第11章 公债与公债管理

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第十一章

公债与公债 管理

第11章 公债与公债管理

本章章节安排 第一节 第二节 第三节 第四节 公债概述 公债规模与结构 公债的发行、流通与偿还 公债管理

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第一节 公债概述 一、公债的含义与特点 (一)公债的含义 公债是国家或政府以信用为基础，根据借 贷原则，通过向国内外借款或发行政府 债券筹集财政资金所形成的债权债务关 系。它是政府取得财政收入的一种有偿 形式，在现代社会也是政府调节经济的 重要手段。 注意区分公债与国债

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(二)公债的特点 1、自愿性：相对于税收的强制性 2、偿还性：相对于税收的无偿性 3、灵活性：相对于税收的固定性

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(三)公债的种类 1、按政府举债的形式，公债可分为政府借 款和政府债券。 2、按公债发行地域分类，公债可分为内债 和外债。 3、按公债偿还期限分类，公债可分为短期 公债、中期公债和长期公债。 4、按公债发行方法分类，公债可分为自愿 公债和强制公债。 5、按是否上市流通，公债可分为上市公债 和不上市公债。 6、按债权债务的载体形式，公债可分为实 物券公债、凭证式公债和记帐式公债。

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二、公债的产生和发展 (一)公债的产生 一般认为，公债最早出现于公元前4世纪左 右的古希腊和古罗马 。 公债的产生需要的相应条件和环境 ： (1)政府财政的需要。 公债产生的直接原因是财政收不抵支。 (2)经济发展的可能。 (3)信用制度的发展。

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(二)公债的发展 公债的真正发展是在人类社会进入资本主义 社会之后 ，尤其是两次世界大战和凯恩 斯赤字财政政策的推行，都有力地推动了 公债制度的发展。 在今天，公债日益成为各国政府对经济进行 调控、筹集财政收入的重要手段。

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(三)我国公债的历史演进 新中国成立后，我国国债的发展可分三个阶 段： 第一个阶段是新中国刚刚成立的1950年。 1950年，人民胜利折实公债 第二阶段是1954—1958年。 分五次发行了总额为35.48亿元的“国家经 济建设公债” 第三阶段是1979年至今。

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三、公债的功能 (一)弥补财政赤字 通过发行公债弥补财政赤字，是现代国家的普 遍做法，也是公债产生的主要动因。 用公债弥补财政赤字，一般不会影响经济发展， 可能产生的副作用较小。 (二)筹集建设资金 通过发行建设性公债，把企业和居民手中的一 部分闲置资金集中到政府手中，用于能源、 交通、通信等方面的建设，有效地矫正了市 场在资源配置方面的缺陷。 目前，中国建设性支出的很大一部分是依靠公 债收入来保证的。

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(三)调节经济 (1)调节积累和消费比例关系。 在消费膨胀，商品供不应求时，发行公债将一部分 消费转化为

积累，有利于缓解供求关系，减轻 物价上涨压力；在需求不足，商品供过于求时， 发行国债并把这部分财力用于消费，将能有力 扩大社会消费规模，使积累和消费的比例向消 费一方偏移。 (2)调节投资结构，促进国民经济结构调整。 (3)为中央银行进行公开市场操作提供了重要手 段。 (4)调节社会总供求，促进社会总供给和社会总 需求的平衡。

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第二节 公债规模与结构 一、公债规模 (一)公债负担 公债负担是指由于公债的发行、流通、偿还 等所带来的经济主体的经济损失以及对国 民经济造成的负面影响。 公债负担包括几个方面： (1)认购人负担。 (2)债务人负担。 (3)纳税人负担。 (4)代际负担。

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西方学者对公债负担问题的认识： 西方财政学的奠基人亚当· 斯密认为，公债会增加国 家和人民的负担。 凯恩斯则认为，政府举债有利于解决失业问题。 萨缪尔森认为，分析债务负担时，要把政府债务分 为外部的债务(欠外国人的)和内部的债务(欠 本国公民的),而外部债务形成真正的债务，因 此公债并没有把重担加于一个国家。 公共选择学派的代表人物布坎南认为，在公债与资 本形成的关系上，公债筹资主要用在公共消费开 支方面，债务摧毁了资本价值，人们应该做的是 充分认识债务的危害。布坎南极力反对政府举债， 主张回复到古典的平衡财政中去。

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(二)公债限额 公债限额又叫公债的数量界限，它是指一个 国家在一定时期内发行公债所能承受的最 高数量界限。 公债限额实质是寻求公债的合理规模问题。

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监测公债限额或规模的主要指标： (1)公债借债率： 公债借债率=(当年公债发行额÷当年GDP) ×100% 西方国家的经验数据一般是3%~5% (2)公债负担率： 公债负担率=(当年公债余额÷当年GDP) ×100% 欧盟国家的公债负担率不得超过GDP的60%

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(3)公债偿债率 公债偿债率=(当年还本付息额÷当年财政收入) ×100% 从国际经验看，全国财政和中央财政公债偿债率分 别处于8%~10%和7%~15%的范围内是安全 的 (4)公债依存度 公债依存度=(当年公债发行额÷当年国家或中央 财政支出)×100% 这一指标国际公认的警戒线，国家财政公债依存度 为15%~20%左右，中央财政公债依存度为 25%~30%左右

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(三)影响公债规模的因素 1、受到整个社会应债能力的制约 2、受到公债偿债能力的制约 3、公债资源的使用效益 4、国家宏观政策的影响

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(四)中国公债规模 从国债规模指标看，与发达国家相比，2000 年至2008年，我国国债负担率还处于较 低水平，均控制在21%以内，处于安全 范围内；除2008年外，国债依存度则均 超

过20%,超出安全警戒线；国债偿债 率，除2006-2008因统计口径不同指标 较低外，其他各年份均超过10%的风险 警戒线；国债借债率处于安全范围内。综 合看，我国国债负担率、国债借债率处于 安全范围内，说明整个国民经济对债务的 承受能力还较强；而国债偿债率、国债依 存度则存在一定风险度，说明财政的债务 压力较大，应该适当加以控制。

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二、公债结构 公债结构是指一个国家各种性质债务的搭配 状况及其相互之间的数量比例关系。其 主要包括品种结构、期限结构、利率结 构和持有人结构等。 公债结构包括以下几个方面： (一)公债品种结构 (二)公债期限结构 (三)公债持有结构 (四)公债利率结构 (五)中国的公债结构

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第三节 公债的发行、流通与偿还 一、公债的发行 (一)公债发行方式 1、固定收益出售方式 特点是认购期限较短，发行条件固定，发行机构不 限，主要适用于可转让的中长期债券的发行。 2、公募招标方式 主要特点是：发行费用低，发行条件通过投标决定， 即发行规模、发行利率等由市场选择，拍卖过 程由财政部门或中央银行负责组织。主要适用 于中短期公债的发行，特别适合国库券的发行。

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3、连续经销方式 特点是销售期限不定，销售方式灵活，发行 条件不定，由财政部或其代销机构根据市场 状况相机确定。这种方式主要适用于不可转 让债券，特别是对个人发行的储蓄公债。 4、直接推销方式 主要特点是发行机构只限于政府财政部门， 而不通过任何中介或代理机构；认购者主要 是机构投资者，包括商业银行、保险公司、 各种投资基金和政府基金等；发行条件通过 谈判确定；单个投资者一般投资规模较大。 5.组合发行方式

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(二)公债发行利率 公债利率是指一定时期(通常为一年)内政 府举债所支付的利息额与借入本金之间的比 率，反映了政府占用投资者资金的时间成本。 公债利率是公债发行制度的核心问题之一。 (三)公债发行市场– 公债发行市场也称公债一级市场，从狭义看， 它是指公债发行者将新的公债销售给投资者的 场所；从广义看，是指实现公债销售的完整过 程。公债发行市场是公债市场的重要组成，其 构成的基本要素包括：参与者、市场工具和组 织形式。

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