清远市土地利用规划、城市总体规划

前 言

清远市位于广东省的中北部、北江中游、南岭山脉南侧与珠江三角洲的结合带上，土地总面积19152.90平方公里。全境位于东经111°55'-113°55'、北纬23°31'-25°12'之间，南连广州、佛山，北接湖南、广西，东及东北和韶关市交界，西及西南与肇庆市为邻。市区距广州64公里，是以广州为中心的南方经济圈重要组成部分。现辖清城区、清新县、英德市、佛冈县、连山县、连南县、连州市和阳山县，2005年，全市户籍人口393.17万人，常住人口408.82万人(其中城镇人口128.31万人)，国内生产总值322.96亿元，三次产业比例为0.22:0.39:0.39。

《清远市土地利用总体规划(1997-2010年)》(以下简称《现行规划》)实施以来，对于加强土地宏观管理和实施土地用途管制制度、严格保护耕地特别是基本农田、促进土地集约利用、贯彻科学发展观、确保经济社会可持续发展等方面发挥了重要作用，取得了显著的社会、经济与生态效益。

面对社会经济的快速发展，《现行规划》在实施过程中出现了规划指标不足、规划用地与实际需求不符、规划调整频繁等问题，土地资源保障与社会经济发展用地需求之间的差距日益扩大，同时，经济社会发展目标与发展战略的调整，以及国内外宏观经济环境的变化，都对清远市土地规划管理提出了许多新的要求，《现行规划》已难以适应清远市的发展实际需要。

为保障规划期内清远市社会经济又好又快发展，全面贯彻科学发展观，全面推进宜居城乡建设，根据《中华人民共和国土地管理法》，按照省政府、省国土资源厅关于开展土地利用总体规划修编工作的部署和《广东省土地利用总体规划(2006-2020年)》(以下简称《全省规划》)，制订《清远市土地利用总体规划(2006-2020年)》(以下简称《规划》)，《规划》以《全省规划》各项土地利用指标为指导，以耕地保护为前提，以节约集约用地为核心，以建设用地规模控制为重点，以优化土地利用结构和布局为手段，对清远市的土地利用做出战略性、时序性的安排。

《规划》报经省人民政府审查通过后，作为全市土地利用管理的纲领性文件，具有法律效力。

目 录

前 言

第一章 引 言 ......................................................... 1

1.1 规划目的 ........................................................ 1 1.2 规划依据 ........................................................ 1 1.3 规划区 .......................................................... 2 1.4 规划期限 ........................................................ 2 1.5 土地用途规划分类 ................................................ 2 第二章 规划背景 ...................................................... 3

2.1 土地利用基本情况 ................................................ 3 2.2《现行规划》实施评价主要结论 ..................................... 4 2.3土地利用特征及问题 .............................................. 6 2.4 土地利用面临的形势 .............................................. 9 第三章 规划指导思想和原则 ........................................... 17

3.1 指导思想 ....................................................... 13 3.2 规划原则 ....................................................... 15 第四章 土地利用战略与规划目标 ....................................... 17

4.1土地利用战略 ................................................... 17 4.2 经济社会规划目标 ............................................... 20 4.3 土地利用规划目标 ............................................... 21 第五章 土地利用结构调整与布局优化 ................................... 24

5.1 土地利用结构调整 ............................................... 24 5.2 土地利用布局优化 ............................................... 26 第六章 土地利用分区和空间管制 ....................................... 33

6.1 土地利用功能分区 ............................................... 33 6.2 土地利用空间管制 ............................................... 36

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第七章 中心城区土地利用控制 ......................................... 39

7.1 中心城区范围、功能和发展策略 .................................. 39 7.2 中心城区建设用地规模 .......................................... 40 7.3 整体空间格局优化 .............................................. 40 7.4 用地布局优化策略 .............................................. 41 7.5 管制分区及管制规则 ............................................ 43 第八章 土地利用重大工程 ............................................. 46

8.1 “三旧”改造工程 .............................................. 46 8.2 坡度25°以下园地山坡地改造 .................................... 48 8.3 土地开发复垦补充耕地 .......................................... 49 8.4 现代标准农田建设 .............................................. 50 第九章 重点项目用地保障 ............................................. 51

9.1 交通运输项目 .................................................. 51 9.2 能源建设项目 .................................................. 52 9.3水利建设项目 ................................................... 53 9.4 重点矿产项目 .................................................. 53 9.5其它重大工程项目 ............................................... 54 第十章 规划实施保障措施 ............................................. 55

10.1 发挥规划导向调控作用 ......................................... 55 10.2 强化规划实施管理 ............................................. 55 10.3 完善规划实施的利益调节机制 ................................... 56 10.4 加强规划实施的基础建设 ....................................... 57 10.5 扩大规划的民主决策和公众参与 ................................. 57 10.6 完善规划实施的技术保障机制 ................................... 58

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第一章 引 言

1.1 规划目的

为了深入贯彻科学发展观，切实落实“十分珍惜、合理利用土地”和“切实保护耕地”的基本国策，优化土地利用结构和布局，提高土地节约集约利用水平，保障社会经济又好又快发展，指导城乡各项建设规划，统筹安排市域土地资源的开发、利用和保护，进行空间上的优化组合和时间上的落实，特编制本规划。

1.2 规划依据

(1)《中华人民共和国土地管理法》(主席令〔2004〕28号) (2)《基本农田保护条例》(国务院〔2004〕28号) (3)《国家土地分类》(国土资发〔2001〕255号)

(4)《中华人民共和国城乡规划法》(主席令〔2007〕74号) (5)《中华人民共和国环境影响评价法》(主席令〔2002〕77号) (6)《全国土地利用总体规划纲要(2006－2020年)》〔2008〕

(7)《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》(国土资厅发〔2009〕51号)

(8)《市(地)级土地利用总体规划编制规程》(2009年11月)

(9)《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩工作的意见》(国土资发〔2005〕207号)

(10)《规划环境影响评价技术导则》(HJ/T130-2003)

(11)《广东省土地利用总体规划条例》(2008年11月28日广东省第十一届人民代表大会常务委员会第11号公告)

(12)《广东省市、县级土地利用总体规划修编技术指引》(试行)(粤国土资规保发〔2008〕251号)

(13)《印发广东省土地开发整理补充耕地项目管理办法的通知》(粤府〔2008〕74号)

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(14)《关于建立土地管理共同责任制度的通知》(粤府〔2008〕100号) (15)《广东省土地利用总体规划大纲(2006-2020年)》〔2008〕 (16)《广东省环境保护规划纲要(2006-2020年)》(粤府〔2006〕35号) (17)《关于印发清远市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要的通知》(清府〔2006〕37号)

(18)《清远市土地利用总体规划(1997-2010)》(粤府函〔2000〕406号) (19) 国家、省、市其他相关法律、法规和标准规范

1.3 规划区

规划区范围为清远市行政辖区，土地总面积19152.90平方公里。

1.4 规划期限

规划基期年为2005年，规划近期年为2010年，规划远期年为2020年； 规划期限为2006-2020年，规划近期为2006-2010年，规划远期为2011-2020年。

1.5 土地用途规划分类

一级类3个，为农用地、建设用地、其他用地。

二级类10个，为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地、城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地、水域、自然保留地。

建设用地中的三级类13个，其中城乡用地包括城镇、农村居民点、独立工矿、零星建设用地，交通水利用地包括铁路、公路、民用机场、港口码头、管道运输、水库水面、水工建用地，其他建设用地包括特殊用地、盐田。

其他用地中的水域分为河流水面、湖泊水面和滩涂。

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第二章 规划背景

2.1 土地利用基本情况

2.1.1 农用地

据2005年土地利用现状变更调查数据，并进行基数转换后，全市耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地等农用地共1560249.76公顷，占土地总面积的81.46%。其中，耕地占土地总面积的15.07%，园地占1.55%，林地占61.89%，牧草地占0.01%，其他农用地占2.94%。

(1)耕地：包括水田、水浇地、旱地，面积为288716.59公顷，占农用地的18.50%。其中以水田为主，面积为189439.85公顷，占耕地的65.61%；其次为旱地，面积为98870.27公顷，占耕地的34.25%；水浇地最少，面积为406.47公顷，占耕地的0.14%。除净耕地以外，可调整为耕地的其他地类面积共3715公顷，含K耕地共292431.59公顷。

(2)园地：包括果园、茶园、桑园、其他园地等，面积为29577.68公顷，占农用地的1.90%。园地中以果园为主，有20909.32公顷，占园地的70.69%；茶园7247.49公顷，占园地的24.51%；桑园1213.33公顷，占园地4.10%；其他园地207.54公顷，占园地0.70%。

(3)林地：包括有林地、灌木林、其他林地等，面积为1185411.45公顷，占农用地的75.98%。林地中以有林地为主，共845361.73公顷，占林地的71.32%；灌木林地105652.34公顷，占林地的8.91%；其他林地234397.38公顷，占林地的19.77%。

(4)牧草地：包括天然牧草地、人工牧草地，面积为266.92公顷，占农用地的0.02%。天然牧草地264.79公顷，占牧草地99.20%；人工牧草地2.13公顷，占牧草地0.80%。

(5)其他农用地：包括田坎、农田水利用地、坑塘水面、农村道路用地、畜禽饲养地、晒谷场用地等，面积为56277.12公顷，占农用地的3.60%。其中田坎共29515.02公顷，占其他农用地的52.45%；农田水利用地共8646.16公顷，占15.36%；坑塘水面共14848.62公顷，占26.38%；农村道路用地共3163.68公顷，占5.62%；畜禽养殖地68.79公顷，占0.13%；养殖水面0.07公顷；晒谷场等用地34.78公顷，占0.06%。

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2.1.2 建设用地

据2005年土地利用现状变更调查数据，并进行基数转换后，全市城乡建设用地、交通水利用地和其他建设用地等建设用地面积为89286.99公顷，占土地总面积的4.66%。其中城乡建设用地占土地总面积的3.41%，交通水利用地占0.98%，其他建设用地占0.27%。

(1)城乡建设用地：共65329.90公顷，占建设用地的73.17%。其中城镇10431.29公顷，占城乡建设用地的15.97%；农村居民点44678.78公顷，占68.39%；采矿用地8477.12公顷，占12.97%；其他独立建设用地1742.71公顷，占2.67%。

(2)交通水利用地：共18691.39公顷，占建设用地的20.93%。其中铁路共844.27公顷，占交通水利用地的4.52%；公路共6389.16公顷，占34.18%；机场用地6.95公顷，占0.04%；港口码头用地共46.45公顷，占0.25%；水库水面共9340.29公顷，占49.97%；水工建筑用地共2064.27公顷，占11.04%。

(3)其他建设用地：共5265.70公顷，全部为特殊用地，占建设用地的5.90%。

2.1.3其他用地

据2005年土地利用现状变更调查数据，并进行基数转换后，全市水域和自然保留地等其他用地共265752.95公顷，占土地总面积的13.88%。其中水域占土地总面积的1.63%，自然保留地占12.25%。

(1)水域：共31291.61公顷，占其他用地的11.77%。其中河流水面共23652.32公顷，占水域75.59%；滩涂7639.29公顷，占水域的24.41%。

(2)自然保留地：共234461.32公顷，占其他用地的88.23%。其中荒草地共199623.30公顷，占自然保留地的85.14%；裸地共31697.45公顷，占自然保留地的13.52%；其他未利用土地2855.72公顷，占自然保留地的1.22%；沼泽地和沙地共283.10公顷，占自然保留地的0.12%。

2.2《现行规划》实施评价主要结论

《现行规划》于2000年经省政府批准实施，规划期限为1997-2010年。自批准实施后，清远市按规划实行了土地利用的预审制度，并以规划为依据，将省级每年下达的土地利用计划指标，分解下达到各县(市、区)及具体项目的土地利用上，从具体

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规划实践看，已达到规划目标的预期效果。具体体现在以下几个方面：

(1)全面落实基本农田保护任务，但由于建设占用耕地控制已经突破规划目标，致使耕地保有量距规划目标仍有差距

《现行规划》实施以来，一批国家、省级大型重点建设项目在清远市的建设直接导致了建设占用耕地面积突破规划目标，包括京珠高速、飞来峡水利枢纽工程、白石窑水电站等共占用耕地3068.35公顷，占建设占用耕地总数的50.24%。另一方面，由于种种原因，占用耕地费用迟迟不能落实，严重地影响了该类项目的“耕地占补平衡”的最终落实。

《现行规划》确定的耕地保有量至2010年为294020公顷，与规划基期年(1997年)耕地保有量297458公顷相比，减少3438公顷。全市2005年底现有耕地面积为288716.59公顷，可调整为耕地的其他农用地面积为3714.31公顷，耕地保有量与《现行规划》目标相比，减少了1589公顷，这与市域范围内重大水利工程占用耕地等原因密切相关，但整体上，耕地保护仍符合规划确定的保护耕地为重点的土地利用方针和目标。

《现行规划》确定的基本农田保护面积至2010年不少于269682.67公顷，至1999年全市共划定基本农田保护面积269699.37公顷，已超过规划目标，后因省级出台的基本农田易地保护政策，全市又增划基本农田保护面积2982.67公顷。至2005年，全市基本农田保护面积共272682.04公顷，超额完成了规划目标。由于在规划实施期间严格按法规和规划的管理措施做到基本农田保护区基本稳定，并逐年加大了对基本农田的基础设施建设投入，使一批耕地的质量和耕作条件得到了提高。

(2)新增建设用地总量与规划目标基本一致

从总量规模上看，规划至2010年全市建设用地总量为89532公顷，至2005年全市实际建设用地总量为89286.99公顷，略低于规划目标水平，但考虑到近期内重大项目用地需求，如京广铁路、京珠高速、清连高速等的建设，实际建设用地总量可能会突破规划目标。从城乡建设看，各地的发展极不均衡，区位条件较好的城镇发展较快，已突破规划近期目标，如清城区用地量已超过规划目标，而边远山区镇，则基本上维持原状。从规划实施情况看，由于项目用地位置不确定性，使规划难于执行，严格执行则会阻碍地方经济发展，而导致经常修改规划，使规划权威性下降。

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(3)土地集约利用程度逐年提高，总体利用效率较高，局部低效利用仍然存在 从人均建设用地水平、单位建设用地产出、单位建设用地投资强度(单位建设用地面积上的固定资产投资额)、单位土地产出(GDP与土地总面积的比值)等各项衡量土地集约利用程度的指标分析，清远市土地节约集约利用水平呈逐年提高趋势。与1996年相比，全市单位建设用地二三产业的产出提高了134.9%，单位建设用地投资强度提高了190.63%，单位土地产出率提高了70.86%。

扣除水库水面9340.29公顷后，全市人均建设用地为195.55平方米/人，远低于全国人均建设用地水平；非农人口人均城镇建设用地92.09平方米/人，符合《城市用地分类与规划建设用地标准》的相关用地要求。全市农村人均居民点用地达到157.27平方米/人，高于低效用地评价标准设定值，农村居民点用地的整体利用水平偏低。

(4)建立健全各项土地管理制度，有效地控制了违规用地的增长

为确保土地利用规划在土地管理的“龙头”作用，全市各级国土资源部门根据国家有关法律、法规并结合当地实际，采取建设项目用地预审制度，农用地转用规划审查制度、建设项目用地会审制度、土地利用计划管理制度、规划管理公示制度等手段，使规划管理逐步走向制度化、规范化，突出土地用途管制的宗旨。通过规划的有效实施，加强了土地管理的科学性，用地的引导性，对切实保护耕地，特别是保护基本农田，促进土地集约合理利用发挥了重要作用。一方面有效遏制了建设用地的盲目扩张，严格保护了耕地，提高土地管理水平；另一方面通过合理安排用地，确保重点工程用地需求，为地方经济发展提供了用地保障。规划实施还提高了公众的认识，提高了规划在土地开发利用的权威性。

2.3土地利用特征及问题

2.3.1 土地利用特征

(1)严格实践耕地保护政策，积极拓展耕地占补平衡新渠道

全市基本农田保护良好，受地形地貌限制，位于河谷盆地的基本农田较集中连片，土质好，产量高，但位于山谷地域的基本农田布局相对较分散，且受泥石流、塌方等自然灾害影响较大。

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伴随建设用地需求迅速增加和农业内部结构调整，耕地保护的压力加大。1997-2005年间，全市非农建设和农用地内部结构调整共占用耕地6753.61公顷，平均每年占用844.20公顷(大部分为结构调整)。

全市可用于耕地开发的集中连片未利用地已很少，为保障耕地的占补平衡，就必须转换思路，提出耕地占补平衡的新措施。

(2)建设用地扩张明显，用地效益偏低，空间布局仍欠统筹协调

由于清远处于工业化初期向中期过渡阶段，为了使生产成本降至最低，建设用地的利用往往以粗放型、外延式的扩张为主导。2005年，清远市人均GDP为9070元，仅为广东省平均水平24438元的37.11%；单位建设用地年末固定资产投资额为26.47万元/公顷，仅为广东省平均水平43.58万元/公顷的60.74%；单位建设用地二、三产业增加值为29.92万元/公顷，仅为广东省平均水平127.57万元/公顷的23.45%，与周边发达地区差距较大。

另外，由于清远多数城镇只具备集聚小规模人口的功能，产业的集聚度和承载能力弱，特别是北部山区由于基础设施落后，与南部地区的发展差距较大。因此，城乡用地分布市域南北差异较大，须加强用地布局的统筹协调。

(3)中心城区经济中心地位不强，城镇协作较弱，城镇用地主要沿干线公路分布 石角镇离中心城区15公里，源潭镇离中心城区25公里。虽然各镇的空间距离不大，但因为经济结构中农业经济特征较为明显，各镇的经济协作不明显，没有清晰明确的地域分工。石角镇、源潭镇相对于中心城区是独立的经济实体。清新县城离市区只有几百米，但与市区产业的协作尚未形成，特别是旅游业和工业协作方面。

在城镇用地选择方面，中心城区、石角镇是北江中下游的重要港口城镇，源潭镇也依附于北江的小支流。由于北江上游大量修建水库，河流水量减少，水运萎缩，加上公路运输发展迅速，使得干线公路的便利交通条件对城镇发展起着重要作用，因此中心城区多数城镇在用地选择或用地发展方向上均向干线公路靠拢，使城镇已呈现出沿干线公路分布的格局。

(4)区域生态环境敏感，管治措施仍需强化

清远市具有丰富的自然资源以及良好的生态环境，其水资源和森林资源的质量和数量均位居广东省前列，是珠江三角洲重要的绿色生态屏障。然而，随着工业化、城

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镇化的推进，清远市的生态环境受到严重威胁，存在不少环境问题。如由于耕作、施肥不当，滥施农药，造成土地肥力下降、土壤污染；一些河段水质污染造成水质性缺水；城镇的绿地面积缺少，城镇绿化系统不完善等。

2.3.2 土地利用存在问题

(1)建设用地扩张明显，与耕地保护之间的矛盾日益尖锐

在城市化进程的推动下，耕地资源加速了非农化的转变。但转变过程中却存在大量低效利用土地的问题。主要表现为：产业结构趋同、低水平重复建设带来土地利用结构的不合理；土地征、转、供脱节，土地闲置和粗放利用现象严重。加剧了持续扩张的土地需求与有限供给之间的矛盾。

(2)矿山开采点多，集约化程度低，资源利用率低

矿山乱采滥挖和无序排放现象依然存在。部份闭坑矿山未按要求进行复垦和生态修复，造成局部水土流失和生态环境污染。

(3)被占用耕地和补充耕地相比较存在质量差距

被占用的耕地大都位于主要的省道、县道及城镇周围，并且这些耕地土壤质量较高，地势较平整，水利设施也配套完善，因此开发要求投资相对小，使得建设项目多数选择在这些地区；但是补充耕地多为位置偏僻、水利设施缺乏、土壤肥力差的土地，造成耕地占补的数量虽能平衡，但补充耕地质量达不到原有水平，出现耕地占补的总量上不平衡，从而造成耕地质量整体水平下降。

(4)城市化和工业化的负面影响带来土地生态安全保障能力下降

快速城镇化、工业化发展，造成对区域生态环境日趋严重的威胁，其带来的环境污染，已导致土地生态安全保障能力的下降。部分镇的工业区(点)布局没有经过严格的选点，而是因陋就简，随意布点，各个企业自行选择，单独分散布置，有污染的工厂，没有采取污染处理措施，造成占地过多，污染严重。例如龙塘、石角一些回收废旧铜铝的工业企业，在居民点附近直接燃烧电线，造成对空气、土壤和水体的污染。规划应着重处理好发展和生态环境保护问题。

(5)清新县城和中心城区城市建设需要进一步协调

清新县曾经是清远城区的一部分，后行政区划调整为清新县。现清新和清远城区

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的建成区仅相隔较近，但市政和公共设施的建设各自为政，造成了资源的浪费。在用地性质和产业布局方面也需要对两者进行协调，在区域内进行资源整合。

2.4 土地利用面临的形势

清远市委市政府颁布的《关于开展深入学习实践科学发展观活动的实施意见》中，提出“以建设绿色经济强市、岭南宜居名城、华南休闲之都为目标，努力将清远打造成为珠三角高端产业的新成长区、良好生态和现代文化共生的特色城市、广东探索山区科学发展模式的试验园地”的发展战略，为规划修编指明了方向。

规划期内，清远市社会经济将持续保持快速发展势头。到2020年，清远市社会经济将持续稳定地增长，其中人口将以较低的速度持续增长，经济将继续保持快速发展势头，城镇化水平将稳步提高。预计到2010年和2020年，清远市常住人口将达到457.65万和584.38万，比2005年分别增加11.94%和42.94%。到2010年和2020年，GDP总量将达到730.67亿元和2265.25亿元，比2005年分别增长125%和598%。城镇化率在2005年31%的基础上，分别提高到2010年的40%～50%，达到2020年的55%～65%。

2.4.1土地利用发展态势

(1)产业升级伴随土地节约集约利用转向。清远市的社会经济改革发展正处于调整阶段，要素成本的提高和产业竞争优势在更大区域范围内的弱化，使得传统的以劳动力和资源密集型产业为主导的产业结构已经不能满足可持续发展的要求，因此产业结构急需进一步优化、转型和升级。按照清远市产业发展规划，产业发展定位为广东省新兴制造业基地，同时提出了通过推进土地资源节约集约利用，有序改造旧城镇、旧厂房、旧村居等“三旧”改造等手段和途径，来保证土地利用的效率和水平，并且鼓励开发利用地下空间和使用闲置、低效土地。

(2)城乡一体化发展转向。现在是进行产业结构战略性调整和推进城乡一体化进程的关键时期，今后将通过统筹城乡产业发展来增强城市对农村、二三产对农业的带动作用，从而优化人口和产业的空间布局。有规划、有步骤地引导各类企业和农村人口向城市、县城和中心镇集聚发展，同时完善城乡一体化的公共基础设施网络建设，这些都将带来城乡用地新一轮的建设高潮。

(3)推进现代农业建设转向。以农用地为主的土地利用现状结构特点决定了大力

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推行农业的现代化建设的战略要求。不断健全现代农业产业体系，优化农业产业结构，大力发展现代农业，同时稳定完善农村基本经营制度，推进土地使用权流转，推进农业企业化、规模化、集约化经营。按照高产、优质、高效、生态、安全等要求，高标准建成具有较高竞争力的现代农业园区。

(4)土地利用政策机制保障强化转向。为了有效保障土地资源的管理和利用，今后需要进一步加强和推进建立土地收益调节机制，在利用经济手段提高土地使用效率的同时，建立节约集约用地定期评估机制，强化政府耕地保护和节约集约用地目标责任，建设节约集约利用土地资源示范区。

2.4.2 土地利用发展优势

(1)区位条件优越，交通设施较完善，公路通达度高。清远市位于广东省西北部、北江中下游，地处珠三角与粤北山区的结合部。作为环珠三角最前沿地区，清远是唯一紧邻国家中心城市广州并最靠近珠三角广佛核心区的“非珠三角城市”。从清远市区出发，45分钟车程到广州、60分钟车程到佛山、90分钟车程到深圳。全市形成了以京珠高速、广清高速公路为主骨架，国道106、107、323线为主干线，京广铁路为主动脉，大、小北江为主航线，清远火车站、清远客货汽车总站、清远港为主枢纽的四通八达的交通网络，与珠三角发达地区联成一体，已经完全融入珠三角“一小时生活圈”，成为接纳港澳台和珠三角辐射的最前沿。相距仅28公里的新白云国际机场正式投入使用后，清远市形成了发达的“海陆空”立体交通网络。清远市又有粤、湘、桂“三省通衢”之称，南联广州、北接湖南、西邻广西，境内铁路、公路、水路直通内地各省，自古乃岭南通往中原的咽喉之地，为南来北往的水陆交通要道，是广东与内地各省连接的重要经济走廊，是珠三角、港澳台以海外企业通向内地市场的重要门户，是联系“大珠三角”和“泛珠三角”发展的首要桥梁。

(2)粗放用地的现状为规划目标的实现提供了可能。由于清远市正处于工业化初期向中期过渡的阶段，产业结构以资源密集型和劳动力密集型为主，建设用地利用总体上还比较粗放，尤其是农村建设用地和各类工业园区节约集约利用水平有较大的提升空间。另外，清远市山地丘陵较多，存在相当规模的低效园地、缓坡地，通过改造可成为质量较好的耕地。为实现《全省规划》下达清远市的各项调控指标、统筹保障科学发展与保护耕地资源提供了可能。

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(3)经济发展进入新阶段，内外区域合作前景良好。清远市将逐步进入工业反哺农业、城市支持农村的经济发展新阶段，各级财政有可能、也有必要加大对土地的投入，这将有助于增加对基本农田的保护与建设、土地整理和复垦的投入，全面提升土地的数量、质量和生态保护水平，为清远市资源性产业发展提供新的发展空间。同时，随着《珠三角改革发展规划纲要》的实施，特别是珠三角大量制造业转移速度的加快，给清远市的发展带来良好的机遇。此外，随着对外交通条件的进一步改善，清远与珠三角特别是广佛都市圈以及湖南、广西等其它城市的产业互补与协作关系更加密切，同时也为清远市经济贸易合作带来了良好的机遇。

(4)严格土地管理为规划实施提供了良好的政策环境。自2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》以来，国土资源部出台了一系列配套政策和文件；《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调要实行“两个最严格制度”，即最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度；在广东经济社会发展转型的关键时期，省委省政府提出要以科学发展观统领社会经济发展全局，与国土资源部合作共建“节约集约用地示范省”，并相继推出了一系列政策措施，这为清远市土地利用总体规划的实施创造了良好的政策环境。

2.4.3 土地利用面临的挑战

(1)建设用地供需矛盾突出。1996-2005年，清远市建设用地年均增加1539.34公顷，而省下达清远市2006-2020年的年均建设用地增量为934.20公顷。与历史用地情况相比，建设用地增量规模存在较大的缺口。如按照土地更新调查数据，年均用地量更大，实际可利用的建设用地增量会更少，建设用地供需矛盾更加突出。要实现清远的经济社会发展目标，必须从存量中找增量，采取切实有效措施，提高土地利用效率和效益，走节约集约用地之路。

(2)生态保护任务艰巨。清远市自然资源丰富，是广东重要的资源储量地区。市内优越的自然条件，十分有利于各种农作物生长。从区域环境角度来看，作为珠三角绿色屏障的清远市，其环境质量不仅关系到自身经济社会的持续发展，还关系到珠三角地区的生态安全。然而，随着城镇化、工业化的推进，清远的生态环境将面临严峻的考验。因此，清远市必须继续实施江、河、湖、库治理工程，继续实施造林绿化和生态建设工程，强化对水源、土地、森林等自然资源的生态保护，控制人为生态破坏的范围，对严重破坏区实施生态恢复。

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综上所述，经济产业结构的调整需要有充足的存量建设用地作为支撑，但清远市建设用地的存量和增量都面临不足的局面。从粮食安全政策、土地利用政策的发展趋势来看，放松耕地保护的管制程度可能性很小。因此，如果不改变土地利用的方式，清远市经济发展导致的土地非农需求与有限供给之间的矛盾将会日益突出。在未来的土地利用和管理中，土地利用规划管理应从单一服务于耕地保护向综合宏观调控转变，将新增建设用地控制指标(包括占用农用地和其他用地)纳入严格的土地管理利用计划中，以实现耕地保有量和新增建设用地面积协调发展，以此作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据，规范和有效控制建设用地和建设占用农用地规模。

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第三章 规划指导思想和原则

3.1 指导思想

深化贯彻落实科学发展观，以建设“绿色经济强市、岭南宜居名城、华南休闲之都”为宗旨，围绕全面建设小康社会的目标，坚持保障发展和保护资源，落实节约集约用地的根本方针，推进城乡用地结构和布局优化，协调区域内各地区土地利用关系，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，不断提高土地资源及资产对经济社会可持续发展的保障能力。

3.1.1以“科学发展观”为指导

以“科学发展观”为指导，贯彻党的十六大、十六届三中全会和中央人口、资源、环境工作座谈会、中央经济工作座谈会精神，贯彻“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策，坚持“一要吃饭、二要建设、三要环境”的总原则，以服务于全面建设小康社会为出发点，全面落实土地用途管制制度，促进城市(镇)的理性发展，提升清远市土地利用总体规划修编的科学性、可行性和可操作性，促进区域土地的可持续利用，提高土地资源及资产对区域经济社会可持续发展的保障能力。加快清远市城市化进程，由注重“增量的拓展”到关注“存量的挖潜”，采取节约、集约型的土地利用模式。

3.1.2贯彻“五个统筹”思想

贯彻“五个统筹”思想，即：(1)统筹城乡规划，实现全市不同行政区土地利用的统一规划；(2)统筹区域发展，协调好清远市与广东省、珠江三角洲地区其他城市间的关系，在区域协调中准确把握清远市自身的定位；(3)统筹经济社会发展与土地利用的关系，按照先进生产力和先进文化的发展要求，合理布局产业发展与社会发展空间，科学确定经济社会发展用地需求；(4)统筹人与自然的和谐发展，划定禁止建设用地区，保护区域生态绿地、生态脆弱区(带)、基本农田保护区，加强土地节约、集约、高效利用，降低工业污染，提高人居环境质量，建设宜居城市(镇)；(5)统筹国内发展和对外开放的要求，通过合理布局，在对外招商引资的同时，鼓励民营企业的成长。

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3.1.3实践“五个理念”

实践“五个理念”，即问题理念、城乡错位发展理念、环境优先理念、弹性理念和城市(镇)理性发展理念。(1)问题理念，即全面总结和评价《现行规划》编制和实施的经验与成效，深入研究当前土地利用实践存在的各种矛盾，找出科学问题、关键问题，从而针对问题进行规划编制；(2)城乡错位发展理念，一是在城市(镇)和乡村之间，根据其不同的区位、资源、生境条件，区别对待并科学引导城市(镇)、乡村不同的经济发展模式和方向，构建城乡和谐发展环境，强调城是城、村是村，重新诠释城乡一体化发展理念，改善和减轻业已出现的乡村环境污染日益严重的问题；二是在城镇之间，强调优化发展的理念，将不同的城镇划分为中心城区、中心镇、重点镇和一般城镇，优化发展中心城区，重点发展中心城镇和重点镇，限制开发一般城镇，充分利用有限的建设用地资源和用地指标，保障经济集聚发展所需的建设用地；(3)环境优先理念，即要首先保证土地利用总体规划的实施有助于改善区域环境质量，充分保障生态建设和保护用地；(4)弹性理念，土地利用要素及其变化的不确定性决定了土地利用总体规划要有一定的弹性，因此规划过程中要有系统的、动态的观念，要做到关键指标的刚性与土地利用的弹性相结合，确保规划战略性要素与刚性条件的有效落实与实施；(5)城市(镇)理性发展理念，即通过良好的土地利用规划，实现土地保护与土地开发之间的平衡，合理确定城市(镇)的发展边界，实现城市(镇)的理性发展。

3.1.4坚持理性发展的规划思路

坚持理性发展的规划思路。规划应体现“理性发展”的理念，在确定土地利用战略定位的基础上，以战略定位来引导用地功能分区，在功能分区的基础上进行土地资源优化配置及合理的空间布局；在用地供求关系上，以供给引导需求，在土地资源有限的情况下，既最大限度地满足经济发展的需要，又要实现土地资源的可持续利用。

3.1.5重视相关规划的衔接

重视规划衔接，既包括不同层次规划的衔接，也包括不同种类规划的协调。土地利用总体规划应体现与上一层次规划的承接关系，与周边区域规划的衔接关系，对土地利用现状面临的问题起实际解决作用。同时，土地规划也应对本市其它专项规划的整合起协调作用，对下一层次规划起指导作用。

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3.2 规划原则

遵循“以耕地保护为前提，以节约集约用地为核心，以建设用地规模控制为重点”的规划工作总原则。具体应遵循以下基本原则：

3.2.1 粮食与生态安全相结合原则

按照建设环境友好型社会的要求，立足构建良好的人居环境，统筹安排生活、生态和生产用地，优先保护自然生态空间。按照稳定和提高农业基础地位的要求，立足解决农村民生问题，严格保护耕地特别是基本农田，加大土地整理复垦开发补充耕地力度，以保障粮食安全为目标，提高粮食综合生产能力，强化对基本农田的保护，推进耕地保护由重数量向数量、质量和生态建设全面协调的转变。同时，从各项建设对土地的客观需求出发，确保全市国民经济及社会发展规划在土地利用方面得到最有效的落实，按照保障经济发展与保护农用地相统一的要求，立足于清远市自身优越的生态环境，保护和改善生态环境，保证经济发展所必需的用地需求，控制和引导各类建设用地的规模和布局，确保土地利用与生态环境的协调统一，实现土地生产力的持续稳定增长，保证土地资源利用潜力，达到生态合理性、经济效益性和社会可承受性，保障全市土地资源的可持续利用。

3.2.2 总量平衡与适度分离原则

要坚持从全局的高度，强化土地宏观调控。按照促进国民经济又好又快发展的要求，立足构建保障和促进科学发展新机制，全面考虑不同用地部门之间以及不同产业之间的用地需求，本着提高土地利用总体效益的原则，优化配置各业各类用地，加强和改进规划实施保障措施，引导人口、产业和生产要素合理流动，协调各部门、各产业的用地矛盾，促进城乡统筹和区域协调发展。全市各类用地规模总和要与下辖各县（市、区）各类用地规模总和相等。同时，在占补平衡的前提下，确定清远市及各县（市、区）耕地与建设用地指标时，采用适度分离的原则来处理，即耕地保有量应从“应保尽保”角度考虑，建设用地规模则按照用地的“顶棚理论”来考虑。

3.2.3 节约集约与理性发展原则

以“保障宏观经济平稳运行和建立资源节约型社会”为目标，按照建设资源节约型社会的要求，立足保障和促进科学发展，坚持“以内涵挖潜为主，提高土地节约集

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约利用水平”的原则，理性地确定规划期内各类用地规模、结构和时序，理性确定规划期内城市(镇)建设用地规模与布局，积极拓展建设用地新空间，努力转变用地方式，加快由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，防止用地浪费，推动产业结构优化升级，促进经济发展方式转变。

3.2.4 协调衔接与统筹兼顾原则

做好清远市及其县(市、区)级规划的协调衔接，自上而下，上下结合，逐级控制；同时，协调、衔接好不同时段的土地利用总体规划，以反映不同规划阶段内的可能变化及相应对策。加强土地利用总体规划与城市总体规划、重点基础设施等规划的衔接，协调用地分类、用地规模，尤其是经济社会发展目标、基础设施布局、城镇规模定位、土地利用区划与用途管制等的衔接。坚持供给引导和需求制约，统筹区域发展的近期与远期时序，兼顾重点发展地区与其他地区，统筹协调各类用地的空间布局。

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第四章 土地利用战略与规划目标

4.1土地利用战略

4.1.1 城市发展定位

广东探索山区科学发展模式的试验园地，珠三角外缘高端产业的新成长区，具有粤北特色的华南国际商务旅游休闲基地，生态良好和现代文化共生的岭南宜居山水城市。

4.1.2 城市发展格局

规划期内，按照“南拓北扩、东进中带、强化中心”的开放融合型城市空间发展策略，形成中心城区先行发展带动、三大产业园区发展联动、城镇组团发展互动、区域基础设施推动的城镇空间发展模式，构建“一中心、五组团、三集群”的城镇及产业用地空间格局。

一中心(清城区的东城、凤城、洲心、横荷及清新县的太和组成的中心城区)：市域政治、经济、文化、交通、信息和管理中心。

五组团(南部组团、佛冈组团、英德组团、阳山组团及三连组团等五个城镇组团)：分别以龙塘、石角、英城、阳城及连州为中心城镇，形成五个城镇组团。

三集群(市高新区、华侨工业园、民族工业园)：一是清远市高新技术产业开发区产业集群，包括佛山(清远)产业转移工业园、百嘉工业园、银盏工业园、龙塘工业园、源潭工业园、安丰工业园、大莲工业园七大工业园；二是英德华侨(英红)工业园产业集群，主要包括英东工业项目区(东华镇、桥头镇)、英洲工业项目区、浛洸工业项目区、英红产业转移园区、九龙大陂工业项目区、连江口大樟项目区、黎溪福田工业项目区、白沙更古坑工业项目区8个工业项目区等；三是民族(连州)工业园产业集群，主要包括连州(附城)、连南三江、连山吉田及周围地区。

4.1.3 土地利用战略

贯彻“控制总量、盘活存量、集约开发、保护资源”的原则，全面推进“严格资源保护、加快中心提升、强化产业集聚、凸显生态安全、推进区域协调”的土地利用总体战略。加快城镇化进程，构建“一中心、五组团、三集群”的城镇及产业用地空

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间格局，促进城乡区域协调发展；强化产业聚集与整合，优化产业空间布局；推进基础设施现代化，提高基础设施保障水平；节约集约利用土地，统筹安排城乡建设用地，切实落实耕地保护任务；实践可持续利用战略，优化区域生态安全格局。

(1)加快城镇化进程，构建“一中心、五组团、三集群”的城镇及产业用地空间格局 积极融入大珠三角及泛珠三角更大的区域范围内，与周边省市相衔接，拓宽城市发展空间，走可持续发展、集约式的城镇化道路，将农村发展和城镇发展进行统筹规划与调控，改变城乡居民区与工业区、农业区交相混杂的状况，加快旧城镇、旧厂房和旧村庄等的改造、复垦工作，拆除空心村，合并小型村，加快农村城镇化进程，推进城乡新社区建设；采取措施加快全市特别是东部、北部地区交通、电网、市政等基础设施和产业建设，促进区域协调发展。坚持城市发展与人口、资源、环境相协调，不断优化适宜创业发展和生活居住的城市环境，进一步提升城市的可持续发展能力和承载能力。

强化城乡区域协调发展，优化城乡用地结构与布局，形成“一中心、五组团、三集群”的城镇及产业用地空间格局。以清城区的东城、凤城、洲心、横荷及清新县太和组成的中心城区为中心，通过增强中心城区的向心力，突出中心城区核心地位；优先发展以龙塘为中心的南部城镇组团和以石角为中心的佛冈城镇组团，构建南部活力较强的大都市中心，形成强大的经济增长带，加快与广佛都市圈的融合，力争与广州、佛山共同构建大珠三角中部新的城市群；重点发展以英城为中心的英德城镇组团，利用有利的交通条件加强与韶关等周边地区的经济联系；加快发展以连州为中心的连州城镇组团和以阳城为中心的阳山城镇组团，通过清连高速公路等基础设施建设，打通三连一阳南北贯通的交通要道，与湖南、广西联动发展，成为泛珠三角区域粤湘桂合作的“桥头堡”。

(2)强化产业聚集与整合，优化产业空间布局

强化工业园区的功能集聚与整合，优化工业产业布局，重点促进现有分散的工业项目区逐步向三大工业园区集中；合理配置资源，推动要素资源向优势产业集中，促进产业集聚发展，做大做强主导产业，打造若干具有相当竞争力的产业集群，重点发展机械装备、有色金属、建材、轻工、电子电器、精细化工、清洁能源(电力)、食品等工业产业集聚区，重点建设清城区龙塘和石角废旧金属回收拆解循环经济产业基地、清城区源潭建材陶瓷城陶瓷制造业基地，以海螺和台泥集团为主要基地的水泥制

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品制造业基地、英德市浛洸制衣业基地、连州市西江硅灰石加工制造业基地、清新太和和太平制鞋业基地以及清新山塘镇研磨材料(布辘)制造业基地等。

产业布局和发展在综合考虑区域交通、城市空间发展和现有企业、园区布局状态的基础上，依托“三圈四带，轴向发展”的近期城镇空间组织格局和全市生态功能区划分，按照“提升南部、活跃中部、优化北部、凸现市区”的总体布局思路，重点打造以清连高速公路为主轴、京珠高速公路、清佛公路为副轴，北江为支轴的“井”字型“一核四带”工业布局构架和发展思路，并根据全市各地的区位、交通、产业基础和资源优势，重点建设市高新区、华侨工业园、民族工业园三大产业园区，充分发挥连接广佛都市圈的地缘和区域资源优势，促进三大产业园区的开发，强化产业的集聚与整合，积极参与大珠三角区域的经济竞争与合作，以重点承接和发展符合园区产业集聚导向、规模和技术要求的企业，在区域上应实行实施错位发展。

在产业基地、重大项目的规划布局上，既注重促进南部地区加快升级和转变增长方式，全面提高参与市场竞争的实力；又充分考虑东部、中部和北部地区的特点、资源优势，提高区域工业经济的自我发展能力，引导产业转移。机械装备、模具、汽车配件、有色金属、电子电器等资金技术密集、增长快、收益较高同时风险也较高的产业主要布局在南部地区；建材(水泥、陶瓷)、精细化工、农产品加工、清洁能源、稀有金属等产业逐步往东产、中部和北部地区转移。

(3)推进基础设施现代化，提高基础设施保障水平

合理安排和布局对区域内土地利用有重大影响的能源、交通、水利等基础设施和重点建设项目，测算实际用地需求，制定用地供给方案，保障基础设施和重点项目用地。按照统筹规划、合理布局、适度超前、安全可靠的原则，加快交通、能源、水利和信息基础设施建设，加强农业和农村基础设施，推进城乡基础设施一体化发展，提高基础设施保障水平，实现基础设施现代化；推进广清城际轨道交通建设进程，完善市域内高速公路网络，包括清连、清韶、英连、二广、清从、清佛、汕湛、昆汕等新建高速公路，构建开放的综合交通运输体系；完善水利防灾减灾工程体系，建设城乡水利防灾减灾工程，重点推进重要堤围加固达标工程以及城市防洪工程建设，加强城乡排涝工程建设，全面提升城乡水利防灾减灾能力；加强农田水利基础设施建设，改善农田排灌基础条件，增强农田有效灌溉能力和旱涝保收能力。

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(4)节约集约利用土地，统筹安排城乡建设用地，切实落实耕地保护任务 控制建设用地特别是城乡建设用地总量规模，以耕地保护为前提，严格保护基本农田，严格控制非农建设占用耕地，切实落实耕地和基本农田保护目标；统筹建设占用和补充耕地规模，积极开发整理25°以下园地山坡地补充耕地，推进现代标准农田建设，加大土地整理复垦力度，严格实践耕地占补平衡政策；依托农业资源的比较优势，按照经济发展的梯度、后备资源的丰富程度等，推进农业企业化、规模化、集约化经营，按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，高标准建设基本农田保护示范区。

从严从紧供应建设用地。以建设用地规模控制为重点，严格控制建设用地的外延扩张，控制土地供给总量，整合已供给的建设用地，根据城乡空间职能定位和发展时序，统筹安排各类用地。以节约集约用地为核心，全面推进建设用地整理工作，加大闲置土地处置力度，加快推进城乡“三旧”改造工程的实施，盘活存量建设用地；清理农村居民点闲置土地，做好农村居民点整理复垦工作及中心村建设工作，在全面保护的基础上有机更新具有历史、文化、旅游价值等的特色民族村居；加强土地需求调控，实行更严格的区域土地供应政策、土地使用标准和市场准入标准，实行差别化供地政策；积极推进工业园区按照产业集聚、布局合理、用地集约的原则进行提升改造，推进交通基础设施、城乡建设用地集约化；探索建立土地收益调节机制，利用经济手段提高土地利用集约化水平；明确生态用地规模与布局，保障生态用地需求。

(5)实践可持续利用战略，优化区域生态安全格局

在土地利用规划中实践可持续发展战略，高度重视生态环境的重要性，统筹城乡建设与生态环境建设规划，实现城乡发展与生态环境的协调；加强生态保护和建设，优化区域生态安全格局，构建环境和谐型、资源节约型和环境友好型社会；强化空间管制，保护重要与敏感生态功能区，加强自然保护区、森林公园等自然生态屏障的保护工程建设，维持生态系统结构的完整性；维护农田保护区等绿色开敞空间，形成网络化的区域生态廊道，建立区域生态安全屏障。

4.2 经济社会规划目标

4.2.1 人口目标

规划基期年，清远市常住人口为408.82万人。规划近期，常住人口控制在457.65

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万人以内；规划远期，常住人口控制在584.38万人以内。

4.2.2 经济目标

规划基期年，清远市国内生产总值达322.96亿元。规划近期，国内生产总值达到730.67亿元；规划远期，国内生产总值达到2265.25亿元。

4.2.3 城镇化目标

规划基期年，清远市城镇化水平为31%。规划近期，城镇化水平达到40～50%；规划远期，城镇化水平达到55～65%。

4.3 土地利用规划目标

4.3.1 耕地保有量

规划基期年，耕地面积为292432公顷(其中净耕地288717公顷，带k类耕地3715公顷)。规划近期，耕地保有量为276054公顷；规划远期，耕地保有量为275552公顷。

清远市耕地保有量指标分解(单位：公顷) 行政单位 清远市 清城区 清新县 英德市 佛冈县 连山县 连南县 连州市 阳山县 基期年 292432 32982 2010年 276054 28408 2020年 275552 28227 期内增减 -16880 -4755 43716 41096 41058 -2658 99986 96239 96124 -3862 18912 17358 17310 -1602 8901 8510 8497 -404 9997 9515 9501 -496 35886 34209 34157 -1729 42052 40719 40678 -1374 注：基期年耕地面积为含K耕地面积。 4.3.2 基本农田保护规模

规划基期年，基本农田保护面积为269699公顷。规划期内，基本农田保护目标为242718公顷，占耕地保有量的88.08%。

清远市基本农田保护指标分解(单位：公顷) 行政单位 清远市 清城区 清新县 英德市 佛冈县 连山县 连南县 连州市 阳山县 基期年 269699 24481 2020年 242718 14363 41253 38071 94483 88146 -6337 17000 15860 -1140 8581 8006 -575 9517 8879 -638 34128 31838 -2290 40256 37555 -2701 期内增减 -26981 -10118 -3182 21

4.3.3 建设用地规模

规划基期年，建设用地面积为89287公顷。规划近期，建设用地总量控制在94300公顷以内；规划远期，建设用地总量控制在103300公顷以内。

清远市建设用地指标分解(单位：公顷) 行政单位 清远市 清城区 清新县 英德市 佛冈县 连山县 连南县 连州市 阳山县 基期年 89287 18631 20777 10900 11577 12845 1945 31142 31924 33330 2188 7112 7589 8444 1332 1916 2060 2294 378 3296 3452 3708 412 7950 8349 9166 1216 8340 8572 8989 649 2010年 94300 2020年 103300 24524 期内增减 14013 5893 注：清城区指标含高新区、市直及飞来峡镇用地指标；英德市指标含清远市华侨产业园、连州市指标含广东民族工业园A区。

4.3.4 城乡用地规模

规划基期年，城乡用地面积为65330公顷。规划近期，城乡用地控制在68700公顷以内；规划远期，城乡用地控制在74500公顷以内。

清远市城乡用地指标分解(单位：公顷) 行政单位 清远清城区 清新县 英德市 佛冈县 连山县 连南县 连州市 阳山县 市 基期年 65330 12390 8952 23088 4467 1390 2775 5316 6952 2010年 68700 2020年 74500 期内增减 9170 14075 16670 4280 9274 10088 1136 23617 24527 1439 4791 5347 880 1459 1556 166 2844 2943 168 5530 5983 667 7111 7386 434 注：清城区指标含高新区、市直及飞来峡镇用地指标；英德市指标含清远市华侨产业园、连州市指标含广东民族工业园A区。

4.3.5 城镇工矿用地规模

规划基期年，城镇工矿用地面积为20651公顷。规划近期，城镇工矿用地控制在23000公顷以内；规划远期，城镇工矿用地控制在28300公顷以内。

清远市城镇工矿用地指标分解(单位：公顷) 行政单位 清远清城区 清新县 英德市 佛冈县 连山县 连南县 连州市 阳山县 市 基期年 20651 5718 2577 6750 1322 423 642 1830 1389 2010年 23000 2020年 28300 期内增减 7649 6643 8573 2855 2921 3773 1196 7143 8029 1279 1597 2217 895 485 591 168 703 807 165 1990 2498 668 1519 1812 423 注：清城区指标含高新区、市直及飞来峡镇用地指标；英德市指标含清远市华侨产业园、连州市指标含广东民族工业园A区。

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4.3.6 建设占用农用地和耕地规模

规划近期，建设占用农用地控制在4085公顷以内，占用耕地控制在2250公顷以内；规划远期，建设占用农用地控制在11416公顷以内，占用耕地控制在6289公顷以内。

清远市建设占用农用地指标分解(单位：公顷) 行政单位 清远市 2010年 4085 2020年 11416 清城区 清新县 英德市 佛冈县 连山县 连南县 连州市 阳山县 1706 4584 539 1693 637 1783 389 1085 93 259 103 287 429 1197 189 529 清远市建设占用耕地指标分解(单位：公顷) 行政单位 清远市 2010年 2250 2020年 清城区 清新县 英德市 佛冈县 连山县 连南县 连州市 阳山县 940 2526 297 932 351 982 214 598 51 143 57 158 236 659 104 291 6289 4.3.7 补充耕地规模

规划近期，通过土地开发整理复垦补充耕地义务量2250公顷；规划远期，通过土地开发整理复垦补充耕地义务量6289公顷。

清远市补充耕地指标分解(单位：公顷) 行政单位 清远市 2010年 2250 2020年 6289 清城区 清新县 英德市 佛冈县 连山县 连南县 连州市 阳山县 940 2526 297 932 351 982 214 598 51 143 57 158 236 659 104 291 4.3.8 人均城镇工矿用地规模

规划基期年，人均城镇工矿用地为161平方米/人。规划近期，人均城镇工矿用地控制在144平方米/人以内；规划远期，人均城镇工矿用地控制在142平方米/人以内。

清远市人均城镇工矿用地指标控制(单位：公顷) 行政单位 清远市 2010年 144 2020年 142 清城区 清新县 英德市 佛冈县 连山县 连南县 连州市 阳山县 93 96 177 178 253 249 158 147 133 129 157 156 130 132 119 119

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第五章 土地利用结构调整与布局优化

5.1 土地利用结构调整

稳定农用地面积，巩固和加强农业基础地位。规划到2020年，全市农用地面积预期为1550147公顷，占土地总面积的比重由2005年的81.46%适当降低到80.94%。

合理增加建设用地，保障经济社会可持续发展的用地需求。规划到2020年全市建设用地面积103300公顷，占土地总面积的比重由2005年的4.66%提高到2020年的5.39%。

适度开发和利用未利用地，增加耕地和林地面积，改善生态环境。规划到2020年，全市未利用地减至261843公顷，占土地总面积的比重由2005年的13.88%减少到2020年的13.67%。

5.1.1 农用地结构调整

严格保护耕地，控制耕地减少；稳定园地、牧草地和其他农用地面积，努力提高综合生产能力和利用效益；开展植树造林，增加林地面积，提高人居环境。在保护好现有耕地，确保全市粮、油、糖、菜等基本农产品生产的前提下，合理调整农业内部用地结构和布局，加强农地保护和建设，因地制宜发展农、林、牧、渔各业。

(1)耕地。引导农业结构调整向有利于增加耕地方向进行，禁止擅自退耕，积极复垦灾毁耕地。到2020年，全市实现耕地保有量275552公顷，占农用地的比重为17.77%。其中，要重点建设和管理好规划划定的242718公顷基本农田，优先发展粮、油、菜、糖等基础农业。

(2)园地。严格控制非农建设占用名、特、优园地，鼓励合理开发荒山、荒坡增加园地面积。到2020年，全市园地面积29800公顷，占农用地的比重为1.92%，比2005年增加222.32公顷。

(3)林地。加强农田林网、村镇绿化、道路绿化、滨江绿化以及堤防绿化建设，加大荒山荒滩造林、低效林改造和废弃采石场植被恢复力度，提高森林覆盖率，增加和扩大水源林、水土保护林和沿海防护林等各类林区的面积，建设以自然保护区为主体的林业生态屏障。规划到2020年，林地面积为1197600公顷，占农用地的77.26%，

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比2005年增加12188.55公顷。

(4)牧草地。规划期末，稳定牧草地面积，规划到2020年，牧草地面积为300公顷，占农用地的0.02%，比2005年略增33.08公顷。

(5)其他农用地。加强农业基础设施建设，增强农业抗风险能力；大力发展规模化水产养殖和畜禽养殖，形成优势突出和特色鲜明的农业产业。到2020年，其他农用地面积为46895公顷，比2005年减少9382.13公顷，占农用地的3.03%。

5.1.2 建设用地结构调整

围绕提高保障科学发展的能力，严格控制城乡建设用地总规模，合理调整城乡建设用地和城镇工矿用地内部结构，保障交通、水利等必要基础设施用地，促进国民经济又好又快发展。

(1)城乡建设用地。城乡用地包括城镇工矿用地和农村居民点两类。规划期内，城乡用地按照“合理布局、集约高效利用”的原则使用，尽量避免占用优质耕地，充分挖掘现有用地潜力，提高土地利用率。规划到2020年，全市城乡用地为74500公顷，比2005年增加9170.11公顷，占建设用地的72.12%。

◎ 城镇工矿用地。优化城镇用地布局，引导城镇集中集约式发展；优化独立工矿及零星建设用地布局，引导分散、低效的工矿企业向城镇集中；优化城镇用地内部结构调整，提高生活用地比例，从严控制工业用地比例；实践节约集约用地，在保障一定增量用地的前提下，应以挖掘现有用地潜力，提高用地效率和强度为主。规划期内，规划到2020年，城镇工矿用地为28300公顷，比2005年增加7648.89公顷，占建设用地的27.40%。中心城区建设用地规模控制在143694.40公顷以内，新增114470公顷。

◎ 农村居民点用地。随着城镇化、工业化进程的加快，农村人口将逐步向城镇人口转变，农村居民点用地将会有所减少。按照新农村建设的要求，引导农民住宅相对集中建设，促进自然村庄适度撤并；加大“城中村”、“空心村”整治力度，提高农村建设用地利用效率；保障农业生产、农民生活必须的建设用地，支持农村道路、水利等基础设施建设和社会事业发展。规划期内，农村居民点用地部分向城镇用地转化、部分复垦为农用地、部分保留或进行改造。到2020年，全市农村居民点用地46200公顷，比2005年增加1521.22公顷，占建设用地的44.72%。

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(2)交通水利用地。按照统筹规划、合理布局、节约高效的原则，统筹安排交通设施用地。规划期内，交通仍有很大的发展，规划到2020年，全市交通水利用地28800公顷，比2005年增加4842.91公顷，占建设用地的0.28%。

◎ 交通用地。规划到2020年，全市交通用地18988.73公顷，比2005年增加3123.45公顷，占建设用地的18.38%。规划期内，重点建设武广客运专线清远段、武广铁路客运专线新清远站配套工程、韶柳铁路线和广清城际轨道交通清远段。到2020年，铁路用地1239.97公顷，增加395.7公顷。不断完善不同等级公路系统。高速公路方面，重点建设新建清连、清韶、英连、二广、清从、清佛、汕湛、昆汕高速等8条高速公路。其它公路建设方面，主要进行新建、扩建和改造，以满足日益增长的交通运输需求。到2020年，公路用地9383.61公顷，增加2994.45公顷。规划新建或扩建清新港区、清远港区、阳山港区、英德港区、连州港区。到2020年，港口码头用地46.45公顷，增加25.02公顷。

◎ 水利设施用地。规划期内，为进一步提高抗灾能力，应切实加强各项水利工程建设，重点抓好城市防洪、堤围、水库的除险加固工作。到2020年，水利设施用地12088公顷，比2005年增加683.44公顷，占建设用地的11.7%。

(2)其他建设用地。按照保护优先、综合协调的原则，合理安排风景名胜设施及特殊用地。规划期内，重点建设好国家级、省级风景名胜区、旅游度假区，积极开发生态、观光农业、休闲等旅游项目，规划到2020年，其他建设用地全为特殊用地，共6010公顷，比2005年增加744.3公顷，占建设用地的5.82%。

5.1.3 其他用地结构调整

严格保护河流和湖泊水面，确保面积不减少，环境有改善；适度开发荒草地，增加耕地后备资源潜力；有效利用荒山荒地造林，提高水土保持和环境承载能力。2020年，全市其他用地减至261843公顷，比2005年减少3909.95公顷，占土地总面积的13.67%。未利用地的开发，要坚持经济效益与生态效益相统一的原则，以增加林地、耕地、水产养殖地等为目标，实行全面规划，适度开发。

5.2 土地利用布局优化

按照资源整合、集约利用、区域协调的原则，优化市域土地利用布局，具体包括：统筹区域和城乡发展，构建“153”城镇及产业用地空间格局；统筹农村综合整治进

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程，建设和谐宜居乡村；统筹特色旅游文化资源，打造具有粤北特色的华南国际商务旅游休闲基地；统筹农用地资源整合，构建现代都市农业体系；统筹土地利用与生态环境建设，完善市域综合生态空间体系。

5.2.1 统筹区域和城乡发展，构建“153”城镇及产业用地空间格局

根据“一中心、五组团、三集群”的城镇及产业用地空间格局，规划形成以清城区的东城、凤城、洲心、横荷及清新县太和组成的中心城区为核心，中心镇、重点镇和一般建制镇有机结合、等级层次分明、规模序列完善、职能分工互补、空间布局合理的城镇体系，并以此为基础，形成以市高新区、华侨工业园、民族工业园为核心的产业集群。

重点提升核心主城区。以清城区东城、凤城、洲心、横荷及清新县太和为中心，以现代化基础设施为纽带，构建清远核心主城区。因有着靠近广佛都市圈的地缘优势，应主动接受广州、佛山的经济辐射和工业扩散，并成为广州及珠三角其它地区向粤北及内地辐射的枢纽。发挥市高新区、核心旅游区的带动辐射作用，进一步拓展城市发展空间，优化城市空间布局，形成三大功能区：文化旅游区、商业贸易区、工业经济新区。加强科技、教育和信息功能，以带动整个清远地区的经济社会发展。

率先发展南部城镇组团和佛冈城镇组团。南部城镇组团以清城区的龙塘为核心，包括清城区下辖的石角、源潭镇及清新县所辖山塘、太平、三坑等镇，佛冈城镇组团以石角为中心，包括佛冈下辖其它各镇。利用本地区优越的地理、区位、交通、信息等优势，以清城、清新和佛冈为核心增长极，以高科技、生态型、环保节能型工业和现代服务业为重点，加大产业、资源和基础设施整合力度，突出产业集群，突出规模经济群，突出规模经济。大力发展并以高新技术提升有色金属加工、陶瓷、电线电缆、制鞋等传统优势产业群，积极培育电子家电、生物医药、汽车配件、新材料等新兴产业群，发展商贸物流、金融保险、商务服务等现代化服务，努力建设高新技术的研发区、高新产业的成长区、大型企业的集聚区，打造粤北地区先进制造业和现代服务业高地，增强对全市经济的辐射和带动能力。

加速英德城镇组团崛起。该城镇组团以英城为中心，包括英德市所辖望埠、连江口等镇，总体定位为重要工业密集带、集约高效农业区。加快英德城区建设，使之尽快成为全市的次中心，市域东部地区的主要经济中心。利用东部地区土地和矿产资源

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优势，突出“两水(水泥、水电)一钢(钢铁)”的资源型主导产业，加大技术改造和清洁生产力度。按照产业集群模式，构建多个工业园。大力发展旅游业，并带动相关产品的发展。依托良好的农业生产条件，推动农业产业化，形成区域化连片、专业化特色的基地型集约高效农业模式。

推动连州城镇组团和阳山城镇组团发展。连州城镇组团以连州为中心，包括连州市下辖镇及连南县城、连山县城及所辖镇；阳山城镇组团以阳城为中心，包括阳山县所辖其它镇及清新县北部的浸潭镇等。总体定位于能源和资源加工业基地、黄金旅游带、高效生态农业走廊、绿色生态屏障。加大连州市城区建设，使之尽快成为全市的另一个次中心，北部的首要经济中心；推动阳山县城发展，使之成为市域中部地区的一个重要经济中心和产业拓展节点。以清连一级公路改造高速公路工程、二连浩特至广州高速公路清远段建设为契机，增加外向通道，密切与周边省市的联系，为促进区域经济的快速崛起创造条件。因地制宜，充分利用当地小水电资源、矿产资源、旅游资源、生物资源，结合民族文化，重点发展生态、民族文化特色旅游业、特色资源加工业、以水电为特色的清洁能源工业、以中药和绿色食品为特色的食品医药工业等，构建粤北经济走廊和山区少数民族地区经济高地。

5.2.2 统筹农村综合整治进程，建设和谐宜居乡村

结合农村综合整治规划，根据农村居民点不同的区位条件、新旧程度、使用效率、历史文化保存价值等，按照更新改造、易地重建、复垦复绿等三种类别进行乡村建设用地布局优化，促进和谐宜居乡村建设。

(1)更新改造

◎ 与城镇毗邻的村居。随着城镇化的快速发展，城镇用地的规模将扩大，毗邻城镇周围的村居将逐渐转化为城镇用地。因此要按照城乡一体化的要求，对其进行更新改造，完善基础设施和公共服务设施，提升环境质量，改善人居环境。

◎ 离城镇较远、所在地地势较平坦的村居。将其作为新农村建设的试点，在节约集约的前提下逐步进行改造，建设连排村居，以提高建筑密度、容积率等，进一步完善基础设施，加强与城镇中心的联系，为以后的乡村城镇化做准备。

◎ 具有历史、文化、旅游价值的特色民族村居等。按照“在保护中开发，在开发中保护”的原则，积极发展旅游业，并利用部分旅游收入对其进行保护修缮。对现

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存保护较好且规模较大、价值突出的建筑物(群)，通过申报重点文物等方式，提高知名度，增加保护价值，加大保护力度。

(2)易地重建

在统筹城乡发展的思路下，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，设置一定数量的中心村，完善基础设施建设，引导分散的村居向其搬迁。

(3)复垦复绿

对于远离城镇、村庄处于地势起伏较大地区的村居以及规模小且布局分散的村居，严格限制其规模的再扩大，在条件许可的情况下，进行有选择的拆除，并安排复垦复绿。

5.2.3 统筹特色旅游文化资源，打造具有粤北特色的华南国际商务旅游休闲基地

清远市域范围内特色旅游文化资源丰富，整体上可划分为三个特色鲜明的功能区，包括清城-清新休闲度假旅游功能区、“三连一阳”组团自然生态与民族风情旅游功能区、“英佛”组团生态休闲度假旅游功能区。规划期内，围绕打造具有粤北特色的华南国际商务旅游休闲基地的这一规划目标，进一步优化旅游资源布局，在节约集约用地的前提下，重点建设二十个特色景区，切实保障其用地需求。

(1)清城-清新休闲度假旅游功能区：以城市休闲、娱乐、美食、购物、温泉、漂流为主要特色，在完善基础设施，提高产品档次、服务质量的基础上，重点打造旅游购物、休闲娱乐、温泉度假、漂流探险、佛教文化旅游等综合性旅游产品，构筑以主题景观(项目)、休闲度假、会议、美食、购物、动态参与活动为龙头的现代休闲度假胜地。区内旅游资源主要包括：三坑温泉、太和古洞、飞霞古洞、银盏温泉、笔架山、其它生态农业观光资源等。

重点建设三个特色度假景区，包括以生态休闲、康体养生为特色的清城欢乐后花园清远南门景区、丽质天生北江飞霞景区和清新康体养生清西旅游大道综合景区。

(2)“三连一阳”自然生态与民族风情旅游功能区：以原始森林生态旅游、民俗风情、历史文化为特色，在加大基础设施建设，提高道路通达性的同时，不断提高旅游产品开发档次，提高服务水平，保护文化特色和自然环境，重点突出以丰富的历史

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文化底蕴和秀丽的山水为基础，打造山水观光游、民俗风情游、历史文化游、休闲度假等重点旅游产品，使其成为面向整个大珠江三角洲旅游圈的原始森林生态和民俗文化欣赏和参与体验旅游地。

重点建设十一个各具自然、人文特色景区，包括：以历史底蕴深厚、生态环境良好、区位优势独特为特色的连山“一脚踏三省”鹰扬关景区，以自然生态、瀑布奇观为特色的连山南粤天然奇观大旭山景区，以湖泊景观、休闲渡假为特色的连山高山环抱天鹅湖景区；以民族文化、瑶族风俗、民族艺术为特色的连南瑶族精华千年瑶寨景区和民族风情三排瑶寨景区；以民俗文化、抗战文化为特色的连州历史文化名城连州城景区，以自然生态、温泉休闲度假为特色的连州瀑布大东山景区，以溶洞奇观休闲健身为特色的连州洞生洞连州地下河景区；以汽车文化、乡村休闲为特色的阳山四驱越野争霸阳山站景区，以生态休闲、体育健身为特色的阳山“广东第一峰”石坑崆景区，以宗教文化、历史文化为特色的阳山摩崖石刻贤令山景区。

(3)“英佛”组团生态休闲度假旅游功能区：以宗教文化、康体休闲、历史文化、风光揽胜为特色，在加大基础设施建设的同时，不断提高旅游产品开发档次，提高服务水平，保护自然坏境，主要应重点开发北江水上运动、山地休闲度假、农业旅游、乡村文化体验、生态体验、滨水假期、游艇家族、岩溶风光游等产品。配套建设景观地产、休闲地产、第二居所等形态的休闲度假设施，将使其成为面向整个珠江三角洲旅游圈的滨水型和山地休闲度假型生态度假基地。

重点建设六个特色景区，包括以休闲度假、江河内湖风光揽胜为特色的英德豁然开朗金海湾景区，以度假、喀斯特风光、田园风光为特色的英德地质公园英西峰林走廊景区，以洞穴风光、湖泊风光为特色的英德玉皇宝殿宝晶宫景区，以草原、峡谷自然风光、山地康体休闲为特色的英德峡谷草原九州驿站景区；以宗教文化、休闲观光为特色的佛冈天然林海佛冈观音山景区，以康体休闲、会议、培训、历史文化为特色的佛冈南国大寨洛洞景区。

5.2.4 统筹农用地资源整合，构建现代农业生产体系

根据清远市农业的生产优势和生产潜力，围绕社会主义新农村建设，以农民增收为核心，以保障粮食安全为原则，采取集约化利用与保护相结合，大力发展高产、优质、高效、生态、安全农业，形成以集约高效和良性增长为主要特征的现代农业框架，

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打造现代农业生产体系。重点推进土地治理项目开展，增强农业生产抵抗自然灾害的能力；重点推进产业化经营项目建设，推动若干个特色明显、带动效应强的产业化经营项目集群的形成。

(1)坚持集中连片、规模开发，着力抓好土地治理项目，增强项目区抵抗自然灾害的能力，提高农业综合生产能力，为社会主义新农村建设创造优越的生产条件。要以流域和灌区为单位，选择开发潜力大、连片集中面积大、群众积极性高、排水有出路、灌溉有水源的项目区，按照高标准、高起点、高效益的原则，综合运用水利、农业、科技等多种措施，进行山水田林路综合治理，建设田成方、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排的高标准农田，为社会主义新农村建设奠定发展生产的坚实基础。土地治理项目要在突出粮食主产区这个重点的前提下，紧密结合农业龙头企业发展的需要进行配套安排，做到以龙头定基地、以基地定项目，通过项目的实施为优势产业和龙头企业的进一步发展创造更好的条件。规划近期，重点改造清新县、清城区、阳山县连片5000亩以上的中低产田23.60万亩，新增和改善灌溉面积21.43万亩，扩大良种种植面积6.98万亩，新增和改善除涝面积4.11万亩，新增节水灌溉面积12.6万亩。

(2)坚持扶大、扶优、扶强，着力抓好产业化经营项目，推动若干个特色明显、带动效应强的产业化经营项目集群的形成，促进农民在社会主义新农村建设中持续增收。要按照区域化布局、专业化生产、产业化经营的要求，从每个优势产业中选择若干个地方特色明显、技术含量高、影响力、竞争力与辐射带动作用强的农业龙头企业，集中资金进行扶持，特别是对那些采取“公司+基地+农户”的经营方式、与农民形成紧密型利益联结机制的农业龙头企业更要优先给予扶持，帮助其做强做大，做到扶持一个企业、发展一片基地、致富一方农民、带动一方经济。规划近期，计划扶持产业化经营项目13个，包括天农凤中凰清远麻鸡产业化经营项目、培养绿A级清远凤燕麻鸡配套昆虫活性蛋白家禽饲料添加剂生产项目、无核沙糖桔产业化经营、优质稻产业化经营、反季节蔬菜生产基地、清新农产品批发市场配套设施、清远乌鬃鹅品种改良繁育与产业化经营等项目。

5.2.5 统筹土地利用与生态环境建设，完善市域综合生态空间体系

以市域的自然“山水格局”为基础，分区域构建多层次、多功能、网络式的综合生态空间体系。

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