2016年如法网普法读本及其练习题答案+普法题库答案

2016年如法网普法读本及其练习题答案+普法题库答案

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序言

让法治的天空更蓝更高远

——写在第七个五年普法规划实施之际

“忽如一夜春风来，千树万树梨花开。”

肇始于1985年的普法春风吹遍神州大地，政府组织推动的普法行动由此有步骤有计划地展开。“一五”普法重在以宪法为主的“十法一条例”学习；“二五”普法以宣传宪法和两百多部专门法为重点；“三五”普法工作的蓝图被描绘为“推进依法治国，建设社会主义法治国家”；“四五”普法提出了“两个转变、两个提高”的愿景；“五五”普法制定了“两个增强、三个提高”的工作目标；“六五”普法突出学习宣传宪法，深入学习宣传社会主义法治理念和中国特色社会主义法律体系。

30年来，在各级党委、政府的高度重视下，在各级人大、政协的监督指导下，在各部门的支持配合下，我省普法依法治理工作取得了显著成就，全社会尊法、学法、守法、用法的法治氛围进一步增强，法治建设“湖南模式”在全国备受关注，法治文化建设推进如火如荼，领导干部学法用法工作得到全国普法办、司法部的高度评价，《人民日报》《法制日报》等中央权威媒体先后对我省法治建设进行宣传报道。

习近平总书记高度重视法律在治理国家中的作用，并多次引用韩非子的名言：“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”，以此来强调法治精神培育的重要性。“四个全面”战略布局的提出和实施，更加完整和清晰地展现出以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体治国理政的总体框架。全面依法治国为全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党提供坚强的法治保障，确保其在法治的轨道上、框架下运行。立足新的历史起点，我们加强普法工作，深入开展法治宣传教育，是落实全面依法治国战略部署的内在要求和重要基础，具有重大的历史意义和现实意义。

2016年是“七五”普法的开局之年。与30年前相比，普法依法治理工作的内在要求、实现路径、外部环境等都已发生翻天覆地的变化。在知识饥荒的年代，任何知识呈现方式都能为受众认同，而在信息爆炸的今天，普法宣传手段的创新已成为影响普法成效的重要因素。基于这一认识，我们尝试改变普法读本编印思路，力图以美文美画的表现形式让法律知识变得鲜活生动，以报纸杂志的报道性语言深入浅出地阐述法治理念，以时政评论的论述风格展现新法要义，以纪实文学的创作手法剖析典型案例。

让法治的天空更蓝更高远，既是全体社会公众的心声，也是广大普法工作者的心愿。希望该读本的编印能为全省法治宣传教育工作贡献些许智慧和力量，进而为谱写法治中国的湖南篇章释放出更多的光和热。

（序作者系湖南省委法治办常务副主任，省司法厅党组书记、厅长）

谈敬纯

2016年5月8日于长沙

第一章法治理念

【导读】

毛泽东：国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。

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邓小平：做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。

习近平：牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念。

一、要以宪法为最高法律规范

——弘扬宪法精神

1. 宪法是法律的“制度笼子”

2. 依宪治国是依法治国的升级版

3. 宪法是人民权利的保证书

4.“三个自信”下的国家宪法日

5. 宪法宣誓之名和实

二、党大还是法大是一个政治陷阱

——坚持党的领导

1．党的领导就是“定军山”

2．中国梦不是西方宪政梦

3．党的模范守法和党的领导是“一体两面”

4.“硬杠杠”是从严治党的“定海神针”

三、把权力关进制度的笼子

——强化依法行政

1.“三张清单”勾勒依法行政“施工图”

2. 向“在其位乱谋其政”者开刀

3. 不干事的懒政同样“猛于虎”

4. 对行政权力腐败行为“零容忍”

第一节要以宪法为最高法律规范

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——弘扬宪法精神

1.宪法是法律的“制度笼子”

法律精要

我国现行宪法在序言中规定：本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。

宪法是国家的“根本法”。宪法以国家根本法的形式确认了我国各族人民奋斗的成果，宪法确认和规定了法治国家的基本原则、运行机制和基本制度，为法治的实现和运作提供了根本法的依据。宪法是一个国家的人民所达成的最低限度的共识，它具有固化、维护、增进社会共识的作用。

宪法是国家的“最高法”，宪法是国家一切制度、规则的总依据、总源头，我们古人说“一生二、二生三、三生万物”，宪法就是那个能够生万物的“一”。所以，《宪法》第五条规定：一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律

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的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。《立法法》第七十八条则更明确地指出：宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。如果说“法治中国”是一棵大树，那么宪法就是整棵大树的树干。

法治故事

2007年3月，重庆旧城改造中出现了史上最牛钉子户，从此公众开始关注强制拆迁中的权利保护问题。2009年4月，上海市闵行区居民潘某不肯在明显低于市场价的拆迁协议上签字，结果遭遇强制拆迁。面对强拆队伍，潘某用燃烧瓶抵抗暴力拆迁，几小时后，房屋最终被推平。

2009年12月7日，北京大学法学院姜明安教授等5位学者向全国人大常委会递交了《关于对〈城市房屋拆迁管理条例〉进行审查的建议》，指出2001年颁布、施行并沿用至今的《城市房屋拆迁管理条例》与《宪法》保护公民合法的私有财产不受侵犯的规定存在严重抵触。2011年1月19日国务院第141次常务会议决定，废除违宪和侵犯公民财产权的《城市房屋拆迁管理条例》，以保护被拆迁人合法权益的《国有土地上的房屋征收与补偿条例》取而代之。

法理探微

虽然宪法明文规定，宪法是国家的根本法，宪法是法律的“制度笼子”，具有最高的法律效力。但在实践中，仍然存在“违法有后果，违宪无所谓”的现象，少数人甚至认为宪法只是一纸宣言，不具有直接的法律效力。根本大法未受重视，人们宪法意识淡薄。“举重以明轻”，宪法权威尚且如此，更无须说其他法律权威了。违宪行为得不到及时惩处和纠正，是对宪法和依法治国的最大破坏，而对一次违宪行为及时追究的重大意义要胜过1000次对宪法条文的宣讲价值。

尊崇宪法，宪法至上，并不意味着要把宪法“供奉”起来，而是要让宪法确定的每一项制度都能得到有效实施，宪法规定的每一项公民权利都能得到切实保障。完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，加强备案审查制度和监督能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，这些都将为宪法的正确实施提供坚实基础。

2.依宪治国是依法治国的升级版

法律精要

1945年，黄炎培与毛泽东进行了一场著名对话，提出了“历史周期律”的命题，正确的答案到底在哪里？考察古今中外的历史经验教训，通过政治、经济等多角度研究分析，我们认为，只有厉行法治，切实确立依宪治国，才有可能跳出“历史周期律”。所以，2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出：全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上指出：宪法是国家的根本法，坚持依

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法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也指出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国。

依法治国当然是宪法之治。依法治国的“法”指的是以宪法为核心由各种法律规范组成的完整法律体系。其中，宪法作为国家根本大法，具有最高的法律地位、法律权威和法律效力，是整个法律体系的核心。因此，强调依法治国首先是依宪治国，这实际上是宪法地位和作用的必然要求。

宪法确认了法治的核心价值与基本要求，宪法共识是最根本的国家共识。当前，我国处在多元利益格局不断分化的社会转型阶段，只有通过理性协商、全民讨论并借由一套缜密的立宪程序外化而成的宪法，才能凝聚全民最大的共识，才能避免因观念的歧见造成行动的冲突，才能防止因利益的纠纷引发彼此的对抗，才能消弭各人自以为是而带来的社会混沌无序的状态。宪法决定了法治国家的基本原则、运行机制和基本制度。宪法以国家根本法的形式，肯定并确认了人民主权原则、法律面前人人平等原则、法律至上原则、正当程序原则和权力制约原则等基本原则，并将其具体化。宪法更多地规定了法治国家的基本制度，包括政党制度、选举制度、权力运行制度等。

法治故事

1967年8月5日，国家主席刘少奇在中南海院内经受了又一次批斗之后，手拿《中华人民共和国宪法》说道：“你们怎样对待我个人，这无关紧要，但我是中华人民共和国主席，我要捍卫国家主席的尊严。谁罢免了我国家主席？要审判，也要通过人民代表大会。我个人也是一个公民，宪法保障每一个公民的人身权利不受侵犯，破坏宪法的人是要受到法律的严厉制裁的！”国家主席发出的宪法之问，不仅是领导人个人的悲剧，也是整个国家在那一时刻的悲剧。走出“文革”劫难的人们深刻地认识到，没有法治就不可能有国家的长治久安，依法治国和依宪治国在当下已取得基本社会共识。

法理探微

宪法是“纲”，其他法律法规是“目”，“纲”举才能“目”张。依宪治国是依法治国的升级版。实现依宪治国必然需要一个立宪、行宪和护宪的过程，我国已有一部基本适应现实需求的宪法，但行宪和护宪的工作却相当滞后。因此，当下强调依宪治国，首要的是各级领导干部及公务员学会依宪办事。政府官员在行使公共权力时，应先在自己的思想意识深处思考“这个事情宪法是怎么规定的？”“宪法上有依据吗？”“这个行为可能违宪吗？”等等，认识到所有国家机关的权力都是人民通过宪法赋予的，只有切实按照宪法行使权力，才能真正地履行好职责，树立宪法权威。其次，需要培育全社会的宪法信仰。党的十八届四中全会指出：法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。依宪治国要求宪法得到全社会的普遍遵守，必须是建立在全社会对宪法信仰的基础之上。如果老百姓在自己吃亏的时候，能够自觉地意识到“我的权益宪法上是怎么保护的”“我的宪法权利是否受到侵犯”等。如果“宪法”一词能如此进入社会公众的思维方式中，那么，依宪治国所要追求的价值目标就已经基本达到。

3.宪法是人民权利的保证书

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法律精要

宪法与公民的生活密切相关，公民在宪法中处于主体地位，宪法是公民的生活规范。主要表现在：

第一，通过确认国家政权的归属，授予国家机关以权力并且规范权力的行使，从而表明公民在国家中的地位和作用，表明国家权力运行的出发点及其归宿与公民意志和利益的关系。众所周知，任何江山都是人民的江山，天下是天下人的天下，即我国宪法规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。

第二，通过规定国家的基本制度和基本国策，从而给公民的生活提供明确的指引。公民的生活是指公民在政治、经济、文化等领域中的各种活动。由于作为国家根本法的宪法必须对国家和社会各个方面最根本、最重要的问题做出明确规定，因而公民在政治、经济、文化等各个领域的活动，都必须遵循宪法所确认的各项原则。

第三，通过规定公民的基本权利和义务，从而直接、全面地将宪法与公民生活紧密地融为一体。权利是利益的法律表现形式，而宪法则是人权的根本保障书。众所周知，我国现行宪法所要保障的是每一个人的生命权、财产权、参政权和平等权等一系列的基本权利，任何政府机构与个人不得侵犯。这也正是宪法的权威和意义所在。

综上所述，宪法是公民权利的根本保证书。

法治故事

齐玉苓与陈晓琪是山东省滕州市第八中学初中学生，在1990年的中专考试中，齐玉苓被山东省济宁市商业学校录取，陈晓琪预考被淘汰，山东省济宁市商业学校给齐玉苓发出录取通知书，由滕州市第八中学转交。陈晓琪从滕州市第八中学领取齐玉苓的录取通知书，在其父亲陈克政的策划下，运用各种手段，以齐玉苓的名义到济宁市商业学校就读直至毕业。毕业后，陈晓琪仍然使用齐玉苓的姓名，在中国银行滕州市支行工作。1999年1月29日，得知真相的齐玉苓以侵害其姓名权和受教育权为由，以陈晓琪、陈克政、济宁市商业学校、滕州市第八中学和山东省滕州市教育委员会为被告向山东省枣庄市中级人民法院提起民事诉讼，要求停止侵害、赔礼道歉并赔偿经济损失16万元和精神损失40万元。此案经历了一审、二审，2001年8月，山东省高级人民法院认定：陈晓琪等以侵犯姓名权为手段，侵犯了齐玉苓依据宪法规定所享有的受教育的基本权利，并造成了具体的损害后果，应承担相应的民事责任。这是我国法院首次引用宪法有关公民教育权的规定做出的司法判决，开创了法院引用宪法保护公民基本权利的先河，被称为中国“宪法司法化第一案”。

法理探微

在许多人的观念中，关于“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程”的论断耳熟能详，并由此想当然地主要从国家经济、政治层面来理解宪法，甚至将宪法仅仅视为政治法，似乎宪法虽然是国家的根本法，却与公民的生活并无太多的关系，从而视宪法为可望而不可即的“神坛之物”。但其实，宪法与我们的生活有着非常密切的联系，就在我们身边。比如我国不同地区之间高考录取分数不平等，是否侵犯了宪法赋予公民的平等权和受教育

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权？不少单位和部门“分房以男为主”的政策是否有违宪法规定的平等权之嫌？等等问题经新闻媒体聚焦之后，我们会发现，宪法不是高高地挂在墙上的所谓“根本法”，而是切切实实的、无处不在的、无时不在的根本法！古希腊圣贤亚里士多德曾指出，宪法原来就是公民的生活规范，宪法是公民的生活方式。宪法在表面上主要是政治问题，但最终还是生活问题，是生活方式和生活质量问题。因此，什么样的政权，必然决定着公民实行什么样的生活方式并决定着其生活的实际状况，决定着公民生活状况的发展趋势和前景。比如塔利班统治时期的阿富汗，以及反塔利班北方联盟摧毁塔利班政权之后的阿富汗就是真实写照。让宪法真真切切地存在于老百姓的日常生活，而不是高高在上的“国家的根本法”，归根到底要靠宪法全面、彻底的实施，让社会大众感觉到宪法与我们同呼吸、共命运，与每个人的生活息息相关，是它指引着我们通往目的地的途径，是它给我们的权益以最重要、最彻底的保护。唯有如此，宪法的至上权威才能最终树立。

4.“三个自信”下的国家宪法日

法律精要

党的十八大报告要求全党要坚定“道路自信、理论自信、制度自信”，这“三个自信”提得非常有针对性，非常必要。我国自1840年逐渐沦为半殖民地半封建国家以后，曾经一度迷失了方向、失去了自信。1949年新中国成立后，我国建立了一套比较完善的社会主义制度，形成了自己的理论体系，找到了适合中国国情的发展道路。我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果。所以，坚定道路、理论、制度自信，首先必须坚定宪法自信。而我国1982年制定的现行宪法是值得我们自信的好宪法。正如习近平总书记所指出的：“30年来的发展历程充分证明，我国宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法，是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法，是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法，是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法制保证。”

坚定宪法自信，设立国家宪法日是一个重要措施。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，将每年12月4日定为国家宪法日。2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于设立国家宪法日的决定》指出，为了增强全社会的宪法意识，弘扬宪法精神，加强宪法实施，全面推进依法治国，将12月4日设立为国家宪法日。之所以规定在12月4日，是因为现行宪法是于1982年12月4日五届全国人民代表大会第五次会议通过的。而早在2001年中共中央、国务院决定将12月4日设定为法制宣传日。由全国人大常委会决定设立国家宪法日，是通过法定程序对政治仪式的一种法律确认。

但是如何通过设立国家宪法日实现“增强全社会的宪法意识，弘扬宪法精神，加强宪法实施，全面推进依法治国”的目的呢？全国人大常委会的《决定》同时也规定了一个具体的保障措施，即国家通过多种形式开展宪法宣传教育活动。该保障措施的法定含义是，有关国家机关具有开展宪法宣传教育活动的法定义务。比如，国家领导人每年在国家宪法日，公开发表电视讲话或撰写文章，以示对宪法的尊重和捍卫。

法治故事

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设立宪法日并不稀奇，许多国家都有自己的宪法日。

9月17日是美国宪法正式签署的纪念日，也是美国的宪法纪念日。当天，一般会举办新公民的入籍仪式。在重要的周年纪念日，美国总统还会发表讲话。同时，美国联邦机构还会为雇员提供有关宪法教育和训练的材料，一些接受联邦拨款的教育机构也必须举行有关美国宪法的教育活动。

12月12日是俄罗斯的宪法日。俄罗斯一般会组织多种多样的庆祝活动，从总统演讲到群众游行，甚至是选美活动。比如2008年12月12日，俄罗斯举行“宪法小姐”选举活动。

12月10日是泰国宪法纪念日。这一天，泰国多个政府部门公务官员及政治家与民众代表共同举行纪念活动，以纪念泰国第七世皇在1932年进行的泰国史上首次民主立宪活动。

法理探微

伯尔曼说：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”，“没有信仰的法律将退化成为僵死的教条”。习近平说：“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”，“我们要通过不懈努力，在全社会牢固树立宪法和法律的权威”，“提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念”。宪法的生命和力量源泉深藏在民众心里，公民的宪法意识是宪法得以实施和实现的根本保证。通过每年一度的“国家宪法日”普及宪法知识，使宪法为广大民众所熟悉、掌握，使宪法及宪法所包含的价值——民主、法治、平等、自由等成为全社会的核心价值体系，增强社会各界对宪法的信心。同时，国家宪法日不光是简单地让人们知晓宪法的宣传，有关部门将通过实际案例和实际效果使社会各界深化对宪法内容和效力的直观感受，促进宪法权威和宪法信仰得到落实。只有这样，全社会才能逐渐形成一种宪法文化，形成一种尊崇宪法、应用宪法，使宪法融入群众生活的良好氛围。

5.宪法宣誓之名和实

法律精要

中国共产党十八届四中全会提出建立宪法宣誓制度。2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过了《全国人大常委会关于实行宪法宣誓制度的决定》，明确全国人大选举或决定任命的国家主席、国务院总理等，各级人民代表大会及县级以上人大常委会选举或者决定任命的国家工作人员，以及各级政府、法院、检察院任命的国家工作人员，在依照法定程序产生后进行宪法宣誓。誓词如下：“我宣誓：忠于中华人民共和国宪法，维护宪法权威，履行法定职责，忠于祖国，忠于人民，恪尽职守、廉洁奉公，接受人民监督，为建设富强、民主、文明、和谐的社会主义国家努力奋斗！”

从《全国人大常委会关于实行宪法宣誓制度的决定》可以看到，宣誓主体范围包括各级人大选举或决定任命的国家工作人员，以及国家主席、全国人大常委会委员长、国务院总理等国家领导人，以及“一府两院”的国家工作人员。就誓词内容而言，它包含对国家和对公民两个方面：对国家，宣誓主体表达捍卫宪法、忠于职守之心，为国家、民族与集体利

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益做贡献；对公民，在履行自己相应职责的基础上，维护公民的基本权利。誓词中的三个“忠于”——忠于宪法、忠于祖国、忠于人民，是誓词中最重要的内容。因为“富强、民主、文明、和谐”是现代化国家的建设目标，也是中国特色社会主义的发展方向，所以这八个字既是目标也是方向，同时也是中国共产党十八大提出的社会主义核心价值体系的兴国之魂。

法治故事

国家公职人员在任职时向宪法宣誓，是世界上大多数国家普遍采取的一种制度。据统计，在193个有成文宪法的国家中，明确做出相关规定的有177个。在2016年1月15日举行的福建省十二届人民代表大会第四次会议闭幕式上，新当选的福建省省长于伟国左手抚按《中华人民共和国宪法》，右手举拳，诵读誓词，于伟国因此成为全国首个面向宪法宣誓就职的省长。

2015年12月4日湖南省十二届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《湖南省实施宪法宣誓制度办法》，规定全省地方各级人民代表大会选举和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会任命、决定任命的国家工作人员，以及各级人民政府及其各部门、人民法院、人民检察院任命的国家工作人员，在就职时应当公开进行宪法宣誓。

法理探微

宪法宣誓制度之“名”在于“仪式”，是认真对待宪法的一种公开表达。宪法宣誓有具体仪式，在万众瞩目的场合下，全社会都盯着宣誓人表示其会如何对待责任和职权，这有助于培养宣誓人对宪法和法律的敬畏之心，并将之内化为对宣誓人的道德约束和法律约束。此外，宪法宣誓的庄严性和神圣性强化了公民对宪法的认识，使宪法不再是一个抽象的名词，不再只是写在纸上，而是突出人民权利本位的理念，督促公民去主动监督宣誓主体的职务行为，进而在全社会强化宪法至上的法治理念。

宪法宣誓制度之“实”在于“宪法”，是宪法实施的一种重要方式。宪法宣誓制度围绕宪法而构建，“忠于宪法”表达了宣誓人维护或捍卫宪法的决心；宪法宣誓制度直接凸显了宪法所确立的公民与国家之间的关系，将认真对待权利与权力的理念表现得淋漓尽致，认真对待权利意味着宪法实施以保障公民权利为依归；认真对待权力则意味着权力授予应经受住合宪性审查，两者相互结合，从而将“宪法是一张写着人民权利的纸”实体化、具体化。

庄严的仪式、郑重的誓言，让国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓，将会使学习宪法、敬重宪法、遵守宪法、捍卫宪法成为一种新的社会常态。但是宪法宣誓制度只有“名”与“实”一致，才能真正成为宣誓主体无法抗拒且不得逾越的“紧箍咒”。倘若拒绝宣誓或违誓，又有何种后果？欧里庇得斯的悲剧《希波吕托斯》有言：我的舌头发了誓，但是我的心却没有发誓。该当如何？如何防止宪法宣誓异化为一场夸夸其谈的作秀？这可能是我们今后应该思考的问题。

第二节党大还是法大是一个政治陷阱

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——坚持党的领导

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1.党的领导就是“定军山”

法律精要

处理好党的领导与法治的关系是法治建设的核心问题。之所以东欧发生剧变、苏联最终解体，我国发动“文化大革命”，“踢开党委闹革命”造成我国民主法制建设的严重破坏，等等，重要原因之一是没有解决好党的领导和法治的关系。

党的领导明确载入我国现行宪法，坚持依宪治国，最根本的是坚持党的领导。我国现行宪法明确指出中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的，并且中国各族人民将继续在中国共产党领导下，进行社会主义现代化建设。

党的十八届四中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国的决定》强调指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”，“坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义”，“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治”。这就为我们澄清了思想的困惑、厘清了实践的障碍。事实上，在我国，党是社会主义法治的倡导者、主导者和引领者，依法治国以加强和改善党的领导为指向，这是不言而喻的；同时，作为现代国家治理基本方式的法治，是党领导人民实现中华民族伟大复兴的必然选择，这也是不言而喻的。党的领导和法治建设之间是相辅相成、互相促进的关系。没有党的领导，中国势必陷于天下大乱；没有依法治国，中华民族难以跳出“历史周期律”的支配，党的领导也必将大打折扣。

在全面推进依法治国中坚持党的领导，必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。

法治故事

2009年6月17日，河南省广播电台记者在采访郑州市经济适用房土地挪用事件时，主管该市信访工作的城市规划局副局长逯军反问记者：“你是准备替党说话，还是准备替老百姓说话？”2012年3月27日，贵州省电视台记者因停车乱收费问题电话采访贵州省毕节市政府驻贵阳办事处办公室主任文永东时，这位主任大言不惭地质问记者：“你是记者，你是党的喉舌，你是为人民服务还是为党服务？”2014年1月6日，四川达州当地媒体曝出，达川区一夫妻投资70余万元在该区罐子乡建成了石料废渣回收处理厂，因没有石料废渣原材料，工厂无法正常投产。当他们找到该乡党委书记罗颂时，面对镜头，罗书记爆出雷语：“威胁我就是威胁党。”

这些官员的雷语狠话是副“多棱镜”，折射了一些官员飞扬跋扈、气焰嚣张及精神缺钙、素质低下的现状。这些人往往拿党、拿组织当专断的“挡箭牌”，强调党的领导，满口党领导一切，把自己当作党的化身，凌驾于法律之上。忘记了自己入党时的宣誓誓言，忘记了共产党为人民服务的宗旨，迷失了政治方向。习近平同志对此提出严厉批评：每个党政组织、每个领导干部必须服从和遵守宪法法律，不能把党的领导作为个人以言代法、以权压

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法、徇私枉法的“挡箭牌”。同时，他提出保持“党的纯洁性”的问题，认为：保持党的纯洁性是马克思主义政党的本质要求，要始终保持党在思想上、组织上、作风上的纯洁性。保持党的纯洁性，核心是密切联系群众，始终与人民群众同呼吸、共命运，始终代表人民群众的意志和利益，始终依靠人民群众来推动历史前进。这是保证党永不变色的根本所在。

法理探微

任何国家法治的确立都不可能在群龙无首、四分五裂的状态下实现，而是必须有坚定有力的集中统一领导和部署。全面推进依法治国，要“治”的“国”，是世界上人口最多的发展中大国，是创造了连续36年快速发展奇迹的大国，是从来没有像现在这样接近实现中华民族伟大复兴“中国梦”目标的大国。所以，在中国这样拥有13亿人口、情况极其复杂的大国建设法治，更需要有自上而下坚强统一的领导，要有统一的意志，坚决果断一体推行。这个核心无可替代，就是执政的中国共产党。当前，我国正在进行的全面深化改革、全面推进依法治国，都要唱好“定军山”，党的领导就是“定军山”，必须坚定不移，稳如泰山。

中国法治道路是“合”的思维而不是“分”的思维。在“分”的思维或者对立思维下，才会出现“党大还是法大”这样的问题，从更深层次上是否定党的领导和社会主义制度，蛊惑群众、搞乱人心，是西方敌对势力企图从“法治”问题上打开思想意识的缺口。党是一个政治组织，法是一套行为规则，问“党大还是法大”，就像问“3平方米减去2公斤等于多少”的算术题那样离谱。普通民众之所以会被“党比法大”的说法所蒙蔽，是因为现实中一些党员干部特别是领导干部“以言代法、以权压法、徇私枉法”，党纪国法成了“橡皮泥”“稻草人”，从周永康、令计划，到“小官巨贪”的乡村干部，哪个不是相信权力大于法律！所以习近平总书记于2015年初在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上痛批这类问题，指出老百姓认为的“党比法大”实际上是“权比法大”。官不守法，民怎能信法？

人无远虑，必有近忧。当前，我党面对四大考验：长期执政的考验，改革开放的考验，市场经济的考验，外部环境的考验。我党面对四大危险：精神懈怠的危险，能力不足的危险，脱离群众的危险，消极腐败的危险。正因为如此，才会出现“你是为人民服务还是为党服务？”“反对我就是反对共产党”之类的雷语。所以，在依法治国中坚持党的领导，更要厉行从严治党，不断坚定党的理想、信念，强化党的宗旨意识，才能在全面深化改革、全面推进依法治国中唱好“定军山”。

2．中国梦不是西方宪政梦

法律精要

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系……”实现这个总目标，必须坚持中国共产党的领导。这段表述界定了今后中国的法治道路是具有中国特色的法治理论、法治体系、法

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律制度的法治道路，其根本前提是坚持中国共产党的领导，有了党的领导，才会使法治走在维护最广大人民的利益和全社会公平正义的正确轨道上，党的领导是人民民主专政的保障。

中国梦的实现绝不能指望西方宪政制度，因为西方“宪政民主”的价值核心在于“民主”，其“宪政”的主要功能就是要限制“多数人民主”可能导致的“暴政”，通过在选举中获胜的政党每隔几年上台轮流执政来实现不同政党各自的执政理念和主张。“宪政”的最大功效是支持多党轮流执政模式，从而最大限度地实现资本主义民主理想和价值。但在我国，中国共产党作为执政党的地位是由历史、人民和执政实践决定的，它的执政合法性根基来自于最广大人民群众。只要共产党秉承全心全意为人民服务的宗旨，不谋私利、一心为民，那么，自身的执政党地位就是牢靠和巩固的。在坚持党的领导的前提下，社会主义民主政治关键是要解决如何发挥人民的主体地位作用，如何以最佳方式来推动执政党依法执政和依法治国。

法治故事

菲律宾在第二次世界大战之后曾是仅次于日本的亚洲第二大经济体，而且条件优越、资源丰富，特别是完全克隆了“美式民主”模式，在20世纪70年代被美国人誉为亚洲民主的橱窗。但是，菲律宾世袭家族政治的存在让这种民主“徒有其表”。菲律宾的家族政治是西班牙和美国对菲律宾进行殖民统治时，扶植地方军阀保护自身殖民利益的遗留物。1946年菲律宾独立，拥有大量土地的家族各据一方，建立起私人武装并且获取官位，最大限度地维护本家族的利益。势单力薄的菲律宾中央政府在处理南部宗教问题、打击武装分裂活动时因为需要倚重这些家族，故对其一再纵容姑息。世袭政治家族为了在政治上能发声，世代控制着菲律宾国会。据统计，菲律宾有250多个世袭政治家族。2007年菲律宾国会的265名议员中就有160名议员来自这些家族。这些家族的议员很多是通过暴力选举、金钱选举而得来的。正如菲律宾民间流传的一句话：“选举季，杀人时。赢不了选票就买选票，买不了选票就杀对手。”在这样的国内政局混乱、贪污腐败问题严重的情况下，菲律宾已落到亚洲很多国家后面，甚至一度被英国《泰晤士报》称为“亚洲的一个失败国家”。一些西方国家在世界上大打“宪政”牌，极力推行“宪政”模式，它们并非真是为其他国家好，而是以此为手段来搞乱别国、控制别国，最终维护其霸权地位。某些发展中国家没有看清西方国家兜售所谓“宪政”的本质，盲目照搬照抄，结果适得其反，不仅没有实现国家繁荣发展，反而陷入无休止的政权更迭和社会动荡之中，教训十分惨痛。由此可见，“宪政”看上去很美，但我们决不能被其“美丽的外衣”所迷惑。

法理探微

“故圣人之为国也，观俗立法则治，察国事本则宜。不观时俗，不察国本，则其法立而民乱，事剧而功寡。”罔顾国情、超越阶段不行，因循守旧、墨守成规也不行。坚持中国共产党的领导和执政，是中国的根本政治国情，也是中国的基本法治国情。这个基本国情决定了我国的民主政治、依宪治国不是西方的宪政民主，“中国梦”不是西方“宪政梦”。

首先，“宪政梦”不等于“法治梦”。“宪政”是西方资产阶级革命否定封建专制的产物，是对西方资本主义国家政治发展模式的概括，是西方法学理论对自身经验的理论总结。它通过立法权、司法权、行政权分权制衡方式来维护资产阶级的统治秩序。表面上“三权分立”制约着不同的政治力量，防止一派势力独大形成专制而破坏民主。但实质上它是资

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产阶级内部的一种权力分配、交换和平衡机制，其实质是维护资产阶级的统治秩序。

其次，“宪政梦”不等于“民主梦”。表面上看，西方“宪政民主”基于“普遍平等”“一人一票”原则进行的民主选举体现了每一个社会成员的意志，但是，在这种民意表面上聚集化的背后，真正起决定作用的是各种“资本”力量或特殊的利益集团或者是少数精英群体，民主所要决定的涉及国家生活和社会生活的重大事项是普通民众自身无法控制的。奥地利《标准报》2012年12月22日刊登《精疲力竭的民主政体》一文说：“在越来越多的欧洲人看来，作为国家形式的民主政体——其权力来自于人民——已经不复存在。权力不再来源于人民。人民虽然还被要求参与选举，但这与是否意味着确实有选择的权利无关。”曾经在曼谷街头游行的人不是争取“一人一票”的西方式民主，而是反对“一人一票”。因为他信的为泰党及其前身，一贯照顾北方农村地区的贫苦农民，而农民在人数上占多数，所以，如果“一人一票”地选举，为泰党总是赢。反对党指责他信利用农民来维护自己的政治地位，要求先“政治改革”，由各行各业的精英组成“人民议会”再举行选举。现在的实际情况是：选民一人一票（当然经常有大批人不去投票）选出了议员，合法地组成了一个政府，但这个政府是为了小集团服务还是为广大选民服务，选民就管不了了，顶多等下次再来投一次票。这种办法确实叫人失望，但在西方一时还找不到更好的办法来代替它。由此，我们要问西方式的民主制度完美吗？是放之四海而皆准的吗？

“百里不同风，千里不同俗。”一个国家怎么搞法治，选择什么样的法治道路，归根结底是由这个国家的历史传承、文化传统、经济发展水平决定的。道路自信、制度自信、理论自信具体到法治建设领域，就是坚持中国特色社会主义法治道路、坚持中国特色社会主义法治体系、坚持中国特色社会主义法治理论。而中国特色社会主义的最大特色、最本质特征就是党的领导，这是历史和人民的选择。如果放弃这些根本，盲目地跟着西方所谓的“宪政”跑，就无异于削足适履，自毁长城。

3．党的模范守法和党的领导是“一体两面”

法律精要

我国宪法和党章明确了中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，处在总揽全局、协调各方的地位。社会主义法治必须坚持党的领导，法是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定并实施宪法和法律，是党的领导力量的体现。

但是，党的领导绝不是法外强权。我国现行宪法明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”可见，我国宪法确立了党要守法这一基本理念，这是因为法律代表着最大多数人的意志与利益，党在法律范围内进行活动，才能确保自己代表最大多数人民的利益。执政党不仅要守法，而且要模范守法，因为执政党的守法是形成全社会正常法律秩序的关键，具有“以点带面”的作用，可以有效地发挥守法中的“从众”心理，引领广大人民群众积极守法。执政党如果存在“法律是管老百姓的，与我无关”的错误观念，将极大地导致法律秩序的破坏与法律权威的丧失。

任何一个政党都是一个组织起来的有机群体，党员是政党的细胞。中国共产党的先进性和先锋队角色决定了对党员的高要求、严标准，尤其是党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者。王安石有句名言：“吏不良，则有法而莫守。”党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：各级领导干

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部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。作为领导干部，只有把法治观念深化为内心信仰，转化为行为模式，模范遵守宪法法律，法治才能真正走进民众心中。同时，“善除害者察其本，善理疾者绝其源”。铲除党内不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上还是要靠党的纪律、制度和法律。加大对违法犯罪党员干部的惩处力度，追究其法律责任，并不是降低党的威信，恰恰相反，这是抬高了党的威信。

法治故事

2008年10月29日，广东省深圳市海事局党组书记、副局长林嘉祥涉嫌猥亵11岁女童，当女童父母找其讲理时，林嘉祥说：“我就是干了，怎么样？要多少钱你们开个价吧。我给钱嘛！”“你知道我是谁吗？我是北京交通部派下来的，级别和你们市长一样高，和市委书记是山东老乡。我卡了小孩的脖子又怎么样？你们这些人敢跟我斗？看我怎么收拾你们。”2015年5月，一段名为“任性的领导讲话”的视频在网上热传，该视频拍摄地为一处会议室，时间为2014年4月30日，山西省古交市交通运输部门最牛的正科级干部客运办主任任长春讲道：“我们这个单位任何一个同志不要说你是什么按国家规定，国家规定算个什么，你们把我这个话记着，你录音就录音，记就记，我任长春就不执行国家规定。”这名领导更是说出“我是搞法律出身的，我知道法律是干啥的，我就不讲法”等惊人之语。5月13日晚，古交市市委宣传部通报称，对发表严重违反政治纪律言论的任长春给予开除党籍、行政撤职处分。

随着中央从严治党、从严治吏的推进，党风政风为之一新。但是，这些“任性领导”的横空出世充分说明，扫除作风之弊、改变行为方式也许可以立竿见影，但是要解决人生观、价值观、世界观的“总开关”问题，却需要一个漫长的过程。各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面从严治党必须抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部要做尊法学法守法用法的模范，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下，而不是法治之外，更不是法治之上想问题、作决策、办事情。通过问责，制度倒逼、制度处罚，提高领导干部对法律和群众的敬畏感，让“雷语”官员付出代价，才会最终改变“雷语”层出不穷的现象。

法理探微

我国法治建设的发展模式从理论上来说是一种“差序发展”。在这种模式中，共产党员和领导干部模范守法的带头作用对一般干部和群众有着巨大的示范效应。尽管近年来领导干部的法治观念和法律意识有所增强和提高，但人治思维及粗暴的领导方式在某些领导干部身上仍根深蒂固。当前，逆法治型思维及领导方式突出表现在以下方面：一是权力思维。所谓权力思维主要体现在根据权力的大小、官位的大小来确定公权力行使时所服务的对象。在权力气场中，权力就是中心，一切都得给权力让路，在权力行使中不讲法律规则，没有正义的立足之地。云南省委原副书记仇和，为官一方，伴随着他的都是运动式野蛮拆迁、高压推进的“政绩工程”，堪称把法律抛在一边、任性蛮干、为所欲为的典型。在这种思维定式中，法治只是政治权势的点缀，不能起到对权力的规范约束作用。当前，我国已经进入“矛盾凸显期”，因为权力不受法律的约束，为所欲为而造成的种种乱象，不只是对相关当事人造成损害，而且破坏了社会秩序，将社会生活置于不确定状态，并在社会公众当中引发了深

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刻的不信任感。二是关系思维。中国人思考问题时喜欢从事物关系角度考虑问题，比如中医是从五脏五行关系角度考虑，治眼睛是治肝与肾；儒家仁义思维也是从人与人关系角度考虑的。在权力场上，关系思维则体现在根据关系的亲疏来确定公权力行使时所服务的对象。在这种思维模式下，人们习惯于找关系、求熟人、走后门，认人不认法，求人不求法。凡事只要领导发了话，有了领导的条子，就有了尚方宝剑，就能一路“绿灯”畅通无阻，反之，如果没有领导的点头、默许、明示等，即使有法律的明文规定和授权也无济于事。三是法治的工具化思维。从“谁耽误我县发展一阵子，就让他难受一辈子”的雷人口号，到信奉“没有强拆就没有新中国”的强制、暴力拆迁事件；从用“红头文件”否决生效的司法裁定，到“什么法不法，老子就是法”的强硬态度，可以看到在某些领导干部的观念和行为中，法律仅仅是作为手段而已，既可以依照，也可以不依照，依照法律仅仅是为达到特定的政治经济等目的，并非为实现法律的公正性。

孔子曰：“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”因此，党员领导干部要从我做起，根据十八届四中全会对领导干部提高运用法治思维和法治方式能力的新要求，自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，严格约束自身言行，牢记法律红线不可逾越，法律底线不可触碰，做遵守法律的表率。只有这样，法律才能得到平等执行，法治精神才能得以彰显，全社会的法治信仰才能得以塑造。

4．“硬杠杠”是从严治党的“定海神针”

法律精要

早在1938年，毛泽东同志便提出要将“党内法规”作为规范党内关系、统一党的各级组织的行为的依据。习近平同志在十八届中纪委五次全会上强调指出：加强纪律建设，把守纪律讲规矩摆在更加重要的位置。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为做斗争。从出台八项规定，到严厉整治“四风”，再到一系列管党治党制度的修订、完善、出台，党规党纪的笼子越扎越紧，约束党员干部思想行为的“硬杠杠”越来越多，制度“硬杠杠”已成为从严治党的“定海神针”。

党内规矩和法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。它是在宪法法律基础上的内部行为规范，它严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，还要按照党内规矩和法规以更高标准严格要求自己。其中，党章是中国共产党立党管党治党的总章程、总规矩，是党内的根本大法。全面从严治党必须在全党树立党章的权威，推动全党学习党章、贯彻党章、执行党章、维护党章。2015年新修订的《中国共产党廉洁自律准则》（以下简称《准则》）和《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）两项法规，切实体现了习近平总书记思想建党和制度治党紧密结合的思想，以党章为总依据，并结合新的实际，把党章关于纪律和廉洁自律的要求加以具体化，极大地完善了党内法规制度体系。《准则》是党执政以来第一部坚持正面倡导、面向全体党员的规范全党廉洁自律工作的重要基础性法规。紧扣廉洁自律主题，重申党的理想信念宗旨、优良传统作风，《准则》是“航标”，为党员和党员领导干部提供行动指南；而《条例》是“雷池”，围绕党纪戒尺要求，为党组织和党员画定禁区，开列负面清单，扎紧党规党纪的笼子，让纪律底线成为“全天候通电”、不可碰触的高压线，促使其真正成为管党治党的尺子、党员不可逾越的行为底线。

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法治故事

2015年10月9日，中央纪委、监察部驻科技部纪检组、监察局发布了对科技日报社原副社长、机关党委书记汤东宁严重违纪问题进行立案审查的消息。依据《中国共产党纪律处分条例》的有关规定，决定给予汤东宁开除党籍处分；行政撤职处分，撤销其科技日报社副社长职务，由三级职员降为六级职员。

汤东宁是个典型的“裸官”，其本人和配偶子女均已经获取英国永久居留权，且长期违规持有个人因私护照。这些问题看似“小问题”，但对于一个共产党员来说却是心无组织观念、目无组织纪律的大问题。对于党员来说，对党忠诚老实和坚持“四个服从”是应有的觉悟。习近平总书记曾指出，作为党员干部特别是领导干部，在涉及重大问题、重要事项时按规定向组织请示报告，这是必须遵守的规矩，也是检验一名干部合格不合格的试金石。党的十八大以来，中央对个人有关事项报告制度的抽查比例从3%~5%提高到10%，同时实行“凡提必查”，而《条例》新增了对不如实报告个人有关事项行为的处分规定，意味着对党忠诚老实和坚持“四个服从”是明确具体的，不再仅仅靠党员的个人觉悟，而是有了纪律惩戒的刚性约束。

人不以规矩则废，党不以规矩则乱。政治纪律和政治规矩是最重要、最根本、最关键的约束性规范，是管党治党的“定海神针”。当前，少数党员干部对此认识不够到位，存在“与己无关论”“口号论”等错误思想，如果不早预防、早制止，政治纪律和政治规矩就会成为摆设，“破窗效应”也就随之而至，党就会沦为各取所需、自行其是的“私人俱乐部”。只有广大党员干部真正按党中央制定的“硬杠杠”去修身、用权、律己、创业、做人、谋事，才能为党的丰功伟业贡献力量。

法理探微

在我国大力推进反腐倡廉建设的大潮中，我们既打掉了周永康之类的“老虎”，也打掉了在我们身边的“苍蝇”。但在被打掉之前，他们都是治国理政的“执政者”。在反思那些昨日在台上反腐倡廉，在台下贪污腐败的官员“依法执政”悖论背后的原因，最关键的是缺乏必要的法规制度体系框架。而实践中我们也存在着纪法不分的突出问题，管党治党不以纪律为尺子，而是以法律为依据，党员干部只要不违法，就没人管、不追究，造成“要么是好同志，要么是阶下囚”；纪委成了党内的“公检法”，纪律审查成了“司法调查”，监督执纪问责无法落到实处。党中央坚持全面从严治党，提出“把纪律和规矩挺在前面”，正是针对管党治党中纪法不分、错把法律当底线而言的。党的先锋队性质和执政地位决定了党规党纪必然严于国家法律。“破法”无不始自“破纪”，党员守住了纪律底线，就不会滑向违法犯罪的深渊。《条例》着力破解党规混同国法、套用“法言法语”等积弊，将纪律防线从法律防线中剥离出来、推向前去，实现了党纪相对于国法的整体前移。在党的建设中，则要坚持高标准在前，要把党的理想信念宗旨立起来、挺起来。《准则》是仅次于党章的高位阶党内法规，将党章关于廉洁自律的要求具象化、实体化，将其规范对象从“关键少数”扩充至“最大多数”，前移纪律防线和执纪关口，成为党心民心的“公约项”，促使8700多万党员在道德品行方面引领社会风尚。

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”党内不正之风之所以能生存、发展、盛行，根本原因还在于管党治党的“硬杠杠”绵软，执行不力。一系列“硬杠杠”进一步严

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肃了纪律和规矩，为广大党员干部画好了“红线”、明确了“底线”、架起了“高压线”。这些“硬杠杠”不能只是嘴上说说、纸上写写、墙上挂挂。我们党是行动党，不是口号党。从严治党关键在从严执纪，否则党纪党规就会成为“稻草人”“花架子”。今后，我们应该以贯彻执行《准则》和《条例》为抓手，坚持“高标准”和“守底线”有机统一，把纪律铭刻在心，自觉做政治上的“明白人”。同时，也要贯彻运用好监督执纪的“四种形态”，让“咬耳扯袖、红脸出汗”成为常态；党纪轻处分和组织处理成为大多数；对严重违纪的重处分、做出重大职务调整的是少数；而严重违纪涉嫌违法立案审查的只能是极少数。

第三节把权力关进制度的笼子

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——强化依法行政

1.“三张清单”勾勒依法行政“施工图”

法律精要

2014年9月10日，李克强总理在夏季达沃斯开幕式致辞中提出政府要建立“三张清单”制度，用“清单”明确政府权责，厘清政府与市场边界。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》提出大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理。

首先，政府拿出“权力清单”，明确政府该做什么，做到“法无授权不可为”。李克强总理在2015年政府工作报告中用了一句网络语言，那就是“政府有权也不可任性”。要让政府有权而不“任性”，就必须画出政府权力边界，做到“法无授权不可为”。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，明确要求省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。“权力清单”就是要进一步将地方政府的权力明确地关进笼子里，进一步厘清依法行政的权力边界，彻底解决过去行政部门“九龙治水”“乱作为”和“不作为”问题。

其次，给出“负面清单”，明确企业不该干什么，做到“法无禁止皆可为”。过去政府和市场之间在一定程度上存在“发令者”和“听令者”关系，老百姓一般把“申请行政许可”称为“跑审批”。一个“跑”字，深刻地反映出老百姓的酸甜苦辣。市场的机遇转瞬即逝，可是这样一趟“马拉松”跑下来，“黄花菜都凉了”，创业创新的心也就冷了。“负面清单”强调“法无禁止皆可为”，就是要通过“绑住政府的手”来“放开市场的腿”。

再次，理出“责任清单”，明确政府该怎么管理市场，做到“法定责任必须为”。“放权”并非“放任”，“简政”不是“减政”。“责任清单”要解决的是三个层次的问题：一是管什么？明确政府的责任，那就是要种好“责任田”，当好“服务员”；二是怎么管？要创新完善政府管理方式；三是管不好怎么办？要有问责追究的制度。通过“责任清单”让“权力清单”师出有名，让“负面清单”于法有据。

推行“三张清单”，就是要依法建立一套“所有权力进清单、清单之外无权力”的运行机制，用法治“金箍棒”给政府职权画出“红线”，框定的是政府的“体型”，减去的是政府的权力“赘肉”，增强的是政府的办事效率、市场和民间的活力。

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法治故事

2015年2月1日，湖南省政府门户网站首页发布了“湖南省政府‘三清单一目录’公布实施”的消息。省政府工作部门权力清单、责任清单、负面清单和各项明细清楚地“晒”在网上。

“权力清单”共依法确定并公布涉及省政府工作部门的行政权力3700多项，主要职责600多项，外商投资禁止和限制类项目90多项，共取消、下放30多项省政府核准的投资审批事项。

湖南省政府47个部门的“责任清单”（2015版第一批）亦可在网上查看。教育公平、基础设施建设、公共文化教育、基本医疗保障等问题均被列入政府责任清单之中，公众可在网上查询每个部门的部门职责、职责边界、事中事后监督制度和公共服务事项，以及事项的承办机构和联系电话。

湖南省外商投资准入实施“负面清单”管理，农、林、牧、渔业，采矿业，制造业，电力、煤气及水的生产和供应业，交通运输、教育、水利环境和公共设施管理业等领域放开外商准入。同时，对“负面清单”实行网络动态管理，撤销的淘汰项目和新增、调整项目都要在网上及时公布，让权力运行受监控，操作流程受约束，把权力关进“玻璃笼子”。

法理探微

通过“三张清单”的整体推进，政府实现了对行政权力的“知权、止权、制权和致权”目标，有力地激发了市场的创业活力和经济发展动力。在“三张清单”实施后，2014年3月到7月全国新登记市场主体为553.19万户，同比增长18.57%；资本总额9.05万亿元，同比增长58.61%。其中新登记企业160.61万户，市场主体里包括个体工商户、农民专业合作社和企业。

“三张清单”的推行之所以能取得如此骄人的成绩，主要是因为我国正在全面推进依法治国。无论是“权力清单”的“法无授权不可为”，还是“负面清单”的“法无禁止皆可为”，抑或是“责任清单”的“法定责任必须为”，都可以清楚地看出是围绕“法”来具体操作的。因此，处理好政府与市场的关系，把“三张清单”落到实处，首要任务是以法定责任治理权力缺位和越位，以法治精神处理政府和市场的关系。用法律来明确政府权力和社会权益的边界划分，其中就包括公权力如何合法行使并受到制约，建设法治政府和服务型政府。要用系统性的法律法规来明确规定政府管理经济的各种行为，减少政府过多的干预，建设“有限政府”。在“责任清单”内要尽职，管到了权力清单外就是违法。而对于市场来说，依法平等使用生产要素进行公平竞争，是社会主义市场经济条件下各种所有制经济公平发展的基础，政府是市场“守夜人”，对违法市场主体追究法律责任。

“三张清单”对政府、企业、市场等的关系进行了界定，依法行政有了清晰的“施工图”。但推行“三张清单”仍然必须也只有在法治的基础上，才能真正落到实处。

2．向“在其位乱谋其政”者开刀

法律精要

行政乱作为是在其位乱谋其政，是一种明显的渎职行为。具体表现为：

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第一，官僚主义者的行政乱作为。行政机关及其工作人员带有明显的官僚主义作风，对国家的法律、政策等不去认真学习，甚至不了解，自己想当然地“乱批”。这种行政乱作为使得国家政令不畅、执行不力。

第二，部门或地方利益所驱使的行政乱作为。一些政府部门不遵循市场规律，不问民生民意，瞎指挥，强势介入招商引资项目，招什么不招什么、招谁不招谁，政府往往强行命令，横加干涉，或越俎代庖，独断专行，甚至利用权力寻租，乱设卡，乱收费，滥罚款，暗中操纵有利可图的重大项目的招投标，搞地方保护主义，等等。

第三，领导干部获利的行政乱作为。个别地方政府部门领导在行政乱作为中获利，拿公权进行私下交易，完全将民生民意抛诸脑后。

由此可见，行政乱作为不仅导致国家政令不畅、执行不力，还会损害国家经济发展大局，直接影响人民群众的福祉。为贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》的有关规定，推动建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，全面推进依法行政，国务院办公厅2005年印发的《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》指出，执法依据赋予行政执法部门的每一项行政执法职权，既是法定权力，也是必须履行的法定义务。行政执法部门任何违反法定义务的不作为和乱作为行为，都必须承担相应的法律责任。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》强调全面落实行政执法责任制。严格确定不同部门及机构、岗位执法人员的执法责任，建立健全常态化的责任追究机制。加强执法监督，加快建立统一的行政执法监督网络平台，建立健全投诉举报、情况通报等制度，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服部门利益和地方保护主义，防止和克服执法工作中的利益驱动，坚决纠正行政乱作为。

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2014年3月，山西省公安厅对危化品运输实施新政，规定自3月5日以后的一年里，禁止危化品运输车辆上高速公路，原因是晋济高速公路危化品车辆泄漏起火爆炸，死亡31人。规定者认为，危化品车不走高速公路，这方面的事故就少了，就可少操这份心了。但山西是个能源重化工基地，每天危化品生产和需求量很大。这些危化品车被高速公路禁行，意味着山西这个行业将陷入困境。拿运城市一个较大的化工企业来说，每天生产的甲醇、乙醚和液碱等危化品上千吨，盐酸和硫酸需求量也得五六百吨，这些危化品全是通过高速公路运至山西全省以及全国各地。高速公路被禁行后，企业一下子“断粮”。有人说，没有高速公路，可以走低速公路。但汽车走低速公路，延长了运输周期，而且低速公路村庄多，人员车辆更多，路更窄，危化品车走这样的路更危险；同时，走低速公路也直接加大了运输成本。

按规定，出台这样的禁运令，首先要举行听证。可是，习惯了挥舞指挥棒的主管部门，不顾法律，不问民意，不搞可行性调研，一纸行政命令，让高速公路和危化品企业两败俱伤。2014年5月7日，山西省公安厅发布解禁通告，自2014年5月11日起，凡符合安全条件的危化品运输车辆允许在山西省高速公路通行。

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遏制行政乱作为，首先要求各级政府和相关部门领导干部树立正确的权力观。乱作为根源于急切立功、邀功自重的浮躁心态，因为要政绩突出、不落人后，争先恐后中难免要“抢跑”和“出奇制胜”；因为要尽快改变贫困现状，打造金山银山时只好“忍痛”破坏绿

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水青山……只有各级领导干部树立正确的权力观，以为人民群众提供各种公共产品服务，替人民群众排忧解难，使人民群众安居乐业为己任，才是遏制行政乱作为的根本。

其次，从防止滥用权力的制度建设入手，用制度管人，用制度管事，用制度去约束人的行为。例如，严格推行行政执法责任追究制，对行政乱作为“亮红灯”，让行政乱作为者丢人丢官，倒逼掌权者懂法、守法，制止政府乱作为，让政府这只“看得见的手”更好地作为，让市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用。一些党员认为现在的行政执法就是戴着镣铐跳舞。其实，镣铐虽然戴着，舞步却有章可循。法治思维和法治方式，就是执政的曲谱和舞步。只要以法治为底线原则来想问题、作决策、办事情，就不会有乱作为的心理根源和环境土壤。

3．不干事的懒政同样“猛于虎”

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何为“懒政”？理论上讲，是指政府工作人员或政府部门负有应当作为的义务，但在实际上却没有作为。通俗而言，就是官员在岗却不在状态，在其位却不谋公事，“拿着钥匙不开锁”。对于“为官不为”者，老百姓又称之为“太平官”“逍遥官”“糊涂官”“老爷官”。以前是“门难进、脸难看、事难办”，如今，“门好进了，脸好看了，就是不办事。”

早在延安时期流行的“十字令”中的第八条“没有萎靡不振之风”就是反对懒政。全面推进依法治国，需要加快建设法治政府。廉洁高效是法治政府的基本要求，而庸官懒政往往导致行政机关既不廉洁又效率低下。2015年3月5日上午，国务院总理李克强在做政府工作报告时，首次提出治理庸官懒政，认为尸位素餐本身就是腐败，不作为的“懒政”也是腐败，必须严厉问责那些“混日子”“不作为”“得过且过”的行为。2015年年初的中纪委全会公报也旗帜鲜明地提出，对尸位素餐、碌碌无为的干部，该撤换的撤换，该调整的调整。懒政必受追究，必受处罚，尸位素餐祸害百姓、贻误发展的事情就会越来越少。《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》强调加大问责力度，坚决纠正行政不作为、乱作为，坚决克服懒政、庸政、怠政，坚决惩处失职、渎职。全国各地陆续出台办法，对官员在工作上提出“底线”要求。比如，贵州省黔西南州从2014年年底尝试推出“不胜任现职干部召回管理制度”，明确干部“召回”的对象、程序、管理方法及处置措施，半年时间“回炉”1668名“懒官”。辽宁省2014年年底出台了《党政领导干部不作为不担当问责办法（试行）》，对庸政懒政、惰政怠政，漠不关心群众利益等15种“为官不为”现象出重拳整治。截至目前，已有145名干部因“为官不为”被问责。其中，给予批评教育或者责令做出检查的91人，给予调离岗位、免职等组织处理的5人，停职3人，依照有关规定给予相应的党纪处分5人，政纪处分38人，涉嫌犯罪依法移送司法机关处理3人。广东省佛山市2015年公布了《佛山市整治领导干部“为官不为”试行办法》，针对作风懒散、纪律涣散、缺乏担当的领导干部在履职过程中存在的不作为、慢作为、懒作为等进行专项整治。涉及的领导干部将被实施离岗锻炼、调离岗位、免职、降职等组织处理，以及其他问责措施。湖南省出台的《关于影响机关效能和损害经济发展环境行为处理办法》则对需要问责的行为及处理方式，作了十分具体详尽的规定，具体包括对企业和群众的投诉、检举等无故不予受理或拖延的，对强买强卖、敲诈勒索、偷盗等行为不制止、不查处或查处不力的等，都应当处理。

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我国为了保障猪肉及猪肉制品的安全，从养殖、收购、贩运到定点屠宰、市场销售直至流向餐桌的每个环节都有十分严格的监管，目的就是构建牢固的安全“防火墙”。但是在2015年3月，中央电视台《焦点访谈》曝光了一名运猪司机出示的两份检疫证明显示，生猪启运地都是河北故城县坊庄养殖场，检疫证明也是故城县动物卫生监督所开出的。而实际上，根本就没有这个所谓的坊庄养殖场。奇怪的是，在故城县动物卫生监督所的电脑里，还有另外10多份开具的检疫证明，启运地也是这个不存在的坊庄养殖场。运猪车司机承认，监督部门直接将检疫证明发给他们，让他们自己填写。

监管如此“宽松”，可见有关生猪检疫的执法人员实在太懒了，懒到看也不想看一眼生猪，懒到不愿一猪一证地开证明。在这样的监管下，一些猪贩子过关斩将，如入无人之境，使得“瘦肉精”和病死猪肉在我们的餐桌上横行。

懒政是对法律法规的亵渎，其危害程度不亚于贪腐。改革开放30多年来，我国的各项法律法规已经覆盖了社会生活的方方面面，但“徒法不足以自行”，再完善的法律也需要人的执行。遗憾的是，近年来，相关部门或人员的懒政成为导致各种社会安全问题频发的原因之一。依法办事，一是办事要依法，二是依法要办事。那些挟权谋私、贪赃枉法之徒固然可恨，那些有法不办事之徒同样会有损人们对法律的信仰，降低政府的公信力。

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孔子有言“苛政猛于虎”，意为贪官污吏对百姓的盘剥，比吃人的老虎有过之而无不及。而对今人来说，懒政同样“猛于虎”。在对贪腐行为依法严惩的同时，对为官不为的懒政行为也需严加整肃。

对于治理懒政，第一，要确立权力清单，明确“为”与“不为”的界限。“为”与“不为”，从根本上说是个依法办事的问题。哪些“不能为”，哪些“可以为”，哪些“必须为”，应该都有一套明确的规定，一旦违反就有相应的惩罚措施跟进，这是整治“为官不为”的前提。

第二，建立官员的能力清单，完善科学的干部考核评价体系。部分公务员不愿作为、不敢担当的重要原因之一就是平时考核机制的不健全。虽然一些政府机关已经做出了相应改变，如公务员信息公开、问责、晒工资福利等等，但是还远远不够。随着社会的进步，现代政府治理需要多重类型的知识、技能与能力，如依法行政能力、公共服务能力、应对突发事件能力等等，科学设置不同岗位的考核指标体系，完善《党政领导干部考核工作暂行规定》《公务员考核规定（试行）》等关于考核“不作为”的规定，建立官员的能力清单，是解决公务员“不作为、不担当”的重要保障。

第三，建立公平的公务员录用、晋升和淘汰制度，解决易进难退和只升难降问题。湖南省岳阳市平江县引入竞争性管理机制，实行“差额竞职”改革，从竞争上岗的角度发力，把整肃吏治的关口从昏官、贪官前移到了庸官的环节，可以说是牵住了“牛鼻子”，符合进一步整肃吏治的需要，为破解庸官懒政难题提供了一条新思路。

第四，加强依法问责，使为官不为者及时受到相应责罚。党的十八大以来，中央一再强调：“有权必有责，用权受监督，违法要追究。”而当前我国在实行领导干部问责方面的主要问题是失之于宽、失之于软，必须遵循《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》所确定的原则，根据新形势下整治懒政怠政的要求，健全政府干部责任追究的法律制度体系，通过严格执法，真正使法律制度和规定成为“烧红的火炉”——碰不得，使存在为官不为、懒政怠政行为的干部引以为戒。

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第五，要继续加强群众监督，将良好的公务员监管措施制度化、长期化，在全社会形成共识，让“在其位不谋其政”的公务员“无处可藏”。

4.对行政权力腐败行为“零容忍”

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在我国，行政机关官员担负着依法管理国家事务、经济和文化事业、社会事务的繁重任务，手握人权、财权、物权等。权力总是具有诱惑性、腐蚀性的，正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力”，这是一条万古不易的经验。政府官员是“易腐群体”“高危人群”，属于反腐倡廉的重点对象。习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上旗帜鲜明地强调：反腐败高压态势必须继续保持，坚持以零容忍态度惩治腐败。中央纪委书记王岐山在该次会议的工作报告中也明确提出：坚持以零容忍态度惩治腐败，坚决遏制腐败蔓延势头。由此可见，对腐败“零容忍”是推进依法治国的一项基础性工作。

“零容忍”是指社会对各种腐败行为和活动不论其发生的具体情况和背景如何，无论涉及什么人，都要严查和惩处，不允许、不容忍任何官员有任何腐败行为，甚至是轻微的腐败行为都要毫不犹豫、绝不妥协地与之进行彻底的斗争，做到不护短、不姑息、不手软，使任何腐败行为都受到严厉的处罚。具体表现在：第一，织牢“治腐之笼”，从制度上对腐败“零容忍”。“挽弓当挽强，用箭当用长”，根治腐败最有效的武器就是制度反腐。党的十八大报告指出：要把制度建设摆在突出位置。以制度之利器反腐败，才能从根本上遏制腐败，消除腐败。习近平总书记指出：要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。2013年8月27日，中央政治局召开会议审议通过了《建立健全惩罚和预防腐败体系2013－2017年工作规划》强调全面推进惩治和预防腐败体系建设，重点放在健全体制机制上，核心是把权力管好。

第二，做到“露头即打”，从惩治上对腐败“零容忍”。古人云：严刑重典者成，弛法宽刑者败。对腐败分子要“露头即打”，绝不能心慈手软，让其形成气候。坚持“老虎”“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的“微腐败”问题。2015年，无论是给予党纪政纪处分人数还是审查中管干部人数均为改革开放历年来的最高值。全国共立案33万件，处分33.6万人，涉嫌犯罪被移送司法机关处理的1.4万人。涉嫌违纪的中管干部结案处理和正在立案审查的90人，其中涉嫌犯罪被移送司法机关处理的42人。这样的“老虎苍蝇一起打”反腐新格局，在全社会产生了强烈的冲击波效应。

第三，实施“阳光工程”，从监督上对腐败“零容忍”。如何加强对权力的制约和监督？首先，突出监督重点。“一把手”位高权重，是被监督的重点对象，要严格执行民主集中制、诫勉谈话、述职述廉、廉政承诺制等，主动接受各方监督。其次，从组织创新和制度建设上加强和完善内部监督机制，加大自我监督力度，切实解决“灯下黑”问题。再次，强化社会监督。社会监督是约束公权力的终极力量，也是反腐的天罗地网。离开充分的社会监督，再好的制度设计也会变样走形。只有推动形成严密的法治监督体系，实施“阳光工程”，才能从监督上对腐败“零容忍”。

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