税收征管制度的改革与创新

国家税务总局党组理论学习中心组集体学习时提出
适应新形势 研究进一步完善税收征管模式

【发布日期】： 2011年06月07日 【来源】：国家税务总局办公厅


　　近日，国家税务总局党组理论学习中心组进行集体学习，围绕“按照加强和创新社会管理的要求改进税收征管工作”展开研讨。大家提出，要适应形势发展变化，研究进一步完善税收征管模式，促进提高社会管理水平。
　　大家在讨论中认识到，加强和创新社会管理，对实现全面建设小康社会宏伟目标、实现党和国家长治久安具有重大战略意义。加强和创新社会管理，具体到税务部门，重点就是要不断改进和优化对纳税人的管理和服务工作，这是公正执行税法、促进税法遵从的必然要求。税收征管模式是社会管理方式在税收征管领域的具体体现，税收征管模式是否科学合理，直接关系到税务部门管理与服务工作的成效，关系到税收服务社会管理及创新的成效。
　　大家认为，现行征管模式在促进提高税收征管质量和效率、推动构建和谐税收征纳关系等方面发挥了重要作用，但也陆续显露出一些亟待解决的问题，特别是现行征管模式存在的管理职能配置不够合理、信息技术作用发挥不够充分等问题，难以适应经济全球化和社会主义市场经济不断发展带来的税源数量急剧增加，税源结构深刻变化，税源流动性和国际化趋势日益明显等新情况。因此，必须进一步研究完善税收征管模式，更好地体现加强征管、优化服务的要求。
　　大家在讨论中提出，要围绕完善税收征管模式，深入开展调查研究，广泛听取各方面的意见和建议。要鼓励各地大胆探索实践，并认真总结评估。要注意了解和掌握其他国家的有效做法，积极参考和借鉴国际成功经验。在此基础上，进一步明确完善税收征管模式的工作着力点，科学地设计和实施改革方案，以更好地适应形势发展的需要。


税收征管制度的改革与创新
国家税务总局局长肖捷答记者问
发布时间：2011年08月29日 10:58
来源：学习时报 作者：李玉梅 我要评论



　　记者：肖局长您好。今年以来中央对加强和创新社会管理作出一系列重要部署。推进税收征管制度的改革与创新对加强和创新社会管理有何重要
意义？

　　肖捷：今年初，中央举办了省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班，胡锦涛总书记等中央领导同志发表了重要讲话。最近，中央又就加强和创新社会管理作出具体部署。

　　税务部门与社会各领域联系紧密，税收信息是全社会基础信息资源体系的重要组成部分，是加强社会管理的重要资

源。税收涉及千家万户，与广大人民群众特别是纳税人利益密切相关。加强和创新社会管理，具体到税务部门，重点就是要不断改进和优化对纳税人的服务和管理工作。通过积极推进税收征管改革与创新，努力营造公平公正的市场环境，促进形成诚实守信的社会氛围，切实维护社会和谐稳定。

　　记者：您能否给我们介绍一下这些年来我国税收征管制度的变化情况。

　　肖捷：我国税收征管制度经历了以下变迁过程。

　　从新中国成立到上世纪80年代中期，我国税收征管实行管理员专责模式，即“一员进厂，各税统管，集征、管、查于一身”。这是与计划经济条件下经济成分单一、纳税人规模不大、税制结构简单等相适应的，有助于税收管理员全面了解纳税人的情况，但也存在缺乏监督制约机制、征纳双方权利义务不清等问题。

　　上世纪80年代中期以后，为适应我国经济体制由计划经济向有计划的商品经济转变，税收征管方式也开始变革。1988年，税务部门提出改变传统的税收管理员集征、管、查于一身的模式，向三者相分离转变，即按照征收、管理、稽查三个系列设置相应机构，分别承担相关职能。这种模式基本划清了各环节的职责分工，有利于加强监督制约，但仍未解决征纳双方权利义务不清等问题。

　　1994年，适应建立社会主义市场经济体制的需要，我国实施了新中国成立以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次税制改革。在税收征管制度方面，要求普遍建立纳税申报制度，加速税收征管信息化进程，探索建立严格的税务稽查制度，积极推行税务代理。这次税收征管制度改革强调合理划分税收征纳双方职责，是我国税收征管发展史上一次具有重要意义的实践。

　　1997年，为继续探索建立符合中国国情的税收征管体系，确保税收职能作用的充分发挥，进一步明确提出建立以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查的税收征管模式。要求建立健全纳税人自行申报制度、税务机关和社会中介相结合的服务体系、以计算机网络为依托的管理监控体系、人工与计算机结合的稽查体系、以征管功能为主的机构设置体系。这次改革基本形成征收、管理、稽查既相互分离
又相互制约的征管格局，强调纳税服务和税务稽查的重要作用，积极推广应用计算机技术。

　　进入新世纪后，伴随全球信息化浪潮的涌现，我国税收征管迈入新的发展阶段。这一时期的税收征管发生了两个显著变化。一是实施科技加管理，积极利用现代信息技术手段促进税收征管。这期间，以金税工程为代表的信息

化建设实现了突破性进展，提高了税收征管的质量和效率；同时，强调发挥人的主观能动性，实现管理与科技双轮驱动。二是实施科学化、精细化管理，切实提高税收征管水平。按照执法规范、征收率高、成本降低、社会满意的目标要求，积极探索和掌握征管工作规律，明确职责分工，优化业务流程，完善岗责体系，加强协调配合，提高管理效能。通过逐一梳理税收征管的薄弱环节，实施纳税评估等一系列针对性强、行之有效的管理措施，进一步改变了粗放式管理状况。

　　党的十七大以来，面对我国经济社会发展的新形势和税收征管工作的新要求，税务部门提出大力推行专业化、信息化管理，最大限度地提高征管资源的利用效率。进一步明确纳税服务和税收征管是税务部门的核心业务、纳税服务对税收征管具有先导性和基础性作用，通过持续改进纳税服务和税收征管，不断提高纳税人满意度和税法遵从度。按照科学分类、探索规律、整合资源、集约管理等要求，依托现代信息技术，努力实现税收征管工作专业化。按照实施分类管理、集中力量抓好重点税源管理的要求，积极探索对大企业实施专业化税收管理与服务。按照统筹国内国际两个大局的要求，在加强国内税收管理的同时，大力推进国际税收管理和反避税工作，切实维护我国税收主权和跨境纳税人合法权益。按照规范权力运行、防范执法风险的要求，整合监督资源，加强对税收执法行为的有效监督。这些管理思路，实现了税收征管工作的与时俱进。

　　记者：通过不断加强和改进税收征管取得什么明显成效？

　　肖捷：随着经济快速发展和税收征管效率的不断提高，有力地促进了税收收入持续较快增长。1994年到2010年，我国税收收入由5127亿元增加到73211亿元，增长了13.3倍，年均增长18.1%。面对2008年以来国际金融危机的巨大冲击，我国有能力果断地实施一系列涉及范围广、实施力度大、针对性强的结构性减税政策，在保持经济平稳较快发展和维护社会和谐稳定中，发挥了不可替代的作用。

　　记者：据您了解，世界各国在税收征管方面有哪些值得我国借鉴的地方？

　　肖捷：发达的市场经济国家在长期的税收实践中，形成了一些有效的征管制度安排，主要体现在：

　　一是税收征纳双方法律责任明确。纳税人依法自主向税务机关申报纳税（T
axdeclaration），税务机关利用获取的相关信息与纳税人申报信息比对（Matchofdeclarationinformation），加上实地调查（Fieldinspection）等方式实施纳税评估（Taxassessment），确定纳税人申报的准确性。如发现问题则进行纳税调整（T

axadjustment）。涉嫌违法犯罪的，则展开包括犯罪调查（Crimeinvestigation）在内的进一步调查。如果纳税人对税务机关的决定不服可以提起行政复议（Administrationreview）或法律诉讼（Legalproceed-ings）。在此过程中，税务机关和纳税人双方法律责任明确，纳税人对自己申报纳税行为负法律责任，税务机关在为纳税人实现申报纳税提供方便的同时，对纳税人申报缴纳税款的情况进行审核检查。

　　二是涉税信息获取能力和利用水平高。法律上明确规定纳税人及有关方面要向税务部门报送涉税信息，税务部门据此开展对纳税申报的审核评估。如美国从20世纪60年代开始建立涉税信息报告制度，并通过颁布一系列法案逐步扩大信息报告的范围。为了及时获取和处理涉税信息，发达国家普遍建立了税收征管信息系统。这种制度加科技的征管方式，对解决征纳双方信息不对称问题，提高税收征管水平、降低税收流失率发挥了重要作用。

　　三是实施纳税人分类管理。根据纳税人的规模或属性进行分类管理，合理配置有限的征管资源。主要是将纳税人分为大中型企业、小企业与自雇业主、工薪收入个人、免税组织与政府机构等，由税务机关内部不同的职能部门进行分类管理。其中，对大企业实施专业化管理又是十分重要的方面。通过设立专门的管理机构，开展风险分析应对、转让定价处理等工作，提供个性化服务，减少大企业涉税风险。

　　四是纳税服务体系健全。一些发达国家伴随“新公共管理运动”，重新明确了税收工作定位，并实现了纳税服务理念和方式的重大转变。主要是工作导向由规制导向（实施强制性监管）向服务导向转变，纳税人定位从监管对象向服务对象转变，纳税服务从单纯行政服务向行政服务与社会化服务并重转变等。相应地，纳税服务方式也发生明显变化，税务机关普遍视纳税人为“客户”，服务领域和内容不断拓展。同时，通过实施法律援助等措施，确保纳税人合法权益得到有效保护。

　　五是对税收管理权监督有力。很多发达国家在税务组织内部，设立相对独立于税收执法体系的管理或顾问委员会，对税收管理权的行使予以监管。在税务组织之外，成立直接对政府或议会负责的专门机构，就税收管理体系的运行情况进行监
督报告。如澳大利亚 2003年成立的税务总监（IGT）以及美国1999年成立的税务财政总监（TIGTA），其职责都是审查税务当局的资源配置以及税收执法公平性，调查和防止税收管理执法中的权力滥用。

　　六是组织体系呈现集中化扁平化趋势。随着信息资源的逐步集中，各国税务机构总部承担了越

来越多的管理、服务、执法、数据处理等具体职能，人员也不断增加，促进了税收执法的公平性、纳税服务的规范性和行政管理的高效性。例如，美国联邦税务机构总部人员占近20%，澳大利亚、爱尔兰等国税务机构总部人员占全系统人员的10%以上。纷纷设立了跨行政区域的大区总部，撤销了一些原来按照行政区划相应设立的行政区局，对基层税务局（所）也进行了大幅度合并和裁减。

　　记者：近年来，我国税务部门在税收征管方面进行了哪些新的探索和实践？

　　肖捷：随着经济全球化和社会主义市场经济的深入发展，纳税人的组织形式、经营方式、经营业务不断调整，大型企业集团相继涌现，税源国际化趋势日益明显，征纳双方信息不对称现象越来越突出，纳税人的法律意识不断增强，对改进税收征管工作提出了新任务。税务部门根据形势发展变化，积极探索进一步加强税收征管的新途径，在部分地区税务机关开展税源专业化管理试点，实施了一系列加强征管的新举措。主要包括：
加强风险管理。积极探索在税收征管中引入风险管理理念，寻找和识别管理风险点，制定不同应对策略。有的利用行业风险模型，进行风险扫描和排序，对风险等级较高的纳税人开展重点评估。有的专门成立风险管理项目组，深入分析纳税人涉税风险和税务系统内部执法风险特征，明确税收风险管理工作的具体方法和步骤。

　　实施分类管理。根据纳税人的类别进行分类，对不同类别纳税人采取不同的管理措施。有的按照纳税人规模，对大企业实行专业化税收管理，对中小企业实行查账和核定征收管理，对个体工商户加强户籍管理和定额管理。有的细化各行业税收管理的特殊要求，努力提高行业税收征管水平。

　　深化信息分析利用。普遍依托信息技术，推进税收管理信息化建设。有的搭建信息管理分析平台，集成并整合涉税数据，提升信息处理、分析、应用能力。有的积极推进与财政、海关、工商等部门和社会组织的信息共享，利用第三方信息加强比对分析，对纳税异常的企业进行预警和评估。

　　完善税源管理互动机制。大力加强各方面的协调配合，形成征管工作合力。普遍建立了税收分析、纳税评估、税务稽查
等环节的互动机制，实施以查促管等措施，提高了征管质量和效率。

　　将纳税服务和税收征管有机结合。坚持纳税服务的先导性，充分发挥纳税服务对引导纳税人依法诚信纳税的积极作用。有的建立纳税人需求采集、分析、处理机制，有针对性地改进纳税服务，满足纳税人正当需求。有的针对不同类型的纳税人，实

施个性化的咨询辅导等服务措施。有的推进纳税人之家建设，切实维护纳税人合法权益。

　　各地税务机关推进税源专业化管理的探索和实践，丰富了税收征管的内容和方式，为完善税收征管模式积累了宝贵经验。

　　记者：最近，有一种意见认为，我国个人所得税等直接税的征管制度亟待改进。您认为下一步应如何完善对自然人和财产的税收征管制度，以适应和支持进一步深化这方面税制改革？

　　肖捷：我注意到了这方面的讨论。我国现行税制是以间接税为主体，企业或单位纳税人占多数。这种税制结构和纳税人状况，决定了当前我国税收征管模式是建立在间接税基础上，以企业或单位纳税人为主要征管对象，而对自然人的征管制度安排尚不健全。鉴于税收征管对税制体系的完善与重构具有重要作用，有必要在新的税收征管模式框架中，对税收征管进行前瞻性研究，以适应深化税制改革的需要。党的十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，明确提出逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度，研究推进房地产税改革，对我们继续深化税制改革特别是完善直接税体系提出了新要求。个人所得税、房地产税的纳税人主要是自然人，人数众多且分散，加强管理的难度很大。要顺利实施这方面税制改革，必须加快构建和完善对自然人的税收征管制度体系。这个体系的核心是首先要在法律上明确涉税信息报送制度，通过建立通畅的信息渠道确保有关自然人所得和财产的相关信息及时
、准确地传递到税务部门。税务机关内部也需要建立起一个结构完整、功能齐全的征管信息系统，以接收和处理各种涉税信息，解决征纳双方信息不对称问题。同时，要完善对自然人的税收征管法律制度，加大对自然人的税法宣传力度，探索实施行之有效的税源管理方式，合理配置征管资源，努力减少税收流失。

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