公共管理学黎民讲义

第一讲 什么是公共管理

学习要点：

·公共管理与私部门管理的区别 ·公共管理学对传统行政学的突破 ·公共管理学产生的时代条件 ·公共管理学的内涵

·公共管理学在中国发展中的地位

第一节 公共管理学的内涵与研究方法

一、公共管理的涵义

（一）公共物品、公共事务与公共管理

“公共”指多数人的或关于多数人利益的，公共性及其问题广泛地存在于社会生活之中。

从公共管理的角度看，处理“公共”问题的核心，是如何生产和分配公共产物品，处理公共事务，以满足民众的公共性需求。

公共物品（Public goods）和公共事务（Public affairs）是公共管理中的两个重要概念。

1. 公共物品

公共物品是和私人物品相对应的概念。公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。 2. 公共事务 所谓“公共事务”，是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。

（二）管理、公共管理与公共管理学

1. 管理 一般说来，可以把管理看作是在一定环境中，管理主体为了达到特定的目标而运用一定的职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程.

公共管理学亦属于一类特定领域的管理学。 2. 公共管理

所谓“公共管理”，是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。 涵义：

（1）公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织；

（2）公共管理的对象——公共事务具有两个显著特征，即与公共利益直接有关，以及公共事务的受益对象是社会公众；

（3）由于公共事务关系到社会成员的利益，这就决定了公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随着社会变迁不断调整；

（4）公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任，因此，必须依法进行，其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准；

（5）公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。 公共管理活动具体类型的“三分法”：（1）公共政策－政府制定公共政策的活动；（2）政府管理－政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动，包括行政机关、立法机关、司

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法机关，以及军队、警察等国家机器的各个部门的管理；（3）非政府组织管理——除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。

3. 公共管理学

公共管理学是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。

特点：

（1）公共管理是一个整合性的概念。公共管理在“什么”（What）与“为何”（Why）层面上是沿袭公共行政或公共政策，而在“如何”（How）做的层面上沿袭企业管理。 （2）公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。 （3）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。 （4）公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。

（5）公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equality）。

（6）公共管理关注和重视政府改革与再造。

（7）公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。 当前特点：

（1）鲜明的实践导向性 （2）理论上的包容性 （3）学科的年轻性

二、公共管理的构成要素 （一）公共管理的主体

公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。公共管理主体的构成见图1－1。

公共管理主体

公共组织 个 人

政 府 非营利组织 领导者

管理者 被管理者 图1－1 公共管理主体结构图

（二）公共管理的对象

公共管理的直接对象是各类公共事务。 （三）公共管理的资源和手段

公共部门最重要的资源是合法性。包括合法地组成公共组织和成为管理者，合法地进行管理，以及被管理者对管理者及其行为的认同。在公共管理的具体资源构成中，强制力和税

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收能力尤其重要。

公共管理的手段最基本的手段是制定和执行公共政策。。 （四）公共管理的环境

在公共管理的宏观环境分析中，人们用得较多的是以内容为标准而划分出的政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。

三、公共管理学的研究内容

（一）公共管理学的基础内容

公共管理学作为综合运用多种科学理论和方法来研究公共管理活动及其规律的知识体系，从属于管理学科。但另一方面，公共管理学作为公共行政和企业管理的有机融合体，除了与公共行政学学科的逻辑体系不同外，与企业管理学的学科体系也应有区别。 （二）公共管理学的前沿领域

公共管理中的政府角色，公共管理的非营利组织，公共部门绩效管理，公共部门战略管理，公共管理的新策略。

四、公共管理学的研究途径与方法 （一）公共管理学的研究途径

公共管理研究大致可分为两种途径，即公共政策途径（Public policy approach，P途径）和企业管理途径（Business approach，B途径）。

P途径的公共管理强调的是与政策分析的渊源关系，有如下特征：第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。

B途径的公共管理主张师法企业，B途径的公共管理的特征是：第一，偏爱企业管理的原则；第二，对公、私部门的差异不作严格区分；第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调公共管理的过程进行管理；第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法。

与P途径的公共管理比较，目前B途径的公共管理在学术界和实务界显得更有影响力。 作为同一的公共管理的不同组成部分，P途径和B途径的公共管理有很多共同之处，它们的眼光并不局限有行政机关内部，而将关注的焦点放到公共部门与外在环境的关系上；它们都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它们都重视经验性的材料。 （二）公共管理学的研究方法 1. 规范方法 2. 实证方法

3. 案例方法 4. 系统方法 5. 比较方法 6. 数理方法

第二节 公共管理成为独立学科的内在依据

一、公共管理与私部门管理有本质区别

（一）公共利益目标与私人利益目标 （二）垄断强制性与自由竞争性 （三）制衡性与自主性

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（四）多元理性与经济理性 （五）政府机制与市场机制

二、现代社会变迁推动公共管理发展

（一）公共物品的需求和供给在稳定地扩大 （二）社会生活中的公共事务日益增加 （三）公共管理所面临的环境更加复杂多变

三、传统行政学的局限

（一）理论框架局限 （二）管理主体局限

（三）管理理念与手段局限 （四）管理对象与目标局限

第三节 公共管理学是时代的产物

一、西方国家摆脱困境的需要

（一）政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满 （二）经济衰退和财政压力的加剧

（三）社会问题与政府不可治理性的增加

二、科技革命和全球化浪潮

（一）科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量

1. 现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化。 2. 现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。 3. 科技革命将导致社会治理新形态的出现。

（二）全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力

三、政府管理和民主制度方面的矛盾

（一）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求

1. 传统科层官僚制难以适应信息社会政治、经济、社会发展要求。 2. 科层官僚制难以适应当代市场经济发展的要求。 3. 科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化。 4. 官僚制的科层原则使组织行为保守，难有创意。 （二）西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”

1. 民众应直接参与公共服务的供给过程。 2. 公民应既能控制政治家，又能控制官僚。 3. 国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制。

4. 国家应寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径。

第四节 公共管理学与中国的发展

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一、公共管理学与中国的市场经济

（一）公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷 （二）公共管理学“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发展 二、公共管理学与中国的社会发展

（一）公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展 （二）公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力地促进当前正在进行的社会转型

案例：

梁锦松买车风波

■梁锦松就买车事件通过媒体向公众致歉

梁锦松于今年1月23日为妻女所买的凌志LS430 供图/《东方日报》

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梁锦松本已拥有一部保时捷和一辆四驱吉普车，知道女儿预产期后，准备再买一辆车，接载婴儿。因他认为，有两部汽车中，四驱车车身太高、保时捷又是跑车，不适合接载婴儿，所以想添置一部房车。他于今年年初以79万港币购入一部凌志LS430型四门房车，并于1月23日登记和使用。

当时香港政府还未决定是否将增加汽车登记税。

2月，港府决定调整汽车首次登记税，加税决定由梁拍板。3月5日，梁锦松公布调整汽车首次登记税计划。

3月9日，梁锦松被指在调税前买新车，有避税嫌疑。同日，梁承认此举令他少付5万元税项，并坦承当时应“避嫌”而不买车，同时决定将加税前后车价差额的两倍即10万元，捐予慈善机构。此后，梁锦松的新闻秘书又做解释，称税款计算有误，梁锦松按两倍税款的捐赠应为38万元。

梁锦松3次申明：“事后看来，我当时应该避嫌，不应在税项可能调整之前买车。” 捐赠两倍税款38万给慈善机构，仍感未能避嫌，3月10日，梁锦松向行政长官董建华请辞，当日傍晚，他又在港府总部会见传媒，读了他的声明。

声明中称：“作为问责官员，我明白必须充分执行律己以严之原则，必须在市民大众眼中达到最严格的要求标准。我承认我在处理这件事上有疏忽，但希望市民能接受我是无心之失，而并非存心避税。我会吸取教训，并期望能继续以至诚的态度，服务市民大众。” 3月15日，香港特区行政长官办公室发言人发表声明说，行政长官董建华考虑过有关资料及衡量过这件事的所有情况后，对此事作出了结论，并将结论正式以书面形式通知了梁本人。鉴于公众对事件的关注，向社会公开了这封函件公开，让大众得悉对梁的结论。

特首董建华表示，梁“当时急于购入车辆，以照顾家庭的迫切需要”“可以理解”，但“自2002年10月31日，你已积极参与有关调整汽车首次登记税建议的讨论。由于你在编制财政预算案中担当领导角色，你在有关首次登记税建议仍被积极考虑阶段中购入新车，无可避免地会令公众疑存在利益冲突的问题。” 因此“我认为你购入新车以及没有在财政预算案公布之前向我报告有关购买车辆一事，违反了《问责制主要官员守则》的第5.1及5.4条。”董表示，接受梁有关“无意逃避税务责任，以及有关错误是因疏忽而造成”的解释，但仍将此事定性为“严重疏忽”，严肃批评梁“已违反《守则》的部分条文，作为主要官员，这行为极不恰当。”最后，称梁锦松无须请辞，期待梁“会继续竭尽所能协助我推动经济成功转型，至诚为香港服务。”

在董建华公开信发表后，梁锦松于3月15日晚7点紧急召见传媒，宣读一份声明，再次为在加税前购买新车一事，向市民大众致以最诚恳的歉意。 附：

香港《问责制主要官员守则》有关条款

5.1主要官员须避免令人怀疑他们不诚实、不公正或有利益冲突。

5.4主要官员在执行公职时，如个人利益可能会影响、或被视为会影响他们的判断，均须向行政长官报告。

案例讨论题：

你认为梁锦松买车事件，对中国大陆的相关制度建设有何启示？

第一讲复习思考题：

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1. 公共管理与私部门管理有何区别？

2. 如何理解公共管理学产生的社会背景？ 3. 公共管理学及其特点是什么？

4、怎样理解公共管理学与中国社会发展的关系？

第二讲 公共管理的理论与实践的发展

学习要点：

·公共管理的管理学思想渊源 ·公共管理的经济学思想渊源 ·公共管理学的两个发展阶段 ·各国的新公共管理实践 ·对新公共管理的评析

第一节 公共管理学的理论渊源

重点分析管理学和当代经济学理论对公共管理学的影响。 一、管理理论

（一）古典学派理论

弗里德里克·泰勒（Frederick W. Taylor）为代表。古典学派关注的焦点是“效率”和“经济”。

管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。 （二）行为学派理论

通过梅奥（J. E. Mayo）的著名霍桑实验，证实了人不是单纯追求经济利益的，生产效率主要取决于士气的高低。霍桑实验用“社会人”的概念取代了“经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学。 （三）决策学派理论

决策学派以赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）为开端。西蒙指出，决策在行政中处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。

决策学派的另一位代表人物查尔斯·林德布洛姆（Charles E. Lindblom）提出渐进决策理论。

（四）系统学派理论

系统学派以切斯特·巴纳德（Chester I. Barnard）将组织视为一个社会系统而得名。20世纪60－70年代，系统学派又发展出两大理论，一是生态理论，二是权变理论， （五）新管理主义理论

新管理主义是20世纪80年代以后在信息革命背景下产生的理论。 还处于发展变化中的新管理主义主要包括如下几个方面。

1. 企业再造理论。 所谓企业再造是指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。其中衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。

2. 虚拟企业。 虚拟企业是指把不同地区的现存资源迅速组合成为一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实现统一管理的经营实体并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品。

3. 学习型组织。 所谓学习型组织是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起

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来的一种符合人性的、有机的、扁平的组织。这种组织由多个创造型团队构成，由于组织成员具有共同的愿景，所以具有持续的学习精神，是一种可持续发展的组织。

二、当代经济学理论 （一）公共选择理论

公共选择理论（Public choice theory ）产生于20世纪40年代末，到60年代末形成一种学术思潮。詹姆斯·布坎南（James. M. Buchanan）是这一理论的代表人物。

所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。

公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。公共选择理论试图把人的行为的这两个方面纳入一个统一的分析框架，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的经济与政治行为，从而拆除了经济学与政治学的传统壁垒。

公共选择具有3个规定性：第一，集体性。第二，规则性。第三，非市场性。 政治市场和经济市场在交易上存在着3个重要差别。 公共选择理论对公共管理学的3个理论启示。 （二）政府失败论 “政府失败”（Government failure）是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所涉及的一个主题，也是公共选择理论的一个核心论题。

所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。

为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷？对这些问题的回答就构成了公共选择理论的“政府失败论”。 1. 公共决策失效。

相对于市场决策而言，政治决策是一个更加复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决策失效。

在布坎南等人看来，导致公共决策失误的原因是多方面的： （1）社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。

（2）即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。 （3）决策信息的不完全性。 （4）选民的“短见效应”。 （5）选民的“理性而无知”。 2. 政府工作机构的低效率。 （1）缺乏竞争性压力。

（2）没有降低成本的激励机制。 （3）缺乏监督信息。 3. 政府的内部性与扩张。

政府的内部性（internalities）是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。

政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。

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以美国为例，1929年美国政府的总开支占国民生产总值（GNP）的10%，而在1949年占23%，1987年占34%。 4. 政府的寻租活动。

寻租（Rent-seeking）活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。

现代社会中的寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。

寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源；作为一种非生产性活动，它并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；它也导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。

“政府失败论”对于公共管理学具有十分重要的启迪作用，具体表现为3点。 （三）代理理论和交易费用理论

委托—代理理论和交易费用理论是新制度经济学的重要组成部分，它们对于公共管理学的影响是十分巨大的。

1. 代理理论（Agent Theory）

在现实经济生活中，委托—代理关系几乎无处不在，典型的例子有雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。

代理理论的一个基本假定是处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。

委托—代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。它所关注的主要有三个问题，一是代理人的选择和对代理人的激励；二是减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；三是签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。

2. 交易费用理论（Transaction cost theory）

交易费用理论，是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济学看来，所谓交易费用是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。交易费用理论关注的焦点，是如何降低交易费用。

交易费用的概念，首先是由科斯（Ronal H. Coase）于1937年提出的。科斯将交易费用定义为运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。

科斯用交易费用的概念来解释为什么会出现企业。科斯认为，企业从一个专业化的交易经济中出现的主要原因，在于利用价格机制是有成本的。

当企业出现以后，依靠价格纽带形成的交易关系，就被企业内的契约关系所代替，外部问题被“内部化”了。原有的市场交易以及由此导致的交易费用被企业内协调和组织费用所代替。从这个角度出发，企业被看成是价格机制的替代物。

由此可见，在科斯的理论中，经济资源的配置机制既可以是市场又可以是企业，在市场上，经济资源可以通过价格机制引导配置，在企业中，经济资源也可以通过组织活动进行计划配置。企业的起源就是由于组织协调比价格协调更为有效，即节约了交易费用。

当企业规模扩张达到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管理费用等于别的企业组织这项交易的费用，静态均衡就实现了。这时，企业与市场之间的规模边界也就确定下来。

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第二节 公共管理学科的发展历程

公共管理作为一门独立学科，它的历史并不长。1887年以前，公共管理仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中，并没有独立出来。1887年后共管理研究进入学科前期——行政学阶段。

比较而言，学术界倾向于用历史分期的方法来归纳公共管理的学科史。

根据历史分期的方法，我们倾向于先用欧文·休斯的标准做一级分期，而后再用其他标准对公共行政时期作二级分期。也就是说，公共管理总体上可以分为公共行政和公共管理两大时期。

对于公共行政时期，依据学科研究的焦点和方法不同，还可以把它大致分为两个具体的阶段：一是传统公共行政阶段，二是新公共行政阶段。

公共行政学科关注的焦点贯穿始终的核心是政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与行政的关系。

公共管理关注的核心应该是公共管理职能在政府与其它组织、其它方面（包括市场、社会）之间的分配，以及公共管理品质的提升。

一、公共行政时期（1887－20世纪70年代末）

（一）传统的公共行政（1887－1960）。

这一时期在总体上是处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型的阶段，行政或管理在整个国家或社会的管理中的地位日渐上升。

1. 就政治与行政的关系来看，这一时期前后有变化。

2. 在管理组织体制运行方式方面，在这个时期产生了官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和行为主义管理思想。

（二）新公共行政时期（1960－1980）。

1. 在政治与行政的关系方面，20世纪60年代以后，伴随着西方发达国家激烈的社会运动和美国人对越战的强烈不满，行政活动中的价值倾向受到越来越多的关注。

2. 韦伯的官僚制理论也开始受到越来越多的批评。

3. 从具体的理论与方法的运用来看，这一阶段的公共行政开始越来越多地受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响。

4. 这一时期公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势。

二、公共管理时期（1980年至今）

公共管理作为一个新的时期，与公共行政时期的主要区别在于：不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。

在实践上，公共管理主要是力图解决3个问题：

第一，重新调整政府与社会，政府与市场的关系，减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管得少一些，但要管得好一些；

第二，尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足；

第三，改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。

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第三节 新公共管理

“新公共管理” （New Public Management， NPM）一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及对近20年来经济与合作组织（OECD）国家行政改革具体做法的理论概括。

新公共管理主要体现了企业管理途径（又称“B途径”）的公共管理理念。

新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。

一、主要工业化国家的新公共管理实践

（一）英国新右派的政府改革 主要特点：

（1）视民众为顾客，并强调顾客的选择权。民众可以市场机制下，选择公共部门或私人部门来提供公共服务。

（2）创造市场或准市场的竞争机制。以众多的公共服务供给者取代单一的垄断供给者，通过纳入私部门来形成竞争机制。

（3）扩大个人及私部门的活动范围，使个人更能够自力更生，自愿性团体可以扮演更积极的角色；增加私部门提供公共服务的机会，政府机构则将注意力放在原先被视为不必要，但却是民众真正需要的服务上。

（4）将公共物品购买者的角色与供给者的角色分离开来，防止政府机构利用自己的裁判员地位，为自己谋得额外的好处。

（5）对于公共服务供给者与购买者的关系，强调用契约或半契约的方式来加以控制。（6）由市场来检测绩效目标。在部门内，管理者对资源的支配运用必须与管理目标相结合，即管理者的目标在于实现目标，而对部门绩效的评判，则取决于顾客的满意度。（7）弹性薪酬。即由实际的市场和绩效水平来决定薪酬，使薪酬待遇成为一项激励工具。

（二）美国的新治理 特征：

（1）强调与非营利组织建立联盟关系，采取与公、私部门合作生产的方式来提供公共服务，以取代过去那种僵化的公共服务体系。

（2）鼓励民间部门参与公共物品的生产，吸引并授权公民团体直接参与者公共方案的设计，并强调决策过程的分权化。

（3）强调公共行动的重点在于任务而非方案，在于实际的绩效而非预算的盲目投入，在于投资而非花费，在于认知顾客的需要而非政府机构自身，同时强调公共服务的品质而不仅仅是服务的效率。

（4）在手段上运用企业管理、授权、建立工作团队、运用市场机制、信息技术等新和管理方法。

（三）其它西方国家的实践

1. 澳大利亚和新西兰

新西兰的新公共管理遵循下列9项原则：

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（1）政府只能在那些非政府机构（如私人企业和志愿者团体）无效率和无效能时才能涉入其活动。

（2）一切隶属于政府部门的事业单位，必须被改制为私部门公司。

（3）必须尽可能明确和清楚地界定政府各部门、皇家机构及每个官员的目标。 （4）必须尽可能地把存在潜在冲突的职责安置在不同的机构中。

（5）内阁部长和各部执行长（Chief Executive）职责要明确，部长对选择方案负责，执行长则在最少干预下，对该方案的投入及产出负责。

（6）公共基金的使用包括购买政策须经辩论及市场竞争；公共基金服务的品质、数量和成本均须由购买者而不由生产者决定。

（7）制度设计必须使公共服务提供者的获利最小化。 （8）治理结构应趋向于降低代理成本和交易成本。

（9）行政效率、顾客反应及决策权力的利益必须尽可能与执行紧密结合。 （四）各国新公共管理实践的共同特点

综合各国行政改革所采取的各种措施，可以总结出以下具有共性的几点。

1. 为了解决本国的财政问题，各国行政改革的内容中大都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施。从实际效果来看，这种做法不仅使政府的财政压力大减轻，而且探索出了一条使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。

2. 为改革政府的传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门的管理技能。 3. 为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整，主要做法是界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权。这样，一方面可以使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，另一方面可以使执行机构将主要精力放在提供必要的优质社会服务上。

4. 实现政府在公共服务方面的“角色”转变，由公共服务的直接提供者变为公共服务的“监督人”。

5. 通过政府改革和由此而取得的成果，使各国执政者产生了一个认同：要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰，政府就应该将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上。

（五）当前西方政府改革的新动向

1. 在政府与市场之间作公共选择。虽然在实践上依然更多地偏向于政府，但更多的市场，更小而有效的政府已经成为西方各国乃至转轨国家和发展中国家的共识，并继续成为世界各国政府改革的指导思想。

2. 政府与市场关系的改革在美国等国家转化为一场重塑政府的运动。虽然在削减社会福利支出方面没有取得实质性的进展，在有的国家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共领域引进市场机制，建立公共领域的内部市场等方面取得了实质性的进展。

3. 强化信息技术运用的实践变成了一场重塑政府运动。20世纪80年代强调采用信息技术，90年代开始强调利用信息技术来改革原有的工作程序、组织等结构方面的问题。

4. 各国政府都开始重视政策制定能力的提高和政策执行效率的改善，在新公共管理思潮的影响下，许多国家开始了强化政府政策执行部门自主权的改革，从而重新塑造了政治（政策）与行政（执行）之间的关系。

二、对新公共管理的评析

（一）新公共管理的时代特征

1. 新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物，也是对公共管理的时代要求积极回应的产物。

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与传统的公共行政学相比，“新公共管理“范式具有一系列的创新，这主要表现在如下4个方面：第一，新公共管理为公共部门管理尤其是政府管理研究，奠定了更广泛、坚实的理论基础；第二，新公共管理开阔了公共行政学的理论视野，具有一系列主题创新；第三，新公共管理建立起一个更加全面、综合的知识框架；第四，新公共管理提供了一种当代公共部门管理尤其是政府管理的新实践模式。

2. 新公共管理体现了国家与社会，政府与市场关系的新格局。 20世纪80年代开始，首先在西方国家开始逐渐显现出对市场的回归，90年代则在世界范围内出现了政府权力、职能和责任的全面退却。政府从社会制高点上后撤，是从20世纪走向21世纪的公共行政领域中的一个重要现象。

有人认为，近代以来，一直存在着政府与市场关系的争论，人们也在政府取向和市场取向之间左右摇摆，而新公共管理只不过表明这次钟摆又一次摆向市场而已。但更多的人认为，基于科技革命、新产业革命以及全球化的深刻变化，正在从根本上改变国家与社会，政府与市场的关系，新公共管理体现了这种新的关系格局，并推动其向纵深发展。

3. 新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势。 政府与市场关系新格局的形成，关键是由政府职能定位的根本性转变引起的。这种转变就是政府由所有者和经济活动的直接管理人向监管人和规则制定人转变。在公共管理中，这种转变具体表现为政府的公共政策化和公共管理的社会化。 （二）新公共管理的“解题”特色

新公共管理在化解西方政府运行面临的问题或困境所表现出来的特色，集中体现在“谁来管理”以及“如何管理”（目前关注的焦点是政府如何管理）这两个方面。

在“谁来管理”的问题上，新公共管理认为，与市场相比，政府在服务质量和服务效率方面存在着许多先天不足，因而，以往由政府垄断社会管理和公共服务的一切基本方面的做法是不妥当的，政府应该全面后撤，只做那些只能由自己做、同时又有能力做好的事情，而把那些社会有能力承担的社会管理和公共服务活动尽可能地交给社会，让社会实现自我管理。

如何实现传统的政府职能向社会的转移？新公共管理的一个重要思路是，将政策职能（掌舵）与管理职能（划桨）分开。

在政府“如何进行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引进市场竞争机制和私部门成功的管理经验和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具体表现在如下方面。 1. 广泛采用私营部门成功的管理手段和竞争机制。 2. 政府服务以顾客为导向。

3. 由重视工作过程和投入转向注重结果和产出。 4. 通过多种形式的授权改善公共部门的工作。

5. 放松严格的行政规制，实施严明的绩效目标控制。

6. 文官与政务官之间密切互动，政策制定和行政管理相互渗透。 7. 重视公共人力资源管理。

（三）新公共管理的理论困难与受到的批评

1. 新公共管理在理论上的主要困难是“公共性”与管理主义的两难选择。

2. 新公共管理面临的主要批评是其沉溺于市场基本教义（Market fundamentalism）。 （四）新公共管理的借鉴意义

4方面的启示：

1. 必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给（或公共物品基本上由政府提供）的局面；

2. 充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量

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改造政府，提高政府的工作效率；

3. 必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系；

4. 注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统行政管理模式向当代新公共管理模式的转变。

复习思考题：

1. 你认为公共管理在总体上划分为公共行政和公共管理两阶段合理与否，为什么？ 2. 你对新公共管理思潮和实践模式有何评价？

第三讲 公共管理的主体

学习要点：

·公共组织与非公共组织的区别 ·公共组织的基本结构 ·公共组织的类型和作用 ·公共组织领导者的领导方式 ·公共组织的变革

第一节 公共管理的主体（1）：组织

一、公共组织的概念 （一）组织

所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。

（二）公共组织

公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。

（三）公共组织的基本要素

与其它社会组织一样，构成公共组织的要素有物质要素和精神要素两大类。 1．物质要素 （1）人员。（2）经费。（3）物资设备 2．精神要素 （1）目标。（2）责权结构。（3）人际关系。 二、公共组织的性质

（一）公共组织与非公共组织的区别

1．活动的目的不同。非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务。公共组织则以实现公共利益为目标，它追求的是全面的社会效益和经济效

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益，是全国社会成员的整体利益。

2．为社会所提供的服务不同。非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。公共组织则为社会提供公共产品。

3．管理对象不同。非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉。而公共组织的管辖范围则可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。

4．活动的依据不同。非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上。公共组织则以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动的依据和准绳。依法管理是公共组织的重要特点。

（二）公共组织的性质

1．社会性。2．权威性。3．法制性。4．系统性。5．主动性。 三、公共组织的结构

（一）公共组织的纵向结构

决策层 协调指挥层 协调指挥层 协调指挥层 技术操作层 技术操作层 技术操作层 技术操作层 技术操作层 技术操作层 图3-1 层级领导关系

公共组织纵向结构分工的职责分配关系是：最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案，最高层次的公共组织，是一个开放的、面向社会的公共组织。

中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。中层公共组织为半封闭半开放系统。

基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。

公共组织纵向结构形成的公共组织层级制，在公共组织运行中有其优缺点。 优点：

（1）分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥； （2）行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；

（3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；（4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。 缺点：

（1）各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；

（2）容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展； （3）容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观控制。 （二）公共组织的横向结构

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1. 按业务性质分工

按业务性质分工，是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如：财政、外交等均为不同的业务，就以此为基础，设置不同的单位。

优点：

（1）符合分工专业化的原则。每个部门只负责某一项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业工作，以提高管理效率。

（2）有利于统一管理业务的方针、政策和法规。同一性质的业务由同一单位管理，使公共组织易于统一同一性质业务的方针、政策、法规，避免政出多门的混乱状态。

（3）体现事权一致的原则，便于协调。 缺点：

（1）业务事权过于集中，容易形成条条分割，利于不同业务性质工作之间的合作、协调。

（2）分工过细，易造成部门林立。

（3）有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分，易产生组织冲突。 2. 按管理程序分工 按管理程序分工，是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等，。

优点：

（1）注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识；

（2）由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力；

（3）使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。 缺点：

（1）工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；

（2）在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。

3. 按管理对象分工

按管理对象分工是指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。

优点：

（1）根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。 （2）群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督 缺点：

（1）随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，不利于精简节约。 （2）容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象。

（3）容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体的利益。

（4）按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低了工作效率。

（三）公共组织的主要结构形式 1. 直线制。 2. 职能制。

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3. 直线职能制。 4. 矩阵制。

第二节 公共组织的类型与作用

一、政府

（一）政府的概念 在国际法意义上，政府是主权国家的要件之一，它指的是某一国家或地区的合法代表者，它是主权国家的代理者。

国家必须具备四个条件：一是必须有人民；二是必须有定居的土地，流浪的民族不是国家；三是必须有一个政府，有一个或更多的人来代表人民，并且按照本国的法律进行统治。一个无政府状态的社会不是一个国家。四是必须有一个主权的政府。主权是最高权威，即一个独立于世界上任何其他权威之外的权威。

政治学中的政府，是统治集团借以实现其统治意志的政治统治机关。政府是国家实体的一部分，是政治组织的核心组成部分。在行政学意义上，政府则专指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。社会学一般将政府视为社会组织的一种，它与一般的社会组织如家庭相比，具有较强的政治性。

综上所述，政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关。政府的概念有广义和狭义之分。广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括国家的立法、司法与行政机关。其中立法机关负责制定法律，行政机关负责执行法律，司法机关负责运用法律审判案件。

狭义的政府仅仅是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。这里所研究的对象主要就是狭义的政府。

（二）政府的主要类型

现代国家的政府有三种主要形式： 1. 总统制政府

总统制是以总统为政府首脑的一种政权组织形式，国家的行政权力集于总统一身，总统既是国家元首，又是国家行政机关首脑。实行总统制的国家，其政府机关较彻底地采用了三权分立原则。其中，总统是国家机构中的主要部分，由选举产生，拥有实权。美国是这种体制的典型代表。

2．内阁制政府

这是一种在形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负责的政府体制。在内阁制国家中，国家元首不负实际责任，没有行政实权。总理担负实际行政责任，并握有行政实权。

3．委员会制政府 委员会制，或称合议制政府的职权不是由一个行政首长行使，而是由一个委员会集体行使。

二、非营利组织

（一）非营利组织的概念

与非营利性组织的有关定义很多，如“非政府组织”、“第三部门”、“独立部门”、“慈善组织”、“志愿者组织”、“公民社会组织”、“民间组织 ”、“免税组织”等等。

沃尔夫（Wolf）则认为，非营利组织具有五个特征：一是有服务大众的宗旨；二是有不以营利为目的的组织结构；三是有一个不致令任何个人利己营私的管理制度；四是本身具有

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合法免税地位；五是具有可提供捐赠人减免税的合法地位。凡符合这五个特征的组织一般被认为是非营利组织。

我们认为，非营利组织是指不以营利为目的，而是服务社会公众的非官方性公共组织。 （二）非营利组织的主要类型

从国际上通行的标准来看，非营利组织的具体分类如下：

宗教性组织。包括教会、教会的联合组织、协会，福音传道运动。 社会性组织。包括奉献俱乐部、友爱团体。

文化性组织。包括美术馆、博物馆、交响乐团、歌剧团、美术联盟、动物园。 学术性组织。包括私立学校、私立大学、研究机构。 保护性组织。包括同行业者联合会、工会。 政治性组织。包括政党、政治后援集团。

慈善性组织。包括私立福利团体、私立财团、慈善医院、老人院、看护中心。 社会运动组织。包括和平运动集团、家族计划推进组织、环境保护组织、人权运动组织、消费者运动组织、女权运动组织，犯罪扑灭运动组织。

根据中国的具体国情，参照国际惯例，可以从管理体制和功能两个角度对我国的非营利组织进行具体分析。

一方面，按照管理体制，可划分为公办的非营利组织与民办的非营利组织。 公办的非营利组织是指由政府主办的、不以营利为目的、而是以推进社会公益事业为宗旨的社会组织。从层次角度而言，还可分为中央、地方以及基层政府主办的非营利组织。在某种意义上，政府也属于广义的非营利组织。

民办的非营利组织是指由民间主办的、不以营利为目的、旨在推进社会公益事业的组织机构。民办的非营利组织主要可分为以下类型：

慈善机构。如中华慈善总会、各种慈善会、慈善基金会。 社会福利机构。如民间兴办的老年福利院、养老院、护理院、老年公寓、医疗康复中心、文化体育设施、孤儿院、儿童健康娱乐中心。

文化教育事业。如各类民办大学、职业技术学院、中专、中学、小学、幼儿园，等等。 财团（基金会）机构。这是通过接受中央、地方政府的财政援助或者个人委托的专项基金，而成立的财团（基金会），主要集中在科学研究、文化、教育、社会福利等领域。如国家自然科学基金委员会、国家哲学社会科学基金委员会、中华环境保护基金会、中国经济改革研究基金会，等等。

群众团体。这是由群众自愿组合而成立的各种团体，如同学会、老乡会、动物保护协会、球迷协会，等等。 三、公共组织的作用

（一）公共组织是公共管理的主体

（二）公共组织是公共管理活动的基本支点 （三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量

第三节 公共管理的主体（2）：个人

一、公共组织中的领导者

（一）领导与领导者

“领导”一词有两种含义：一是指领导活动，即指挥、带领、引导、鼓励和影响下属为实现组织目标而努力的过程；二是指领导者，即担任某项领导职责、扮演某种领导角色并实施领导过程的个人或集团。

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理解领导的含义必须把握三点：

（1）领导必须有领导者与被领导者，否则就不成其为领导。

（2）领导者拥有影响被领导者的能力或力量。这些能力或力量包括由组织赋予领导者的职位与权力，也包括领导者个人所具有的品德、才能、知识和感情等非权力的影响力。

（3）领导的目的是通过被领导者达到组织的目标。概括地讲，领导是指挥、引导和影响被领导者为实现某种特定目标而努力的各种活动过程。

领导者的影响力可以分为两种：

1.权力性影响力。这是由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的，其特点是对部属的影响带有强迫性与不可抗拒性，以外推力的形式发挥作用，被影响者的心理和行为表现为被动、服从。权力性影响力对人的作用是有限的。

2.非权力性影响力。它与法定权力无关，是由领导者自身的因素所产生的，并非外界所赋予的。其特点是自然形成，比权力影响力具有更大的影响，起着权力影响力所起不到的作用。

公共管理学还从另外的角度研究领导者的行为，这就是权力基础或者说基础性权力问题。一般来说，领导者的权力基础或基础性权力有5种，即合法权，惩罚权，奖励权，模范权，专长权。

（二）领导者的素质

优秀的公共组织领导者必须具备高尚的思想品德、渊博的文化知识、杰出的领导能力、良好的心理品质和健康的身体素质。

1. 思想品德素质 2. 文化知识素质 3. 领导能力素质 4. 心理素质 5. 身体素质 （三）领导方式

领导方式大体上有4种类型： 1. 集权型领导方式， 2. 民主型领导方式，

3. 放任型领导方式，指领导者撒手不管，下属享有完全自由，领导者完全放弃领导职责。这是一种不负责任的领导方式。

4. “无为而治”型领导方式， 对于上述领导方式的运用，不存在一种绝对的标准。美国管理学家菲德勒（F. E. Fiedler）在大量研究的基础上提出了有效领导的权变理论。权变理论关注的是领导者与被领导者及环境之间的相互影响。该理论认为，一种具体的领导方式不可能到处都适用，有效的领导行为应随着被领导者的特点和环境的变化而变化。这种关系可以用下式来表示：

E = f （L， F， S）

其中：E——领导的有效性 L——领导者 F——被领导者 S——环境 f——函数关系

即领导工作受到领导者所处的客观环境的影响，领导方式是领导者特征、追随者的特征和环境的函数。

二、公共组织中的一般管理者

（一）领导者与管理者的区别 管理者与领导者是有区别的：管理者是被任命的，他们拥有合法的权力进行奖励和处罚，

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其影响力来自于他们所在的职位所赋予的正式权力。相反，领导者则既可能是被任命的，也可能是从一个群体中自然产生出来的，领导者可以不运用正式权力来影响他人的活动。

（二）管理者的主要类型与职责

根据在公共管理活动中地位与作用的差异，可以将公共组织中的管理者划分为决策、执行、监督与参谋人员等不同角色。 三、被管理者

（一）作为被管理者的公共组织成员 1. 管理者与被管理者的静态划分 2. 管理者与被管理者的动态划分 （二）作为被管理者的社会公众

社会公众从几个方面影响着公共管理：

社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础。 社会公众的意见决定着公共管理的合法性程度。

社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计。 社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。

第四节 传统公共组织的困境与变革

一、科层制的基本特征

（一）马克斯·韦伯的科层制理论

德国社会学家马克斯·韦伯，被称为“组织理论之父”。韦伯的科层制（或译官僚制）理论，是其庞大的政治社会思想的一个有机组成部分。

韦伯认为，任何组织的存在都是靠权威来维持的，而合法的权威主要有三种类型； 一是基于习俗惯例的传统型权威；二是基于领袖个人超凡魅力的超人型权威；三是基于理性法规的法理型权威。他指出每一种权威各有其理想的组织，而科层制则是与法理型权威最适宜的组织形式。

（二）科层制组织的特征

具体而言，在公共组织的管理中，科层制方法的主要内容是：

1．组织标准化。为了完成繁重复杂的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩效。包括3个方面：（1）分工专业化。（2）工作指标化。（3）人员统一化。

2．工作秩序化。秩序是一切组织存在和发展的基础。科层制管理方法强调在公共组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调，密切配合，形成了一个无障碍的工作流。它要求理顺组织内外的各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。

3．管理规范化。科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。包括：（1）组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。（2）对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。（3）明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。（4）精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。

二、传统科层制组织的困境

（一）对传统科层制理论的评述 传统科层制理论的基本贡献：

首先，把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中，提出了职能化（专业化）管理的原

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理，为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础。

其次，总结概括出管理的基本原理，提出建立理性组织结构的依据，力图构建高效的等级制组织。

第三，倡导“理性化－法律化”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范。总之，传统科层制组织的研究者们所追求的理想组织是一个目标明确，专业分工，指挥统一，层级节制，幅度适中，权责相称，协调 一致，法规完备，高效合理的组织体系。

不足表现为：

第一，他们只研究了公共组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究。他们关注的重点是组织的结构，以及如何分工，如何建立层级节制的体系，如何订立法令规章及工作标准等，未看到如果法规、制度失之繁琐，可能对组织目标的实现产生不利影响。第二，他们在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究。把人简单视为生产工具与经济动物，忽视人的尊严与价值。第三，他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而没有探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。

（二）科层制组织的内在缺陷

1．科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就象一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转。

2．采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。

3．排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事，默守陈规，以至造成得过且过、不负责任。

4．依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。

科层制曾经意味着组织方式的理性和效率。它给公共组织带来的逻辑规范，与装配流水线给工厂带来的逻辑规范一样，十分稳定、公平和精确。但是，公共组织的科层制，形成了一种典型的官僚体制，它专注于各种规章制度和等级节制的指挥系统，导致中央集权、层次繁多、行动迟缓的弊端。如果环境稳定，任务简单明确，社会需求单一雷同，那么传统的官僚体制还是可以胜任的。然而，在新兴的信息社会，人的个性与要求更加多样化和复杂化，事物的变化幅度与速度也大大增加了，科层制管理模式已经不能有效地运转，必须采用新的管理方法。

三、公共组织的变革

（一）公共组织变革的主要动因

引起公共组织变革的外部因素有许多，可概括为如下几个方面： 1. 经济体制的转轨推动公共组织的变革

经济体制的变化永远是公共组织变革的重要动因。随着人类社会从自给自足的自然经济形态，发展到市场经济时代，作为公共管理主体的公共组织也处在不断的变革之中。

2. 政治制度的更迭导致公共组织的变革 政治制度的质变，影响公共组织的质变。政治制度的质变是指新的政治制度代替旧的政治制度，是制度性质的根本性变化，它决定着公共组织为谁服务的问题，使公共组织发生了根本性质的变化。此时，公共组织的变革表现为制度的全面重新设计与确立。

3. 社会发展程度促进或制约公共组织的变革 4. 国际环境的重大变化影响公共组织的变革 （二）公共组织变革的目标

1. 公共组织对外在环境的适应力、改造力。 2. 公共组织自身的稳定性、协调性。 （三）公共组织变革的主要内容

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1. 公共组织职能的变革

从职能作用的领域来看，公共组织是由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。

从职能作用的性质来看，公共组织是由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。

从职能的分化程度来看，公共组织的职能是由原来混淆不清向高度分化转变。 从职能行使方式来看，公共组织是由以人治为主转向以法治为主、由以行政手段为主转向以法律和经济手段为主。

2. 公共组织结构的变革

公共组织结构是指公共组织各个要素的排列组合方式。组织结构包括纵向层级结构和横向部门结构。

在横向部门结构上，公共组织的变革主要有以下两个方面：从公共管理的过程来看，正在由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。

从公共管理的作用领域来看，由于“有限政府”的出现，使政府许多微观管理职能交给社会，从而精简、撤并了相应的部门，与此相应，增强了政府对社会尤其是对经济宏观管理部门。

在纵向层级上，整个公共组织结构有着从集权式、尖塔型的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。

3. 公共组织权力关系的变革

随着职能的转变和纵横结构的调整，公共组织的权力分配关系也要相应地发生调整。公共组织权力关系变革，在对一般事务的管理上是从集权型走向分权型，而在对宏观事务的管理上是从分权型走向集权型。

首先，公共组织向社会组织还权。 其次，横向分权。

最后，在纵向权力分配上，有着集权与分权互相融合的趋势。

复习思考题：

1.什么是公共组织，它与非公共组织有何区别？

2.公共组织的纵向结构和横向结构的基本特点是什么？ 3. 公共组织变革的主要动因和内容是什么？

第四讲 公共管理职能

学习要点：

·公共管理职能的基本内涵；

·公共管理职能的程序性构成与任务性构成；

·前资本主义时期公共管理职能的形成背景及特点；

·资本主义时期不同发展阶段公共管理职能的形成背景及其特点；

·社会主义中国计划经济时期公共管理职能的特点及其在新时期的发展趋势； ·市场经济条件下公共管理职能存在的依据，基本任务与运行限度。

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第一节 公共管理职能概述

一、 公共管理职能的内涵及其形成原因 （一）公共管理职能的一般内涵 所谓职能，指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统称，它是职责与功能的统一。

公共管理职能则是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。

具体理解：

1. 公共管理职能的实施者是整个公共管理系统，包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织。

2. 公共管理职能得以实施的依据，是国家或社会通过某种途径赋予给公共管理组织以某种特定权力或者权威。其中，对于各种类型的政府机构而言，国家往往要通过宪法和法律的形式赋予它们一定的公共管理权力，就当代政府而言主要是行政权力。

一些社会性公共管理组织往往并不具有实施公共管理的正式权力，而是依赖由于某种特定因素而自发地形成的权威来运行的。例如，各种社会慈善机构与志愿者组织，它们行动的权威恰恰来自于它们自身扶贫助弱的种种慈善行为自身及社会对它们的认同与信任。

3. 公共管理职能的内容涉及公共管理系统对一国公共产品与公共服务进行管理的全部事务，诸如国防、公安与内政、环境保护、文化、教育、医疗卫生和福利保障等。

4. 公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映。 5、公共管理职能是一个独立、完整的体系。 由上可见，公共管理职能与通常所说的政府职能是既有联系，又有区别的两个不同的概念。政府职能是公共管理职能体系的一个核心构成部分，随着社会自治能力的不断加强和政府职能社会化改革在各国的展开，公共管理职能越来越超出政府职能的范围。

（二）公共管理部门及其职能的存在原因

首先，公共管理部门及其职能体系的存在是社会分工发展到一定程度的必然要求。

其次，公共管理部门及其职能体系的存在也是当代各国社会与市场经济发展的基本要求。

第三，公共管理部门及其职能体系的存在，尤其是其存在状况还与特定社会的自治能力密切相关。

二 、公共管理的程序性功能

（一）决策。公共部门的决策职能主要包括确立目标、发现问题、设计方案、最终方案的抉择与实施等一系列基本步骤与内容。

（二）组织。具体地，组织职能一般包括组织结构设计、人员配备与力量整合等基本内容。

（三）领导。公共部门中的领导者运用领导职能，通过指挥人们的行为、沟通人们之间的信息、增强相互间的理解、统一人们的思想和行为，激励每个成员自觉地为实现组织目标

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而共同努力。具体地，领导职能又包括指挥、沟通、协调及激励等基本职能活动。

（四）控制。公共部门控制职能的发挥一般包括确定标准、衡量成效与纠正偏差三个步骤。

三、公共部门的任务性职能

（一）经济职能

1. 宏观调控职能。所谓宏观调控，主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境，加强水利、电力交通、邮电等对国民经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建设，促进国内外市场体系的形成和发展，等等。

2. 微观管理职能。在这里，公共组织微观经济管理主要指作为市场主体存在的各类公共组织，如公共企业、公司等单个经济主体所从事的与公共产品与服务的生产和经营有关的管理活动。

（二）政治职能

1. 民主建设。2. 社会治安。3. 国家安全。 （三）社会职能

1. 提供社会保障。2. 促进公正的收入分配。3. 环境保护。 （四）文化职能

文化职能是在公共管理职能中比重日益增加的重要组成部分，它涉及到科技、教育、文化、卫生、体育、广播电视与出版等各个方面。经济和文化是人类文明发展的两大支柱，前者主要涉及物质文明的进步和发展，后者则主要涉及精神文明的进步和发展。两者相辅相成、互相促进。

第二节

公共管理职能的历史演变

一、传统社会的公共管理职能

所谓传统社会，有时也称为前资本主义时期，一般包括原始社会、奴隶社会与封建社会三个发展阶段。

原始社会的公共管理职能极其简单：首先，其公共管理职能大多数都是与谋取生活资料的生产劳动直接相关，主要是进行劳动分工。其次，不存在专门的公共管理组织或职能。最后，其职能的运行方式是习惯化、非强制性的。

前资本主义国家时期的公共职能体系存在3个基本特征：

（1）公共管理职能体系的重心相当清晰，即是以政治统治职能为中心。奴隶主或封建主贵族通过强化政治镇压职能和国家安全职能，对内镇压广大被统治阶级的反抗，对外抵御或实施侵略，以维持本阶级的政权与经济统治地位。

（2）包括经济、文化职能在内的社会事务管理职能十分薄弱。这也是由其落后的社会经济基础，即自然经济基础所决定的。

（3）公共管理职能体系的运行以国家暴力手段的镇压为主要特征，这是与其公共职能体系的基本结构相一致的，也是由其社会矛盾的对抗程度所决定的。 二、西方国家公共管理职能及其变迁

根据其内在特点，西方国家公共管理职能的发展可划分为3个不同阶段。 （一）自由放任主义

具体地，这一时期的公共管理职能体系呈现以下特点：

（1）政治职能仍然占据中心地位。这主要是运用国家机器保卫国家安全和必要的社会

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法律秩序。但与此同时，一些有关公民政治与社会权利的法律，尤其是宪法得到制定与实施，使得民主政治职能也得到前所未有的发展。

（2）在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门基本上起着维护社会与市场秩序的“守夜人”角色。

（3）出于对整体利益的考虑，公共部门应该向社会提供某些类型的“公共商品”。早期资本主义公共管理职能体系中已经包含了一些积极的社会管理职能。 （二）国家干预主义

从19世纪末一直到20世纪70年代末，资本主义进入垄断主义时期。在这一历史阶段，西方各国政府对其公共部门的职能体系进行了全面的改革与调整，具有以下一般特点： （1）政府权能体系迅猛扩张，“行政国家”取代“守夜警察”成为各国政府职能体系发展的主流趋势。

主要由于自由市场自身发展所导致的垄断问题与社会财富的“马太效应”的产生，这一方面使得自由放任的资本主义再也无法仅仅凭借市场的自动调节来促成社会资源的有效配置并推动生产力与国民财富的不断增长，另一方面也使得社会矛盾，主要是劳资矛盾迅速激化。其结果是以经济危机为核心的政权与社会秩序危机的持续加深，其集中表现是全球性经济危机与两次世界大战的爆发。

（2）各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强。 由于经济与社会矛盾的普遍激化，为了维持必要的政治与法律秩序，西方各国的政治统治职能普遍得到加强，其中，以德国与日本为首的国家甚至一度走上了法西斯恐怖统治的极端道路。至于政治民主职能，除了美国等极少数国家可能例外之外，在西方各国总体上有所削弱。

（3）在经济与社会职能方面，各国普遍采取了积极干预的职能模式。 面对自由市场竞争所无法避免的种种经济与社会危机，西方各国日益意识到放任主义的局限性。凯恩斯主义的兴起更是要求各国政府采取积极的干预主义政策以解决经济发展、就业与社会福利等前所未有的公共价值目标问题。尤其是在二战之后，大多数西方国家都实施了全面的福利政策，为公民提供“从摇篮到坟墓”式的福利保障。 （三）新古典主义

干预主义公共管理职能模式发挥了积极的正面效用，成为促成战后西方各国社会经济持续二三十年“繁荣”的一个重要因素。然而，它也存在系列问题：

首先，它试图将政治置于经济之上，将国家集体置于社会个人之上，这与西方社会的个人主义价值取向是相违背的。因此，一旦条件允许就很难获得广泛的政治支持。

其次，公共部门的干预能否持续有效一直是个有争议的论题。事实上，自由主义公共职能模式主张一直试图重新取代干预主义，再次取得主导地位；而自由主义既更符合西方各国文化传统，也更符合市场经济的内在发展要求。

最后，或许更为重要的是，经济与社会发展事实日益表明，市场不能解决的问题，公共部门也未必解决得好，甚至可能给社会带来更大的损害。尤其是从20世纪70年代末开始，西方各国普遍出现了以低经济增长、高通货膨胀、高财政赤字与高失业率，即所谓“三高一低”为特征的社会与经济发展“滞胀”现象。

所谓新古典主义，又称为新自由主义，其基本理论要点是在重申个人理性假设的基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。结合新古典主义理论基本主张，当今西方各国公共管理职能体系呈现出以下特点：

（1）政治职能的对内的统治职能尤其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能则得到进出一步加强。

（2）经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核

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心政府职能。

（3）公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。 三、建国后我国公共管理职能的嬗变

（一）传统计划经济体制时期的公共管理职能体系

我国传统的公共管理职能体系是参照前苏联的高度中央集权模式建立起来的，这种模式的主要特点是在政治、经济、社会、文化各方面都实行高度集中统一管理。在这种职能模式下，传统公共管理职能体系具有以下几方面特征：

（1）以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心。相应地，政治统治职能占居绝对主导性地位，而民主建设职能则受到忽视。

（2）经济管理职能方面，由于实行高度中央集权的计划经济体制，我国政府包揽一切经济管理职能。事实上，在很长一段时间内，我国并不存在现代意义的市场，也不存在现代意义的企业，或者说微观经济主体。

（3）社会、文化等管理职能也基本是由政府统包统揽，服务职能相当薄弱。除了党与政府及其有关附属组织之外，其他类型的社会组织实际上几乎被禁止存在。

（4）在公共管理职能的运行方面，传统公共管理体系只注重思想政治教育与行政强制手段的运用，尤其是一味依靠用行政强制手段来推行各项公共管理职能。 （二）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向 1. 职能重心的转移

党的十一届三中全会终于使党与国家的工作重心转移到经济建设方面，使国家生活步入正常的发展轨道。相应地，公共管理职能体系也由以阶级斗争为纲，以专政职能为重心，转向以经济建设为中心，以经济与社会发展职能为重心。这就实现了我国公共管理职能重心的根本转移，从而也使得我国政治、经济与社会生活进入了一个新的发展阶段。

2. 公共管理职能体系的转变 所谓公共管理职能体系，在这里主要是指特定环境下，一国公共管理职能的基本构成及各种职能相对重要程度或者说相对地位的状态。由于职能重心发生转移，同时也由于国内外政治经济环境的转变，尤其是受加入WTO及经济全球化的影响，我国公共管理职能体系的具体构成正呈现出以下发展趋势：

（1）国内统治职能日益次要化，地位相对弱化；

（2）宏观经济调控与市场培育职能地位日益突出，且占有主导性地位；

（3）教、科、文等发展职能将不断得到重视与加强，以建立起健全、高效的教育体系与科学文化发展体制；

（4）对外交往职能急剧扩张，不仅外交部，其他政府职能部门甚至其他公共管理主体都将强化其外交功能；

（5）国家防卫职能也将适当加强。 3. 职能方式的转变

具体地，我国公共管理职能方式呈现出以下特征：

（1）在社会资源配置方式上，由传统体系下重计划反市场机制转而要求实现计划与市场有机结合，以市场为主、以计划为辅的社会资源配置机制。

（2）在社会经济职能的运行方式上，由传统的微观、直接管理方式向宏观、间接管理方式转移。

（3）在管理手段方面，由以运用行政手段为主转向以运用经济、法律手段为主。 4. 职能关系的转变

（1）中央与地方、上级与下级政府间及各职能部门间职能关系的转变。 （2）政企关系的转变。

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（3）党政关系及各国家权力机关间关系的转变。 （4）政府与其他公共管理主体间关系的转变。

第三节 市场经济中的公共管理职能

一、市场机制的缺陷

市场机制的作用在于通过竞争来实现资源配置高效、合理和优化的目标。

然而，市场决不是万能的，市场机制这只“看不见的手”本身存在着固有的缺陷，即存在着所谓“市场失败”问题。

（一）市场不能消除垄断和非公平竞争 （二）市场不能解决外部性问题。

所谓外部性，是指某人的经济决策通过非市场的价格手段直接地、不可避免地影响到其他人的效用函数，并成为后者自身所不能加以控制的变量。外部性既可能产生积极的正效应，也可能带来消极的负效应。现实生活中，随地吐痰、抽烟会危害公共卫生，许多工厂排放废气、废渣会影响农业生产和居民健康，此即外部负效应，又称外部不经济。也有些社会活动能产生有益的外部正效应，如企业改进技术、培训员工，个人注射防疫疫苗，私营组织创办教育机构，或是为了组织自身的目的而修筑桥梁、道路，等等，利己也有益于社会。那么市场机制对外部性的矫正也就无能为力，因此，必须借助于市场以外的力量来加以干预和纠正。

（三）市场无法满足社会对公共产品的需求。

一般说来，在国防、外交、公共设施、生态环境、文化教育、科学技术等领域，由于所需投资量大、回收期长，及其产品和服务的非竞争性、非盈利或无盈利性等特点，私人资本无力也不愿进入。因此，单靠市场很难保证生产出适量的公共产品。

（四）市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题

（五）市场不能确定和控制宏观经济总量平衡。市场调节是一种事后调节。一是调节的滞后性，二是调节的盲目性。市场机制本身存在着自己无法克服的弊端和缺陷，必须借助市场机制以外的力量予以校正和弥补。 二、市场经济中公共管理职能的内容

（一）限制垄断和促进竞争

（二）界定和维护财产权，克服外部性。公共部门用来纠正外部效应的措施包括经济措施、法律措施、行政措施和社会措施。经济措施主要指征税，如对车主征收“公路使用费”，征收污染税或拍卖“污染排放权”以解决污染问题，

（三）提供公共产品。软件指法律制度、国防、行政服务、消防、社会卫生保健与文体教育等；硬件则包括供水、供电、邮电、通讯、道路交通设施等基础设施。

（四）保障收入分配的公正化。第一，以法律形式分地区确定劳动者最低工资标准。第二，对个人征收累进所得税，第三，实施工资和物价管制。第四，增加转移支付和其他各种福利措施，包括发放失业补助金和救济金等。此外，政府还可通过征收高额财产税和遗产税等，防止收入过分悬殊；通过举办公共工程等，增加就业机会，提高某些社会成员和阶层的收入。

（五）调控宏观经济。一是财政政策，即调节政府开支的规模和税收高低，以调节人们可支配的收入，从而调节总需求；二是货币政策，即用调节货币供应量的方法来影响投资和消费。因此宏观经济政策应以保持货币增长稳定和物价稳定为主。 三、公共管理职能的限度

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公共管理部门用来弥补市场缺陷的政策手段本身也并不是完美无缺的，公共部门的过度干预或无效干预，往往可能使事情变得更糟，造成“政策失败”的现象。

首先，公共决策的复杂性导致政策选择的偏差。 其次，政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲。 再次，寻租活动导致社会资源的极大浪费。 最后，公共部门系统存在低效率常态。 在现代市场经济生活中，市场的失败要求公共部门介入，公共部门的作用是弥补或矫正市场的缺陷，不可能也不应该取代市场。公共部门的功能措施要奏效，也必须建立在符合市场规律的基础上。

复习思考题：

1. 如何理解公共管理职能的基本内涵？

2. 公共管理职能的程序性职能构成有哪些？任务性职能构成呢？

3. 试分析资本主义不同发展阶段公共管理职能的形成背景，并说明其各自特点。 4. 我国传统公共管理职能体系有何特征？其在新的历史时期的发展趋势又如何？

市场机制在经济发展中发挥着不可替代的巨大作用，但市场机制本身存在着缺陷，要求以政府为主的公共组织对之进行调控，履行相应的职能。然而公共部门的过度干预或无效干预往往可能造成“政府失败”现象。因此，在现代市场经济生活中，市场和公共部门的作用都不可或缺，必须相互配合，协调发展。

第五讲 公共管理的过程

学习要点

? 公共政策的概念、性质 ? 公共政策与公共管理的关系

? 公共政策的过程，即设计、执行、评估、修正与终止 ? 公共权力与领导 ? 领导方式与效能

? 公共管理中的激励与控制

第一节 公共政策的设计、执行与评估

一、 公共政策与公共管理

公共政策是公共组织（尤其是政府组织）管理国家和社会公共事务的重要准则，是公共管理实践的灵魂。

（一） 公共政策概念

1. 从公共政策制定过程看公共政策 2. 从公共政策的职能看公共政策

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3. 从公共政策的目标导向看公共政策 4. 从公共政策的全过程看公共政策

定义：公共政策是公共行为主体（主要是公共权威当局），在职能范围内为了某一特定的目的（如解决和处理某项公共问题或满足某项公众需要，达成公共利益或公共目标），经过政治活动（或协调）所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。在公共政策过程中发展出来的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和是公共政策的主要表现形式。

（二） 公共政策与公共管理的关系 1.公共管理贯穿于公共政策过程始终

2. 公共管理是公共政策实施的重要手段。公共政策的目标与公共管理的目标是有机地结合在一起的。公共政策过程每一个阶段的政策目标都决定了该阶段的管理目标，目标必须通过公共管理的过程实现。

3．公共政策是公共管理的灵魂（生命线） ，毛泽东同志说，政策与策略是党的生命线。军功制；农村革命根据地；人口政策上的失误。环境政策。外交政策

公共政策设计 公共政策问题 公共政策制定 公共政策执行 公共政策评估 未达到目标 达到目标 公共政策终结 公共政策调整

图5—1 公共政策过程图

二、 公共政策的性质

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（一）公共政策的利益倾向性

公共政策是在满足具有统治地位利益集团要求的前提下追求社会利益最大化的，带有明显的利益倾向性。

（二）公共政策的目标导向性

一项公共政策有一个或一组特定的目标，有一个基本的方针，有一条选定的行为路线或方案。公共政策的选择始终是有意识、有目的。 （三）公共政策的合法性与强制性 （四）公共政策的稳定性与时效性 （五）公共政策的多样性

某些公共问题是综合型的，它可能涉及经济、政治、社会、文化、科技、军事、外交等多个领域，我们针对综合型的公共问题制定的公共政策，也一定是综合型的公共政策，其同时发挥着多种功能。

三、 公共政策的设计 （一） 公共政策问题

公共政策设计的目的是为了解决公共问题，而公共问题与一般社会问题有区别。 1. 公共问题的概念、特性及其类型 （1）公共问题的概念与特性。

公共问题具有两个基本特性：①公共问题具有影响的广泛性。②公共问题具有影响的不可分性和“社会共享性”。

界定：公共问题是指社会成员在公共生活中共同受到广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。而公共性则是公共问题与社会问题相区别的最本质、最为内在的特性。

（2）公共问题的分类。 第一，按地域和行政区划划分。 第二，按公共问题的性质划分。

可以将公共问题按性质分为四个不同的类型别，即管制性公共问题，基础性公共问题，服务性公共问题和保障性公共问题。

管制性公共问题，即宪法及法律框架的完善问题，社会秩序的稳定或社会治安、社区治安等问题。

基础性公共问题，即宏观经济的稳定，地区经济的发展，全国性或地方性公共设施的发展，社区性公共福利增进等方面的问题。

公共服务问题，即社会保障、医疗卫生、社区服务等问题的解决。 人们通常所关心的生态与环境、人口与人口结构、能源等方面的问题属于保障性公共问题。

2. 公共政策问题及特点 特点：（1）相互关联性。（2）主观性。（3）可变性 3. 公共政策问题的发现、提出与确认。

公共政策问题的发现与提出的途径主要有以下几种：

（1） 公共组织在公共管理过程中发现问题的存在，并加以注意。 （2） 各利益集团通过政治途径反映问题。

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（3） 部分公民、民间组织或媒体，通过呼吁或请愿的方式提出问题，引起有关公共决策机构的关注。

（4） 专家、学者提出社会问题和解决这些问题的建议。 判别和确定公共政策问题的准则。

（1） 公共政策问题应是具有公共性的公共问题。 （2） 公共政策问题应是影响程度大的问题。

（3） 公共政策问题应是社会公众普遍关心、强烈要求解决的问题 （4） 公共政策问题应是政府及其公共组织职权范围内的问题。 4. 公共政策问题分析 政策问题分析的准则：（1）客观、清晰地描述政策问题。（2）减少政策问题的传递层级。（3）明确政策问题的目标。（4）坚持全面分析和重点分析相结合。

公共政策问题分析的一般程序包括：思考问题，划定问题边界的轮廓，收集整理有关数据、资料，列出目标，界定政策适用范围，概算成本与收益，检查并确认问题。

政策问题分析的方法主要有：类比分析法，假设分析法，原因分析法，系统分析。 5. 公共政策议程

一个国家要使重要的紧急的公共问题能够较容易地进入公共政策议程，需具备以下几个基本条件：（1）具备问题觉察机制；（2）社会政治系统必须建立有利于信息传递和反馈机制；（3）民主的国家政治体制；（4）社会各政治团体和利益集团能够发挥应有的作用；（5）有完善的社会舆论监督机制。

（二） 公共政策制定 1. 公共政策制定的原则

（1）公正无偏的原则（Principle of impartiality）。

（2）资源集中配置原则（Principle of centralized –disposition）。 （3）个人受益原则（Principle of individuality）。 （4）延续性原则（Principle of distributive continuity）。

（5）预见性或挑战性原则（Principle of foresight and challenge）。 （6）信息完备原则（Principle of perfected system for information）。 （7）一致性（Principle of consistency）。

（8）弹性政策原则（Principle of elastic policy）。 2. 公共政策制定的基本步骤 （1） 确立公共政策目标。 （2） 估计需要。

（3） 确定要达到的具体目的。 （4） 设计公共政策方案。 （5）评估公共政策方案。 （6）选定公共政策方案。 （7）设计执行。 3. 公共政策的合法化

合法化是公共政策设计的重要一环。公共政策合法化是指经过一系列法定程序使公共政策方案获得合法地位、具有权威性和约束性的过程。 四、 公共政策的执行

（一） 政策执行在政策过程中的地位与作用 政策执行是实现政策目标的根本途径 政策执行可检验与修正政策

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政策执行是政策过程不可缺少的中间环节 （二） 政策执行研究的途径

1. 自上而下的公共政策执行途径（Top-down Approach） 2. 自下而上的公共政策执行途径（Bottom-up Approach） （三） 影响政策有效执行的因素 公共政策问题的性质 公共政策本身的因素

任何一项政策的有效执行，依赖于3方面因素。首先是政策的正确性，这是有效执行政策的根本前提；其次是政策的明确性，明确具体的政策执行过程相对简单、容易，效果也比较明显；第三是政策资源的充足性。

1. 公共政策以外的因素 目标团体对政策的态度。

2.执行机构之间、执行机构与目标团体之间的沟通。 3.政策执行人员的素质和工作态度。

4.其他社会、政治环境对政策执行的影响。 五、 公共政策的评估

（一） 政策评估的概念和意义 1. 政策评估的概念

政策评估是利用科学的方法和技术，按照一定的标准和程序，有系统地收集相关信息，对政策过程、政策绩效进行分析判断的行为。政策评估的目的在于调整、修正政策和制定新政策。

2. 政策评估的意义

（二） 公共政策评估的一般标准

l．效果指标。政策效果指某项政策达成预期效果或影响的程度。

2．效率标准。效率是指政策产出与所使用成本间的关系，效率指标通常以每单位成本所产生的价值最大化或每单位产品所需成本的最小化为评估基础。

3．公正标准。公正是指政策执行后导致与该政策有关的社会资源、利益及成本公正分配的程度。

4．政策回应度。政策回应度是指政策实施后满足目标社会团体的需求、偏好或价值的程度。 5．生产力标准。生产力标准是衡量每项公共政策是否符合社会基本发展方向的根本标准。

（三） 政策评估结果的处理方式

1. 政策方案调整2.政策方案持续 3.政策方案终止 4.政策方案重组

第二节 公共管理中的领导

一、 权力与领导

权力是描述人与人之间影响能力的概念，领导则是指影响过程。 权力的内涵与来源 1. 权力的来源

权力（power）表示由某人或某一群体（A）对他人或其他群体（B）按所需要的方式施加影响的能力。

（1）权力是潜在的，一个人可以拥有但不运用权力，它是一种能力或潜力；

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（2）权力存在一种依赖关系。

（3）受影响者有一定的行为自主权。 在公共组织中，职权是制度化了的权力， 2. 权力的来源

（1）强制权（coercive power） （2）奖酬权（reward power）

（3）合法权（legitimate power） （4）参考权（referent power） （5）专家权（expert power）

权力 职位权力 非职位权力 合法权 奖赏权 强制权 专家权 参考权 惩罚权 个人魅力权 背景权 感情权 图5—2 权力的分类图

二、 领导的内容 （一） 引导

（二） 沟通 （三） 指导

（四） 奖惩 （五） 培育 三、 领导方式与领导效能

（一）以领导者对权力运用的方式为标准

1. 独裁式的领导 2. 放任式的领导 3. 民主式的领导

（二） 以领导者的作风与态度为标准 1. 以人员为中心的领导 2. 以工作为中心的领导 （三） 领导效能 四、 公共管理的领导者

各级公共管理的领导者的基本职责是：规划目标，制定规范，合理用人；计划决策，组织协调，指导激励，放权考核；调查和了解情况，制定方针、路线和政策；培养、挑选、

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使用干部；组织和动员群众实现预定的意图和决定；进行思想政治教育等。

第三节 公共管理中的激励与控制

一、 公共管理的激励与控制

激励与控制在公共管理活动中都起着重要作用。相对以往公共行政理论中更强调控制的作用而言，现代公共管理的发展趋势则更多地强调采用激励的管理手段。

（一）激励及激励理论

现代激励理论作综合框架性概括（见图5—3）： ③高成就需要 ⑤ 公平性比较 a产出/投入b产出/投入 能力 绩效评估标准 个人努力 个人绩效 组织奖赏 个人目标 ②B ②A ②C

目标绩效 ④ 强化 主导需要 评估系统 ①目标引导行为 A：努力——绩效的联系 B：绩效——奖赏的联系 C：吸引力 图5—3：当代激励理论的综合框架图

激励理论的要点包括： （1） 目标引导行为。 （2） 期望理论。 （3） 成就需要理论。

（4） 强化理论（Reinforcement theory）。 （5） 公平理论（Equity theory）。 （二）激励与控制

激励与控制都是公共管理活动的手段，激励是激发公共组织成员潜能，使公共组织的绩效最大化；控制则是监督公共管理活动和纠正偏差。两者在公共管理中是相辅相成、互为补充的有效手段。

二、 公共管理的控制目标与过程 （一） 公共管理的控制目标 1. 对公共管理者的控制 2. 对公共管理资源的控制 3. 对公共管理信息的控制 4. 对组织绩效的控制

（二） 公共管理的控制过程 1. 确定标准 时间标准

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公共产品或服务的品质标准 行为标准 绩效标准

2. 衡量绩效 3. 采取管理行动 （1） 修订评价标准 （2） 纠正行动 （3） 维持原状 （4）

是 否 将实际绩效与标准进行比较标准正在被达到吗？ 通过 是 目标 标准 衡量绩效 差异是可接受的吗？ 通过 否 是 标准是可接受 的吗？

识别差异的原因 否 修改标准 纠正绩效 图5—4控制过程 复习思考题

1、公共政策及其性质

2、公共管理中如何进行激励和控制

第三节 公共管理中的激励与控制

政府自己决定采取某种减少空气污染的最佳方法，而不是公司主动去发现某种方法。过去政府常常强制电厂安装一种叫“空气滤清器”的装置，用来清除从电厂大烟囱中排放出来的二氧化硫。空气滤清器是很贵的，要耗资一百万美元以上。那也没关系，反正羊毛出在羊身上。让用电的人去背着就是了。这很好，它抑制了人们使用污染空气的能源。可是空气滤清器就是去除烟囱中有毒物质的最佳办法吗？政府宣布，如果你想排放二氧化硫的话，你不得不为你排放的每一吨申请许可。”

现在他们只能去争抢许可了。他们不得不想出少排放二氧化硫的方法。还有个办法就是从排放得少而许可证有余的电厂买许可。于是法律也就是间接地对那些不进行技术革新地发电厂处以了罚款，而奖励了那此进行技术革新的电厂。这些动力果然对二氧化硫的排放量产生了巨大的影响。而发电厂呢，现在则有动力不断开发清洁空气的省钱办法。

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第六讲 公共管理的绩效

学习要点

·绩效与绩效管理的概念

·公共部门绩效评估的“4E”取向

·公共部门绩效评估的标准、方法和主要指标 ·公共部门绩效评估的主要困难及其改进策略 ·公共部门目标管理的含义及过程

·目标管理的优缺点及在公共部门运用的限制

第一节 公共部门的绩效管理

一、绩效管理概述

（一）公共管理中的绩效概念

所谓绩效，是效率（efficiency）和效能（effectiveness）总和，其中效率是对产出与投入的比率进行测量，效能则是将实际成果与原定的预期成果进行比较，前者适用于一切能将投入和产出量化或货币化的场合，后者则可用于那些收益无法用货币来计量的场合。

公共管理的绩效概念包含3方面内容。 1. 公共管理的成本或目标。

公共管理成本指的是行政活动中消耗的人力、物力、财力、信息、空间、时间、权威、信誉等各种有形与无形资源的总称。与其它很多资源一样，公共管理的资源也是稀缺的。因此，公共管理绩效一定会受到成本的限定和约束，公共管理成本必须与可能产生的绩效联系起来考虑。

公共管理的目标则是指公共部门通过自己的管理活动希望达到的预期结果。

2. 公共部门的产出与效益。

公共部门的产出是指公共管理活动所形成的结果，它可能是有形的，也可以是无形的。公共管理的效益指的是公共部门产出对社会所产生的影响。

公共管理效益可以分成不同的类型：

第一，根据时间跨度，可以将其分为近期效益、中期效益和远期效益。

第二，根据内容和范围，公共管理效益可以分为经济效益、政治效益和社会效益。 第三，根据效益的方向，公共管理效益可以分为正面效益和负面效应。

第四，根据人们的认识程度，可以将公共管理效益分为显性效益和隐性效益。

3. 公共管理成本（或目标）与收益（或后果）的比较。公共管理绩效是将公共管理的产出或效益与公共管理成本（或目标）相比而得到的结果。 （二）公共服务中的绩效管理 1、绩效管理的概念及内容

所谓绩效管理（Performance Management）是在设定公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。绩效管理是公共管理者的主要职责。

绩效管理过程一般包括3个最基本的功能活动： （1）绩效指标化（Performance measurement）。 （2）绩效监控（performance monitoring）。 （3）绩效评估（performance evaluation）。

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总之，公共部门的绩效管理是由收集绩效信息，确定评估目标、划分评估项目、进行绩效测定，使用评估结果的行为体系，是持续提高管理绩效、不断促进有效管理的过程。

2、绩效管理的作用

（1）使公共管理的责任落到实处。

（2）能较好地满足服务对象的不同要求。 （3）体现了公共管理的结果导向的精神。

（4）满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求。

从实践的角度看，绩效管理对当代公共管理具有如下意义： （1）建立了一种诱因机制（incentive mechanism），激发人的工作热情和动力。 （2）提供了一种管理工具。

二、公共部门绩效评估指标的选择 常见的，是用反映公共部门绩效的价值取向的“4E”（Economic，Efficiency，Effectiveness，Equity）概念来构建指标体系。 1．经济（Economic）

经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。

2．效率（Efficiency）

效率简单地可以理解为投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，而这种手段经常以货币方式体现。

效率可以分为两种类型：一类是生产效率（Productive efficiency），另一类效率是配置效率（Allocative efficiency），指组织所提供的产品或服务是否能够满足的不同偏好。 3．效能（Effectiveness） 效率作为衡量指标，仅适用于可以量化或货币化的公共产品或服务，而许多公共服务性质上很难界定，更难量化，不能适用于效率指标。在这种情况下，效能便成为衡量公共服务的一个重要指标。效能指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量。

效能可以分为两类：一类为现状的改变程度；另一类为行为的改变幅度。 4．公平（Equity）

公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特别照顾的弱势群体得到更多的社会照顾了吗？”但公平作为一个绩效评估指标，存在的具体困难是在市场机制中难以界定，在现实中也比较难以测量。

在确定公共部门绩效评估指标时，还应满足以下5个要求。

1. 客观性。2．可比性。3．时效性。4．易操作性。5. 综合性。

三、公共部门绩效评估指标体系的建构 建立公共部门绩效评估体系，应包括3方面的内容：（1）建立一套有效的绩效评估制度，包括目标任务的确定，考核指标的计算，分析评估，奖惩措施以及监督工作的实施等方面的内容；（2）建立科学合理的绩效评估指标体系；（3）把公共部门的绩效评估置于全社会监督之下。

（一）政府绩效的测评标准和方法

1. 公共部门的绩效评估标准。主要体现在4方面。 （1）数量标准。（2）质量标准。（3）时效标准。（4）费用标准。 2、公共部门绩效的测评方法。主要有4种方式。

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（1）职能测定法。（2）费用测定法。（3）标准比较法。（4）要素分析法。 （二）公共部门绩效评估的指标体系 1. 业绩2. 效率 3. 效能

对公共部门的效能可以从两个方面进行考核： （1）行为合理化水平（2）政府机关效能。。 4. 管理成本

公共管理成本是指公共部门管理行为所占用和耗费的资源及其程度，包括两个方面：一是为了维持政府机构运转所产生的费用，二是为了履行其职能所产生的投入，如发展教育、科技等的投入。一般而言，人们所说的公共管理成本指的是第一种含义。

四、公共管理绩效的改进

（一）影响公共部门绩效的因素

1. 外部因素（1）政治因素。（2）经济因素。（3）社会因素。（4）科学技术因素。 2、内部因素（1）组织因素。影响公共部门绩效的组织因素主要有3个。第一，机构设置。第二，职位的设置。第三，管理各环节的衔接。（2）人员因素。 （二）公共部门绩效管理中的困难

1. 绩效管理的一个重要前提就是将所有绩效都以量化的方式呈现出来，据此进行绩效衡量。但大多数公共服务的品质好坏很难用客观具体的数据来衡量。

2. 功能相同的公共组织有地区性的差异，规模大小的不同，以同样的绩效指标来衡量其绩效并进行比较，并不公平。

3. 绩效管理的成效取决于绩效指标的制定是否周全、合理、客观，是否能涵盖该组织的重要绩效。

4. 绩效管理的结果有赖于可靠的信息。

5. 公共管理价值取向的多元性，利益机制的复杂性，使公共部门绩效评估的利益取向定位和价值取向定位具有更多的争议性和主观性，这种争议和主观性也阻碍着公共部门有效地实施绩效管理。

（三）改进公共部门绩效的策略

具体地说，绩效改革表现在管理实践创新和管理理论创新这两个方面。 1. 改进公共部门绩效的实践创新 2. 改进绩效的理论创新 近十几年来，管理学研究者在寻找绩效改进方面上投入了大量精力，并产生了一些新的理论，其中比较典型的是组织修炼和知识联盟这两种理论。

（1）组织修炼论（Organization discipline）

组织修炼论认为，未来的竞争是组织的竞争，组织竞争力的本质是组织素质，为了提高组织素质，就必须进行组织修炼。所谓“组织修炼”就是采用系统思考的方法使组织向“学习型组织”转变。

组织修炼理论认为，学习型组织必需具有以下5种技能或者说“修炼”。 第一，自我超越（Personal mastery）。

第二，改善心智模式（improving mental models）。 第三，建立共同愿景（building shared vision）。 第四，团队学习（team learning）。 第五，系统思考（systems thinking）。 （2）知识联盟论（Knowledge linkage）

所谓“知识联盟”就是两个或更多独立的公司按照一定的协议，由科技人员和经理层

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相互协作，共同开发研究，交流知识和信息，所得的成果由这些公司分享。知识联盟可以是战术上的，也可以是战略上的。 知识联盟具有以下4个特征：

第一，学习和创造知识是联盟的中心任务。 第二，知识联盟比产品联盟更紧密。 第三，知识联盟的参与者范围极其广泛。

第四，知识联盟比产品联盟具有更大的战略潜力。

五、公共部门绩效评估的地位与作用

具体来说，公共部门绩效评估的作用和功能主要有： （一）公共部门绩效评估的责任落实作用

一是政府的支出必须获得人民的同意并按照正当程序的支出；二是资源必须有效率地利用；三是资源利用必须达到预期的效果。

（二）公共部门绩效评估的对比作用

一般可以采取三种形式：横向比较，纵向比较，即实际表现与可能达到的最佳状态的比较。其主要目的是通过比较发现问题，寻找差距，挖掘潜力，寻求改进的途径。

（三）绩效评估的计划辅助作用

绩效指标有助于管理目标地分化。有助于确定下一阶段的指标并依此合理分配资源。 （四）绩效评估的监控支持作用 绩效评估为监控提供了信息支持。 （五）绩效评估的民主和教育作用

有助于广大群众了解、监督、参与政府的工作。同时，评估过程也是一个教育过程。 （六）绩效评估在吸引政治资源方面的作用 吸引社会资助和捐款来应付严重自然灾害；吸引志愿者参加政府的某些服务工作；吸引社会上的研究机构和专家为政府出谋划策，解决难题；吸引社区建立自己的福利机构来弥补政府服务能力的不足；等等。

评估还具有政治合法化、人力资源开发等方面的功能。最为重要的是。绩效评估的广泛应用，有助手在行政组织内部形成浓厚的绩效意识，把提高绩效的努力贯穿于行政管理活动的全过程。

我国现阶段大力开展和完善公共部门绩效评估，除了上面的作用和功能以外，还能收到以下几个方面的效果：

第一，开展公共部门绩效评估能推进我国政治体制改革。同时，随着体制改革进程，小政府、大社会的格局正在逐渐形成，政府绩效评估及其评估结果为这种变革提供了理论上的支持和技术上的帮助。

第二，公共部门绩效评估能够提高我国政府的公共部门绩效。 公共部门绩效评估体现了“以结果为本”的管理理念，要求“按效果而不是按投入拨款”，而按效果拨款前提是对结果的科学测定。教育券。

第三，公共部门绩效评估能改善和提高我国政府的信誉和形象。

一方面，公共部门绩效评估实际上是一种信息活动，也是政府由“暗箱操作”到“阳光行政”的重要途径。另一方面，暴露政府的不足和失败，为提高公共部门绩效所作的努力及其结果，有利于克服公众对政府的偏见，建立公众对政府的信任。

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第二节 公共部门的目标管理

在公共部门的绩效管理中，由于公共部门在投入产出计量上的困难，效率分析法的运用范围相当有限，在更多时候，是运用将成果与目标进行比较的效能分析。因此，在公共部门的绩效管理中，目标设定非常重要。同时，公共部门的组织目标设定后，必须通过对目标的管理才能实现目标。

一、目标管理的涵义 （一）目标管理的涵义

首先需要指出的是，这里所说的目标管理（Management by objectives，MBO）是指对组织目标的管理。组织目标是指组织通过组织活动所希望达到的后果，这种状态和结果通常可用一系列数量来表示。一旦目标确定，它就成为引导组织行为的一个重要的激励和方向。

目标管理定义：由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式。 （二）目标管理涵义的变化

可以细分为5个阶段。

1. 作为一种管理哲学阶段。 2. 作为绩效评估工具的阶段。 3. 整合组织与个人目标阶段。 4. 重视长期和战略后果阶段。5. 系统改善生产力的阶段。

二、目标管理的过程

目标管理的过程可以用图6-1来表示。

图中可见目标管理过程主要有如下几个关键阶段或环节。 （一）设定组织目标 关键要注意如下几点：

1. 透彻地分析判断组织所拥有的资源实力，可调动资源的多寡，组织存在的问题和相对优势所在，从而判断自己有无核心专长。

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