贫困地区农村金融的可持续发展问题

目 录

中英文摘要、关键词 ....................................................... I 一、前 言 ............................................................... 1 二、发展贫困地区农村金融的重要性 ......................................... 1 （一）贫困地区农村金融的一般理论概述 ..................................... 1 （二）发展贫困地区农村金融的意义 ......................................... 2 1.有利于促进贫困农村地区产业结构的调整 ................................... 2 2.有利于推动贫困农村地区经济的持续发展 ................................... 2 3.有利于提高贫困地区的农村资金投入效益 ................................... 3 4.有利于合理配置贫困地区的农村资源 ....................................... 3 5.更好地为贫困地区农民的生产生活提供服务 ................................. 3 6.有利于促进可持续发展，构建社会主义和谐社会 ............................. 3 三、我国贫困地区农村金融发展的现状及其原因分析 ........................... 4 （一）贫困地区农村金融服务的基本情况 ..................................... 4 （二）当前我国贫困地区的金融服务发展现状及存在的问题 ..................... 4 （三）制约贫困地区农村金融可持续发展的原因 ............................... 7 1.金融制度安排不合理 ..................................................... 7 2.高服务成本加重农民负担 ................................................. 8 3.农村信用社可持续发展能力不强 ........................................... 8 4.财政投入有限，资金外流严重 ............................................. 9 5.信用体系不健全 ......................................................... 9 6.贫困地区农村、农业抗风险能力差 ........................................ 10 四、促进贫困地区农村金融可持续发展的相关建议 ............................ 10 （一）强化农业银行的改革力度 ............................................ 10 （二）重新定位农业发展银行 .............................................. 10 （三）加快邮政储蓄改革步伐 .............................................. 11 （四）适度开放贫困地区农村金融市场 ...................................... 11 （五）培育地方性中小金融机构 ............................................ 11 （六）开发适合贫困农村的低成本金融产品和服务 ............................ 11

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（七）加快农村信用社改革 ................................................ 12 （八）改善信用环境 ...................................................... 12 （九）积极化解农业风险 .................................................. 13 （十）普及金融知识，增强贫困地区农民的信用意识 .......................... 13 五、结束语 .............................................................. 14 参考文献 ................................................................ 14 致谢语 .................................................. 错误！未定义书签。

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贫困地区农村金融的可持续发展问题

[摘要] 当前我国贫困地区农村经济发展迅速，对农村金融的需求也日趋强烈，然

而我国贫困地区农村金融却出现停滞现象，其发展却难以满足需求，一些不和谐的因素制约着贫困地区农村经济的发展。论文认为，研究贫困地区农村金融的可持续发展问题对促进贫困地区农村经济的发展，缩小贫富差距，建设和谐社会具有重要的现实意义。本研究拟在分析推动贫困地区农村金融可持续发展的意义上，结合当前贫困地区农村金融体系发展现状及其特点，进一步对贫困农村金融发展所遇瓶颈等进行分析，最后根据分析，总结出几点科学有效的发展路径，为贫困地区农村金融的可持续发展提供对策。

[关键词] 贫困地区 农村金融 可持续发展 制约因素 对策

The Sustainable Development of Rural Finance in Poor Area

Abstract： The economic in poor rural area of China is developing rapidly, the demand of rural

finance is becoming strongly, however, the financial situation in poor rural area of China has stagnated, and it can not meet the demand , a number of factors restrict the development of poor areas’ economic . According to this thesis,the study of the sustainable development of the rural finance in poor area has great important to promote the economic development and narrow the gap between rich and poor, to build a harmonious society. This study will analyze the Significance of promote the sustainable development of rural fiancé in poor area, combine the current development situation and characteristics of rural financial system in poor area ,further analyze the problems which the development of rural finance confront ,at last base on the analysis, sum up several point of scientific and effective path of development , provide a solution to the sustainable development of rural finance in poor area.

Key words：poor area； rural finance； sustainable devlopment； restraining factors；

coutermeasure

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一、前 言

中国的农村人口、面积在整个中国来说占了非常重要的位置。中国的发展、可持续发展、现代化建设等，都离不开农村和农民问题。农村金融的发展水平很大程度上制约着农村经济的发展水平。近年来，我国的贫困地区农村金融发展取得了可喜成绩，经济发展迅速，广大贫困地区农村居民、农村企业对金融服务的要求也是越来越高。但是中国现阶段仍然缺乏一个功能优化、协调统一、高效运转的农村金融体制，使得贫困地区农村金融发展呈现出金融需求缺口集中、金融供给结构扭曲、信贷市场风险偏大、金融生态环境脆弱等问题，对贫困地区农村经济的改革与发展产生了阻碍。探求贫困地区农村金融的可持续发展，构建一个充满生机、稳健运行和可持续发展的农村金融具有重要的现实意义。

二、发展贫困地区农村金融的重要性

贫困地区落后的农村经济加剧了金融的边缘化，边缘化的金融严重制约着农村地区经济的发展。因此，对贫困地区农村实施倾斜的区域性金融政策，促进贫困地区农村金融的可持续发展已成当务之急。

（一）贫困地区农村金融的一般理论概述

广义上讲，贫困地区是指全国范围内贫困人口相对集中的地域。本文所指贫困地区，是指以从事农业生产为主，以老、少、边、穷为核心的农村地区。目前，我国共有国家扶贫开

发工作重点县592个，各省（区、市）参照国家标准及本辖区具体情况确定的省级贫困县404个。这些贫困县主要分布在贫困人口较为集中的中西部少数民族地区、革命老区、边疆

地区和特困地区，这些地区构成了通常我们所说的贫困地区。

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按2008年农村贫困标准1196

元测算，年末农村贫困人口为4007万人。[2]

农村金融，即涉及农村各类经济主体资金借贷行为和各金融组织资金运作规律，包括农村金融市场、农村金融机构和农村金融工具的金融。农村金融各类主体包括一般意义上的农民和农户，也包括农村各类中小企业组织以及各类农村基层行政组织和合作组

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织。各类金融组织不仅包括正式金融组织，还包括非正式金融组织。[3]其中正式金融组织是指那些获得国家正式金融业务许可并受到国家金融法规监管的金融组织，包括各类国家正式承认的商业性金融组织、政策性金融组织；非正式金融组织是指那些未获得国家正式金融业务许可并且未受到国家金融法规监管，因而其经营出于地下状态的金融组织，包括各种台会、农村基金会、地下钱庄等，一般我们也称作民间金融组织。

（二）发展贫困地区农村金融的意义

贫困地区农村金融体制经过十多年的改革，已经形成了政策性的农业发展银行，商业性的农业银行，合作性的农村信用社以及民间金融并存的格局。它们功能各异、地位不同，但彼此分工、相互配合，对贫困地区农村经济的发展产生了重大影响。那么，贫困地区农村金融的大力发展究竟会对农村经济产生哪些深远影响，下文将从五个方面进行分析。

1.有利于促进贫困地区农村产业结构的调整

贫困地区农村和农村经济的发展，要从过去农产品短缺年代的单纯追求数量，转移到调整和优化结构以提高产品的质量上来，把农产品变为最终商品推向市场，是贫困地区农业产业化经营要达到的最终目标。目前，我国贫困地区农村经济正在向市场化、商品化的方向发展，通过信贷资金的合理投入，可以促进产业结构的调整。然而在计划经济体制下，政府控制着银行信贷，银行的信贷导向得不到发挥。发展贫困地区农村金融，有利于明确政府和银行之间的关系，政府将不再直接控制银行的信贷资金，放权于银行，使其充分发挥经营自主权，以信贷结构调整来优化组合产业结构。这样，遵循了市场法则，又少了政府过多的干预，贫困地区农村产业结构有望尽快形成良性循环、协调发展的结局。

2.有利于推动贫困农村地区经济的持续发展

贫困地区农村经济发展的最终要求是增加农民收入，而增加农民收入又成为贫困地区农村经济持续发展的首要条件。贫困地区农业的发展是带动农村经济发展的重中之重，发展农业必然离不开资金的投入以及政策的保护。如果贫困地区农村金融不发达，就会在资金供应链条上出现缺口等现象，政策得不到落实，也会大大降低农民的积极性。另外，推进贫困地区农村金融大力发展，可以为农村、乡镇企业提供信贷、结算等金融服务，使企业适应市场化和信息化的需求，加快企业的发展，以此来有力地促进贫困地区经济的发展，产生了良好的经济社会影响，同时也是构建和谐社会、构建社会主义新农村的必然选择。

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3.有利于提高贫困地区的农村资金投入效益

贫困地区农村的经济发展要有一定的国家资金投入，但是国家的投入毕竟十分有限，还需要金融机构的信贷供给，来解决农村的资金需求问题。在合理、完善的贫困地区农村金融体系下，明确政府与金融机构的责任，保证资金投入的合理与透明，可以大大提高农村资金的投入效益，特别是农业和基础设施建设的资金来源有了明确的渠道，将会进一步促进贫困地区农村资源的开发与经营。

4.有利于合理配置贫困地区的农村资源

如今在贫困地区农村金融机构中普遍存在这样一种现象，各种形式的存款业务开展的如火如荼，对于投资理念淡薄的农村居民来说，会毫不犹豫的把钱存入银行，另一方面，需要贷款的农户或个体经营户难以得到贷款，长期如此，贫困地区农村资金无法得到优化配置，会使资金从农村流向城市、从农业流向非农业。发展贫困地区农村金融，可以提高信贷资金质量，使金融机构遵循市场法则，公开、公正、有序的竞争，以贫苦地区农村经济的发展为出发点，使资金以市场为取向，以效益为准则进行配置。另外，发展贫困地区农村金融还可以使农村居民们了解到更多的关于投资理财方面的知识，农户们可以合理的选择多种渠道来利用资金，这样更加有利于贫困地区的农村资金的优化配置。

5.更好地为贫困地区农民的生产生活提供服务

在贫困地区农民的生产生活中，处处都要与钱打交道，这样就离不开金融服务。扩大生产、发展养殖业以及个体经商都需要购买大量配套生产资料，需要在前期投入大量资金；在贫困地区农民的生活中，盖房、成亲、购买耐用消费品也有资金需求。以前主要依靠民间亲朋借贷，现在逐步转向依靠贫困地区农村金融提供消费贷款。这项业务发展迅速，已发展为贫困地区农村个人贷款的主要形式。随着我国经济的快速发展，贫困农民迫切需要贫困地区农村金融机构提供更加完善和优质金融服务，如存款贷款服务、结算服务、甚至是投资服务。贫困地区农村金融作用发挥得好不好，直接影响农民的生产生活、收入提高和贫困地区农村经济发展。

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6.有利于促进可持续发展，构建社会主义和谐社会

可持续发展既是全球共同面临的发展问题，更是中国面临的发展问题。作为世界上最大的发展中国家，贫困地区的农业和农村可持续发展搞不上去，农民生活得不到显著改善，我们就不能实现全面建设小康社会的目标，不能实现全国的现代化，不能实现全国人民共同富裕，不能实现国家长治久安。制定适合贫困地区特殊需求的农业和农村可

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持续发展的战略，是社会主义新农村建设的关键环节和根本保证，也是实现社会可持续发展的必由之路。中国是世界上最大的发展中国家，实现社会的可持续发展是中国社会保持长治久安、实现中华民族伟大振兴乃至维护世界和平的重大战略性问题。

三、我国贫困地区农村金融发展的现状及其原因分析

各种农村金融机构（包括正式金融机构和非正式金融机构）在农村经济发展，特别是在贫困地区农村经济发展中的具有重要性。如果农村金融机构能够有效且有序地运

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转，农村的资金流动就好得到保障，从而农村经济的发展就能获得较大的金融支持。一

个良好的农村金融体系可以较好地动员农村地区的储蓄，较好地满足农村地区居民、农户或者农村企业的融资需求，对农村经济发展和农业转型极为重要。下文将从贫困地区农村金融服务现状及影响贫困地区农村金融服务的因素来进行分析。

（一）贫困地区农村金融服务的基本情况

根据一项专题调研结果显示，截至2007年末，调查的736个贫困县( 国定和省定) 设有各类金融机构(含营业网点)共37160个(设在县城的机构18501个，设在乡镇及以下的机构18659个)。其中商业银行6061个，政策性银行555个，邮政储蓄银行7459个，农村信用社18823个，保险机构4284个，村镇银行等新型农村金融机构57个。农村信用社机构基本延伸到乡镇和部分行政村，邮政储蓄在一半左右的乡镇设有机构，农业银行在县城和少量较大的集镇设有机构，农业发展银行没在粮棉大县，新型农村金融服务机构设在县及以下乡镇和行政村，保险机构一般设在县城，其他金融机构基本未涉足贫困县。截至2007年末，被调查贫困县银行业金融机构各项贷款余额为12244亿元，各项存款余额为20721亿元，借人中央银行支农再贷款120亿元。[1] 各类农村金融服务机构为不同需求、不同层次的对象提供了基本的金融服务。

（二）当前我国贫困地区的金融服务发展现状及存在的问题

第一，金融服务网点少，功能弱化。2000年以来，国有商业银行在经济欠发达的贫困农村地区退出，撤并农村网点，收缩贷款权限，在贫困农村领域功能弱化，县域金融信贷服务缺失。作为曾经占农村金融主导地位的农业银行企业，在商业化改革中,资金投放也从农业为主转向城市工商业为主,对农村资金的投放量，从20世纪80年代以前的90%以下降到目前的10%左右。农发行1998年后只能被局限于农村经济的流通领域，

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且只设到县一级,且未延伸到一些边远贫困农村地区，仅在农产品购储销等纯政策性方面发挥价格支持作用，90%以上业务是收购贷款，对贫困地区农业生产条件和方式改善的支持力度不够，实质上退化为“国家粮食储蓄银行”。其他商业银行信贷条件十分苛刻，而且基层行没有审批权，有的市级行的信贷审批权限也已部分或全部上收。[6] 邮政储蓄银行也处于收缩状态，其“只存不贷”特殊制度安排是贫困地区农村资金外流的最大管道。大部分贫困农村地区只有农村信用社机构网点。截至2007年末，全国有2868个乡(镇)没有任何金融机构，约占全国乡镇总数的7％，这些乡镇主要分布在中西部贫困地区，[1] 这些对于贫困地区农村金融的发展来说无疑是雪上加霜。根据银监会2006年的统计，县以下银行业机构存贷比56.3%，比全国低 12.72个百分点。农村地区人均贷款余额不足5千元，比城市差10倍多。农村银行网点平均每万人0.36个，全国平均每万人 1.34 个。贫困地区 ATM和POS机具布放几乎没有，更不要提自助银行、电话银行和网上银行等高端金融基础设施的提供。[5] 金融机构、金融市场和金融基础设施的建设发展长期滞后。

第二，农村贫困地区获得金融服务的成本较高。农村贫困地区获得金融服务所需要支付的成本不仅是利息，还包括交通成本、与填写表格相关的成本等交易成本和可能存在的非正常成本等。在我国贫困农村贫困地区地域广阔，人口密度低，经济总量小，金融机构同借款者的距离相对较远，交通成本非常高；农民受教育程度低，填写同样复杂程度的表格对农民的成本较高，因此对贫困地区农户来说这些交易成本就显得较高，较敏感，获取金融服务的成本较高。此外，目前在贫困地区，农村信用社是支农的主要力量。在某种程度上成了垄断农村贷款市场的机构，在贷款利率的掌握上，由于没有了竞争对手，普遍采取“一浮到顶”的利率政策，高的贷款利率加大了农民融资成本，增加了农民负担。很多有发展潜力的农牧民，在产业化过程中被高利率拒之门外，目前农信社最高执行利率为 13.455%，而央行支农再贷款利率为 3.465%，如此大的利差，已经影响到农牧民的脱贫致富和经济发展。

第三，信用社支农乏力。农村信用社的服务对象是农民，服务区域在农村，服务目标是促进地方经济的发展和社会的稳定。近年来农村信用社改革取得了很多成就，是贫困地区农村的主要金融服务机构，但其与适应社会主义新农村建设，发挥农村金融的主力军作用,，还有很大差距，存在许多问题。一方面，农村信用社在贫困地区分布较为分散，其规模太小、金融产品单一、营业基础设施不足、结算渠道不畅、信用工具单一等原因影响到其所提供的金融服务的质量，对重点农户和中小企业生产经营的资金支持

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不到位。无力满足贫困地区农村日益增长的多样化的信贷需求。另一方面，农村信用社产权不明晰，缺乏有效的激励与约束机制，内控制现象严重，沉淀了大量不良资产，抗风险能力较差。最后,在贫困地区农村的不少地方农村信用社逐渐向商业银行蜕变，对贫困农户“惜贷”并且强调要求贫困农户贷款抵押担保，甚至出现了农村资金非农化现象,导致农村绝大多数信贷需求主体缺失，信用合作社资金的失血现象比较严重, [6] 降低其实力。在部分贫困地区农村，农村信用社近两年的逐渐撤离，造成不少贫困乡镇没有任何金融网点，导致减少了贫困地区信贷量少，享受不到最基本的金融服务。由此，导致贫困地区农村民间金融发展迅速，其活跃的借贷干扰和破坏了农村正常的经济和金融秩序。

第四，资金问题制约贫困地区新农村建设。贫困地区农村不同于一般农村地区，其经济基础更为薄弱，本应该属于资金的输入地区，但微薄的收入在现有的条件下仅能维持其基本的生活和生产需求，很难有富余的资金用于农业技术改造和产业结构调整。而邮政储蓄只存不贷，分流资金，每年约从贫困农村抽走2300亿元的资金，使农村金融资源更加稀缺，原本就极为缺少资金的贫困农村的金融形势更加严峻。由于信贷需求无法得到满足，加之资金外流严重。在正式金融安排未能有效解决贫困农村金融需求的情况下,传统的民间非正式金融有了更大的发展空间。近年来,在贫困地区交通不便，服务“三农”机构缺失、信贷服务不到位的区域，民间金融活动异常活跃,规模不断扩大,在农村借贷市场上已占据绝对优势。地方民间借贷盛行，大到开店经商，小到婚嫁丧娶、子女上学，广到缴纳税费、请客送礼都有涉猎所缺资金大都通过民间借贷形式解决。[8]虽然农村民间借贷在一定程度上缓解了农民贷款难的问题，但自身管理并不规范，加大了贫困农村的金融风险，再加之借贷利率高,进一步加大了农民的债务负担。

第五，金融机构经营风险防范任务艰巨。贫困地区政府财政十分困难，长期靠上级财政巨额补贴吃饭，无力出资组建融资担保机构。此外，农业是弱势产业，农业贷款应享受优惠利率。但“三农”贷款利率歧视却比较严重，金融机构的支农再贷款利率普遍提高，并缺乏有实力且愿意承担风险的担保人。其次，作为农村金融服务体系中的主力军，农村信用社由于长期的贷款无法得到偿还，形成大量的坏账，每年都需要中国人民银行补充大量的支农再贷款用以填补支农不足，虽然中央即将采取央行票据方式来缓解信用社的呆坏账压力，但是欠发达地区农村信用体系尚未健全，农业企业经营者和农户信用意识淡薄，逾期还贷的现象时有发生。金融机构为有效规避风险，不敢将资金投放到管理不规范的农业企业和信用意识淡薄的农户，这在一定程度上也极大地影响了农村

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地区的金融服务质量。

第六，贫困地区抵押担保和政策性农业保险机构缺乏，风险难以分散。一方面，受现有制度限制，土地、耕地等资产均是有产无权，无法用于抵押担保获得信贷资产，而除了土地之外，贫困地区农民又缺少其他财产，因此抵押担保缺乏的问题十分突出。同时，贫困地区政府财政十分困难，长期靠上级财政巨额补贴吃饭，无力出资组建融资担保机构 ，导致贫困地区的担保机构严重不足。另一方面，绝大部分贫困地区保险公司提供的农业保险几乎处于停办的境地。中国保监会日前公布，2008年我国农业保险实现原保险保费收入110.7亿元，比上年增长1.1倍；农业保险赔款69亿元，增长1.1倍，受益农户1098.7万户次。2008年农业保险发展取得新突破，中央财政支持的农业保险试点由6省区扩展到16省区和新疆生产建设兵团。全年种植业保险共承保农作物和林木5.3亿亩，养殖业保险承保大小牲畜8385.9万头（只），其中能繁母猪4762万头，

[9] 农业保险参保农户共计9015.9万户次。虽然在2008年我国农业保险取得了不错的成

绩，但在绝大部分的贫困地区农村农业保险仍是空白，使得农业生产自然灾害风险和市场风险难以规避严重影响了贫困地区农业稳步发展和农民收入保障。

（三）制约贫困地区农村金融可持续发展的原因

目前，我国贫困地区农村金融的发展状况还存在着许多问题，制约着贫困地区农村经济的发展和服务“三农”作用的充分发挥，只有认识到这些问题才会更好的发展贫困地区农村金融。

1.金融制度安排不合理

首先，银政、银企关系存在问题，共生共赢的局面尚未形成。政府部门对农村金融机构缺少具体支持措施，对金融机构取多予少，税费项目多、环节多，银行交易成本很高。一些地方还存在行政干预、乱检查、乱罚款乱摊派的现象，影响了农村金融机构服务地方经济的积极性。银企之间、银行与农户之间，虽然依存度非常高，但彼此沟通渠道不畅，信息交流不充分，缺乏诚信基础上的合作，“贷款难”和“难贷款”的问题不能很好解决，严重影响了农村金融生态的平衡和优化。

其次，近几年各行纷纷进行战略性调整，大踏步退出农村市场，特别是落后的贫困地区农村。随着国有商业银行的商业化改革。对发展战略进行调整，推行集约化经营，按照市场份额，成本核算和规模经济的原则，调整了机构网点布局，实行“收缩农村”与“拓展城市”并举战略，大量撤并基层营业网点，从县级市场已逐步淡出贫困农村金融市场，不断减少人员，服务功能相应萎缩、弱化。农行企业逐利化行为日益突出。政

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策性支农功能弱化，实质上退化为“国家粮食储蓄银行”。其他商业银行信贷条件十分苛刻，而且基层行没有审批权，有的市级行的信贷审批权限也已部分或全部上收。[8] 邮政储蓄银行也处于收缩状态，并且存在只存不贷局面。因此，形成了在贫困农村地区农村信用社“一社支三农” 的局面。而同时，其他银行类金融机构又没有及时进入贫困农村来填补这一市场空缺，这使贫困农村金融的发展雪上加霜，无法对贫困农村经济发展提供有效的金融支持。各家商业银行存贷款呈反比增长，即存款不断增加，而贷款却相对不断下降，除上缴存款准备金外，绝大部分资金被上存，致使县域资金严重外流，在县域金融中越发充当配角地位，县域金融供给、金融服务“三农”的角色主要依赖于农村信用社的贷款增长。

2.高服务成本加重农民负担

在我国贫困农村地区地域广阔，人口密度低，经济总量小，金融机构同借款者的距离相对较远，交通成本非常高；农民受教育程度低，填写同样复杂程度的表格对农民的成本较高，因此对贫困地区农户来说这些交易成本就显得较高，较敏感，获取金融服务的成本较高。目前在贫困地区，农村信用社是支农的主要力量。在某种程度上成了垄断农村贷款市场的机构，在贷款利率的掌握上，由于没有了竞争对手，普遍采取“一浮到顶”的利率政策，高的贷款利率加大了农民融资成本，增加了农民负担。很多有发展潜力的农牧民，在产业化过程中被高利率拒之门外，目前农信社最高执行利率为 13.455%，而央行支农再贷款利率为 3.465%，如此大的利差，已经影响到农牧民的脱贫致富和经济发展。[7] 这些都使得贫困地区农村获取金融服务的融资成本不断提高。

3.农村信用社可持续发展能力不强

农村信用社由于多年来管理体制不顺，所有者缺位，产权虚拟化，导致经营管理及资本金扩充等许多方面陷入了困境。使得对贫困地区农村经济支持农村信用社有心无力，商业银行有力无心，形成了部分领域的信贷真空，尤其是对日益壮大的中小型企业、民营个体经济和农业产业化经济的信贷需求，满足率较低。其服务功能不全，未能拓展代理保险、代收代付、理财咨询等中间业务，未能帮助贫困地区农民改进理财观念和消费观念；贷款方式单一，未能给贷户提供管理和信息上的服务；资金结算不畅，连接城乡却还未在全省全国实现资金存取的通存通兑而网点健全的国有银行纷纷从贫困地区农村撤消大量机构向一般农村地区和城市地区转移。[10]由于服务手段的落后，农村资金的外流愈演愈烈，使得农村信用社独肩难挑支撑农村金融市场发展的重担，致使农户和中小企业信贷需求满足率低，在较大程度上延缓了农村经济的发展。

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4.财政投入有限，资金外流严重

首先，政府财政支持与投资有限。中央政府的财力有限，2007年中央和地方财政收入为5.1万亿元，其中中央财政收入为28611．95亿元；全社会固定资产投资完成137239亿元，其中对农村投资为19825亿元，农村投资额仅占全社会固定资产投资总额的6.9％。[11] 国家预算内固定资产投资新增部分主要用于农村，尽管投资农村的部分一年比一年增加，但这些资金全部投到贫困地区，也只是杯水车薪。政府财政支持力度一直在加大，但仍然赶不上资金需求的脚步。

其次，农村金融资金外流严重。一是基层商业银行通过上存的方式，将大量农村资金转移向中心城市和经济发达地区。上存的资金，由总行按内部资金交易价格，有的调配至东部地区有资金缺口的地方，有的上缴到人民银行，以收取稳定的、无风险的超额存款准备金利息回报；二是邮政储蓄在县乡很普及，吸收了乡镇大部分的储蓄存款，却不能开展信贷业务，因此这些存款自然被“抽水机”般的邮政储蓄银行转移到了城市；第三是农村信用社逐利化明显，把资金更多地投向获利机会较大的非农领域，使得部分资金脱离农村。

最后，市场体系不完善。贫困地区农村的市场体系相较于一般农村金融市场更不发达、不完善。政策法规不完善，投资者的利益不能得到保障，审批环节过多，政府部门工作效率低，服务意识差，政府效率、人才素质以及市场和法制状况等等，都落后于发达地区，贫困地区农村对资金的吸引力是不够的。此外在市场经济条件下，由于资金流动趋利性，贫困地区的资金不仅难以吸引外资，就连自身的资金很大部分也间接性的流向东南沿海经济特区、开放地区和大城市。贫困地区的资本市场体系不健全，市场本身的融资能力比较弱，证券经营机构规模小、数量少、资金不足，缺乏对民间资金的吸收能力。资本市场与发达地区相比，很不成熟。企业融资渠道单一，阻碍农业产业化及农业企业的发展。

5.信用体系不健全

贫困地区农村的信用体系不健全，信用环境差的问题还很突出。贫困地区一方面资金投入严重不足，金融供给不能满足金融需求；另一方面又是一个风险高度集中的区域。这些地区的金融机构资产质量普遍较低，资本充足率不足，人员素质偏低，管理水平低下，社会信用环境较差，部分乡镇企业骗取贷款、贷款违约、逃废银行债务现象屡禁不止。在贫困农村地区，农村征信体系建设滞后，农信社基本成为垄断性金融机构。农村信用资料的收集和共享不足，农村金融机构在贷款风险评估方面还面临很多困难。一方

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面形成“一农难支三农”的状况，另一方面不思进取、得过且过、资产质量低下。而村中介机构基本空白，担保难、贷款难的现象不能有效解决。[6] 因此，防范风险是一项重要而艰巨的任务。

6.贫困地区农村、农业抗风险能力差

我国幅员辽阔，气象条件复杂多样，各类自然灾害频繁发生，给农业带来很大破坏，农业面临较大的自然风险；贫困地区农业主要是以家庭为单位的小规模经营，农业的组织化程度低，农业生产和经营的竞争性强，农户面临的市场风险高；农产品需要等一个完整的生产周期结束后，才能根据生产和市场情况进行生产调整，农业生产对跨生产周期的风险分散有较高需求；从农民生活方面讲，贫困地区农民收入水平低，抗风险能力差，面临自然灾害、疾病等冲击时，生活可能会受到很大影响。这些都要求农村金融能够提供实现风险分担的保险产品和服务，贫困地区对农村保险的需求十分迫切。

四、促进贫困地区农村金融可持续发展的相关建议

贫困地区农村金融的发展事关农村经济的发展以及农民生活质量的改善，但是我国贫苦地区农村金融发展存在着诸多问题。因此，必须采取有效、正确的措施促进贫困地区农村金融可持续发展。

（一）强化农业银行的改革力度

贫困地区农村的农业银行要积极支持农产品精深加工和农业产业化经营，重点支持起点高、科技含量高、市场竞争力强的“龙头”企业或项目，使农产品加工增值，同时加强对贫困地区的农业基础设施建设的投入，改善贫困地区的农村的生产生活条件；在贫困地区农村吸收的存款必须拿出一定的比例用于农业信贷，加大农业银行对贫困地区的农业和农村经济的支持力度；对其城乡业务实行差别利率，以弥补贫困地区的农村业务中的部分经营损失。

（二）重新定位农业发展银行

首先，央行应该将贫困地区农村的农业银行承担的政策性金融业务划转到农业发展银行并由其经营管理。其次，调整贫困农村地区的农业政策性金融活动领域，逐步将支持重点由农产品流通领域转向农业综合开发以及农村基础设施建设等领域，由农业政策性金融转变为农村政策性金融。最后，农业发展银行应根据我国贫困地区农村的经济发展现状，不断地调整其对农村借贷的政策性，立足贫困地区的农业和农村经济现实，借

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鉴国外和省外的先进经验，统筹考虑影响农发行发展的各个因素以及支农金融体系，在继续发挥农发行政策性金融的粮食储备贷款、粮食调控贷款、粮食流转贷款等作用的同时，适当地开展新的信贷业务，如粮食加工企业贷款、化肥储备贷款、其他粮食企业贷款等。[12]

（三）加快邮政储蓄改革步伐

目前，邮政储蓄成为贫困地区农村资金外流的主渠道，而成立邮政储蓄银行，开展存、贷款业务，不仅切实可行，越来越被大多数人认可。因此，应加快开办贫困地区农村的邮政储蓄银行改革步伐，减少资金外流，尽快开办贷款业务，让邮政储蓄资金返还贫困农村、牧区，支持贫困地区的经济发展。

（四）适度开放贫困地区农村金融市场

适度开放贫困地区农村金融市场，为多种形式金融机构在贫困地区提供服务创造条件。适时适度放宽资金、机构和业务准入门槛，吸引各类资本到农村地区设立各类符合农村经济需要的金融组织，构筑城市资金流向农村、发达地区资金和境外资金流向农村贫困地区的渠道。符合条件的金融机构可以按市场原则投资、兼并、收购、重组农村贫困地区的农村金融机构。对在农村地区贫困新设立机构的商业银行和主要在贫困地区提供服务的金融机构，给予正向激励。

（五）培育地方性中小金融机构

贫困地区的农村金融是不同于其他一般金融的特色的，它涉及的客户是分散的贫困农户，这些农户规模非常之小，抗风险能力弱，抵押品严重不足，风险比较高，成本比较高，部分大型商业性金融机构不愿涉足。因此需要在大型商业性金融机构不愿意涉足的部分贫困地区，创建包括小额贷款公司、村镇银行等多种形式的地方性中小金融机构 ，特别是引进一些具有开发与扶贫相结合性质的国内外小额信贷组织，探索和发展适应贫困落后地区需要的“草根”型金融组织。同时，在现有机构网点的基础上引导农村信用社在“零金融机构乡镇”设立网点，发挥其农村金融服务主力军的作用，以此来缓解贫困地区农村金融机构不足的问题。

（六）开发适合贫困农村的低成本金融产品和服务

开发适合贫困地区经济社会发展需要的低成本金融产品和服务。贫困地区农村经济特点决定了其所需的金融服务不同于其他一般农村地区，贫困地区需要比一般农村金融地区更为方便简单和成本低廉的基本金融服务，如存、贷、汇等业务。在贫困地区农村，应以提供满足贫困地区农户基本需求的金融业务为出发点，适度放宽贫困地区农村金融

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机构的准入门槛和监管标准，利用现代科技降低贫困地区农村金融服务的成本，雇佣合适的信贷人员，降低人工成本，为贫困农村地区提供符合基本需求的、低成本、便捷的金融服务。

（七）加快农村信用社改革

加快农村信用社的改革，使其真正成为贫困地区农村金融主力军；进行产权制度改革，建立现代法人治理结构，建立决策、管理、监督相互制衡，激励和约束相互结合的经营机制，增强农村信用社自身运营能力；要牢固树立为现代农牧业服务的思想，突出支持和发展农业支柱产业，准确把握市场定位和金融服务方向，重点保证粮食生产的资金需求，扩大粮食生产能力；同时，拓宽信贷领域，大力支持现代高效经济、区域特色经济发展，多方支持农户增收；适当控制利率浮动的幅度，对入股农户及信用户控制利率浮动幅度，尽可能给农民以利率优惠；采取灵活的信贷经营方式，灵活确定“农”贷款的对象、额度和期限，满足农村不同层次客户的贷款需求。[6]

（八）改善信用环境

首先，进一步加强贫困地区地方政府对金融工作的协调，运用政府行政优势，配合金融监管营造良好的社会信用环境和金融发展环境，加大对逃避金融债务行为的打击力度。加强贫困地区农村的诚信建设，进一步完备信用环境评定制度，着力建设贷款绿色通道，切实增强社会金融意识，强化社会信用观念。[13]贫困地区的政府部门应切实加强对改制企业的管理，提高企业的经营管理水平，完善内部治理结构，为银行增加信贷投入、招商引资和吸引民间投资奠定良好信用基础。银行业监管部门要加强对贫困地区农村的信用社风险的监控考核，建立健全风险考核机制，指导和协助贫困地区农村的信用社完善内控制度，转换经营机制，如期完成组织形式改革任务。人民银行要认真落实改革扶持政策，加强对贫困地区农村的信用社票据兑付考核工作的指导，督促贫困地区农村的信用社做好票据兑付考核的准备工作，帮助贫困地区农村的信用社消化历史包袱, 加快发展。

其次，由于贫困地区的经济和金融发展都相对落后，按照成本可覆盖原则经营的商业性金融机构在部分地区可能不具备生存下去的条件。因此，越是落后的、经济不发达的地区，越需要运用财政杠杆撬动金融资金，分担风险，发挥财政的重要作用，从而引导更多的信贷资金流向贫困农村地区。[14]以此来满足贫困地区农村的基本金融需求。当金融机构认为风险大不愿放款时，通过财政来帮助金融机构承担部分风险，建立各种风险补偿机制，可以帮助具有发展前景的项目获得贷款。

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（九）积极化解农业风险

一是贫困地区政府通过组建政策性农业保险公司支持贫困地区农业保险，为贫困农村地区的经济打造一把“保护伞”。其次要重视贫困地区的农业保险立法，如制定一部《农业保险法》，明确农业保险的政策性定位，用法律形式明确其在开展农业保险中所应发挥的职能和作用,组建政策性农业保险公司支持农业保险, 提高农民的保险意识。将贫困地区的农业保险界定为财政支持下的政策性农业保险，以应对我国贫困地区的农业发展中存在的风险。[15] 对农业政策性保险实行优惠的税收政策，在遭受特大自然灾害时，还可实施国家财政紧急援助政策。

二是加快贫困地区农村的农业保险经营体制的改革，可把农业保险业务从商业保险公司分离出来，成立政策性的农业保险公司，积极引导和规范贫困地区农村民间金融发展。

三是建立贫困地区农村的互助保险组织，由农民、农村经济单位自愿出资形成非盈利性的合作保险组织，承担理赔范围主要是贫困地区的农户养老、家养牲畜死亡及乡村企业职工失业保险等。

四是实行贫困地区农村的再保险，国家对政策性农业保险、商业涉农保险及互助性保险要实行与一般商业保险有区别的再保险，分散贫困地区的农业保险的经营风险。

（十）普及金融知识，增强贫困地区农民的信用意识

在贫困地区农村，由于条件所限，农民知识水平普遍偏低，金融知识更是匮乏，农户、企业信用文化意识薄弱，导致逾期还贷、无力还贷等信用缺失的情况时有发生，导致在贫困地区的金融组织为维护自身权益的惜贷现象，对贫困地区农村经济的发展带来极为不利的影响。[16]因此，需要在农村大力宣扬诚信守法的现代文明信用，增强农民信用意识。此外在农村普及金融知识，全面提高农民金融素质显得尤其重要与迫切。政府部门应该在普及金融知识的过程发挥主要作用，加强教育和宣传力度，通过媒体宣传、讲座等，用通俗易懂的方式让广大贫困地区的农村居民了解到发展农村金融对改善农村的贫困现象的好处，帮助其知道如何用好钱、理好财，培养农户科学与正确的投资观，全面提高整个农村的投资意识、风险意识与信用意识，警惕金融诈骗，引导他们把现代金融知识运用到实际的生产生活中来。另外，分布在贫困地区的农村金融机构也可以结合自身业务特点，对农户进行宣传，在农村普及和推广现代金融产品，使农户真正享受到金融的发展给他们带来的好处。

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五、结束语

综上所述，贫困地区农村金融的发展状况在社会主义新农村建设中有着举足轻重的作用，合理选择贫困地区农村金融发展的路径对促进贫困地区农村经济发展有着重要意义，对我国的现代化建设和构建和谐社会都具有重要意义。只要根据我国贫困地区农村金融发展的实际情况，选择合理、可靠的发展路径，就能够推进贫困地区农村金融的可持续发展和缩小贫富差距，维护社会稳定，促进社会的进步。

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