农村外嫁女土地权益受损害问题的调查报告

关于农村外嫁女土地权益受损害问题的

调查报告

土地是农村妇女赖以生存和发展的物质基础,从承包地衍生出来的集体经济组织收益、土地征用补偿财产收益是当前农村妇女的主要经济来源和生活保障。近年来，随着农村经济改革的不断深入和城市化进程的不断加快，S县城周边的农村集体经济组织涉及征地补偿、收益分配等纠纷明显增多，这些案件的矛盾焦点多涉及外嫁女土地权益受损害的问题。在承包地征收补偿费分配过程中，各居民小组几乎均依照本村的村规民约制定集体土地资金管理和分配方案，而村规民约一般都限制或者剥夺了外嫁女平等享受土地补偿费分配的权利。按照我院党组的安排和部署，笔者以“司法贴近群众大走访”活动为契机，就外嫁女的土地权益受损害的问题，对S县S镇各社区进行了走访调查，现将有关调查情况报告如下：

一、 调查了解的情况

根据S县人民法院立案庭2009年12月9日至2012年1月9日受理案件的数据统计，两年来本院受理承包地征收补偿费分配纠纷案件共9件，其中涉及外嫁女土地权益受损害的有6件，占所受理的承包地征收补偿费分配纠纷案件总数的67％。

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笔者通过向承办承包地征收补偿费分配纠纷案件的法官了解案情，向涉案社区的基层干部和群众进行走访调查，发现村规民约及其解释对外嫁女土地权益的规定是导致该类纠纷的源头。例如《黄磉浩村村规民约》第三章第五条规定：“女子结婚，男方属于农村户口，本人户口未迁出，居住男方农村，无承包地，未尽一切义务的不享有本社的分配权利。”又如《佛爷庙村第8社关于集体土地资金管理和分配的办法》第3条第3项规定：“因外出打工，与外地通婚或全家外出两年以上，不主动与村民小组联系，户籍未迁出者，又杳无音信的及时停止分配．．．．．．”。这些村规民约的规定显然严重侵害了外嫁女平等享受土地补偿费分配的权利，这是与我们国家的相关法律法规相冲突的。

二、村规民约与相关法律法规相冲突的现状及原因分析 （一）目前我国保护妇女权益的法律法规

首先，《宪法》及各类法律法规均明确规定保护妇女的平等权。《宪法》第四十八条规定：“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。国家保护妇女的权利和利益”。《妇女权益保障法》第二条规定：“妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利；实行男女平等是国家的基本国策，消除对妇女一切形式的歧视”。

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其次，对于农村妇女的土地权益的保护，各类法律法规均有明确规定。《妇女权益保障法》第三十条规定：“农村划分责任田、口粮田等，以及批准宅基地，妇女与男子享有平等权利，不得侵害妇女的合法权益。妇女结婚、离婚后，其责任田、口粮田、宅基地等，应当受到保障”。第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利”。第三十三条规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益”。而《农村土地承包法》第六条也明确规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利，承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权”。第三十条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”。

最后，2001年中共中央、国务院办公厅所发布的《关于切实维护农村土地承包权益的通知》（中办厅字?2001?9号文）专门规定“农村妇女无论是否婚嫁都应与相同条件的男

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性村民享有同等的权利，任何组织和个人不得以任何形式剥夺其合法的土地承包权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权和其他有关经济权益”。

由此看来，我国并不缺乏保护妇女权益的法律、法规和政策 ,但在现实中，村规民约却以“多数人通过的合法形式”限制或剥夺了外嫁女的在土地上合法的财产权利。 （二）村规民约与相关法律法规相冲突的原因分析 村规民约所体现的集体经济组织成员的利益和国家维护的社会秩序之间的差距和矛盾集中体现在村规民约与法律法规之间的冲突，之所以存在这些冲突，笔者以为主要成因包括如下几个方面：

第一，封建传统意思影响村规民约制订过程。一方面，因为长期封建文化的浸淫，无论是真正由村民决议的还是由领导包办的“村规民约”中的传统文化糟粕往往挥之不去。“男尊女卑”、“嫁出去的女儿，泼出去的水”等传统封建思想在农村具有深厚的影响，并成为利用村规民约损害外嫁女合法土地权益的思想基础。另一方面，农村妇女整体素质不高，女性法律意识和依法维权观念淡薄，法律知识匮乏，往往自己的合法权益受到侵犯，还认为是合理合法的，而不积极争取，导致一些案件超过诉讼时效，从而丧失了应享有的土地收益的分配权益。

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第二，通过村规民约可以为分配土地权益提供便利及合法性依据。“外嫁女”如果原属于较为富裕的集体经济组织成员，那么其可能不愿将户籍迁入较为贫困的夫家农村集体组织，而是将户口留在娘家；反之，她们则更为倾向于迁入夫家，这也是其获得更多利益和保障的合理选择。但是无论如何，均可能加剧集体经济组织人多地少的矛盾，集体经济组织必然对这种现象进行控制，而村规民约是最直接也是最容易获得合法性依据的方式。

第三，村规民约制订过程失范，而相应的法律监督缺失。对于村规民约的地位，是由《中华人民共和国村民委员会组织法》予以确认的，这也从某种意义上推动了基层民主的发展。《村民委员会组织法》第二十条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”第二十四条规定：“村民委员会决定问题，采取少数服从多数的原则。”尽管该法第二十条同时规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”但是对于村规民约的监督和制约方面，该法的规定就存在缺位。《村委会组织法》并未规定对违法违规的村规民约的变更或者撤销程序。

三、探索解决问题的路径

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通过大走访的调查研究，笔者以为，要切实保障农村“外嫁女”在土地补偿款分配过程中获得平等对待，我们需要从以下三方面作出努力：

（一）有效发挥乡、镇人民政府的指导作用，建立完善的村规民约备案制度。

《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定：“乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情”。该法第二十条同时规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”在不违背国家法律法规的前提下，乡、镇的人民政府应当尊重和支持集体经济组织合法的自治权，以促进农村民主建设。但对于明显带有“重男轻女”封建色彩的村规民约，内容明显违背宪法男女平等原则的规定，乡、镇的人民政府应该履行行政管理职能，对其制定程序和内容的合法性进行审查。若现行村规民约存在损害农村外嫁女合法土地权益的规定，乡、镇的人民政府应当指导村民委员会予以修改纠正，从源头上解决村规民约的违法问题。同时要全面开展对现有村规民约的清理。以乡镇为单位，由法制办、民政局、农业局、林业局等相关部门共同参与，将同维护妇女权益的法律法规规定相冲突和抵触的村规民约进行全面清理，彻底予以废止。

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（二）加强法律法规的宣传，增强干部依法办事的意识和提高群众法律保护意识。

建议党校在村支两委干部岗位培训中，开设《中华人民共和国村民组织法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国土地承包法》等法律法规的课程，对村支两委干部开展依法履职意识的教育，特别是要强调村民自治“不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利”的法律原则，将村规民约逐步引导到法律法规的范围内来，更好地利用村规民约来自我服务、自我管理、民主自治，为建设社会主义新农村作出更大的贡献。同时要在农村广泛开展法制宣传活动，增强基层干部的整体素质，提高维护妇女合法经济权益的自觉性，也让农民群众，特别是农村妇女了解和掌握我国的有关法律、法规和党的有关政策，提高自身的法律保护意识。

（三）司法救济与行政手段相结合，合力保护农村妇女的土地权益。

随着公民法律意识的提高，对于自身合法权益遭受损害的外嫁女，寻求司法机关的保护成为其较为有效、直接的一条救济途径。但从我院审判执行实践来看，处理外嫁女等边缘群体的承包地征收补偿费分配纠纷，不仅仅是一个单纯的

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法律问题，而且涉及到社会行政管理等方面的问题。由于法律的滞后性、审判的被动性，法院在此类案件中能够起到的作用十分有限。在很多个案中，即使法院作出了对外嫁女有利的判决，由于征地补偿款的分配直接关系到其他集体组织成员的切身利益，法院的执行工作遇到了重重阻力。所以，法院需要会同乡、镇行政机关，一道前往各集体经济组织，通过座谈，讲解法律规定，宣传国家政策，做通集体组织成员的思想工作，最终使村委会履行法院判决，向各自的“外嫁女”发放征地补偿款。为此，要加强司法救济与行政手段相结合，互为补充，才能使法院的执行工作在行政机关的协助下取得更好的成效。

综上所述，农村外嫁女的土地权益受损的问题社会敏感性强、处理难度大，因为它不仅涉及土地征收补偿问题，还包含有妇女平等权及集体经济组织成员权认定等宪政问题。解决好农村土地问题是对党的执政能力的时代考验，解决好承包地征收补偿费分配纠纷是对党领导下的人民法院审判能力的考验。笔者以为人民法院通过法律引导处结纠纷，在一定程度上已经超过了对类似问题解决的法律评断本身，需要我们站在更高的视角、以更强的政治责任感和社会使命感，充分运用法律手段和法律智慧，切实承担起历史赋予我们的重大任务，为不断提高人民法院的审判执行能力进而增进党的执政能力建设做出应有的贡献。

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