朱容基讲话实录访谈：关于中国财税体制改革

主题1：关于中国财税体制改革

访谈对象：史耀斌，湖南省财政厅厅长

采访人：王赞新，中共湖南省委党校副教授

财税体制改革居于中心地位

问：朱镕基同志担任国务院副总理和国务院总理期间，主持了财税、金融、计划、投资、外贸、外汇等宏观经济领域的各项改革，您认为财税体制改革在这一系列改革中处于什么位臵？

答：我认为，在众多改革中，财税体制改革居于中心地位。因为财税体制改革关系到经济社会的方方面面，财税体制改革的成功推进，有力地支持和促进了其他方面的改革。因此，朱镕基同志2002年12月25日在接见全国财政工作会议代表时，说了这样一番话：?我从20世纪90年代初到中央工作以来，就与财政工作结下了不解之缘，对财政部门和财政战线的干部、职工一直怀有深厚的感情。财政工作是经济工作的基础。多年来，财政部门认真贯彻落实中央、国务院的方针、政策和部署，顾全大局，知难而进，兢兢业业地工作，为推进改革开放、调整经济结构、促进经济发展和社会全面进步，作出了重要贡献。?

问：朱镕基同志担任国务院副总理和国务院总理期间，主要推动了哪些财税体制改革？

朱镕基同志推动财税体制改革的进程，大致可以分为两个阶段。第一个

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阶段是1991—1997年，这个阶段的财税体制改革主题是分税制改革，将我国的财税体制从原有的财政包干制推进到与社会主义市场经济相适应的分税制，基本上确立了中央与地方之间规范的事权与财力划分关系，这是我国财税体制的重大制度性变革。第二个阶段即是1998—2003年，这个阶段的财税体制改革的重点，已经从分税制转移到构建公共财政体系上来。这一时期，随着中国特色社会主义市场经济体制的逐步发展与完善，构建以支出管理改革为重心的公共财政框架体系提上改革议程。这一时期的财税体制改革主要包括部门预算体制改革、税费体制改革、?收支两条线?改革、国库管理制度改革等。当然，对我国经济社会发展产生的影响最为深远的，还是1994年实行的分税制改革和同步进行的工商税制改革。这场由朱镕基同志主持的中国历史上最大规模的财税改革，影响之深远不亚于20世纪70年代末期的包产到户改革。

财税体制改革的成功怎么评价都不过分

问：实施分税制改革的背景是什么？

答：事实上，在分税制改革之前，我国的财政体制始终处于多变、不稳定的状态中。在1993年之前的40多年里，变动了不下15次，最短的一次财政体制只维持了一年。分税制之前实行的是财政包干制，这种财税体制扩大了地方权力，增加了地方财力，激励了地方发展经济的热情，在改革开放初期的经济社会条件下发挥了积极作用。但是，它的负面效应也越来越突出：

一是不规范、不稳定；二是过度强化了地方利益，形成了地区间的市场分割，

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阻碍了全国统一大市场的形成，影响了经济结构和发展；三是造成?两个比重?不断下降，即财政收入占国内生产总值的比重逐年下降，中央财政占财政总收入的比重逐年下降。尤其是在收入增量分配方面，地方多了，中央少了，中央在全国财政收入中的比重越来越低，严重弱化了中央的宏观调控能力。

从20世纪80年代末到90年代初，就发生过中央财政向地方财政三次?借钱?的无奈之举。当时担任国家财政部部长的王丙乾说过，我现在穷得只剩下背心和裤衩了。1992年，在他之后接任的刘仲藜则说，我连背心都没有，只剩下裤权了。1993年，时任国务院副总理的朱镕基对刘仲藜说：你这个财政部长真是囊中羞涩呀！在《实录》中，我们可以看到，1993年7月23日，全国财政、税务工作会议召开，时任副总理的朱镕基对与会人员说：?在现行体制下，中央财政十分困难，现在不改革，中央财政的日子就过不下去了，到不了2000年就会垮台！?1993年9月，朱镕基同志在广东省调研期间又说：?目前中央财政十分困难，已经到了难以为继的地步。如果不适当地集中中央财政收入、加强中央财力，日子就过不下去，最终全国都受害，都搞不下去。?这些话生动地描述了分税制改革的背景。

问：分税制改革取得了哪些成效？

答：实践证明，1994年实行的分税制改革是十分成功的，是具有基础性、根本性、方向性和制度性的改革。对于这次改革，朱镕基同志给予了高度评价。在《实录》中，我们可以看到，他在2002年12月25日接见全国财政工

作会议代表时说：?1994年进行的财税体制改革……是建国以来力度最大、

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成效显著、影响深远的改革，决策科学、设计周密、实施有力、运行平稳，财政收入大幅度增长，为经济和社会发展提供了强大的财力支撑。?他还曾经幽默地说：?应该给那些在财税改革中做出突出贡献的同志每人挂一个大奖牌。?

分税制最直接的成效是增强了国家财政实力和宏观调控能力。中央和地方财政收入显著增长，全国财政收入占国内生产总值的比重也快速增长，大大增强了国家财政实力。中央调控能力显著提高，中央对地方的财政转移支付快速增长，为中央调节地区间的利益差提供了有力支撑，终结了中央向地方?借钱?的历史。

其次，分税制改革是一种财政制度的根本变革，建立了适应社会主义市场经济发展的新的财税制度体系的基本框架。分税制改革理顺、规范、稳定了中央和地方的分配关系，调动了中央和地方两个积极性，为地方间的有序发展创造了基础条件。

分税制改革的推行，也支持了其他各项经济改革。国家和企业、中央和地方分配关系理顺了，国家财政实力和宏观调控能力增强了，极大地支持了企业、农村、金融、投资、外贸、外汇、价格、社会保障改革和公共财政的建立，也促进了教育、科技、文化、卫生和国防事业的发展。

分税制改革的成效是巨大的。在回顾改革经历时，朱镕基同志曾肯定地说：?对财税体制改革的成功，怎么评价都不过分。?

财税体制改革的成功经验值得借鉴

问：您认为朱镕基同志当年推动这项改革有哪些经验值得借鉴？

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答：朱镕基同志当年亲自主持了这项重大的历史性改革，从他的身上，

我觉得至少为其他各项改革提供了三条经验。

一是要有强有力的领导。在改革实施的前后，朱镕基同志担当前线总指挥，亲临一线，与财税部门的领导和工作人员一起调查研究、设计方案、组织实施，面对面地与地方、部门的负责同志沟通商讨。关键时刻果断拍板，强力推进，使得改革得以全面推出，并顺利实施。在1993年11月25日在财政部、国家税务总局机关干部职工大会上，朱镕基说：?去年以来，特别是近两个月以来，我花时间最多、下的功夫最大的就是财税体制改革。?朱镕基亲自率领改革小组，用3个月的时间跑了13个省，一个省一个省地做工作，一家一家地算账，晓之以建设社会主义市场经济之?理?、动之以顾全大局向前看之?情?。朱镕基同志事后曾说过：?那段日子是东奔西走，南征北战，苦口婆心。有时忍气吞声，有时软硬兼施。?

二是要有清晰的改革思路。分税制改革坚持了整体设计与逐步推进相结合的原则。在1993年7月23日召开的全国财政工作会议和全国税务工作会议上，朱镕基对与会人员说：?财税体制改革在一个省里搞试点是搞不下去的，要改革就全国推行。?在这个思路下，朱镕基直接指导制定了分税制改革的方案，设计出改革的整体框架，抓住改革的主要矛盾，以暂时放弃税后利润上交换取企业支持国家与企业分配关系改革，以有限保留减免税政策来缓解改革初期过大的压力。

三是要兼顾各方利益。在推进重大财税改革时，必须要取得地方政府的强有力支持。在一些涉及到中央与地方利益的具体改革设计中，朱镕基同志

果断拍板，作出必要的妥协和让步，争取了民心，统一了思想，保证了分税

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制改革的顺利推行。朱镕基同志从广东等地调研回到北京后，1993年9月18日致信江泽民、李鹏同志并中共中央政治局常委，汇报了与海南、广东两省负责同志商谈的情况，反映广东省希望中央在税收返还基数年、企业减免税的处理等问题上给予照顾。为减少新体制出台的阻力，顺利推行分税制改革，朱镕基同志建议对这些作出让步，并提出了妥善解决的方案。由于这样做既坚持改革的原则，又采取适当让步等灵活办法，从而化解了矛盾，为在全国顺利实行分税制改革创造了条件。

问：分税制改革与随后进行的公共财政框架建设有没有逻辑联系？

答：在计划经济体制下，我国的财政制度其实是一种国家财政，而与市场经济相适应的财政制度应该是公共财政。分税制是符合市场经济要求的财税体制，因此，分税制的建立，实际上就为构建公共财政打下了坚实的基础，或者说，有了分税制作基础，从国家财政向公共财政的转变就是一个水到渠成的过程。分税制改革初步构建起了适应社会主义市场经济体制的财税体制基本框架。然而，游离于体制之外的政府收支并没有进入改革视野。从上个世纪90年代后期，以规范政府收支行为及其机制为主旨的?税费改革?以及财政支出管理制度的改革，先后进入中国财税体制改革的重心地带，公共财政框架的构建，也正式进入财税体制改革的轨道。

在1998年12月的全国财政工作会议上，朱镕基同志宣布了一个具有划时代意义的重要决定：构建中国的公共财政基本框架。这是首次在政府层面真正把公共财政作为一个体制改革的目标提出。也是从这一年开始，我国开

始逐步建立适应社会主义市场经济发展的公共财政框架。这一时期的财税体

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制改革，朱镕基同志2002年12月25日在《努力做好新形势下的财政工作》讲话中作了概括：?1998年以来，财政部门加强财政法制建设，积极推进部门预算、国库集中收付制度、政府采购制度和‘收支两条线’管理方面的改革，初步建立起社会主义市场经济的公共财政体制框架。?

分税制改革为积极的财政政策和应对亚洲金融危机奠定了基础

问：1998年，我国首次实施了积极的财政政策，请谈一谈这方面的情况。

答：1998年以来，面对亚洲金融危机的冲击和国内有效需求不足的困难局面，中央果断把宏观调控从治理通货膨胀转向扩大内需和抑制通货紧缩趋势，从实行适度从紧的财政、货币政策转向实施积极的财政政策和稳健的货币政策。

1999年7月15日，朱镕基同志在《完善宏观调控政策措施，制止经济增长下滑趋势》的讲话中指出：?要进一步加大实施积极的财政政策的力度，重点是从投资和消费两个方面增加社会需求，还要努力扩大出口，积极利用外资；同时，加快结构调整，稳步推进改革，确保社会稳定，扭转通货紧缩的趋势，促进国民经济持续快速健康发展。?

从1998年到2002年，实施积极的财政政策，共发行长期国债6600亿元，带动银行配套贷款和其他社会资金形成了3.28万亿元的投资规模，重点投向基础设施建设，使水利、交通、通信等建设显著加强，并带动相关行业的发展，也多渠道增加了城乡居民收入，扩大了消费需求，有效拉动了经济增长。

对此，朱镕基同志在2002年12月25日接见全国财政工作会议代表时的讲话

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中作了全面的总结。

从这个时期财政政策所取得的显著成效可以看出，朱镕基同志推动的一系列财税体制改革为市场经济条件下的政府宏观经济管理模式奠定了基础，也是加强宏观调控的关键所在。从这一时期开始，我国基本实现了财税宏观调控由被动调控向主动调控转变，由直接调控向间接调控的转变，由单一调控方式向多种调控方式的转变，标志着适应社会主义市场经济的财税宏观调控体系的框架基本形成。

财税体制改革的未来走向是民生财政

问：请您展望一下我国财税体制改革的未来走向。

答：在公共财政的基本框架基本形成后，加之持续增长的财政收入，为深化我国财税体制改革提供了坚实的基础，也为我国公共支出向民生领域倾斜提供了可能。可以看到，自2003年以来，我国的财税体制改革渐入佳境，用于教育、卫生、社会保障等民生方面的公共财政支出逐年大幅增加，同时，财政转移支付更加完善，预算监督管理日益强化，?阳光财政?更加透明。

公共财政的基本要求是要首先保障民生。如果说朱镕基同志推动了从国家财政向公共财政的转变，那么在今天，我们要进一步加大公共财政保障和改善民生的力度，更进一步地加强公共支出的民生投入。我认为，深化财税体制改革的未来走向，是公共财政的阳光普照全民的民生财政。

在中共中央政治局第十八次集体学习会议上，胡锦涛总书记为我们指出

了深化财税体制改革前进方向和基本任务：?财税体制改革要围绕着推动经

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济发展方式转变和经济结构调整，扩大内需特别是消费需求，改善民生、保持社会和谐稳定，优化税制结构，健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制以及预算制度体系。?

当前，进一步健全税收制度改革，依然是改革重点。目前我国流转环节的税收占比偏大，所得税对应的直接税占比相对偏小，这不利于鼓励企业创新与创造财富，不利于资源节约与环境保护，因此，增加直接税的比重将成为下一步税收制度改革的方向。

此外，要继续深化财税体制改革，还要进一步健全财政转移支付制度，深化预算管理，完善公共财政预算，增强预算透明度。

从长远看，塑造符合市场经济规律的?中央—省—市县?三级分税分级财政体制和中央、省两级自上而下的转移支付，是促使我国各级政府事权清晰合理、使基层财政真正解困、完善现行政府间财政分配关系的治本之路。

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