决措施的建议。

②资金使用是否符合规定。世界银行的贷款和国家配套资金。

不准许挪作其他用途。项目执行过程中各项资金的来源和使用都应有计划规定，应按计划后期管理各项资金来源是否按时筹集，投放的方向、数量是否符合项目要求。执行中难免有偏差，如果超过准许的范围，应分析原因并上报。

③后期管理项目物资管理。物资消耗项目资金最多。物资的招，标采购，物资的分发使用，以及物资的库存管理，都应符合规定。

④项目劳务的投入使用情况。劳务管理工作是否有效，工作的效率是否能达到预定的目标。 ⑤后期管理项目的各种设备及基础设施的有效性。世界银行资助的项目其设备设施大部分都是招标采购的。在交付使用时，一般都应符合标书规定的验收标准，交付使用后，对设备和设施的维护、管理、使用应符合规定，使设备起到应有的作用。

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⑥项目的技术服务工作是项目顺利执行的技术保证，例如农．业发展项目中的技术后期管理点、化验站、配种站的工作都应有效才～能满足项目顺利执行的需要。

⑦项目提供投入和服务后，项目受益者的反映和积极参加的程度，以及项目产生的效益。例如产量的提高，农民生活水平的提高等。

⑧对项目执行中的专题，应作深入了解，分析原因并提出解决问题的建议。

关于后期管理的方法：（1）项目信息的类型。项目的信息可以分为数量型和质量型二种。数量信息是可以用数字准确表示的信息，而质量信息是以文字定性说明来表示的信息。

在农村和农业发展项目中，质量信息也是后期管理和评价的重要信息内容。质量信息例如各种情景，事件、群众的相互关系，众的行为模式，可以有助于了解复杂的经济关系、社会关系、文化和项目需要掌握的其他情况。也可以较深入了解项目参加者对前途的看法，积极参加的程度等，这是用其它模式所不能充分表示的。

数量型信息是可以用数字表示的信息。例如，说明项目效果可以用项目地区的亩产量、亩现金净收入来表示。说明工程进度的如瘩瀑开挖的土方量或水渠长度来表示。说明投资时可以用资金投入总额来表示。所以数量性信息是用具体数字表示的。有一些质量型的信息通过统计分析之后也可以用数字来表示。例如，农民参加项目的积极程度，本来属于质量性信息，但经统计全村共有95％的农民参加项目，那95％就是表示积极程度的数量性信息。

（2）质量信息的收集。农业项目中农村情况的调查有许多情况是用质量信息表示的。质量信息的收集一般用采访的形式，并且不限定规定的程序询问预定的问题。但需有一个采访的提纲，说明采访的主题。采访是一种谈话的形式，采访者的作用就是使谈话围绕着主体。这种形式的谈话可以使访问的内容有所发民，采访的结果通常是一种记录和综述。

（3）数量信息的收集项目执行中的大量信息是属于数量型韵，数量信息来源于项目的各个方面，如农村农业的发展情况，项目的进度，和资源消耗的统计、会计核算资料等等。现分别说明收集的方法如下：

①农村调查。农业发展项目的目的是为了提高产量，改变贫困面貌，使农民增加收入，提高人民的生活水平。实行农业项目往往需要几年甚至十几年，农业项目实施后，农村的面貌是否得到改变，农民的收入是否提高，必须进行调查，才能了解项目的效果。农村调查一般有二种形式，一种是长期定点后期管理，固定设立技术经济后期管理点：一种是用诃查表的形式，在较大的范围内了解农业生产的改进状况。

②项目进度的后期管理。项目进度后期管理就是以项目年度工程计划为根据，检查工程的进度是否符合要求。

③资源消耗后期管理。资源消耗的后期管理主要利用财务、物资部门的统计、会计核算资料，结合实地考察来进行。年度计划编翩的时候，安排了项目工程进度计划．项目物资供应计划、采购计划。这些计划规定了每个工序的资金消耗计划，以及项目的年度资金使用计划。

1.3.2国内研究综述

（1）最早对项目管理进行研究是在第二次世界大战的后期进行的，在那个时候对项目管理

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河北省高标准农田建设项目后期管理问题研究--基于河北省14个县的调查

进行研究主要是以曼哈顿等国家进行的，这些国家主要是对其国防计划进行实施的过程中间逐步形成的现代项目管理。一直到现在，项目管理在发展的中间和别的学科不断的融合和交叉，最开始的时候是将项目管理学科使用到了国防工业方面和建筑方面，随着不断的发展，现在这个学科已经在金融、市场、制药以及信息系统等很多的方面发挥着重要的作用。项目管理的相关理论已经有了一个相对完整的知识体系，也在不断的随着研究的深入而不断的发展着。

对于现代的项目管理进行理论方面的研究主要都是围绕着实践进行开展的，但是对于管理理论就那些研究方面比较前沿的部分已经要比在实际使用超出了许多。但是从根本上来讲，在理论方面对项目管理理论进行的研究就必须要来源于实践，同时还必须要比实践高出不少，因此在对项目管理进行研究的主要来源就是要在现实的案例中间来提取具有实际意义的方法和理论。对于项目来讲项目自身的特点就是一次性和例外管理等特点，在不一样的环境状况想，就是一样的项目进行实施的时候还是会出现的不一样的效果。所以，不一样的项目案例进行研究的时候会有非常特定的条件约束性，这也是在对项目案例进行研究的时候能够取得一定的创新的非常重要的原因之一。在对项目管理进行研究的时候，我们国内喝多的专家学者还都是仅仅处在机械设备的方面，这样就将采掘业和农业方面的项目管理忽略掉了。但是在国际方面来讲，因为《国际项目管理学报》里面的作者绝大多数都是发达国际和地区的相关研究人员，因为这些作者所在的位置不一样，所以国外也是极少部分的学者去研究农业方面的相关管理理论，而中国国情已经决定了农业才是国内发展的重中之重。相比国外，我们国家在对项目管理理论方面的研究只要就是围绕着一个特定的行业或者非常具体的环节来开展的，但是都没有站在宏观的普遍规律方面进行相应的研究。因为一样的理论在不一样的实践过程中间受到了不一样的影响因素的影响而获得成功，所以我们就能够根据实际情况进行相应的创新。在项目管理方面十分显著的特性就是一次性和例外性，不论是在我们已经十分关注的方面还是不是十分关注的领域，在进行项目管理研究的时候，我们国家学者在这些方面的研究还是有很大的进步空间的。

（2）对农业项目管理的研究

我们国家的专家和学者对于农业项目管理方面的研究还是非常少的，在对项目管理的技术创新方面以及方法方面的研究等等都还是起步的阶段，对于农业项目建设的管理、看护以及运行方面的研究更是稀少，出现现在这个状况和我们国家的政策以及国家的发展状况有着非常密切的联系。在我们国家，对农业项目管理进行研究的时候通常状况下都是在某一个特定的方面或者某一个特定的层面上面进行的研究，这样就使得研究不全面，作者对其总结出了下面这几个方面：

（黄建勇2005）在《我国农业科技项目研究》以我国现今农业科技资源利用效率提高为背景，提出了农业科技管理项目的目标是农业科技项目目标管理以及动态化过程管理两方面所组建起来的。怎么样来处理代理和委托的信息的不确定性之间存在的弄个科技项目目标管理的核心，应该尽快的将这个之间的分歧进行解决，让其能够互相团结并且理解，这样才能够达到最后的目标，这样也才能够满足利益双方的需求。与此同时，确保项目能够非常顺利进行是一个时间较长的过程，并且想要将这些目标进行时间就需要通过过程来实现的。但是在现实对项目目标进行实现的过程通常都是非常多样的活动、方法，这是因为实施的人员是不一样的，目前的情况和不确定性等多种功能的状态存在，导致了一些约束，矛盾和因素的差异，这些都会存在影响实践成本和项目的最终结果的质量的过程的效率将有目标的影响

[14]

[8]

。所以，在分析过程中项目出现问题后表明，

最为核心的任务就是要在全部的项目活动和任务目标、活动、环境性能需求，功能需求等运作模

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河北农业大学硕士学位（毕业）论文

式，建立流程管理，适应和实施怎么样才能够将过程执行中间的有效性进行提升，利用将活动的价值进行提提升，在正确的框架里面将全部的活动和过程进行实施和操作，也就是说要把农业科技项目管理的核心定位到目标挂历的基础上来，使用全方位的流程管控来对整个系统进行支持，这对科技示范工程项目管理的农业综合开发项目重大意义

[15]

。

（宋睿，2004）在《政府投资建设工程项目管理模式创新研究》一文中提出了在政府投资建设工程项目管理的问题上，通过理论与结合，通过政府工程项目管理中的投资在当前问题存在的分析，对政府投资建设工程和科学的项目管理模式在国际上，从实际环境中的成功绘制方法的实践中国的提出了中国目前的管理模式的发展需要的发展起点，打破现有的垄断，通过对项目建设中的项目管理人员以及监督管理人员进行分类管理，这是一种复杂的项目管理模式

[16]

。

（黄一刚2003）在《当前政府投资项目管理中的问题分析及对策研究》这篇文章里面就表达出了要从政府部门投入资金到项目中的监管以及项目管理的位置进行研究，向国内外一些非常先进的项目管理经验进行学习，对我们国家政府部门出资兴建的一些项目进行管理的时候出现的问题和不足进行研究和分析，于此同时还有针对性的提出了解决的对策及保护措施，（最终以提高资金投入的效益和质量为目的，并且以提高我国在加入世贸组织以后在国际上的项目管理方面有一定的竞争能力为最终目标

[17]

。

从以上学者的角度可以总结出，在对项目管理的研究方面尽管没有对高标准农田建设项目管理研究进行涉及和牵扯，但是因为我们国家的高标准农田建设醒目也是属于国家投入资金的建设项目，进而会对本文中提到的高标准农田建设项目所涉及到的项目管理相关内容具有不同程度的借鉴作用。

（3）对农业综合开发项目管理的研究

对于我们国家的农业综合开发项目管理而言，对其进行研究的主要部分就是出资的政府部门以及和这个项目有牵扯的单位，比方说水里部门、农业部门、气象部门、畜牧部门等等一些和项目有关系的部门。上面这些单位在进行项目研究开发的时候，所选的角度和站的位置都是不一样的，因此使用的研究方法和方式也是不一样的，我们能够从下面这几个方面进行讲解：

第一点就是要站在理论研究人员的位置来对农业综合开发项目进行研究，进行研究的时候主要就是从项目管理的内容、发展和出现的问题等等方面开始的。在国际农业综合办公室编制和印发的《中国农业综合开发》杂志里面就对农业综合开发具体的程序进行了讲解和描述；于此同时在《农业综合开发投资管理》这本书里面也对农业综合开发项目管理的详细内同进行了奖金额，并且还特别对农业综合开发过程中间出现的问题进行了简单的分析，并且还有针对性的提出了一些建设性的意见和建议。

第二点就是在农业综合开发项目管理环节反面的研究。在《浅谈农业综合开发项目的组织管理》这篇文章里面也对农业综合开发项目的组织管理进行了评价，于此同时还摆出了不一样的方法，来对项目的招投标制度进行完善、项目施工过程的规范化管理、产权的标明、政府采购机制的推进等方面进行了改进，比去年个还需要在农业综合开发工程的设施管理机制进行完善等方面进行了改进。在《改进农业综合开发醒目前期准备工作的对策研究》这篇文章主要就是从在农业综合开发项目管理问题的方面进行相应的研究的，非常具体的表示出了农业综合开发项目在进行项目管理的前期阶段应该做哪些工作以及流程，并且从改进管理措施方面，提出了应如何改进农

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河北省高标准农田建设项目后期管理问题研究--基于河北省14个县的调查

业综合开发项目前期工作的办法；（屈耕乾2005）在《农业综合开发项目工程质量控制路径选择》中通过对农业综合开发项目进行过程中存在的质量问题方面有额进行了相关的研究。

然后从农业综合开发项目资金管理方式的角度。曹雪峰 （2004）在《农业综合开发资金管理模式分析》在这篇文章里面进行研究的主要对象就是财政学的公共理财理论、公共产品理论以及模拟理论，在文章就是以包头市为例进行讲解的，以通过实地调查当地的农业综合开发资金管理的基础上，使用非常系统的方法进行分析，利用现实的证据进行分析、使用规范的方式进行分析的一些分析方法，最后才组建起来了一个相对来讲还算完善的农业综合开发项目资金管理模式，并且还把农业综合开发项目在资金方面的管理方式划分成了三个小的系统，也就是投入系统、运行系统、监督系统，这三个系统之间相对来讲是相互独立的，也是不可或缺的相辅相成的系统

[19]

。

再次是针对农业综合开发项目管理中相关的方法与技术的研究。（吴峰，2004

[20]

）《信息技

术在农业综合开发项目管理中的应用》和（刘丹，2003）《农业综合开发项目管理信息系统的设计与实现》在这两个文章里面，都使用了项目管理的方法进行了相应的研究和讨论，使用GIS技术形成了一个多媒体信息系统项目农业综合开发，还使用这个系统，对农业发展完整的管理的自动化水平进行了提升，以为了可以达到实现农业综合开发项目管理信息可视化的目的分析

[22]

[21]

；（杨秋

林2004）在《国家农业综合开发项目投资决策科学化思考》一文中对项目管理的决策技术进行了

。

最后一点就是要对农业综合开发项目管理体系进行全面的研究。我们国家对于农业综合项目开发以及理论方面的研究也已经经过了十几年的时间，以此为出发点，在和美国等一些发达国家地区以及世界银行的政策和财政政策对于农业项目方面进行的管理进行对比和比较我们已经介绍了我们的评估，项目风险利率机制在农业管理缺陷等全面发展的设计成功，并得出结论认为，新的模式应实施以市场为导向的项目的风险管理和运作，并开展项目，以改善问责制和检测措施其他管理，最终建立项目管理的国际标准

[23]

；（王景成 2003）在《农业综合开发项目管理方法

创新的探讨》这篇文章里面，作者的观点就是要依据农业综合开发项目完整管理遵循的原则，在这个过程中间进行相应的创新是非常有必要的，并且还要在农业中间所要面对的环境的新的形势下当前发展的新的任务系统，方法和机制创新农业发展综合的角度进行了分析项目管理的机遇，提出了新的思路和农业发展的完整的项目管理。

[24]

；（刘仓 2006）在《农业产业化项目管理模

式初探》中提出某些项目可以作为一个载体，推动产业，农业产业化已经演变成为农业重点项目管理非常有效和成功的模式。这篇文章就是使用了农业经营产业化的理论依据和使用方法以及相关的知识来对农业产业化的项目管理进行分析和研究，这样就能够对于农业项目管理提出相应的理论方面的管理经营和总结。

总之是有关各省市地区的农业综合开发项目管理模式的经验总结。（屠践华 2003）总结分析了盘锦市农业综合开发项目问题

[25]

；（郑文燕 2011）通过对甘肃省重点灌区现状及存在问题

的分析中，农业工程节水全面发展相结合，以支持所产生的效益和积累主要集中在灌溉用水领域的未来建设和管理过程中的经验，建设和实施的管理完成保存支持该项目，可加快流域综合管理，严格施工方案，加强项目管理，财务管理等方面的改革建议

（2）国家农业综合开发管理部门的角度

[26]

。

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站在国家农业管理开发管理部门的角度对农业综合开发醒目管理进行研究的角度和方向主要就是从管理制度方面和管理方法上卖弄进行的。在1989年的时候国务院办公厅就颁布了《农业发展基金开发项目管理方法》和《农业发展基金管理办法》，这两个管理办法是我们国家在农业综合开发项目方面第一个比较全面和完整的管理办法，在这两个办法实施以后，项目的管理办法又有了几次规模比较大的修改。第一次就是在1994年的时候财政部门颁布了《国家农业综合开发资金管理办法》，并且国家农业综合办公室也实施了《国家农业综合开发项目管理办法》，这是我们国家第一次对两个管理办法进行修改，第二次就是在1999年的时候将项目管理办法进行了修订，这次修订是在温家宝总理提出来的对与农业综合开发工作调整工作思路以及改变指导思想的要求下进行的。为了能够将资金管理和项目管理进行很好的结合和融合，在1994年的时候把这两个办法进行了合并，并且财政部门颁布实施了《国家农业综合开发项目和资金管理暂行办法》；在2005年8月份的时候根据我们国家提出的全面建设小康社会的背景下，国家提出科学发展观的大环境下，对两个办法进行了修订，并且提出了《国际农业综合开发资金和项目管理办法》，经过这次修订以后把三农问题上升带了党和国家重点解决的问题；最近一次的修订是在2010年9月份的时候，通过财务部门的会议审议通过了《财政部关于修改（国家农业综合开发资金和项目管理办法）的决定》。

从我们国家对于农业综合开发项目进行研究到现在已经20多年了，在这个期间我们国家对于农业综合开发项目在管理方面的研究比较的多，我们国家的相关部门都制定和实施了一些在相关管理方面的法律法规和一些规章制度，这些里面涵盖的内容非常的而丰富和全面。在制度建设上，我国也在不断的完善农业综合开发项目在管理方面的相关法律，这些相关的法律法规以及管理方面的政策、规定和要求对我国农业综合开发的管理水平提高起到了很大的推动以及保障作用。

(3)农业综合开发项目后期管理方面

通过对中国知网以及超星电子图书数据库进行充分检索，我国当前尚无对农业综合开发项目后期管理进行专题研究的文献。但有从后期评价的角度对该课题进行研究的文献，无疑后期评价也是后期管理的重要组成部分。有学者在总结相关经验以及借鉴外国模式的基础上对如何构建具有中国特色的农业综合开发后期评价模式进行了研讨。如郭炎武、王引斌等人认为,这种评价在内容上应当包括后期目标评价、后期管理评价、经济效益评价、技术效益评价、后期环境影响评价、发展潜力评价等。这种评价有三个突出的作用,首先是为管理决策提供有力的参考，对于执行项目的主体形成有力的监督，三是对能够对项目前评价的科学性起到检验作用。 （4）高标准农田项目后期管理方面：

关于这一课题的研究同样较为匮乏，仅有少量的期刊论文对其进行了简短的论述。在高标准农田后期管理的制度方面，燕超凡等研究人员认为当前我国的项目后期管理缺乏稳定的制度加以制约，体现出较强的随意性，对此应当“建立健全管理机制”。在管理资金方面，资金的浪费现象较为普遍，对此应当“加强经费管理”。在管护组织方面，实践中一般是由农业、土地、规划、城乡建设、水利等部门各自为政，缺乏有机的协调机制，对此应当建立一个专门的协调性质机构，以消除当前管护组织“铁路警察、各管一段”的局面。

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河北省高标准农田建设项目后期管理问题研究--基于河北省14个县的调查

1.4 研究思路、研究方法及技术路线

1.4.1 研究思路

通过查阅文献、收集资料，明确研究的主要内容和目标；以河北省2014年完成的14个县高标准农田建设项目为研究对象，通过问卷调查和入户访谈等方式，收集高标准农田建设项目完工验收后在管理主体、管理机制、管理效果、受益对象满意度等方面的现状和存在的问题，剖析产生问题的原因，找出解决问题的对策，为提高河北省高标准农田建设项目的管理水平和项目的可持续性提供决策依据。

1.4.2 研究方法

（1）文献法

本文主要是在引言和基本理论部分中，对国内外相关研究成果和相关概念、基本理论等方面，采用阅读文献的方法，对前人的研究成果进行了归纳总结；另外，在河北省高标准农田建设项目现状部分中，也借鉴了本文所研究的14个县的绩效评价报告。通过阅读文献，为本文进一步的研究奠定了基础。

（2）实地调研法

实地调研是发现问题的重要方法。本文对14个县河北省2014年高标准农田建设项目后期管护情况通过发放问卷、入户访谈等方式进行了实地调研，重点从高标准农田建设项目的管理者、项目实施者和项目受益者三个方面展开了调查，调查对象中的项目管理者主要是14个县的农业综合开发办相关管理人员，项目实施者主要包括项目村镇的有关负责人员，项目受益者主要是开展了高标准农田建设的农户。通过调研掌握第一手资料，收集项目后期管护存在的问题，在此基础上进行分析和讨论是本文的重要研究方法。

1.4.3技术路线

河北省高标准农田项目后期管护分析 设计、发放调查问卷收集数据 相关概念、理论基础 实地调研 收集数据 研究背景、研究目的 河北省14个县的高标准农田建设项目后期管理存在的问题进行实证分析 9

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1.5研究的创新点

目前对高标准农田建设项目后期管护问题的研究较少，河北省高标准农田建设项目的后期管护问题大多是从宏观理论层面展开的研究。本文从实证的角度，通过对河北省14个县的高标准农田建设项目的管理者、项目实施者和项目受益者的调查，找出了14个县高标准农田建设项目后期管护中在管护制度、管护人员、管护资金等方面存在的主要问题，并剖析了其产生问题的根源，在此基础上提出了相应的解决对策和建议，对河北省其他县提高高标准农田建设项目后期管护水平具有一定的参考价值。

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2相关概念界定与基础理论

2.1相关概念

2.1.1项目管理的概念

什么是项目，目前理论界还没有一个统一的定义。但一般认为，作为项目至少应满足三个基本条件：①主观上项目是作为一定的管理主体的被管理对象和管理手段而存在的；②客观上项目必须具备单次性任务的属性；③项目需要一定资源的投入，包括人、财、物及特定资源。这也是项目存在的充分必要条件。项目的一般特征是：

(1)项目的目标性。项目既然作为单次性任务存在，它就有明确的目标，有明确定义的最终结果，它是项目管理主体在完成项目任务时所要实现的目标。一般项目的最终目标是效益目标。

(2)项目的临时性。项目是一定的管理主体在一定时期里的组织形式，是单次性任务，只在一段有限的时间内存在，因而具有明确的项目开始与结束的时间。

(3)项目的约束性。项目的实施与完成需要一定的资源投人，而资源往往是有限的，因而项目具有约束性。主要表现在：①资金、人力、自然资源等投入约束，尤其是对一些不可再生资源、特定资源、稀缺资源等；②时间／进度约束，项目要求在一定的时间段内完成；③目标约束，项目实施须达到一定的目标。

(4)项目的系统性和整体性。一般项目的各种要素之间都存在着某种联系，只有将它们有机地结合起来，才能确保项目目标的实现，这在客观上就形成了一个系统，而系统功能从来不是其组成要素功能的简单相加。

(5)项目的风险性。项目存在于一定的自然、经济、社会环境中，在其实施过程中，会遇到许多变数影响项目的最终效果，因而项目具有一定的风险性。项目组织通过有效监督与管理机制，尽可能使项目风险降到最低。

依据上述项目特征，项目可以定义为一定时间内为了达到特定目标而调集到一起的资源组合，是一项独特的、具有风险的单次性任务，是单次性活动的一种组织管理模式。项目和常规计划任务之间的关键区别是，项目通常只做一次，并且一般预先规定了开始和结束的时间，是在一定的资源投入条件下实施与完成的。

为实现项目目标，项目需要适当的“投入”，即完成项目所需的各种资源，包括人、财、物及信息等。由于资源的有限性特点，一个项目，无论其规模大小都要经过仔细的选择，精心的设计，充分的准备，详细的核算，周密的评估，严格的监督和科学的总结等一系列工作过程，以求得有限资源的最优利用。而从项目立项，到资源投入，到项目结果的整个过程就构成项目管理的全过程以基本建设项目为例，其管理程序包括：长远计划、行业规划、部门或地区发展规划一项目建议书一可行性研究一项目前评估一立项一计划任务书一项目基准计划一年度基本建设计划一国内外设备订货一施工一工程竣工验收及评价一财务决算和竣工报告等。即项目管理是根据调查分析，按事先预测并在项目评估报告中详细规定了的目标和实施方案，严格监督执行，控制执行过程中的时间进度、投入水平、工程质量等以保证项目任务完成，最终对项目验收及总结评价

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的全过程。 项目管理是项目活动中必要的、不可缺少的部分，是项目存在的必要前提之一。

2.1.2农业综合开发项目

农业综合开发的定义为国家为支持并保护农业产业发展，对农业生产基本条件进行改善，转型升级农村经济结构，推动城乡二元结构，提升农业基本生产综合能力以及提高农业产业综合效益，开设专门资金对相关农业资源进行开发利用的综合性活动。其主要任务包含有进一步强化具有农业性质的基建及基础设施建设，进一步突显农业在生态建设方面的作用，进一步提升技术革新在农业综合生产力方面的影响力，保障粮食安全作为国家战略的地位，推行产业化经营提升整体综合效益，并达到保增收。

土地治理项目和产业化经营项目是农业综合开发的两个项目。土地治理项目的内涵主要由建设稳高产的基本农田、建设具有代表性的特色农产品基地、改造中低产田项目、治理土地荒漠化、治理受污染的小型流域、改良草场以及建设生态林、改造灌区的节水设施项目等构成。产业化经营项目内涵主要以播种经济林填、养殖畜牧业、水产业等大型项目，以及包含具有特色的农产品深加工、包括流通过程中的保鲜储藏以及运输、产地大规模交易市场建设等项目组成。

从1988年实施农业综合开发项目至今，随着我国人民年均收入的不断提高，人口的不断增长，以及对粮食的需求越来越多，及人均耕地的不断减少，还有愈来愈恶略的生存环境，导致农业综合开发项目一项不可或缺的重大措施[29]。

农业综合开发是达到农业生产资源的最优化配置，发展综合性产业建设达到农村经济发展。从狭义的观点看，是一项投入产出的活动。从广义角度来看，农业的生产领域和农产品的流通领域的综合利用是对农业综合开发的定义。

最终的目标是实现资源的合理配置，全面落实科学的可持续的农业生产要素，促进传统农业向现代农业，实现经济效益，社会效益和生态在一起的“一体化”农业综合开发体现在很多方面：第一，综合方法的发展，即综合开发管理田林路，农业，林业，畜牧业和渔业发展的实施。二，资金来源，即中央政府的实施，地方政府，银行贷款，综合自筹资金，而且还吸引社会各方面的投资组合。第三，一系列调控措施的整合，将结合各种综合管理措施，如工程，技术和生物技术。四，利益的综合管理，即实现经济，社会和生态方面的全部优势。

2.1.3高标准农田建设项目的含义及内容

高标准农田将优秀的土地资源与现代农业生产科技相结合，引入现代经营模式，相互作用达到旱涝保收能够永久使用的农田，根据国土资源部规划司在2012年的提法是指是指经土地整治形成的农田规模化、生产机械化、布局合理化、环境生态化、经营信息化、农业科技化的基本农田。高标准农田的建设目标是依据全国土地整治规划，中国力争在2015年建成4亿亩高标准基本农田，2020年建成8亿亩高标准基本农田，为国家娘是安全提供坚实耳朵保障。通过加强农田水利等基础设施建设，提高农业生产率，特别是机械化、集约化生产和信息化管理的水平，加强农业抗御自然灾害的能力，改善生态环境，促使高标准基本农田永续利用，达到田成方、路相通、渠相连、旱能灌、港能排”的标准粮田。在组织方式上，高标准农田包括了建设、具体运营、管理、监督四个方面的主体。建设主体较为复杂，一般是指工程施工方；运营主体一般是指个体农

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户，也包括大规模的国有农场；管理主体包括了农业部门、水利部门、城乡建设部门、规划部门等；监督主体则包括了审计、纪检监察，也包括新闻媒体和社会广大群众。在建设内容上，主要包括：土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持四大方面。

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2.2相关理论基础

2.2.1公共产品理论

农业基础设施作为公共基础设施的一个重要分类是属于公共产品的范畴，对公共产品相关理论的分析有助于为后文研究农村水利基础设施的管护提供一定的理论支持。

公共产品指的就是区别于个人所有的产品，它是在满足于社会公共需要的基础上，具有一定的非竞争性以及非排他性的社会产品。将社会产品通过不同角度的非排他性以及非竞争性的两种视角，将其分为非排他性非竞争性共存、非排他性及竞争性共存的私人产品、以及准公共物品四大类。纯公共产品意思就是不具备竞争性及排他性，且纯公共产品涉及范围较小；准公共产品具有排他性和非竞争性的只具备其中一个特性的公共产品,具有十分广泛的范围（高标准农田建设项目即属于准公共产品范围）。

根据公共产品的理论，农业的公共产品包括农业灌溉，生态防护林，农业科研，农业扩张，道路，电网等产品，如果产品分的共同特点是理论货物清洁公共农业规划农业发展的农业建设信息系统，主要河流等，都是商品非排他性和非竞争性的准公共农业，同时也影响到了农民的切身利益。其中还包括：农业和农村基础设施，灌溉和水利建设，农村生态环境建设，农业科技研发和推广。其中：具有水利，生态农村环境，农业科技等农田建设是农业综合开发的主要内容，也是农业基础设施的主题。足以见得高标准农田建设项目属于农业的公共产品。

农业发展主要是水利，农业，生物技术，科技项目和农业综合开发的完整的项目，以支持投资者的国家，在与其他行业，该项目的任务，以增加容量比较农业生产，增加农民收入，改善农村生产生活条件，农业资源保护，改善生态环境等方面不可替代的作用，具有重要的公益性和基础性的特征。

2.2.2项目管理理论

一般认为项目后期管理是指对已经完成项目(或规划)的目的、执行过程、效益、作用和影响所进行的系统、客观的分析。通过项目活动实践的检查总结，确定项目预期的目标是否达到，项目或规划是否合理有效，项目的主要效益指标是否实现。通过分析评价找出成败的原因，总结经验教训；并通过及时有效的信息反馈，为提高和完善未来项目的投资决策管理水平提出建议，同时也为后期管理项目实施运营中出现的问题提出改进建议，从而达到提高投资效益的目的。由此高标准农田建设项目的后期管理就是指，高标准农田建设项目的主体工程完成并且投入适用之后，相关责任主体对于土壤、道路、灌溉设施、防洪设施以及地质灾害预防设施等要素的运行状况进行 监测、对于相关设施进行保养、修护或者改善的过程。项目管理包括了是指项目目标、组成项目组、任命项目管理人员、执行项目和对项目进行评估等五个方面。项目管理的方法主要包括项目经理法，即通过人名项目经历的方法进行管理；也包括标准管理法，即通过ISO国际体系认证的方法对项目进行标准化管理。项目管理特别适用于工程项目，农业工程无疑也应当运用

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项目管理的思想和方法。

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3河北省14个县高标准农田建设项目后期管护现状调查

3.1河北省14个县的高标准农田建设项目基本情况

3.1.1河北省14个县基本情况

2014年河北省开展高标准农田建设项目涉及11个设区市，我们选取了其中的6个设区市、14个县进行了调查，调查村涉及78个，涉及高标准农田建设项目16个。这14个县主要包括正定县、鹿泉市、容城县、栾城区、徐水县、安国市、桃城区、冀州市、深州市、巨鹿县、内丘县、南宫市、廊坊市、邯郸县，分布于河北省的南部、西南、中部、以及中东部地区，经济发展水平大多数处于中等发展水平。

3.1.2高标准农田建设规模和投资情况

根据上述14个县的高标准农田建设项目规划，2014年高标准农田的总体建设规模为13.36万亩，总投资金额达到18029.61万元。详细情况如下表3-1所示：

表3-1 河北省14个县的高标准农田项目建设规模、建设地点及投入资金

Tab3-2 14 Counties in Hebei High Standard Farmland Construction Project Size, Location and Construction Investment

市、县 正定县 鹿泉市 栾城区 容城县 徐水县 安国市 桃城区 冀州市 深州市 巨鹿县 内丘县 南宫市 廊坊市 邯郸县 合计

建设规模（万亩）

1.03 0.53 0.5 0.5 1.49 0.65 0.6 1.5 0.59 2.7 0.94 0.85 0.5 0.98 13.36

建设投入资金（万元）

1401.6 713.18 684 496 2185.51 555.23 864 2232 761 3791 1151 1195 629 1371 18029.61

注：上述数据来源于河北省农业综合开发管理部门

本文调查的2014年度高标准农田建设项目的具体建设地点和规模为：

（1）石家庄市正定县。共分两批2个高标准农田建设项目，建设总面积为1.03万亩。其中第一批南楼乡高标准农田建设项目，建设面积0.53万亩，该项目区位于正定县南楼乡的西宿村、

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东宿村及宿村庄3个村；第二批为南楼乡高标准农田建设项目，建设面积为0.5万亩，涉及正定县南楼乡的巧女村。

（2）石家庄市鹿泉市。鹿泉市2014年度高标准农田建设项目，建设面积0.53万亩，项目区位于寺家庄镇和山尹村镇，包括西龙贵、南龙贵、山尹村3个行政村。

（3）石家庄市栾城区。2014年度柳林屯乡高标准农田项目建设面积为0.5万亩，该项目区涉及柳林屯乡大任庄村、城郎村、北屯村、辛李庄村、张村、东牛村和圪塔头村共7个行政村。

（4）保定市容城县。2014年度大河镇高标准农田建设项目，建设面积0.502万亩，该项目区涉及大河镇的大河村、东里村2个行政村。

（5）保定市徐水县。共分两批2个高标准农田建设项目，建设总面积为1.49万亩。第一批高标准农田建设项目，建设面积0.99万亩，该项目涉及徐水县大因镇的大因、大千秋、小千秋、汉阳以及漕河镇的河西、马官营等6个行政村；第二批大因镇高标准农田建设项目，建设面积0.5万亩，该项目涉及徐水县大因镇的南白塔1个行政村。

（6）保定市安国市。安国市2014年度农业综合开发高标准农田建设项目，高标准农田建设面积0.65万亩，该项目区涉及安国市北段村乡的黄台村和小内村2个行政村。

（7）衡水市桃城区。桃城区2014年度高标准农田项目建设面积为0.6万亩，该项目区位于桃城区赵圈镇，涉及胡堂、胡村、前铺、后铺、贡圈、曹圈和高圈共7个行政村。

（8）衡水市冀州市。冀州市2014年度农业综合开发高标准农田建设项目的建设面积为1.5万亩，项目建设地点在冀州市南午村镇的魏村、谷王、赵三、无神、军寨、白漳、田村、余庄8个行政村；

（9）衡水市深州市。深州市2014年高标准农田建设项目建设面积为0.59万亩，该项目区建设地点在深州市大屯镇的北护驾庄、南麦洼村和北麦洼村3个行政村。

（10）邢台市巨鹿县。共分两批2个高标准农田建设项目，建设总面积为2.7万亩。第一批为苏营片高标准农田建设项目，建设面积1.2万亩，该项目区位于县城西北15公里的观寨乡和东北18公里的苏营乡，涉及观寨乡的南哈口和苏营乡的吉陈庄、大陆、团城、郭庄、岳石鹿、齐石鹿7个行政村；第二批为观寨乡和张王疃乡高标准农田建设项目，建设面积为1.5万亩，其中观寨乡建设面积1万亩，该项目区位于县城西北15公里的观寨乡，涉及观寨乡的崔寨、何寨、路庄、刘庄4个行政村和邢台市益沃农业科技开发有限公司；张王疃乡建设面积为0.5万亩，该项目区位于县城东6.5公里的张王疃乡，涉及阎桥和八里庄2个行政村。

（11）邢台市内丘县。共分两批2个高标准农田建设项目，建设总面积为0.94万亩。第一批为金店镇高标准农田建设项目，建设面积为0.64万亩，该项目区涉及金店镇的常丰村和东文孝村；第二批为内丘镇高标准农田建设项目，建设面积为0.3万亩，该项目区涉及内邱镇的大良村和小留村2个行政村。

（12）邢台市南宫市。共分两批2个高标准农田建设项目，建设总面积为0.85万亩。第一批为西丁片高标准农田建设项目，建设面积0.65万亩，该项目区涉及南宫市北胡街道办事处的小关村、侯家庄村，西丁街道办事处的西丁家庄、崔庄、西邓庄、西孟村、小赵庄、大赵庄8个村；第二批为福燕粮棉种植专业合作社高标准农田建设项目，建设面积0.2万亩，该合作社位于南宫市东南部，距市区7.5公里。

（13）廊坊市广阳区。广阳区2014年度高标准农田建设项目的建设面积为0.5万亩，该项目

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区涉及万庄镇的大伍龙二村、李纪营、艾家务、齐家营、南街、朱场共6个行政村。

（14）邯郸市邯郸县。邯郸县2014年度第二批三陵乡高标准农田建设项目建设面积为0.98万亩，该项目区位于邯郸县西部三陵乡高窑、曹庄、黄窑、周窑等四个村，东至旅游专线，西、南与2014年度第一批农业综合开发项目区相连，北与永年县接壤。

3.1.2高标准农田建设项目建设内容

农业综合开发土地治理高标准农田项目的实施，是对农地的田、水、路、林的综合治理，有效地改善项目区内农业生产的基本条件，进一步的增强抵御自然灾害的能力，改善生态环境，促进农业可持续发展，农业综合生产能力得到提升，推动农业生产结构调整，提高农业综合效益，建设优质、高产、稳产、节水、高效农田，增加农民收入，提高农业科技水平和农业现代化水平。

通过对河北省2014年14个县的高标准农田建设项目进行调查，对水利工程、农业工程、田间道路、林业工程及科技工程进行了一个系统的总结归纳。

详细内容如表3-2所示：

表3-2 河北省2014年度高标准农田建设项目建设目标汇总表

Tab3-2 Summary of High Standard Farmland Construction Projects in Hebei 2014 Annual Target

目标类型

1.水利工程

1.1更新、修复配套机井（眼） 1.2铺设地下防渗管道（公里）

1.3安装变压器（台）

1.4开挖疏浚渠道（排水沟）（公里）

1.5安装潜水泵（台/套） 1.6架设、铺设输电线路（公里）

2.农业工程 2.1平整土地（亩） 2.2秸秆还田（亩）

3 田间道路 3.1整修道路（公里） 3.2新建道路（公里）

4.林业工程

4.1新栽林木株数（万株）

5.科技工程

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计划目标数量

1105 825.52 302 70.48 424 93.01 29975 43805 240.44 20.35 26.25

河北省高标准农田建设项目后期管理问题研究--基于河北省14个县的调查

5.1培训人次（人次） 5.2推广良种面积（亩）

6370 54820

以上数据均为实地调查所得出的真实数据。

通过对河北省2014年14个县的高标准农田建设项目进行系统的调查。

水利工程包括：更新、修复配套机井1105眼，铺设地下防渗管道825.52公里，安装变压器302台，开挖排水沟渠70.48公里，安装潜水泵424套，铺设输电线路93.01公里。

农业工程：平整土地29975亩，秸秆还田43805亩。 田间道路：整修公路240.44公里，其中新建道路20.35公里。 林业工程：栽种树苗，其中以白杨树、柳树为主共计26.25万株。

3.2河北省14个县的高标准农田建设后期管理状况调查

3.2.1调查目的、调查对象、调查内容

（1）调查目的

通过对河北省2014年14个县的高标准农田建设项目进行深入的了解，通过对管护机制、管护机构、管护人员、管护资金等几方面的实施情况，调查分析在高标准农田建设项目完成后管护的现状及存在的问题，并总结归纳经验。

高标准农田建设不仅是要有一个标准的通过合理使用耕地实现一定经济效益，在环境效益之后，需要持续进行新的土地平整，小型农田水利设施，田间道路及防护林建设等的工程，基于这些工程建设确定合适的负责部门管理这些建设项目，明确管理的事业单位，建立农业用地高标准管理体系，建立健全经营管理机制确保高标准农田建设的可持续性发展，避免因各级政府投资的显著流失而导致的大量新问题的出现。因此，理论和管理模式的项目，在建设高标准农田建设项目中一些新的管理体制以及运行机制是否是良性的在运作是非常重要的。这也有利于标准项目建筑高度利农继续发挥和利用，在金融投资和国有资产流失等各个方面，并有助于协调保护农民的集体利益，并且也促进了经济的发展，平衡了区域经济的差异化，避免了项目只是一项形象工程。 （2）调查对象

调查对象主要通过对项目实施的管理者、项目实施的实施者以及项目实施的受益农户进行了以问卷形式的深入访谈。问卷分别针对不同的项目对象进行不同的问题提出。其中项目管理者主要包括市（县）农开办工作人员，项目的实施者为建设项目区内的村委会人员。 （3）调查内容

为确保高标准农田建设项目后期管护的完整性，本文主要根据项目建后管护的实际情况进行科学的分析。根据项目管理理论，主要内容包括以下几个方面:

第一、管护主体

管护主体主要就是指管理和维护的主体。

主要研究项目管理单位对工程的各项建筑物和设备进行经常性养护和定期检修的情况以及建筑物和设备的完好程度。建立项目责任人联系制度，层层建立责任制，形成责任制网络，将项

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目落实到人，各负其责。

第二、管护人员

主要从项目中人员的不同分工来研究整个项目后期管护方面的不足。管护人员包括项目的管理者（农开办工作人员等）、项目的实施者（村集体、第三方工程队等）、项目受益者（项目区内的农民）。

第三、管护机制

主要研究项目竣工验收后项目产权是否落实,管理内容是否明确,管护机构是否健立，管护职责是否明晰等。按照国家农业综合开发项目管理办法要求建立项目工程移交制度、工程管护制度，并落实相关责任人、提及工程管护基金，部分项目市县与工程建设单位签订了项目后期管护合同，保障项目维修顺利进行。 第四、管护经费

主要研究管护资金筹集渠道是否合理,经费管理办法是否建立,管护资金的到位情况,管护资金和使用情况等。

3.2.2调查方法

本文采用的调查方法主要采取现场检查测评与业内资料对照、项目建设与资金支出使用、工程评价与走访农户相结合的方式进行。在收集、整理、审核相关数据资料等证据的基础上，对水利措施、田间道路、防护林和群众满意度四个方面来系统分析管理后期的现状和不足；深入实地查看项目建设及运行管理情况，项目标准质量达标及整体示范带动作用情况；随机抽取查看工程，统计其建设、管护、利用等绩效信息。抽查方田（图班）比例不低于开发总面积的10%；入户调查比例不低于项目区总农户的5%。通过实地调查来发现项目建设后管理当中的不足。

3.2.3调查结果

（1）水利措施后期管护现状 是什么

调查了什么：利用率、完好率 结果

在高标准农田项目中，水利措施的建设占到整个资金投入的一半以上，由于水利措施涉及范围较广、分散、数量多，基础设施的输水管道、出水口在部分项目区中出现损毁现象；还有一些项目区建设了新井，但依然在使用旧井进行浇水灌溉；防水管道在部分项目区出现漏水现象；涵洞周边也被村民栽种了农作物。14个县的水利措施完成情况与利用情况如图3-1所示：

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河北省高标准农田建设项目后期管理问题研究--基于河北省14个县的调查

图3-1 河北省2014年度高标准农田建设项目水利措施基本情况图

Figure 3-1 Hebei Province In 2014 High-standard Farmland Water Conservancy Construction Projects

Fundamental Case Of FIG

数据来源：根据项目竣工报告及实地抽查得出有效数据。

通过图3-1可见，在水利措施的完好率方面冀州市、正定县两批、徐水及深州市有极小部分破坏现象外，其余项目均完好。就建设完成后的利用率来看及个别的市（县）还存在建好后没有投入使用的情况。通过走访了解到主要存在于旧电闸室仍在使用，使得新建电闸室处于闲置状态；电力相关部门没有对新变压器及时进行验收；村民在耕种时由于机械操作导致出水口损坏。导致在利用率上有所下降。

（2）农业措施及田间道路后期管护现状

调查内容： 结果： 分析：

2014年河北省农业综合开发高标准农田建设项目田间道路主要以砂石路为主，在本次调查的14个县的项目中，平整土地达到29975亩，田间道路中整修道路240.44公里，新建道路20.35公里。都已按照计划数按期完工且利用率完好，农户满意度基本达到100％。但在走访方田的过程中发现，有些项目区内的部分田间道路过窄，且已长满杂草；防护弯道也有部分被人为或无意损毁。部分作业通道相距较近，分布较密集，有的地段100米内就有好几个作业通道；部分项目区中有土坡、深沟、大片坟地等现象，有的在项目区建了养殖场，侵占了高标准农田用地。部分作业通道布局欠合理，影响作业通道的利用效率。

（3）防护林后期管护现状 （4）

河北省高标准农田建设项目防护林主要以胡杨树为主，柏树、柳树少数种植。通过对整个项

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目的调查，防护林的存活率由于天气，人为等原因在部分项目区内的部分地段普遍较低，甚至出现成片损毁和小部分死亡现象。其存活率情况如图3-2所示：

图3-2 河北省2014年度高标准农田建设项目防护林存活率效果图

Figure 3-1 Hebei Province In 2014 High-standard Farmland Shelterbelt Construction Project Viability Renderings

数据来源是由走访整个项目区概况，通过走访田间道路对路边防护林存活率进行数据统计得来的可靠数据。农田林网建设是农业综合开发高标准农田建设项目的一大特色，但也是高标准农田项目建设中牵扯管理人员精力最多、农户意见最大的工程部分。本次评价的14个市（县）中除了徐水、邯郸等地在部分地段种植了柳树或柏树外，大部分项目区农田林网树种选择均为杨树。调研中许多农户反映，虽能理解国家建设防护林对于生态环境、水土涵养等方面的重要作用，但杨树生长快，树冠较大，市场价值不是很高，担心树长大后会影响农作物产量，不希望自己家农田边种树，有的地方甚至出现了人为毁坏树木的现象，个别地块树木成活率不足85%。有的市（县）为保证在验收中树木的成活率能达到要求，虽然及时进行了补种，但持续时间不长，成活率仍不高，这也是影响一些市（县）工程完好率的一个重要因素。

（4）群众满意度

本文通过对项目区的项目管理者（农开办人员等）、项目实施者（村委会及第三方工程队等）、项目收益农户的不同需求，设计了不同的调查问卷来详细统计在高标准农田建设项目完工后的管护工作存在的问题。

为了获得最真实的一手资料，了解高标准农田建设项目后期管护的现状以及农民群众对于现存项目基础设施后期管护的真实想法，作者通过深入14个市（县）、16个项目区的实地调研，通过发放调查问卷、实地勘查以及对当地村集体以及个人通过访谈的形式大致的了解项目后期管护的基本情况以及存在的某些问题，并且积极的记录并听取了当地农户对高标准农田建设项目后期管护的的意见和建议。

本次对河北省14个市（县）2014年度高标准农田建设项目农户的调查人数涉及78个项目村，调查人数为1169人，占项目区农户的6.28%以上。调查人员主要为项目区直接受益农户，调查采用座谈问卷、重点调查对象访谈和随机入户访谈形式（问卷见附录）；分别对项目的实施者、管理者和受益农户进行座谈调查、发放问卷等形式，获取了高标准农田建设项目后期管护方面的相

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河北省高标准农田建设项目后期管理问题研究--基于河北省14个县的调查

关数据资料，保证数据统计资料的真实性和可靠性。

调查的结果显示：从对项目基础设施后期管护重要性的认识程度来看，认为后期管护在项目建设完成后地位极为重要的占75%（数值按照四舍五入的方法取整数位，下同），认为必要的占22%，认为没必要的占3%；从群众对项目后期管护机构和管理人员工作和服务的满意度情况来看，满意的占20%，基本满意的占56%，不满意的占24%；从对项目后期管护的问题来看，30％的村民不知道该由谁去管护，23％的村民认为缺乏管护资金，还有47％的人认为缺乏政策的引导和土地产权的纠纷上问题较大。

从此次调查中可以看出，高标准农田建设项目对农业本身起到了很大的作用，但是在后期的管护上还是存在很多的不足。

（5）管护资金

高标准农田建设项目后期管护资金也是一个重要的组成部分，根据查阅相关的竣工报告，在项目管理和后期管护资金的费用上进行了整理，如表3-3所示：

表3-3 河北省14个县的高标准农田项目项目管理及后期管护费用

Tab3-2 14 Counties in Hebei High Standard Farmland Project Management and Final Management and

Maintenance costs 正定县 正定县第二批 石家庄市栾城区 鹿泉市 徐水县 徐水县第二批 容城县 安国市 冀州市 深州市 衡水市桃城区 广阳区 巨鹿县 内丘县 南宫市 邯郸县 项目管理费（万元） 19.40 6.70 30 25.70 31.05 16.97 10 18 29 19.90 5.10 18.25 56.50 20.46 22.28 26 工程管护费（万元） 6.30 6 10.35 0 11 5.70 4 5.53 19.50 6.60 7.56 5.50 33.10 17.18 10.45 12 以上数据均为实地调查所得出的真实数据。

通过上述表格可以看出，项目后期管护的费用偏低，且大部分村民不知道有管护资金的存在，还有的村民在基础设施坏了以后还是自己掏钱修理。

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4河北省14个县高标准农田建设项目后期管护存在的问题分析

4.1高标准农田项目后期管护存在的问题

根据调查和目前的分析，一个项目，高标准的建设占用耕地的形式最后一部分基本上是授权承担委托项目区域或者政府的工作，全县农业和财政部门或单位结算，灌溉，田间道路，防护林和项目实施管理，养护设施。拖延的项目管理实施是项目土地开发完成验收的重要组成部分，要求该项目的项目单位年底制定管理计划接受项目后，并提交转让协议的证明，相关设备及其他材料，但该程序的每个项目验收品种最终的管理和维护后，措施的实施落实情况并不理想。

4.1.1在项目建设上，重投入，轻管理

在过去几年里少数的项目区以发展当地经济的愿望出发，向上级争取资金。在重点项目管理后，对于建设工作的重视程度不够积极，管理较为薄弱，因此导致了项目不能不能发挥其真正的效用。特别是，桥梁，涵洞，闸门，沟，污水处理等基础设施项目，仅仅只是建筑维护和维修是不够的，似乎经常被打破，且无法发挥正常作用。

4.1.2管理体制严重滞后

在收回的调查问卷中，55%的农户认为在项目管理上问题较为突出，管护的主体不够明确，现有的管理体制已经满足不了当下社会发展的需要，36%农户认为必须要产权明晰，尤其是在项目工程上，但对项目基础设施管理的投入仍然要依靠政府。由于农户对于产权属性没有概念，且有极大部分的农户认为在项目后期管护的资金投入里与其个人没有利益关系，所以导致村民的投资积极性不高。在实地调查中还发现，在少数的项目区中项目建设完成后的管护存在无人管理或者管理不当，这样的情况也会导致产权的主体不够明确，所以会造成后期管理中的缺位以及部分工程闲置等现象。具体数据如图4-1所示：

图4-1 调查对象对项目基础设施管护产权改革的认识

Figure 4-1 Survey Project Infrastructure Management and Protection of Property Rights Reform of

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河北省高标准农田建设项目后期管理问题研究--基于河北省14个县的调查

对于产权改革的方向，大部分的村民认为在项目中所涉及到的基础设施的所有权应该归由村集体所有，也有少部分的农户认为可以承包给个人或者租赁给商户形成集体经济。究其原因大多数农户认为高标准农田建设项目基础设施是国家投资归村民集体的，也有一部分村民认为可以通过承包、租赁等多种形式来解决项目后期中的关乎问题，以便于提高农业的可持续发展。

4.1.3管护资金来源不足

在高标准农田建设项目后期管护过程中，需要资金的投入。但是由于在政府投入建设项目中已经设立了一部分后期管护的配套资金，但是对与后期管护的真实需要却存在着明显的资金投入不足的现象，然而在面对村集体经济没有一定的积累，且融资的渠道不足，从而导致了建成的项目在后期管护中的资金来源有些不足，因此影响了建设项目后期管护的匮乏。在项目完工后各项财政资金的结余会成为后期管护资金，已经明显的不能满足农业生产的需要。而基层的农开办部门也无权负担项目后期的管护费用，在依靠国家财政投资难度较大、县乡财力困难、农户未脱贫困的情况下，资金短缺也就成为了制约项目后期基础设施维护和管理的瓶颈。

4.1.4农民主动参与意识淡薄

据调查，本次所涉及的14个县高标准农田建设项目仍然是以村集体为直接管理对象的方式，农户自愿参与管护的意识较为薄弱，个人也没有意识到后期管护于自己切身利益之间存在的关系导致没有积极的参与到后期的维护管理当中去。管理的方式没有对受益农户进行公开，也没有民主的参与，从而导致了农户对当下的管理制度不了解，难以积极的去参与到后期管护当中去，也导致了许多基础设施只是一味地使用而不去养护，一味地去养护却不去改造的状态。如表4-1所示：

4-1 农户对项目后期基础设施相关管理制度的了解情况 单位：％

Tab 4-1 Farmers Late Infrastructure Projects Related To The Management System To Understand

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The Situation

了解程度

知道（了解）

制度类型

是否知道项目有管理

68

组织

是否了解并参与过相

36

关的项目决策

该项目管理组织的成

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员如何确立的

是否了解项目的基本

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规章制度

数据来源：作者实地调研的数据整理

一般知道（一般了解） 不知道（不了解） 23 51 47

9 13 15

60 10

根据此次调查统计，有近51%的农户不知道自己也能参与到本村的项目决策当中去。从农户对项目后期管理情况的了解程度来看，有9%的农户不知道项目后期应该有谁去管护；60%的农户不知道在项目后期的关乎过程中应该有些什么样的规章制度；47%的农户并不知道是如何产生的后期管护组织及其成员。从以上数据可以看出，农户对于项目后期的管护没有一个积极的态度，并不了解自身所具有的权利，所以农户参与到建设项目后期管护的积极性较低。

4.2高标准农田后期管护中存在问题的原因分析

由于在高标准农田项目建设完成后，缺乏后期管护的长效机制以及缺少基础设施需求的资金资助及有效的措施，因此导致高标准农田建设项目投入高，回报率低下，不利于可持续发展，笔者在调查分析研究的基础上总结归纳其原因主要为如下几个方面：

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河北省高标准农田建设项目后期管理问题研究--基于河北省14个县的调查

4.2.1工程产权主体不明确

产权包括所有权、使用权、收益权和处置权[32]等，一般将使用权、收益权和处置权统称为经营权。

（1）农业用地所有权问题

在高标准农田建设中必然涉及到农业用地，而农业用地的所有权则是一个非常敏感的问题。 农业用地又称农用地。指直接或间接为农业生产所利用的土地。包括耕地、园地、林地、牧草地、养捕水面、农田水利设施用地（如水库、闸坝、堤埝、排灌沟渠等），以及田间道路和其他一切农业生产性建筑物占用的土地等。在高标准农田建设中必然要建设基础配套设施、水利水电设施，在后期管护中还要进一步完善管理与维护设施设备。依据《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）生产设施用地和附属设施用地直接用于或者服务于农业生产，其性质不同于非农业建设项目用地，按农用地管理。

按照规范，在进行高标准农田建设中兴建农业设施时，在完成设施建设方案后与当地农村集体经济组织签订用地协议，涉及土地承包经营权流转的，应先行依法签订土地流转合同，兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续，其中，生产设施占用耕地的，生产结束后由经营者负责复耕，不计入耕地减少考核；附属设施占用耕地的，由经营者按照“占一补一”要求负责补充占用的耕地。我国法律虽然对农业用地的流转作出了一些相关的规定，但是农业用地的流转在立法上仍然没有一个准确的定义。因此在对河北省的14个县土地所有权归属的调研中发现村民的土地由于经过土地重组、兼并、与其他村庄土地重新分配等过程，农村土地所有权的归属概念模糊，村民缺少法律意识，因此高标准农田建设项目在实际实施过程中遇到阻碍。 （2）农田工程产权问题

国家资金投入高标准农田建设项目的各项基础设施应归国家所有。但在实际操作当中，没有严格按照规定执行，为便于管理，大部分高标准农田建设项目所涉及的基础设施直接归属到当地的村庄，一般的管理权交由村集体经济组织或其代表负责。由于高标准农田建设的经济效益并不是立竿见影，直接的经济效益不能很快与村民见面，导致在此经营权配置方式下出现如下问题：一是村乡政府参与到高标准农田基础设施和农田水利设施的管理热情度不高，更谈不上对设施的管护。二是对高标准农田建设项目后期管护资金缺乏，高标准农田基础设施和农田水利设施维护管理效益低。

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4.2.2高标准农田建设后期管护资金不足

高标准农田建设工程应该“三分建，七分养”，但实际情况是政府针对各级在建与新建高标准农田项目建设投入巨资，但是对于后期管护工作的资金不明晰，没有明确后期管护经费来源，没有在高标准农田建设项目的整体规划设计过程中将后期管护的费用列入预算。由于没有明确工程后期管护的主体，以及管护者的职责、义务和权利，没有细化了的管护方案和监督方案，村委会在接收项目后，又没有多余的资金安排专人进行管理和维护，造成项目后期管护工作沦为空淡。对于高标准农田建设项目后期管护投资者，实施者和项目管理者权利和利益，目前还没有清楚的界定。目前高标准农田建设项目的后期管护主要由乡镇政府（市负责管理和维护，在大多数项目区中乡镇财政较为紧张，大部分村集体的经济基础还较为薄弱，用于项目管理和维护没有专项资金。，使管理和保护高标准农田项目的难度增大。

[33]

4.2.3管理体制不顺，运行机制不活

尽管实行农业标准化生产是推进农业结构调整的重要技术基础，是推动农业产业化经营的重要前提，是实现农业科技创新的重要内容已经被普遍认可，但是在高标准农田建设项目中仍然存在重建轻管的现象。近年来，高标准农田建设项目的实施表明，该项目在建设初期受到各级政府部门的高度重视，由于新建项目由政府财政支持，因此地方争取上高标准农田建设项目的积极性很高，但是却对后期的管护问题没有加以重视，长期以来，高标准农田建设项目一旦建成后，交由农村集体经济负责管理和运行的保护，项目后期管理中，管理人员和维修保养人员与外部缺乏相互竞争的压力，且内部也难以形成较为健全的监督及激励机制，导致缺少较为系统的工程管护措施，且在管护中的责任权利分工不够明晰，严重的影响并制约了项目建设完成后工程的管护，从而难以保证高标准农田建设中的基础设施、水利水电设施的正常运行。

另外，高标准农田建设项目的工程设施规划是一个整体性的规划，只有综合的利用，才能发挥其工程的综合效益。但是这又与小农户之间的经营模式相互矛盾，农户也只在乎自身利益以及眼前的利益，不会去全面的考虑其他方面的利益，所以导致一些工程的基础设施会遭到破坏而无人维护修理，影响到工程后期的整体效益。

4.2.4高标准农田现代经营模式与农村单家独户传统经营模式的冲突

高标准农田是一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。基本农田少则涉及几百亩、多则上千亩或数千亩土地，按照现代农业和农业机械化规则进行土地平整后的高标准农田具有完善的配套基础设施，水利水电设施都是经过统一的整体规划进行实施，统一管理以利于综合利用，有效地发挥好配套工程设施的综合效益。但是，由于河北省农村实施土地承包责任制，大部分农村土地都承包给各个家庭，虽然也有部分县开始了土地流转，但是土地流转程度并不高，多数耕地仍由农户单家独户耕作，承包田地的农民主要考虑的是自己家土地上的高标准农田建设的配套设施带给自身的利益关系，在进行农田灌溉和排水时考虑的是适合自己的农作物和时间，而不会从全局出发对整个高标准农田建设项目的水利水电设施进行统盘考虑，致使高标准农田建设所兴

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河北省高标准农田建设项目后期管理问题研究--基于河北省14个县的调查

建的灌溉管道、消防栓，机耕道路，防护林等工程设施，防护建筑，设施工程受损有的甚至是遭到人为破坏、田间道路两侧被部分农户取土筑坎致使通道千仓百孔、防护林遭砍阀和毁损现象比较严重。在调研时发现，一些农民甚至将灌溉工程的出水阀私自卸下带回家中，将渠道中的塑料编织袋拿走随意在水渠上凿口取水，有的在机耕道路两侧放羊放牛，破坏了高标准农田建设的整体布局，基础设施设备的综合利用率降低。高标准农田现代经营模式与农村单家独户传统经营模式的冲突，就成了高标准农田建设项目后期管护遇到的主要问题之一。

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5高标准农田项目建设后期管护的对策建议

通过对河北省14个县高标准农田建设项目后期管护现状调查，掌握了高标准农田建设在河北实施的大量数据，在对数据统计分析的基础上针对河北省14个县高标准农田建设项目后期管护存在的问题进行了分析，找出问题的原因所在，从而提出改善的对策与建议。

5.1加快产权改革以明晰管护责任主体

明确农业用地的所有权，制定高标准农田建设项目后期管护规章制度，明确管护主体和监督执法主体。避免由于农民对高标准农田建设基础配套设施的综合运作所带来的经济效益缺乏认识，从而抱着“及时捞一把”的心态将高标准农田建设的基础设施、灌溉设施随意使用、破坏性使用，过度使用，从而造成类似“公地悲剧”的结果。

笔者认为高标准农田建设项目后期管护主体应当由乡镇和行政村担当，国土资源部门则作为监管和执法主体。要明确高标准农田建设的所有配套设施和水利水电设施的所有权，经营权，建立健全权限管理的具体实施机制和细则，在高标准农田建设完成后，项目建设者要与项目后期管护者也就是项目所辖的乡镇政府或村委会办理项目配套基础设施工程资产移交手续，并且签订工程资产移交协议及工程后期管护协议，明确乡镇政府或村委会作为管护主体及管护责任人的权利、责任和义务。建立健全高标准农田建设后期管护制度和措施，要让所有的村民都有知情权，提升村民对于后期管护工作的参与热情，建立机制，让所有的参与高标准农田建设的农业用地都能从高标准农田的良性运作中获益，让更多的农民自觉自愿参与到后期管护之中，由村民中通过自荐、推荐或选举、承包、租赁等方式确定管护人员，并且以合同的方式明确管护人员的责权利。相关的政府部门也要同时行使监督管理的职责，并且建立相应的管护机制明确管护主体和监管主体的责任，提高后期管护的管理效率，促进高标准农田建设成为可持续发展项目。

5.2理顺村基础设施监督管理体制

确保管护资金到位的情况下，应该完善水利设施的监督管理，将出台的政策措施一一落地，并且充分监督专项资金的使用，使得水利设施的管护真正进入一个合理建设，悉心养护，长久的可持续运行，在建设之后能够长期服务于高标准农田，达到资源的合理配置。

各级政府党委相关部门要发挥其职能，加大巡查监督管理的力度，对水利设施的管理要进行监督，并且对政府的专项资金做到监督，使资金公开透明花在刀刃上。要充分发动群众，自觉成为高标准农田水利设施的监督者受益者，建立以村民为主要力量的民主监督民间机构，在提升农民自身水平的同时，强化其对水利设施管护的意识，积极调动起主动性，从根本上使农民对水利设施进行爱护。

遵循相关的高标准农田水利设施的相关法律法规，要完善法律法规制度，水利法以及地方性法规的有效利用为水利设施的管护提供了法律角度的保障，将高标准农田水利设施的管理与养护纳入法律监督的保障体系当中，利用法律对相关机构相关责任人进行水利设施后期保养的行为以及资金使用提供保障，为高标准农田设施建设保驾护航。

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河北省高标准农田建设项目后期管理问题研究--基于河北省14个县的调查

制度是管理的基础，要想实现对全国基本农田的有效保护，必须加强制度建设。完善基本农田保护的领导责任制向来是完善基本农田保护制度体系的前提。要建立、健全各级基本农田保护区领导责任制，层层签订基本农田保护责任书，实行基本农田保护的“一票否决制”。在国家级基本农田保护区，明确保护区委员会主要负责人对保护区工作的主要责任；在省内，要明确省级政府主要负责人及省级基本农田保护委员会主要负责人对全省基本农田保护工作的主要责任。

并通过责任书，进一步明确各级政府及各部门的权利与义务，将基本农田数量、质量和生态保护的责任列为各级政府目标责任制的一项内容进行考核，并实行奖罚。

基本农田审批制度作为一项调控基本农田转用的制度措施，是基本农田保护制度体系的重要内容。我们应在基本农田分级保护体系基础上，合理嫁接这项制度。在国家级或省级基本农田保护区内，除确需占用基本农田的国家级或省级重大基础设施项目外，其他项目坚决不予审批。同时，在审批时要充分体现“质优价高”的原则，在占用国家级基本农田时，除土地补偿等正规费用按当地最高标准征收外，还要加收国家级基本农田占用税等，具体标准视当地情况而定。省级及省级以下的基本农田保护区也可参照此类做法执行。

此外，要严格执行基本农田占补平衡制度，杜绝“占优补劣”现象的发生。在占用国家级基本农田补充耕地时，要经国家级基本农田保护委员会检验数量、质量、区位相当时，才予以认可。如果不能在当地补充数量及质量相当的耕地，可按当地最高标准缴纳基本农田开垦费，以确保在国家级基本农田保护区临近区段开垦数量及质量相当的耕地，并划人保护区。

5.3建立后期养护的多元资金筹措机制

要想又快又好的发展高标准农田的后期管护项目必须有资金的支撑，资金来源需要多方筹集，不单单是需要国家财政的拨款，还需要银行风险投资等金融企业的关注，也可以结合社会上的基金投入。作为准公共产品的一种，其资金的筹集不能仅限于一域，应要求社会共同筹集，充分建立广阔的融资渠道招商引资，在政府财政拨款的引导下，形成多渠道的融资渠道多元的融资手段，创造良好的招商融资的经济环境，为良好吸收社会资金创造条件，并且发动群众，形成一个高标准农田后期管护的资金来源系统。

对于农基设施建设而言，高标准是保障农田发展的重要内容，为农村经济发展做出了卓越贡献，其具有非盈利服务大众的本质，收支并不能平衡，所以必须要依靠政府的资金拨款和财政拨款补贴税收政策的宽裕以及政策上的优惠待遇，才能使其正常运作。基本农业设施建设的高标准要求使其具有财政拨款支持的特殊性质，主要以开政府补贴来运行，属于公共设施的财政拨款支出，只有财政补贴到位才能进行后续的维护管理保养和修缮，才能有后期项目的延伸，现阶段更多的是依靠民间力量进行建设之后政府再给予相应补贴以及政策支持。

除去技术方面问题以外，高标准农田水利设施的养护需要资金的投入，资金问题是解决养护管理的根本问题，政府应该从财政拨款中设立专门的养护资金，并且尽量建立对水利设施维护成本的补偿机制，不能将资金全部投入于水利设施的建设阶段，而没有资金用于水利设施的管理维护，这项资金应由中央财政以及各级政府的共同支撑，建立专项资金专款专用，并且保证资金的使用公开透明在有财政支持的情况下将高标准农田水利设施的管理维护做到最好，达到投资于效

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益的平衡，使得高标准农田的水利设施能够得到充分的利用。

我国全面系统地开展土地开发整理工作已有6年的时间了，在这6年的时间内，土地开发整理工作为维护耕地总量动态平衡作出了较大贡献。但也应该看到，随着土地开发整理工作的不断深入，可开发整理特别是值得开发整理的土地和耕地已经十分有限，一些地方出现了不同程度的滥竽充数现象，有的开发整理项目甚至带来较为严重的环境影响和生态破坏。鉴于此，土地开发整理工作应该重视耕地质量和投入产出效益。因此，可以尝试抽出部分土地开发整理专项资金，用于集约、高效、生态农业的开发和扶持，特别是快速城市化地区，这项工作更有必要。一是该地区人多地少矛盾十分突出，必须从广种薄收的传统农业转变到高效农业上来；二是该地区农民素质相对较高，且经济条件相对较好，毗邻消费市场，适宜高效农业的生根发芽；三是该地区人口稠密，更有必要以生态农业改善区域生态环境质量；四是该地区农民有较多的转产就业机会，能够使区域有限的耕地集中在少数种田能手的手中，便于推广集约、高效、科学的农业生产。

5.4加快产权改革以增强农民参与养护的积极性

要想有效的对农田基础设施进行系统的管理以及维护必须首先扭转目前的观念，农民更注重眼前的利益，要从思想上培养起自觉维护基础设施的意识，形成良好的科学的有效的基础设施管理养护机制，不能只注重于田间有没有基础设施，应该更注重基础设施的维修维护，达到想用就能用的效果。

5.4.1明晰集体土地产权，提高产权主体保护其权利的积极性

在强化农地集体所有权的前提下，明确土地产权主体与法人代表。由于乡(镇)政府和村委会归属国家行政体制，不应成为土地产权制度改革所确认的最终产权主体。土地产权主体应归还于民，即明确土地归全体村民所有。其法人代表应由产权主体成员依法定程序推选，通过选举以契约形式授权，规定任期，报乡土地管理所登记，乡土地管理所核实各村队产权主体后报县国土资源局登记，核发集体土地所有权证。产权主体代表行使代表权。

集体土地产权主体明晰后，它应享有比较充分完整的产权权能，要求国家将农地产权尤其是农地的收益权和处置权归还给集体，并使之法制化，国家征收集体土地，也要向集体购买，以保证集体土地所有权在经济上得以实现。同时，要强化农民的土地使用权与国家对农村土地的调控权，明确土地产权在国家、集体与农民之间的分配关系。

5.4.2建立土地流转机制，通过产权的最优配置促进土地的合理利用

允许农户根据实际情况，在规定的期限内将土地承包经营权依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转，通过建立有效的流转机制促进耕地规模经营。

允许集体建设用地使用权进入市场流转。集体土地和国有土地具有平等的财产权，在不改变土地所有权性质及土地使用权性质的前提下，允许集体经济组织占用城市规划区内已经依法取得的集体非农建设用地，以入股、联营、租赁的形式兴办企业，进入公益事业和基础设施项目建设，同时，集体经济组织可以土地人股、联营等形式与其他单位和个人共同兴办企业，参与城镇建设，

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共享繁荣。

应该指出的是，虽然我国政府致力于促进土地规模经营，但是，我国还是一个农业大国，即使在21世纪前30年内，城市化率达到50％，由于那时人口可能高达16亿人，则农村人口仍有8亿，城市化还无法消化如此庞大的农村人口，农村土地还承载着就业和保障功能。而且，我国农民现有的文化素质和管理水平还较低，农村集体经济组织和农民的经济实力还明显不足。因此，我国还不能走完全意义上的大农业，而是要继续巩固家庭经营的基本土地制度和政策，立足于家庭经营来考虑未来农业和农村的发展，走适度规模经营的路子。

5.4.2设立土地发展权，通过土地发展权流转调控发展和保护之间的利益平衡关系

土地发展权，即在界定土地的初始利用类型和利用方式的基础上，对再度开发时改变土地利用类型和土地利用方式的相关方赋予的权益和承担的义务。由于我国没有对土地赋予其发展权，经济发达地区普遍存在土地无序流转的现象，从而造成了区域发展不平衡和环境破坏等后果。一是虽然地方经济得到了长足发展，而全国范围内经济发展越来越不平衡；二是超负荷地工业布局于一隅，造成严重的环境污染，极大地破坏了区域生态平衡；三是经济发达地区没有承担必需的粮食安全责任和义务。与此相反，经济欠发达地区，一方面很难得到充分有效和公正公平的发展机会；另一方面，这些地区承担了更多更重的粮食安全责任和义务，却没有得到应有的回报和收益。因此，必须设立土地发展权，通过合理管理土地发展权流转，调控全国范围内的经济发展和耕地保护之间的利益平衡关系，从而达到既服务于经济建设，又确保粮食安全的目的。

6 结论

论文以公共产品理论和项目管理理论为指导，在对国内外相关文献进行综述归纳的基础上，基于河北省2014年14个市（县）的高标准农田建设项目的调研数据，对高标准农田建设项目后期管护进行研究。

高标准农田建设项目后期管护，必须确保高标准农田有明确产权、使用权和实施权，明确后期管护主体和监督主体的责任，建立完善的管理和保护制度，确保高标准农田建设的农机设施发挥长期效益。高标准农田建设项目的真正目的，并不仅仅是前期的建设，后期的管护是非常重要的，本文笔者通过对河北省14个县高标准农田建设项目的调研数据进行分析，归纳总结出目前

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河北农业大学硕士学位（毕业）论文

河北省高标准农田建设后期管护中存在的一些问题，并对出现问题的原因加以剖析，从而制定出合理有效的后期管护措施以便于高标准农田建设项目的整体效率最大化，实现可持续发展。

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