从政府责任的视角看当前我国学前教育的公益性_刘鸿昌

DOI:10.13861/ki.sece.2011.02.005

2011年第2期

）（总第194期StudiesinPreschoolEducation学前教育研究No.2，2011SerialNo.194

从政府责任的视角

看当前我国学前教育的公益性*

刘鸿昌**徐建平

（宁波大学教师教育学院，宁波

［摘315211）要］作为基础教育的基础，学前教育具有很强的公益性，可以为接受学前教育的适龄儿童（及其直系亲属）之外的其他社会成员带来广泛而长远的经济与非经济收益，而且这种收益可以为绝大多数公民无排他性地共同享有。然而目前我国学前教育的公益性日渐弱化，不仅入园率低，发展不均衡，学前优质教育资源明显分配不均，而且各级政府的公共财政投入减少，家长负担十分沉重，“入园难、入园贵”的呼声日益强烈。造成学前教育公益性弱化的主要原因从认识根源上来看，是各级政府对学前教育的公益性还缺乏正确、清楚的认识，而从客观实际来看，民办幼儿教育的非营利性没有得到保证、政府财政投入严重不足、学前教育公共服务体系尚未建立、学前教育补偿功能未能充分发挥、学前教育立法层次较低，缺乏制度保障等都是学前教育公益性日益弱化的重要原因。提升学前教育的公益性不可能单靠社会、市场或学前教育机构自身解决，而必须借助政府的力量，因为政府是实现学前教育公平和社会正义的“第一责任人”。为提升学前教育的公益性，政府应科学制定学前教育发展规划，调整学前教育结构体系，保障公办民办幼儿园协调发展；应加大资金投入，合理配置学前教育资源，建立以公共财政为支撑的学前教育投入保障机制与各项经费监管机制，充分调动全社会力量关心和支持学前教育，完善社会力量兴办教育的体制和政策；应完善管理体制，加强调控力度，各类学前教育机构应通过多种形式的转变归口当地教育行政部门统一管理；应以公平为价值取向，优先扶持各类社会处境不利儿童接受学前教育，充分发挥学前教育对他们的教育补偿功能；应加强质量监管，建立健全教育质量检测与评估标准；应尽快制定全国性的学前教育专门法，使学前教育事业发展真正做到有法可依、有法必依，最终实现学前教育事业健康有序发展。

［关键词］学前教育；公益性；政府责任

学前教育作为整个教育系统的重要组成部分，具有很强的公益性。所谓公益性是指学前教育能为受教育的适龄儿童（及其直系亲属）之外的其他社会成员带来经济和非经济的收益，而且这种教育收益是为大多数甚至全体公民无排他性地享有的。随着免费义务教育的全面普及，我国基础教育取得了长足发展，但作为基础教育之基础的学前教育依然是我国教育体系中的最大短板，其公益性在不断弱化。究竟是哪些因素导致了学前教育公益性的不断弱化？应如何应对学前教育公益性的弱化？从政府责任的视角进行分析，对解决这些问题具有重要的意义。

收稿日期：2010-5-7；作者修改返回日期：2010-6-23

*本文系浙江省社科联课题“走在全国前列的浙江省基础教育发展政策分析”（批准号：06N88）、宁波市应用型人才基地重点建设项目（批准号：J007071）的阶段性研究成果

**通讯作者：刘鸿昌，E-mail:hsszlhc@

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一、学前教育公益性弱化的现状分析

学前教育的公益性是通过国家和地方政府对学前教育的财政投入体现出来的。上个世纪90年代之前，学前教育以国家和地方政府的投入为主，教育部门、妇联、卫生部门和各企事业单位纷纷举办公立或福利性质的幼儿园。随着企事业单位改革的深入，全国各地幼儿园纷纷改制，推行学前教育民营化，国家和地方政府对学前教育的投入不断减少，占幼儿园总数70%以上的非公办幼儿园基本上得不到国家和地方财政的支持，社会普遍认为学前教育的公益性在不断弱化，具体表现在以下主要方面：

（一）入园率低，发展不均衡

截止到2009年，全国共有学前教育机构13.4万所，其中民办幼儿园约8.34万所，公办幼儿园

2.7万余所，集体办园和企事业单位办园约2.3万所，但是现有学前教育机构仍然不能满足适龄幼儿的入园需求，“上园难、上好园更难”成为全社会普遍关注的一大议题。多年来，我国学前教育入园率增长幅度一直不大且发展不平衡，现有大量适龄幼儿尚未入园接受学前教育，这种现象以中西部广大农村地区尤为突出。上海、江苏、浙江等地学前三年入园率已达95%以上，中西部农村地区学前三年入园率还不到35%。此外，家庭经济困难儿童入园难也正成为突出的社会问题。

（二）公共财政投入少，家长负担十分沉重

尽管目前我国许多地方都建立了学前教育专项经费，但与基础教育其他阶段相比较，公共财政对幼儿教育的投入仍然偏低，广大幼儿家长普遍反映孩子的保教费用太贵。据报道，在北京市某小区幼儿园，小小班(婴班)2008年每月学费2300元，小班每月收费超过3000元，有的贵族幼儿园每月学费甚至超过10000元。该片区公立幼儿园的月收费一般也在1500～2000元。近年来，在北京、天津、南京等大城市陆续出现了一批年收费达10万元的幼儿园，月收费5000多元的幼儿园在北京也已不在少数。[1]昂贵的学前保教费使广大普通年轻家长不堪负荷，苦不堪言。

（三）学前优质教育资源分配不均

1.投入太少，分配不均。目前学前教育获得的教育经费仅占总教育经费的1.3%，而这有限资金中的70%被用于极少数示范幼儿园，城镇和农村普通公办幼儿园所获得的财政教育经费不足30%，占绝对主体地位的民办幼儿园则长期享受不到政府的经费资助。更为不公平的是有的地区甚至还按照企业标准向民办幼儿园收取营业税和企业所得税等。政府的这种“杀贫济富”式的资金投入政策导致

逐步向高标准、豪华型发展，而薄弱幼儿园越办越差，两极分化越来越严重，从好的公办园越办越好，

而造成世界上最好的幼儿园和最差的幼儿园都在中国的局面。[2]经费投入的不足与经费划拨的不合理使学前教育发展举步维艰，学前教育的公益性更加弱化。

2.地域和城乡学前教育发展差距悬殊。根据教育部2008年的教育统计数据，当年全国农村在园幼儿占全国在园幼儿数的74.81%，城市占25.19%。但城乡学前教育以及地区学前教育差距越来越大，2008年全国城镇学前三年入园率56%，农村36%，两者相差20个百分点。北京市学前三年儿童入园率为82.3%，学前一年受教育率为95%，而云南学前三年儿童毛入园率仅为47.3%，学前一年受教育率仅为70%。可以说城市基本上解决了入园的问题，城市幼儿家长普遍关心的是让孩子上哪所幼儿园的问题，而广大农村地区70%以上的适龄儿童还没有机会接受学前教育。此外，随着进城务工人员的激增，农村学龄前留守儿童和农民工子女接受学前教育的问题正日益突出。[3]

二、学前教育公益性弱化的成因分析

（一）政府对学前教育的公益性缺乏正确认识

随着我国企事业单位改革的深入，全国各地纷纷推行学前教育民营化和产业化，政府对学前教4

育的管理职能迅速发生转变，计划体制下政府与学前教育机构之间的单一直线关系逐步演变为政府、学前教育机构和市场三者之间的三角互动关系。改革一方面使我国学前教育的面貌发生了深刻变化，另一方面学前教育的公益性问题引发很大争议，很多人认为学前教育社会化就是将学前教育私有化，幼儿园以社会为依托，就再不需要政府的投资和扶持；以市场为导向，就再也不要政府的管理和引导。有的地方政府正是以此为由，推脱和转嫁自身应负的财政责任，开始对幼儿教育撤资和减

[4]资，甚至变卖政府办的幼儿园以生财减负。这种状况严重困扰和影响了政府学前教育管理职能的发

挥，必然导致学前教育公益性的丧失。

2008年中央教育科学研究所的一项研究结果表明：有15%的教育管理者不明白公益性是学前教育的基本性质之一；学前教育行政与业务管理者中有75%的人对此不理解;更为严重的是县镇政府和街道办事处、职成教和社会力量办学部门、民政和工商部门、企事业单位和部队等幼儿园举办单位、负责幼儿园审批注册的部门相关管理者中有90%对学前教育公益性的认识模糊。[5]可见,各类管理者对学前教育公益性的认识不清是导致目前学前教育公益性弱化的重要原因。

（二）学前教育的非营利性没有得到保证

由于政府对学前教育管理职能的缺失，加上历史和现实的原因，我国目前大部分的幼儿园是民办幼儿园，其中约八成的民办幼儿园举办者是公民个人，民间团体举办的幼儿园数量很少,尤其是非营利组织举办的幼儿园几乎没有，这就使得我国的民办幼儿园大都按市场方式运营,普遍以营利为主要目的。甚至有些地区还给幼儿园限定了巨额的一次性前期注册费用,要求每年上缴高比例的企业所得税或营业税，完全违背了学前教育的基本特性。[6]我国民办学前教育的非营利性无法得到保证，也是学前教育公益性不断丧失的重要原因。

（三）各级政府对学前教育的财政投入严重不足

自进入本世纪来，我国学前教育经费投入虽呈递增趋势，但是对于我国这样一个人口众多的国家来说，投入金额还是远远不足的。从我国学前教育投资的外部比例来说，近十年我国财政性幼儿教育经费占GDP的比例在0.03～0.06%之间；从学前教育投资的内部比例来看，从2000年到2008年，财政性幼儿教育经费在财政性教育经费中所占的份额一直维持在1.19%～1.22%之间，相对于幼儿教育的在园人数和教职工人数来说，这一比例是相当小的。这说明我国各级政府对学前教育的财政投入严重不足，是导致学前教育公益性不断丧失的根本原因。

（四）学前教育公共服务体系尚未建立，补偿功能发挥不够

随着企事业单位改革的深入，一方面原有的企事业单位逐步分离办园职能，致使其原先举办的幼儿园性质归属不清，失去原有的资金来源，靠自收自支维持生存，处于自生自灭的状况。另一方面，由于政府尚未建立公共服务体系，造成一小部分高端民办幼儿园实行高收费，只有少数高收入人群才能够承受，而大量民办幼儿园由于缺乏起码的办园条件和人员素质，处于无序发展状态。[7]这使学前教育对广大农村和城市低收入家庭学前儿童的补偿功能无法正常发挥，学前教育公益性的弱化成为事实，将来有可能引发更多的社会问题。

（五）学前教育及其公益性缺乏制度保证

目前，我国最高层次的学前教育专门法规是国务院1989年颁布的《幼儿园管理条例》，仅处于教育法律法规体系的第四层级，法律规范的效力较弱。在《教育法》所规定的四个独立学段中，只有学前

法律法规的缺失，很大程度上导致了政府在学教育没有自己的专门法律。[8]学前教育相关管理制度、

前教育管理上的缺位、失位、错位等不良现象的发生。

三、确保学前教育公益性的应对措施

学前教育公益性的提升不可能单靠社会、市场或学前教育机构自身解决,而必须借助政府的力5

量。政府是学前教育公平和社会正义的“第一责任人”,推进教育公平、凸显教育公益性是政府的基本职责和最核心的教育职能。

（一）制定发展规划，调整结构体系

基于城乡学前教育发展失衡、差距过大的现状，各级政府首先必须充分考虑幼儿人口数量的变化趋势，准确把握群众对学前教育的需求，在公办民办幼儿园协同发展中寻求最佳平衡点。然后，各级政府应科学制定发展规划，合理调整城乡学前教育二元结构，加大对民办幼儿园、薄弱幼儿园、农村边远地区幼儿园、流动人口子女幼儿园的政策扶持力度，确保在园所建设资金配套、教育教学设施配备、教师待遇保障、师资培训组织、教师专业技术资格评定等方面对这些幼儿园实施优惠倾斜。此外，还应扩大公办园比例，通过新建、改建等方式增加公办园数量及其事业编制数量，确保学前教育的基本普及。

（二）加大资金投入，合理配置资源

提升学前教育公益性的主要责任在政府,而保障财政投入是政府行使学前教育管理职能的重要体现。财政投入对于学前教育机会的增加、办学条件的改善、师资队伍的稳定、教育质量的提高均具有重要的作用。财政投入不足则将会严重制约学前教育机会公平和质量公平的实现。因此，各级政府在资金投入、资源配置上应考虑如下几点，从而为提升学前教育的公益性提供强有力的经济支持。

一方面应加大财政投入，建立起以公共财政为支撑的学前教育投入保障机制。各级政府应将学前教育经费投入情况列入各级政府预算，每年安排一定比例的学前教育专项经费，确保财政性学前

并保证学前教育财政性经费一步到位，做到专教育经费占同级财政性教育经费的比例日趋合理化，

款专用。

另一方面应充分调动全社会力量关心和支持学前教育，完善社会力量兴办教育的体制和政策，不断提高社会资源对学前教育的投入，鼓励社会力量举办优质幼儿园，在土地规划、税收征收方面出台优惠政策。如土地由规划部门按公益性用地标准规划，初次举办的优质民办幼儿园可享受三年的免税免费期等，从而从根本上解决学前教育发展资金不足的问题。

同时，还应加强经费监管，进一步完善学前教育各项经费监管机制。加强对学前教育经费的预算、监督和管理，逐步建立健全学前教育经费使用问责制度，确保有限的教育资源发挥最大的功效。此外，应在明确学前教育性质和学前教育在社会生活以及国民体系中的地位、功能和政府责任的前提下，积极建立政府、社会和家庭共同合理分担学前教育和托幼服务成本的机制。[9]

（三）完善管理体制，加强调控力度

基于学前教育管理混乱的现状，当前最为迫切的是探索新型的科学管理机制，加强政府的学前

健全管理机构，完善管理体制，将评估、督导、专业辅导与培训纳入其中，实现管理服教育管理力量，

务一体化。同时，应规范民办幼儿园的审批、管理制度，明确监管部门责任，加强管理、引导和支持。此外，还应加强教育行政部门统一规范管理幼教机构的责任意识，如各系统举办的幼儿园应逐步通过改制、转制归口当地教育行政管理部门分管；政府对于民办幼儿园的资助统一由教育行政部门归口管理，各地民政、工商、税务、物价等部门应协助管理；统一协调将自收自支系统举办的幼托机构调整为属地管理，或移交当地教育部门管理使用。

（四）维护教育公平，搞好办学导向

学前教育的公益性以公平为价值取向，要求各级政府教育职能在学前教育阶段的界定体现公平优先，兼顾效率的原则。具体来说，政府应保证每一位适龄儿童都享有平等受教育的机会。不过，对于弱势儿童而言，仅仅强调平等对待是远远不够的,还必须遵循积极的差别原则,实行优先扶持策略，才能真正实现教育平等的目的，为此应建立以政府为主、政府组织与非政府组织共同资助弱势群体的社会公平保障体系，使所有符合教育专项资助标准的家庭子女能够享受到长期无差别的资助。[10]此6

外，政府应积极建立和完善对城乡困难弱势群体的扶助机制,通过政府一系列完善而有效的政策举措,加大对农民工子女、城市下岗职工、残疾儿童、家庭经济困难儿童等贫困弱势群体的扶持力度，让学前教育惠及全体适龄儿童，并为每一位适龄儿童提供质量大致相当的学前教育，充分发挥学前教育的补偿功能，维护和实现学前教育的公平。

（五）加强质量监管，完善服务体系

针对目前私立幼儿园管理混乱、教育质量滑坡的现状，各级教育行政主管部门应树立全面的学前教育质量观，积极采取应对措施，建立健全教育质量检测与评估标准，实施严格的学前教育质量责任制度和问责制度。同时，应逐步完善学前教育服务体系，以有力地促进学前教育事业积极、有序的发展。

（六）健全法律法规，提供制度保障

教育立法是国家调控和管理教育的一种重要手段，国家对教育体制的管理和运行的调节主要是通过法律法规来实现的。提高我国学前教育立法的层次，赋予学前教育应有的法律地位，制定科学适宜、有力的全国性专门法律，是解决当前学前教育事业发展诸多问题的迫切需求。近些年，我国江苏、北京、青岛、广州等省市在学前教育立法方面做了很多工作，已先后制定实施了《学前教育条例》；上海、山东等省市也即将完成学前教育立法工作，可为全国性的立法提供重要的经验与参考。总之，各级政府应抓紧研究和制定学前教育专门法，通过法律强化学前教育的公共性与公益性，使学前教育事业发展真正做到有法可依、有法必依，从而保障并促进学前教育事业健康有序的发展。

参考文献：

[1][10]劳凯声.中国教育改革30年（政策与法律卷）.北京:北京师范大学出版社,2009:247,252

[2][5]冯晓霞等.世界幼教发展趋势:国家财政支持幼儿教育.学前教育研究,2007,（5）

[3][7]庞丽娟.中国教育改革30年（学前教育卷）.北京:北京师范大学出版社,2009:48,48

[4]蔡迎旗.幼儿教育财政投入与政策.北京:教育科学出版社,2007:2

[6]刘占兰.学前教育必须保持教育性和公益性.教育研究,2009,(5)

[8]庞丽娟,韦彦.学前教育立法———一个重大而现实的课题.学前教育研究,2001,（1）

[9]刘焱.对我国学前教育几个基本问题的探讨———兼谈我国学前教育未来发展思路.教育发展研究,2009,（8）

OntheLackofPreschoolEducationPublicInterestandItsCountermeasures

———intheviewofthegovernment’sduty

LiuHongchang,XuJianping

(CollegeofTeacherEducation,NingboUniversity,Ningbo315211)

Abstract:Ourpreschooleducationhasbeendevelopinggreatlyintheseyears.However,preschooleducationpublicinteresthasbeenlessandlessthanbeforebecauseourgovernmentreducespreschooleducationinvestmentandourgovernmentlacksadministrativefunction.Sothegovernmentshouldmakedevelopmentplan,increasepreschooleducationinvestment,perfectmanagerialsystem,defendeducationjusticeandimprovelawsandregulationstopromotepreschooleducationpublicinterest.

Keywords:preschooleducation,publicinterest,thegovernment’sduty7

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