市县乡政府的职能定位及其相互关系

市县乡政府的职能定位及其相互关系

中央编办

加快转变政府职能和深化行政管理体制改革，是推进政治体制改革的重要举措，是完善社会主义市场经济体制的客观需求，是全面建设小康社会的制度保障。市、县、乡三级政府在地方经济社会事务管理中发挥着重要作用，明确市、县、乡在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理权责，能够加快推进形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。

一、市、县、乡政府的职能定位及职能转变

要明确市、县、乡政府的职能定位，首先要明确什么是政府职能。政府职能，是指一国政府在社会经济生活中享有权力，承担义务和应负责任的总体权能的概括。在不同社会制度和经济体制下，政府承担的职能是不一样的，即使在同一社会制度和经济体制下，不同国家和地区在不同发展阶段，政府承担职能也是各有侧重点的。就我国而言，在计划经济体制下，政府是“婆婆加老板式”的全能政府，宏观微观一把抓，但随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，政府职能发生了较大转变，一是通过中长期发展战略指导和产业政策引导，通过宏观财政货币政策的综合协调平衡，通过积极措施推动国民经济的快速发展，强化了中央政府的宏观经济调控职能；二是按照市场经济发展的要求，加大推进政企分开、政事分开、政社分开的改革力度，弱化了政府的微观经济管理职能；三是受经济增长、社会组织力量壮大、信息技术快速发展等驱动力的刺激和影响，政府职能在逐步分化；四是随着对市场经济认识的深入和自身改革的深化，政府优化了自身的经济和社会管理功能。尽管我国政府职能较计划经济体制下发生了较大转变，但这种转变还远远没有到位，一是政府经济调节和市场监管能力有限，在一定程度上阻碍了市场经济发展；二是政府社会管理和公共服务职能不到位，无法满足人们对社会公共品的需求；三是中

央政府与地方政府职能界定不清，造成了政府在经济社会事务管理上的真空地带。为此，十六大报告明确指出，转变政府职能，要完善政府的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能。《决定》进一步指出，深化行政管理体制改革，要合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和夸省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一、属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。从以上规定不难看出，“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”是党和国家对社会主义市场经济条件下我国政府职能的总体定位。从经济理论上讲，在市场经济条件下，政府职能范围应主要限于市场失灵领域。市场能够做到的事情，都应该交给市场。只有在市场不能做到或做得不尽人意的地方，才发挥政府这只“看得见的手”的积极作用。下面，我谈谈对这十六个字的初步理解：

关于经济调节。经济调节是指政府的经济管理职能。中央政府主要是宏观调控，地方政府是区域调节。在现代市场经济条件下，宏观调控是引导各类微观经济主体行为、保障整个健康有效运行的一种必不可少的公共需要。宏观调控的基本目标是通过货币、金融、财政、产业政策等手段控制通货膨胀和通货紧缩，保证经济总量的平衡和增长。我国政府除了对经济总量平衡和适度增长进行管理外，还对经济结构进行战略性调整。在经济调节方面，宏观调控权必须集中在中央，包括运用货币、财政政策控制通货膨胀和通货紧缩，影响总供求关系和就业总量的变化，保证国民经济的稳定增长和持续发展，通过产业政策进行结构调整。省级地方政府承担区域经济调节的职能，运用地方财政和税收等杠杆，调

节区域经济运行，加强地方公共基础设施建设和本地公用事业服务。

关于市场监管。市场监管主要是指政府部门依法对市场主体的市场行为进行的监督和管理。市场经济的发展，需要有良好的市场秩序和良好的信用环境。市场经济秩序混乱，缺乏良好信用，企业和个人产权、合法经营就得不到保护，助长个别企业追求短期利益，严重危害市场经济的发展。因此，维护市场经济秩序和建立良好的信用是吸引投资、维护市场秩序、促使经济发展最重要的因素。在建立和维护市场秩序及强化和重建信用方面，应按照合理分工原则，明确划分中央和地方政府的职能，建立一个既有中央权威、又能发挥地方积极性的政府监管系统。具体而言，中央政府负责有关全国统一市场的立法、执法和必要的行政规制，以明确政府、企业、消费者之间的权利义务关系，建立市场运行的基本规则。打破地区封锁，把对内开放和对外开放结合起来，打破狭小、分割和封闭的障碍，使市场主体获得法律上和经济上的平等地位，都能机会均等地在市场上取得生产要素，并努力推动一切经济活动进入全国乃至全世界的大市场中去，促使国内市场在统一的基础上与国际市场融合为一体。地方政府则根据法律和中央政府的行政规制框架，负责具体执行、监督检查市场主体的行为。

关于社会管理。社会管理是指政府的社会公共事务管理职能，包括维护公共秩序、处理公共关系、维护公共利益等内容。社会管理的重点是维护社会治安、处理民族、宗教等事务，加强人口、资源、环境管理。要合理划分各级政府在社会公共事务管理中的职责职权，逐步建立以地方为主的社会公共事务管理体制。中央政府负责制定法律法规的方针政策，用政策调整、引导、规范社会事务的管理，指导、协调地方的社会事务管理工作。地方政府是社会管理事务的主要承担者，按照国家的法律法规以及方针政策，管辖本地区的各类社会公共事务。

关于公共服务。公共服务是指政府生产公共产品、建设公用事业、提供公共服务和建立公共保障等方面的职能。随着经济的发展，企业和人民群众对城市道路、水电等基础公共设施及基础教育、文化、卫生等公益事业和公共保障体系提出更高的需求。但由于公共产品投资成本大，建设时间长，收益回报周期长，有些甚至没有直接收益，普通企业及社会投资者一般不愿参与，依靠市场调节很难达到供给与需求的平衡，这就需要政府通过财政、金融、产业政策等政府行为和公共政策手段支持或补贴公共项目建设。公共服务应逐步以地方为主，教育、卫生、文化等事业，城市公用事业、公共基础设施和公共服务，由各级地方政府为主负责。还要改进市场经济条件下政府管理社会事务的方式，促进公共服务市场化。在社会公共事务领域引入竞争机制，减少政府补贴，向公众提供更好的服务，已经成为很多国家管理社会事务的发展方向，有助于转变政府职能，缩小政府规模和优化政府的内部环境。

按照市场经济条件下政府职能的这十六个字来衡量，我国各级政府职能还需要进一步调整和转化。有的要强化，有的要弱化，有的要分化。

强化宏观经济调控职能。邓小平同志曾经指出：“社会主义同资本主义比较，它的优越性就在于能做到全国一盘棋，集中力量，保证重点。”我国政府是代表人民利益、具有宏观驾驭能力的强势政府，必须具有较强的宏观管理能力。要加强以下三个方面：一是战略引导。要保持各种事务之间的协调性和一致性，将各地、各市场主体追求的个体目标统一到社会主义现代化建设的总体目标上来，离不开政府的战略引导。战略引导体现在政府围绕国民经济总量平衡和国民经济整体素质的提高，制定和实施以中长期发展战略为主的指导性计划体系，引导国民经济的发展方向；依靠产业政策引导和调控产业发展方向，以及产业调整目标，形成合理的产业结构，推动经济社会协调、健康发展。二是平衡协

调。通过适时调整宏观财政和货币政策，保障社会总需求和总供给的平衡，防止经济大起大落。针对我国地域辽阔、人口众多、地区间发展不平衡的实际，采取诸如转移支付等政策，支持、帮助落后地区经济发展，逐步缩小区域差距。依靠收入分配和税收政策调节国民收入分配，在保证效率的前提下兼顾公平，防止个人收入差距过分悬殊，走向两极分化。三是保护国内经济。这是我国经济长远发展的客观需要，也是ＷTO有关对发展中国家优惠条款所允许的。“入世”后，政府代表和维护国家的整体利益，在与WTO规则相适应的前提下，积极争取公平合理的国际竞争环境，并制定保护民族经济的有效政策。通过合理政策引导，帮助企业规避市场风险，努力实现本国利益在激烈的市场竞争中取得最大化。政府还要加大对生产者、消费者的保护，如按国际惯例，对农业产业给予扶持，保护知识产权，查处假冒伪劣，维护市场秩序，保护公平竞争等。

弱化政府微观管理职能。在计划经济条件下，政府既是管理者，又是经营者、所有者。政府的多重角色，决定了政府是无所不包、无所不干的全能型政府。按照比较完善的社会主义市场经济体制的要求，要使市场成为资源的配臵主体，要弱化政府对资源的控制职能，从根本上改变由政府统一计划、配臵人财物的权力模式，将这种职能切实交还给市场。对于政府在微观经济中的一些审批权、核准权、管理权、制约权也应逐步取消，使政府权力从“无限”变为“有限”。要弱化政府对微观经济的干预职能，政府要转变直接参与微观经济活动的作法，还企业以自主经营权，实现所有权与经营权的分离，使企业成为独立的市场主体，自主依据市场信息进行自我调整，使政府由原来的控制者、参与者、操纵者变为指导者（政策指导），监督者（确保国有资产保值增值），服务者（为企业提供协调和社会服务），切实做到政企分开。

分化部分政府职能。要以充分调动和发挥中央、地方两个积极性为指导思想，合理划分中央与地方政府的责任和权

和创造良好发展环境上来。市、县、乡三级政府要以此为导向，在市场经济体制逐步完善，市场投资主体多元化格局逐步形成，国有经济战略性布局调整逐步到位的基础上，下大力气清理政府各部门的行政审批事项，对不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场主体平等竞争和自主决策以及在实际中难以发挥有效作用的行政审批，要坚决予以取消；对可用市场机制代替的行政审批，要通过市场机制加以运作；对确需保留的行政审批，要建立健全监督制约机制，做到审批程序严密、审批环节减少、审批效率明显提高，审批责任追究制得到严格执行。在改革进程中，要正确把握相关政策和要求；确保上级政府取消和调整项目的落实；加强已取消和改变管理方式行政审批事项的后续监管；妥善处理拟取消和改变管理方式行政审批项目的设定依据；搞好与机构改革、财政管理体制改革、国有资产管理体制改革、投融资管理体制改革、综合行政执法改革的衔接关系。在改革的效能上，要注重强化政府公共服务理念，加大政府市场运行监管力度，提高政府行政效能，改进政府工作作风，推进社会经济资源的合理流动，充分发挥市场机制对资源配臵的基础性作用。

（二）加快推进综合行政执法步伐。《决定》指出，要深化地方行政管理体制改革，大力精简机构和人员。在市、县、乡政府改革中，深化行政管理体制，首先意味着要深化行政执法体制的改革；精简机构和人员，首先意味着要精简行政执法机构和执法人员，这是因为市、县、乡政府各部门的职能交叉重叠，大多是行政执法职能的交叉重叠；机构林立，人员臃肿，大多是有执法权的部门在乱建机构，乱扩队伍。因此，深化地方行政管理体制改革，要切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多头多重执法等问题。清理整顿行政执法队伍，开展综合行政执法，首先抓住了转变政府职能这个关键点，实行“两个相对分开”，即实行政策制定职能与监督处罚职能相对分开，监督处罚职能与技术

检验职能相对分开；其次合理界定了有执法权部门的职责权限，明确执法机构的管辖范围，理顺各方关系，体现了权责一致原则；三是调整归并行政执法机构，明确其性质和功能定位，精简执法人员，提高其素质和执法水平，强化监督制约机制，遵从了精简、统一、效能的改革路子。在市、县、乡政府改革中，大力推进综合行政执法，就是要从实践“三个代表”重要思想和贯彻落实十六大精神高度出发，按照适应新形势和完成新任务的要求，积极探索从体制上、源头上改革和创新行政执法体制，有效解决行政管理体制中存在突出问题，构建与完善的社会主义市场经济体制相适应的地方行政执法体制，以改革完善社会主义经济体制的制度保障体系，减少全面建设小康社会制度性障碍，巩固地方机构改革的成果。

（三）加强电子政务建设。随着社会主义市场经济体制的不断完善，政治体制改革的逐步深化，信息技术的迅猛发展和广泛应用，电子网络引发了社会各个领域深层次的变革。电子政务就是现代网络技术对传统政府管理模式的一场革命，它通过建立统一的、标准化的信息资源整合平台，能够推进政府办公自动化、管理信息化和决策科学化；通过政府管理改革与信息技术的相互影响、相互促进能够搭建政府内部、政府之间、政府与公众之间的信息共享和服务的平台；通过运用电子技术对政府组织结构和业务流程的重组优化，能够加快政府管理体制变革和政府职能转变步伐，最终实现构建一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式，达到“以公众服务为中心，让他们享受到最方便、最体贴的服务。”的目标。电子政务在政府机关广泛、深入、合理、有效的推行，对加强宏观调控，提高政府监管能力，实现资源共享，增加行政透明度，加强社会监督，减低行政成本，提高行政效率，提供优质服务和促进勤政廉政，建设统一公平竞争的市场秩序具有非常重要的现实意义。因此，《决定》指出，深化管理行政体制改革，要发展电子政务，提高服务和管理

水平。市、县、乡政府应当按照这一要求，在改革中注重把握与电子政务的统一协调发展，一方面要以地方行政管理体制改革模式为参照系，推行电子政务，保证电子政务建设的质量和长期成效；另一方面要善于利用推行电子政务为地方行政管理体制改革创造条件，继承、巩固和完善行政管理体制改革成果。在此基础上，市、县、乡应当依照各自功能定位，结合辖区内经济社会发展状况，确定推行电子政务的侧重点。

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