浅析行政腐败

浅析行政腐败

摘要：腐败已不是一个国家或地区独有的祸患，不管存在于哪个国家，都严重破坏了社会体制的正常运转和国家方针、政策的具体实施，侵蚀了社会所提倡的道德和人们的精神世界，严重影响着社会经济的健康发展。在我国，特别是改革开放的特定历史时期，由于新旧体制的转换、法制的不健全，社会道德的偏差和失范，市场本身正面和负面的双重效应，以及西方国家资产阶段自由化及和平演变的侵蚀，腐败现象日趋蔓延。当前，社会上腐败现象日益严重,腐败案件不断增多；高官腐败突出；顶风作案猖獗；大案要案显著。已成为阻碍社会良性发展的社会问题。因此研究腐败的根源及治理措施有重大的意义。 Summary：Corruption is not unique to one country or region scourge, whether found in any country, have seriously undermined the functioning of social institutions and national policies of the specific implementation, erosion of social morality and advocated people's spiritual world, severelyimpact on health of social and economic development. In our country, especially the reform and opening up a specific historical period, due to the conversion of the old system, the legal systemis not perfect, social and moral deviation and anomie, the market itself, the dual effects ofpositive and negative, and the stage of liberalization and Western Asset peaceful evolutionerosion, increasing the spread of corruption. Currently, the growing phenomenon of corruption in society, corruption cases on the rise; official corruption prominent; rampant crime against the wind; major cases significantly. Has become an obstacle to sound development of the social problems of society. Therefore, the root causes of corruption and governance measures are of great significance.

关键字：行政腐败 反腐败

Keywords: administrative corruption；anti-corruption

一、 行政腐败概述

腐败是公共权力行使者利用公共权力谋取私利并严重损害公共利益的行为。腐败与权力伴生，腐败作为一种外部表现形式，作为一种现象，背后总是权力的腐败，离不开权力的运作。这其中行政腐败一直是纠缠人类社会的一大问题。只要公共权力直接掌握在部分人手，就意味着这些人就有滥用权力谋取私利的可能；只要商品交换存在和发展，就会有滋生腐蚀权力诱发腐败行为的因素。环顾当今世界，没有一国能够幸免于行政腐败的困扰。随着人类社会步入全球经济一体化的同时，世界各国相继掀起了一波又一波治理行政腐败的改革浪潮。但是，同样明显的是，在不同国度、不同体制和不同时期，行政腐败的滋长环境是大不相同的；有些国家的行政腐败程度浅，而有些国家的行政腐败程度深；在有的国家里，行政腐败滋长已经得到基本控制，而在另一些国家里，行政腐败滋长却愈演愈烈，甚至泛滥成灾，给社会造成了极大的危害。当前我国正处在改革开放的

历史新时期，改革开放本身蕴含着全面而深刻的制度变迁和社会变革。在置身于新旧体制转型的时期中，行政腐败的滋长更是体现出与以往时期所不同的特殊性和复杂性。世界历史经验表明，这个时期也正是行政腐败问题的高发时期，而且行政腐败越来越多地呈现出新的形式和特点，腐败分子之间错综复杂的利益网络加剧了治理行政腐败工作的复杂性和艰巨性。我们必须理性地认识到，虽然我国治理行政腐败工作已经取得了很大的成绩，但行政败问题是一个长期复杂的社会问题，其产生的原因是多方面的，我国治理行政腐败的工作依然面临严峻形势。

在西方，“腐败”一词来自拉丁文动词“corruptus”，意思是“毁灭”、“破坏”，它的希腊词根意味着丑陋地死去或毁灭。“在汉语中，‘腐败’一词最早出现在《汉书·食货志（上）》：‘太仓之粟，陈陈相因，克溢露积于外，腐败不可食。’原指事物的腐烂或者变质，后世用之泛指败坏、堕落，用以描绘一种恶劣的行为状态。”???腐败一词在国内外有关政治与社会的各类著作文章中使用频率很高,然而如何把握其本质和特性作为概念界定, 使之基本具有跨社会、跨文化的可比较性, 而且确切、严谨, 具有可操作性, 则是一个有争议的问题。目前西方理论界对腐败主要从三个角度进行定义的：

其一，从公共职位的角度，认为腐败就是不正当的使用公共权力，违背职责，背离法律和制度来获得个人利益，这种利益或是某种特权或是金钱。如《布莱克维尔政治学百科全书》认为：“政治活动家、政治学或官方决策过程中的官员，利用他们由于担任公职而掌握的资源和便利，为另外一些人谋取利益，以作为换取一些已允诺或实际的好处的报偿，而这种行为当受正式法规明令禁止的”。???

其二，从市场角度，认为腐败是一种将市场交换原则运用于公务活动的行为 ，腐败的官员视其职位为一种稀缺资源，一种经营活动，一个收益最大化单位，从指令性价格制定模式转向自由市场模式，会因为供需的严重不平衡而加剧权力走向腐败。其实质就是从权钱交易上来界定腐败。

其三，从公共利益的角度，柏林大学政治学教授弗里德里希认为，腐败就是不论何时，负责某项工作和责任的掌权者，受非法提供的金钱或其他报酬引诱，做出有利于提供报酬的人从而损害公共利益的行为。

以上三类定义从不同角度观察腐败现象，各强调一个侧面，总的来说都勾画出了腐败活动的基本特征。尽管存在分歧，但对腐败含义的分析，其本质和要旨则是基本趋同的。目前我国理论界对腐败一词比较认可的定义是，腐败就是指一个组织体系中拥有公共权力资源的行为主体为了满足私利（个人的、家庭的、私人集团的），并且这种私利背离公共利益目标，而在公共权力资源的运用中做出的违反规则的偏离公共角色正式责任的行为。

从以上定义我们可以看出，以公权谋取私利的腐败行为总是与公共权力、与公共权力异化有着密切的关系。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。但是人大并不独自行使国家权力，而是委托与授权其他国家机关行使部分权力。这种来之于国家的权力，我们称之为公共权力。公共权力异化则主要指“公共权力背离作为其目的、宗旨、存在前提的公共利益，并转变为公共利益的敌对的异己力量。”[3]公共权力的异化

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刘平.《中国转型期反腐倡廉的经济思想研究》.北京：中国方正出版社,2005. 刘明波.《外国的监察制度》.人民出版社1994年版.P6.

赵立波.《政府行政改革 走向 21 世纪的中国视点》.山东人民出版社. 1998.P246.

[3]

既是腐败的深层本质，也是腐败的终极根源。

公共权力的产生反映着公众希望借助公共权力的公共性和服务性为公共利益服务的良好愿望，但当公共权力运行脱离法定轨道，出现公共权力的非公共运用时，公共权力就损害了公共利益，这种公共权力就变成了异质的公共权力，从而导致了公共权力资源的流失以及腐败行为的产生。其主要表现形式为：一是为个人谋取私利。“执掌公权的国家工作人员从一己之私利出发，将公权视为实现个人目的的工具，利用公权卖官鬻爵、徇私舞弊、贪赃枉法，或为家属子女谋利提供方便，或任人唯亲、拉帮结派，甚至采取不正当手段谋取政治利益。”[4]近几年在反腐败斗争中暴露出来的腐败分子，如陈良宇、胡长清、程维高等，即为典型。二是部门利益至上。执掌公权的部门，为了狭隘的集团利益，不顾法律的规定，将部门利益置于国家利益、人民利益之上，擅自利用手中的权力，谋取非法利益。他们在适用法律上唯我所用，凡是与集团利益有冲突的，或断章取义、或隐瞒政策与法律，进行暗箱操作。少数部门还利用国家赋予的权力，制定有利集团而有损于社会的政策与规章，以使其集团利益制度化、长久化。三是地方保护主义日趋严重。即有些地方政府为了保护本地资源和市场，或为了获得短期利益，不顾大局的需要和法律的规定，运用公权制定地方性规定滥设滥用行政审批权限，在本行政区域内设置保护壁垒，阻碍产品的正常流通，为非法活动提供方便，破坏有序的市场运行机制。

总之，随着少数人的特殊利益与社会共同利益的分离，公共权力也相应的与社会、与社会共同利益、与社会权力分离开来。一些机构部门，而其中主要的是国家权力机关，为了追求自己特殊的利益，滋生蔓延了腐败行为，从社会的公仆变成了社会的主人，从而导致了公共权力同人民大众的分离，这实质就是公共权力的蜕变、异化。

二、行政腐败的特点、表现及成因

慢慢崛起的中国，经济一直保持着高速增长，可以说形势喜人，万象更新。但是，随着反腐斗争的深人，查处的行政腐败案，让人咋舌，触目惊心。行政腐败已成了现代化建设这一主旋律极不和谐的音符，已成为当代中国面临的突出问题。首先我们了解一下腐败在当代中国的主要表现及特点:

(一)当代中国腐败现象的发生领城广泛。我们从上文可知，腐败在政治、经济、文化等领域都会不同程度存在，即只要涉及利益，或利益分配的地方就有其踪影。腐败在行政领域更是越发猖撅了，不但已渗透到行政管理的各环节—行政领导、行政决策、行政执行、行政监督等，就连独立运行的司法机关也难逃脱它的魔爪。

(二)当代中国腐败现象发生层级趋高。在新中国成立之初至改革开放之前，腐败案只是偶发案件，也大多集中在中低层或基层。即便发生也多是一些影响范围小，恶劣程度低的案件。但随着改革开放的深人，行政腐败刮向了中高层，一些影响大、恶劣程度高的案件时有发生，此趋势对国家社会和人民的影响令人担优。

(三)串联性、集体性腐败现象增多。一些腐败分子，为了增加自己的安全系数，就会拉拢上级参与进来作为保护伞。以致下级拉上级，上级找上上级，这种串联性作案的方式虽然一旦查出就会带出一大串，但由于层层权力阻拦，查处难

[4]

王茵茵.《浅论行政腐败行为的产生原因及防治措施》.湖南教育学院学报.2001年第05期.P17.

度却异常之大。另外，集体性作案的现象也在增加，单位内部每个人都以职工福利的形式得到好处，其内部监督形同虚设。

(四)反腐力度加大，但腐败案件却一直居高不下。从中央领导人的讲话，到各种反贪法律法规的出台，已充分显示了我国政府的反腐决心和力度都在加大。近年来中央集中办理了多起大案、要案，但是腐败案件却一直数量惊人，有增无减。[5]

由此可见，处于社会转型期的中国，已进人腐败现象高发期。长此以往，社会风气会越来越差。腐败已成为社会道德风尚的腐化剂，已成为关系党和国家生死存亡的关键因素。虽然我们不能从根本上完全清除腐败现象，但我们却可以将其控制到最低限度，因此探索当今腐败高发的原因就成了治理政治腐败的重要课题之一。

首先，经济利益的影响与诱惑。在处于转型期的当代中国，随着计划经济向市场经济的转变，资源的配置出现了错位现象，大批行政单位都还握着巨大的经济权力，再加上政治体制改革的滞后性，这样就给了腐败分子进行权钱交易，行贿受贿提供了大量的可乘之机。另外，市场经济强调竞争，优胜劣汰，必然会产生贫富分化现象。同短期内产生的暴发户相比，本来收入就相对不高的公务员就会产生一种失落感，以权谋私的念头就会油然而生。有了机会再加上欲 望，腐败就会一发而不可收拾。

其次，政治体制结构的不合理与不科学。古德诺是“二方法”思想的先驱，他提出国家的主要功能分成两部分，即国家意志的表达和国家意志的执行，前者他称为政治，后者称为行政，两者应该加以区分并从不同角度去研究，并且政治必须对行政有一定的控制[6]。政治与行政二者的分离也有益于我们解释腐败现象。试想国家意志的表达和执行若被同一部分人掌握，就必然产生绝对的权力，而绝对的权力导致绝对的腐败却是一条至理名言。反观当代中国，虽然政治行政有了很大区分，但在某些方面仍然混在一起。人大常委负责人与党委常委相互兼任，党委常委与政府部门主要负责人相互兼任，这一环环相扣的兼任制度造成国家意志表达部门对国家意志执行部门的强力监督大大削弱了。

再次，法律法规的不健全与不完善。此处指成文法律。腐败行为归根到底的意义上是价值分配中对自然法的侵犯。但作为正义论的自然法本身并不能抵制这种侵犯，它只有借助于成文法典对其实施主体的约束和限制。虽然我国出了许多反腐败法律法规，但是成文法律制定的滞后性以及制定过程的缓慢性却在某种程度上助长了腐败现象的蔓延，现有的法规却又是少的可怜，例如没有一部完整的《反腐败法》、没有《新闻监督法》等等。这样就会对腐败现象的控制造成许多的法律真空状态。另外，制定法律的程序也不完善，好多法律的出台都没有经过社会调查、听证等必要的过程，只是由个别专家一味借鉴西方相关法律，从而导致法律内容的不完善和不切合实际，也为腐败行为留下了许多漏洞与可乘之机。

最后，思想文化的影响与侵蚀。一方面，中国传统的腐朽思想虽然经过解放后几十年的清理而大大减弱，但由于改革开放后，经济高速增长而体制改革滞后的尴尬局面，再加上资产阶级自由化思想的侵袭，又为腐败思想提供了沃土，大有重新蔓延之态。另一方面，以前的中国社会都强调共同体本位，集体本位，而改革开放后，强调竞争的市场经济都不可避免地带来了个人本位的社会重组。并

[5]

韩广忠.《对行政腐败现象的重新解读》. 理论观察.2005年第5期(总第35期).P39. [6]

(美)古德诺《政治与行政》北京:华夏出版社.1987.12.15.

且现实的个人本位并不是成熟的功利主义，而是缺乏理性的利己主义。因此，在公共利益至上的集体主义大旗下腐败都不可避免，则同等条件下的对公共利益漠视的不成熟的个人主义就不可避免地成了公务人员的腐化加强剂。

三、预防行政腐败的措施

（一）科学的监督制约机制是遏制腐败的治本措施

英国思想史学家阿克顿勋爵说过，权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。对权力进行有效的制约，是防止腐败的关键。分析众多腐败现象的成因，有一个共同特点，那就是监督不力。以权力制约权力，这是一个具有哲学理念的权力监督思路。目前，在我国的权力监督体系中，监督种类不少，包括党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等，但与监督对象的权力相比，监督主体从总体上说仍处于劣势。这种形似完备实则效果并不理想的监督正是腐败现象产生和蔓延的重要原因之一。要使监督真正奏效，关键在于切实赋予监督主体与其监督责任相当的能够实施有效制衡的权力，即监督主体能对监督对象独立行使监督权，从而形成健全高效的权力制衡监督机制。[7]

笔者认为，这种机制应当包含以下几方面内容：

⒈强化人大监督职能，确保监督到位。监督权是我国宪法赋予人大及其常委会的重要职权之一， 但由于我国目前没有相应的监督法， 人大及其常委会的监督权在实际工作中未能很好地得以行使。 党的十六大报告明确指出，要坚持和完善人民代表大会制度，保证人大及其常委会依法履行职能， 保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证立法和决策更好地体现人民的意志。在此精神指引下，一方面，党委要主动接受监督，并赋予人大更多、更大、更具体、更实在的监督权； 另一方面， 要建立科学的程序和制度，以便于人民代表知政、参政、议政，保证人民代表真正能够选出自己满意的公务员， 对腐败分子及时罢免并追究其责任，以此确保人大监督到位。

⒉建立垂直领导的独立的司法体制。[8]我国宪法规定，人民法院和人民检察院分别依法独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。然而，此原则在实践中并未能得以充分贯彻，以至于现在仍有一些地方， 纯粹的法律纠纷不能由专门的司法机关通过行使司法权加以解决，而非要通过“行政干预”、“党委过问”来解决。这种状况不仅加大了解决纠纷的社会成本，而且容易形成恶性循环，使干预司法形成习惯，使当事人对司法的独立性与可信度产生怀疑，结果是加大了落实司法权独立性的难度， 司法监督的公正性更难以保证。党的十六大报告指出，要从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。这些要求为司法体制改革指明了方向。当前，应当把建立垂直领导的司法体制作为改革的目标，改变司法机关现行的隶属关系、人事任免和经费拨付形式，使审判、检察机关脱离地方制约而独立运行，以司法的相对独立推动和保障司法公正。

⒊建立统一、独立、权威、专门的监察机构。监督要实现其应有效能，必须有相应的机构来运作。我国现在担负反腐倡廉职能的机构有三家： 一是党的内

[7]

石见元．努力建立健全惩治和预防腐败体系．工商行政管理2004.（05）.

[8]

何增科.反腐倡廉与政治体制改革.党政干部学刊.2002.（06）.

部监督机构即纪律检查委员会，二是政府系统的监督机构，三是隶属于检察院的反贪污贿赂局。 这三个机构都为反腐倡廉工作做出了巨大贡献。但毋庸讳言，这种“三司”并立的构架也存在一些弊端： 没有一个处于核心枢纽地位的机构，三者难以摆正各自的位置；监督对象的范围非特定化，廉政工作难以避免地存在“交叉带”和“空白带”；机构本身存在硬件设施不足，办案和监督手段不足，人员素质不适应等缺陷。如何消除上述弊端，以使腐败现象得到强有力的遏制？ 这就需要建立一个统一、独立、权威、专门的廉政机构，专门负责防腐惩腐工作。像瑞典1913年设立的监察专员机构、新加坡1951年成立的肃贪局、 我国香港地区1973年成立的廉政公署等。[9]针对我国目前的情况，有学者认为，可以将现有的三个监督机构合而为一，成立专门的廉政机构，这个机构应置于最高权力机关之下，向各级人大负责，受各级人大的领导和监督。在资源配置上，集中人力、物力、财力，最大限度地防止重复建设，提高效率；在职能结构上，应包含惩治、预防和教育三个层面，即在加强对贪污罪行的调查、检控和惩戒的同时，要研究如何用积极的、高度专业化的防微杜渐的方法来堵漏防贪，减少腐败产生的机会。同时，要通过社区开展廉政教育，发动群众支持反腐工作，培养公众的社会责任感。由于同时具备以上三种职能，这个廉政机构惩治腐败的能力得到了加强，也因其在惩腐过程中可以深入了解腐败行为人的心理特征和蜕变轨迹，洞悉发案特点和原因，清楚管理漏洞和薄弱环节，因此，在预防腐败工作中能够更加有的放矢，大有作为。

（二）加强行政立法，堵塞立法漏洞

邓小平同志说，对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓，还是要靠法制，搞法律靠得住些。目前，反腐败的当务之急还是要健全和完善立法体制，要从立法上对行政权进行合理分工和定位。健全法制并不是光讲数量，重要的是要讲质量。在内容上要做到明晰清楚，具有可操作性，尽量减少自由裁量权或尽量缩小自由裁量权的幅度，做到权责严明。

⒈建立行政管理体制，加强对权力的监督和制约。[10]一是实行权力分解，强化权力间的制约。在横向上，一个部门权力的行使必须受到其他部门的监督制约，形成一个循环监督制约体系；在纵向上，权力的行使必须经过若干程序、 步骤和环节， 每个环节都必须各司其职，起到相互制约的作用。公权力腐败正是在权力过分集中的管理体制下发生的。因此，要通过对权力结构的调整和分解，实现对权力的有效制约。二是实行政务公开，增强用权行为的透明度。凡属于法律法规授权的国家管理事务、 公共服务事务和涉及群众切身利益的集体管理事务，其办事程序、办事结果等都要向社会公开，接受群众监督。同时，对上述公开事项要逐步立法，使之符合国家法律规范。三是实行简政放权，尽量减少权力腐败的主体和机会。简政，一方面应大刀阔斧地精简机构；另一方面，就是尽量减少审批层次。放权，就是要取消那些不必要的管理权、审批权、分配权等，把出现权钱交易、以权谋私的机会控制到最低限度。同时，对于那些必要管制权也要严格限制范围，并从制度上保障行政管制下对稀缺资源的优化配置。

⒉完善干部人事管理制度，加强对权力主体的约束。目前，我国的干部任用制度主要方式是任命制，并且是自上而下的任命， 权力的行使者只需要对任命他的上级负责。在这种情况下，对群众负责就显得不那么重要了， 以致买官卖

[9]

李嘉凤.国际及主要国家反腐败机构与措施简介.国际资料信息.2004.（08）. 李家文.论从源头上治理行政权力腐败.华中师范大学.2004.

[10]

官等权力腐败现象不断出现。因此，解决用人方面的腐败问题，必须推进干部人事管理体制改革。一要引入竞争机制。即充分发挥群众的作用，让群众民主选举干部。引入竞争机制还必须建立健全一套有效的、完整的民主选举程序和监督制约机制，以保证选举的公正性。二要实行领导干部交流和回避制度。 领导干部在某个地方、单位或部门工作时间越长，社会关系就越多，各种非正常关系对其权力运行的干扰因素就越多，滋生腐败现象的客观条件就越多。实行领导干部交流制度，经常调整领导干部工作地域，可以减少各种非正常关系对权力运行的影响，防止权力的滥用。实行回避制度，可以防止亲属对权力运行的干扰和对权力运行失去监督的弊病，从客观上消除滋生腐败的土壤和条件。

⒊建立合理的工资收入制度。[11]目前，相当一部分公务员的工资收入在维持基本的家庭开支外，稍有储蓄，一旦面临住房、医疗、教育等方面的巨额开支则很难承受。当然，这些问题不单是公务员面临的问题，但作为社会公权力的行使者，自身尚且为生计而奔波，就很难保障公权力不被滥用， 尤其在目前制度对权力缺乏有效约束的情况下更是危险。因此，公职人员合理的工资收入制度应是使公职人员的收入接近市场价格，并与物价水平上涨同步。

⒋建立行政公开制度，铲除滋生行政腐败的温床。行政公开原则是20世纪中叶以后迅速发展和推广的一项行政法基本原则。其基本含义是：行政行为除依法应保密的以外，应一律公开进行；行政法规、规章、行政政策以及行政机关做出影响行政相对人权利、 义务的行为标准、条件、程序应依法公布，让相对人依法查阅、复制；有关行政会议、会议决议、决定以及行政机关及其工作人员的活动情况，除依法应保密的以外，应允许新闻媒体依法采访、报道和评论。因此，行政公开是行政民主的必然趋势和行政沟通的主要形式以及取信于民的有效途径，也是遏制行政腐败的有效对策。

（三）推广德政教育，提高干部队伍的思想政治素质

一个干部或党员蜕化变质， 往往是从思想上的蜕化变质开始的。因此，

在改革开放和发展社会主义市场经济的新形势下，加强全党的思想政治建设，提高广大干部和党员的思想素质，对于保持我们党的先进性、纯洁性，防止和抑制腐朽思想的侵蚀，有效地进行反腐败斗争，是极为重要的。首先，定期对领导干部进行共产主义理想和信念教育， 全心全意为人民服务宗旨教育及艰苦奋斗、勤俭节约教育。其次，定期开展批评与自我批评，认识到权力是党和人民赋予的，必须为党和人民掌好权、用好权，对国家负责，对人民负责，真正做到上不愧国家，下不愧人民。再次，强化公仆意识，树立领导就是服务的思想，培养健康的生活情趣，形成良好的品行和高尚的情操。这样，就可以提高干部队伍的思想政治素质，顶得住诱惑，管得住小节，真正构筑起拒腐防变的思想道德长城。

四、结语

随着社会的发展，行政腐败的根源、人员、手段会更加多样化、复杂化，治理行政腐败的任务会更加艰巨。对行政腐败的防治需要从教育、制度、监督等方面进行综合治理，需要从体制上建立健全行政权的科学运行机制。

[11]

吴俊明.行政腐败的特征、根源及其防治机制研究.吉林大学.2007．

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/r6sw.html