“省直管县”改革会损害地级市的利益吗

2011年第7期

“省直管县”改革会损害地级市的利益吗？

才国伟

张学志

邓卫广

*

内容提要：我国多个地区正在探索“省直管县”体制改革，目前的最大顾虑是改革是否会损害地级市的利益？本文利用1999—2008年我国地级市数据，通过系统GMM估计对此进行了实证研究。结果发现：“强县扩权”提高了城市财政收入，抑制了城市财政支出增长；财政“省直管县”的作用则恰好相反。“强县扩权”促进了城市经济增长，但不利于城市第三产业的发展；财政“省直管县”虽然降低了城市经济增长速度，却提高了第三产业比重。两项改革措施都抑制了城市规模的扩大，但有利于改善城市的环境质量。因我们不能笼统地断定“省直管县”改革一定会有损地级市的利益、阻碍城市化的进程，此，

应深入地研究各项改革措施的利弊得失，做到综合运用、扬长避短。

关键词：省直管县

财政支出

经济增长

城市规模

环境质量

一、引言

缩减政府机构层级，提高行政效率，正在成为当前我国行政体制改革的重要议题。改革开放以5级政府层级结构。为了提高行政来，我国大部分地区实施的是“中央－省－地级市－县－乡镇”

①从2002年起，“省直管县”效率，发展县域经济，精简政府层级，的改革呼声越来越高。浙江、湖北、

河南、广东等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的部分经济社会管理权限直接下放到一些重点县，主要包括计划管理、经费安排、税务办理、项目申报、用地报批、证照发放、价格管理、统计报送、政策享有、信息获得等方面。2004年以来，湖北、安徽、吉林等省开展了“省直管县”的财政改革试点工作，具体表现为财政体制制定、转移支付和专款分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等方面，全部或部分实行省对县的直接管理。

“省直管县”改革的初衷是壮大县域经济。张占斌（2009）认为“省直管县”体制改革有利于提高行政、财政效率，有利于发展县域经济。才国伟、黄亮雄（2010）的实证研究证实了“省直管县”体制改革显著提高了县域的财政支出和经济增长速度。《国家第十一个五年经济社会发展规划》提。《国务院关出要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管。中共十七届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的理体制改革”

“在有条件的地方探索省直接管理县（市）的体制”，“加强县级政府提供基本公共服务建议》提出，。可见，“省直管县”财力保障”政府层级改革是大势所趋。

但是在实践中，地级市出于自身利益考虑，对“省直管县”改革的支持力度不够，有些地区甚至

*

才国伟，中山大学岭南学院，邮政编码：510275，电子信箱：zsucai@126．com；张学志，中山大学国际商学院，邮政编码：

510275，电子信箱：zsuzxz@126．com；邓卫广，香港中文大学经济系，电子信箱：aaron．deng@cuhk．edu．hk。本文得到了教育部人文09pywk18）、中央高校基本科研业务费专项资金（10wkpy19、广东优秀博士学位论文专项基金、中山大学社科项目（09YJC790264）、

985工程三期建设项目金融创新与区域发展研究创新基地项目的资助。感谢匿名审稿人的宝贵建议，但文责自负。

①

“省直管县”“市管县”本文的体制改革属于政府层级改革，即改变原有的的行政体制，减少1个政府层级结构。下文不再

具体区分这两个概念。

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才国伟等：“省直管县”改革会损害地级市的利益吗？

出现了抵制的情绪。最主要的原因是，地级市政府担心这种政府层级改革会损害地级市的利益。“省直管县”在理论上，有学者也提出，改革，特别是财政体制上的“省直管县”改革，有可能抽空地2009）。因此，“省直管县”严重阻碍我国的城市化进程（郑风田，改革不能级城市发展成长的血液，

它是否会抑制地级城市的经济发展，损害地级市的利益？回避的一个问题是，

“省直管县”，改革的最终目标是“市县并立”无论是事权、财权，还是人事权，市级政府都只管市辖区，县由省级政府统一管理。市级政府最关切的是，市辖区的财政收支、经济发展、城市发展等是否会受到此项改革的影响。对于这个重要问题，现有文献大都还处于定性分析阶段，并没有明确考察“省直管县”改革对地级城市上述方面带来的实证结论。本文将运用前阶段的改革实践数据，

“强县扩权”的影响。结果发现，和财政“省直管县”改革有利有弊，我们不能简单认为“省直管县”就一定会损害地级市的利益。本文的研究结论将有助于我们全面认识“省直管县”改革的成效，也为下一步体制改革政策的制定提供借鉴。

本文结构安排如下：第二部分对现有文献进行简单综述；第三部分是变量和数据说明；第四部分实证分析“省直管县”改革对城市财政收入、财政支出、经济增长、产业结构、城市规模和城市环境的影响；最后是结语部分。

二、文献综述

从国际上看，实施1级政府层级的国家多为微型国家，大多数的国家采用2级制或3级制。其中，实行2级制的国家约有60个，这些国家多为国土面积小、人口少的情况，或者是国土面积较大、人口较多，但地方自治完善。实施3级制的国家最多，共有68个，大多是中等规模以上的国家。国公共品的供给效率决定政府的最优层级和管辖范围。而公共品的供给在外的相关研究文献认为，

1972，1985，不同层级政府之间的分工，在本质上又属于集权与分权的平衡问题。奥茨（Oates，1999）从决策成本角度对政府组织进行研究，他主张采用财政联邦制（fiscaldecentralization），地方政府相比中央政府能更有效地提供符合本地居民偏好的公共品。Brennan＆Buchanan（1980）、Keen＆Kotsogiannis（2002）均主张财政联邦制，并发展了奥茨的理论。然而，财政联邦制能否提高公共品供给的效率，取决于很多具体的制度因素。由于教育转移、社会保险、支持赠款等影响，财政联邦制并不一定是有效的安排（Grueber，2005）。

作为一个转型期的发展中国家，我国并未实行西方的选举政治制度，居民受户籍制度限制不能完全地自由流动。我国地方政府施政的重点在于促进经济社会发展，而并非赢得选举胜利。因此，我国的政府层级制度设计应该更多地考虑经济发展的需要。

（一）我国政府层级制度的变革历程

新中国成立初期，我国实行的是“中央－大区－省－（地区）－县－区（乡镇）”管理体制，当时地区属于省政府的派出机构。1954年撤销大区，形成了“省－县”管理格局，在财政上当然也属于“省－县”管理格局。1958年，河北省撤销天津地区，设立省辖的天津市，将其所辖的武清、静海等12个县划归天津市领导，首次改变了我国“省－县”管理格局。

改革开放以后，为了改变“地市并存”造成的机构重叠、条块分割、城乡二元化的经济格局，以“市领导县”地市合并为主要形式的“市管县”体制再度兴起。1982年，体制首先在江苏省试点，之2009）。截至2003年底，全国除港、澳、台、四个直辖市后改革在全国各地全面展开（详见张文君，

及海南省以外的27个省和自治区，都普遍实行了“市管县”体制，即“中央－省－地级市－县－乡镇”等5级层级。近年来“市管县”体制的消极因素和负面影响逐渐显现，社会舆论把这种体制的：财政漏斗、弊端概括为三大“漏斗效应”权力漏斗和效率漏斗。政府层级过多，增加了管理层级和，管理成本，降低了行政效率。市对县也产生了经济学意义上的“挤出效应”导致了城乡差距越来66

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2009）。越大（张占斌，

从2002年起，浙江、湖北、广东等省区开始探索“省直管县”的行政体制改革。改革的主要目，；和“侵占”改革措施主要有两类：一是在经济管理上实施“强县扩权”的是改变市对县的“盘剥”

二是在财政体制上实施“省直管县”改革。

（二）“强县扩权”和财政“省直管县”

所谓“强县扩权”是指，把地级市的一些经济和社会管理权限直接下放给某些重点县，在经济和社会管理上形成近似于“省直管县”的格局。20世纪90年代以来，浙江省陆续对市县管理体制下放权力到县级政府，扩大县域发展经济的自主权。在中央政府的支持下，浙江、河进行了改革，

北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试对经济发展较快的县市进行了扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。海南省点，

，出于土地面积和人口较少的因素，已经实行了“县市分治”市只管理城市本身，县则由省直接管理（张占斌，2009）。

如果说“强权扩县”是市对县在事权上的下放，财政“省直管县”则是财权的下放。实行“省直财政体制改革，就是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财管县”

政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。改革开放初期，各地都在试行“市管县”体制，而浙江由于各种历史原因，原有“省直管县”的财政体制一直保持至今。从2004年开始，部分省区先后的体制改革，如湖北、安徽、吉林、河南部分地区等。此次改革开始在财政领域实施了“省直管县”

，的主要目的是改变过去市对县的财政“盘剥”和“侵占”主要内容包括：改变市管县的财政管理模补助直接分配下达到县；省财政直接与县财政结算；明确划分市县财政式；省对县的各项转移支付、收支比例等。

（三）有关“省直管县”体制改革的争论

“省直管县”体制改革以浙江省最为突出①，浙江不但一直实施“省直管县”的财政体制，而且“省直管运动。浙江的县域经济十分发达，但是中心城市的经济实力不强，最早实施“强县扩权”

改革也如同浙江经济发展模式一样，一直以来就存在着争议。县”

“强县扩权”赞同“省直管县”改革的观点认为：从发展地方经济来看，改革扩大了县级政府的2007）。傅光明（2006）认为改革充分权利，有利于发展县域经济，更好地解决“三农”问题（张占斌，调动了县级政府发展经济的积极性，促进了县域经济的快速发展；并且增强了县级政府对经济、社“省减轻了市级财政的压力，促进了市一级的改革和发展。从财政上来看，会事务宏观调控能力，

，直管县”财政使得基层财政收入不易“跑冒滴漏”直达中央。陈伟、方烨（2009）认为，财政拨款减少了一级跨度，在时间和效率上都有优势，可以减少不必要的成本，使财政拨款不易被层层截留，更快到达基层。从政府治理来看，压缩政府层级，减少了信息传递环节，有利于提高政府效率，防止官僚主义和腐败，把更多财政支出转移到社会管理和公共服务上去，更好地完善现代经济社会条件下“社会治理结构”（薛刚凌，2006）。才国伟、黄亮雄（2010）的实证研究发现，政府层级改革显著提高但是两种改革措施的作用程度是不同的。两种措施共同使用，了县域的财政支出和经济增长速度，对于县域经济的促进作用更大。

反对“省直管县”的观点认为：“省直管县”有可能抽空我国中等城市发展成长的血液，严重阻碍我国的城市化进程。“省直管县”有可能延缓我国经济规模的集中度，阻碍区域经济的分工与合其监管成本非常大，如果监管不到位，将给本已问题多发的县域带来更多难作。实行“省直管县”

，以预料的问题。因此，不能一刀切地全盘实行“省直管县”否则会走向另一个极端，带来更大的问

①

2002年，“40号文件”———“能放都放”。浙江省的用四个字表述了扩权的总体原则

67

才国伟等：“省直管县”改革会损害地级市的利益吗？

2009）。陈翻（2009）指出，“省管县”题（郑风田，会减弱当地政府发展经济的动力；管理幅度过大会降低行政效率，加大省级政府配置省内公共产品的负担。庞明礼等（2009）认为，政府层级改革并体制之所以难以适应区域经济一体化的发展要不一定就能解决县乡财政困境。原有的“市管县”

关键在于政府职能转变滞后，而不能单纯以调整行政区划的方法来解决。求，

（四）相关研究评述及本文的研究思路

是为了适应经济发展的需要。我国的政府世界各国的政府层级结构一直在不断调整和变化，

层级结构也几经变革，当前经济管理上的“强县扩权”和财政上的“省直管县”改革将对我国行政管的观点主要强调改革对县域经济的促进作用，质疑的观点理体制产生重要影响。赞成“省直管县”

主要担心改革可能会对地级城市产生不利影响。“省直管县”改革是否会损害地级市的利益？对目前还停留在定性研究的阶段。本文将在现有研究的基础上，进行定量分析，试这一问题的研究，

图给出更为客观、确切的答案。从研究方法来看，经济学中用以政策分析的相关计量模型和计量方2003；Arellano＆Bover1995；Blundell＆Bond，法已经发展的比较成熟（详见Andreoni＆Payne，

1998），在国内也得到了广泛应用。前阶段我国各个地区开展的“省直管县”试点工作，也为实证研改革对于地级市利益的影响是多维的，既包括财政收支、究提供了必要的现实数据。“省直管县”

经济增长、产业结构，又包括城市规模和环境质量等，因此本文研究的内容和思路如下：

1.“省直管县”触动地级市最敏感神经的是财政问题。“强县扩权”和财政“省直管县”分别对“强县扩以及为什么会出现这种结果？现实中，地级市的财政收入和财政支出产生了何种影响，

权”遇到的阻力相对较小；而财政“省直管县”缩减了地级市的财政来源，地级市对此的抵触情绪较制造更多的财政赤字，来抵制此项改革。大。地级市也有可能通过增加财政支出，

2.当前，经济增长仍然是地方政府追求的目标之一。“省直管县”改革对地级城市的经济增长速度的影响如何？我国大中城市的工业化过程基本完成，现代服务业将是未来城市经济发展的主要推动力。因此，本文将进一步检验“强县扩权”和财政“省直管县”两项改革措施对地级城市第三却能改善产业结构，我们并不能说改革不利于城产业比重的影响。如果改革降低了经济增长速度，市的经济发展。

3.经历了30年的快速发展，我国的大中城市的规模扩张即将放缓。城市化的进程不应该停留在追求发展的速度，而应该侧重于发展的质量。“省直管县”改革对地级城市的城市规模和环境质量产生怎样的影响？本文将以城市人口规模作为城市发展速度的度量指标，以建成区绿化率作比较检验“强县扩权”和财政“省直管县”两项改革措施对地级市城市为城市环境质量的度量指标，发展的影响。

三、变量和数据说明

（一）样本说明

本文主要定量分析“强县扩权”和财政“省直管县”对地级市（市辖区）的财政、经济、规模、环，本文采用的是地级市市辖区数据①，主要来源于《中经网统计数据库》样境等带来的影响。因此，

本区间为：1999—2008年。为了降低样本的异质性，我们对现有数据进行了以下处理：①对照组（没有实施改革的地区）的选择中，选取了与改革实验地区地理位置和经济发展水平较为接近的地区；②删除了在行政管理体制不同的北京、上海、天津、重庆以及海南省的样本；③不包含与市平行自治州等样本；④不包含西部样本，因为这些地区与改革地区的差距较大。最后剩下184的地区、

个地级市，共1840个样本。

①

如无特别说明，下文的地级市均指地级市的市辖区。

68

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（二）“省直管县”改革变量

根据改革措施实施的时间和范围，我们构建了经济管理上的“强县扩权”与财政上的“省直管两种改革措施的虚拟变量（reform_e和reform_f）。如果该市某年实行经济管理上的“强县扩县”

，reform_e=0。同理，，则reform_e=1；否则，如果该市某年实行财政上的“省直管县”则reform_f权”

①两个改革变量相乘得到两项改革措施并存的虚拟变量reform_e_f，=1；否则，reform_f=0。即当

reform_e=1且reform_f=1，reform_e_f=1；否则，reform_e_f=0。这些改革数据来源于各省有关文；河南省依件。例如，湖北省依据该省的《关于扩大部分县（市）经济和社会发展管理权限的通知》等。改革变量均由笔者手工整理得到，据《河南省人民政府关于扩大部分县（市）管理权限的意见》reform_e、reform_f以及reform_e_f的简单统计情况见表1。表1

改革措施

管理上“强县扩权”财政上“省直管县”两项措施并存

“省直管县”改革变量的统计结果

符号reform_ereform_freform_e_f

样本数184018401840

均值0．3340.2330.150

标准差0．4720.4230.357

最小值0．0000.0000.000

最大值1.0001.0001.000

不同地区的改革时间、改革方案、改革步骤和改革范围是不同的。由表1可见，在1840个样本中，实行“强县扩权”的样本有615个，占样本总数的33.4%；实行财政上的“省直管县”的样本有428个，占样本总数的23.3%；同时实行两种政策的样本有276个，占总样本的15.0%。

（三）其他变量说明

本文使用人均财政收入和支出的自然对数来量度地级市的财政收支情况，使用人均GDP的实际增长率量度经济增长速度，使用第三产业比重量度产业结构，使用城市人口的自然对数量度城市规模，使用建成区绿化率来量度城市环境质量。后文涉及的变量、符号及其简单统计，如表2所示。表2

变量

人均财政收入自然对数人均财政支出自然对数人均GDP

实际增长率第三产业比重城市人口自然对数城市建成区绿化率实际人均GDP自然对数CPI指数FDI占GDP比重投资率人口增长率

其他变量、符号及其简单统计

符号lfis_i_plfis_e_prg_gdp_pprop3rlpopgreenlrgdp_pg_pricefdi_gdpsn

样本数17771777180017921800177718001800175917771800

均值6.9007.4340.10540.4634.37733.3300.4921.0170.0040.4550.013

标准差0.9020.7300.1059.6730.58812.7970.6810.0230.0060.2200.023

最小值3.3434.510－1.4457.3002.8280.800－1.5530.9660.0000.000－0.170

最大值9.6799.6620.79681.0006.21363.5302.9261.0700.1632.1480.179

CPI以上一年为1。由于个别数据缺失，注：实际值采用1997年不变价计算，各个变量的样本数不尽相同。

四、“省直管县”改革对地级市的影响分析

（一）实证模型和计量方法

检验“省直管县”体制改革对地级市利益的影响：本文使用以下的实证模型，

①

改革日期为当年10月份以后的，从下一年算起。

69

才国伟等：“省直管县”改革会损害地级市的利益吗？

devit=cit+c1devit－1+c2reform_eit+c3reform_fit+c4reform_e_fit+ψX+εit（1）

dev表示城市发展变量，其中，包括人均财政收入（lfis_i_p）、人均财政支出（lfis_e_p）、经济增reform第三产业比重（prop3r）、城市规模（pop）、环境质量（green）等。reform_e、长速度（rg_gdp_p）、

_f、reform_e_f代表改革措施的虚拟变量。X为影响城市发展的其他控制变量，包括经济发展水平

①（lrpgdp）、FDI比重（fdi_gdp）、CPI指数（g_price）等。投资率（s）、人口增长率（n）、

模型（1）的解释变量中包含了被解释变量的一阶滞后项，因此是一个典型的线性动态面板模采用OLS或固定效应回归得到的估计型（Lineardynamicpanel-datamodel）。由于存在内生性问题，

量往往是非一致性的。Arellano＆Bond（1991）提出了具有一致性特征的“一阶差分广义矩估计量”（first-differenceGMM）。然而，在一阶差分方程中，水平变量的滞后项大都是弱工具变量（weakinstrument），Arellano＆Bover（1995）使得Arellano-Bond估计量可能存在严重的小样本偏误。此后，（systemGMM）。相比以及Blundell＆Bond（1998）进一步提出了更为有效的“系统广义矩估计量”

“系统广义矩估计量”而言，进一步加入水平方程以及更多的矩条件，系统估计量的小样本偏误明因为它更加充分地利用了样本信息。系统GMM估计要求面板数据的截面数i较大，而时显降低，

本文的样本特征正好符合这一要求。期t相对较小，

因此，本文将采用系统GMM估计方法来克服个体异质性和内生性问题。该方法的一个关键假设是：水平方程中的干扰项不存在序列相关。如果差分后的干扰项只存在一阶自相关AR（1）而可以认为这一假设是合理的。在计量结果中，我们将给出了与该检验不存在二阶自相关AR（2），

相关的arm2统计量。同时，为了检验工具变量的合理性，我们给出了检验过度识别约束的sarganarm2和sargan统计量都要求接受原假统计量。为了保障线性动态面板模型回归结果的合理性，设。

（二）“省直管县”改革对地级市财政收入和支出的影响

地级市对“省直管县”改革的最大顾虑，是担心改革会削减市级政府的财力，这甚至会影响某些地方官员的直接利益。对此，本文使用下面的实证方程进行检验：

lfis_i_pit（lfis_i_pit）=cit+c1lfis_i_pit－1（lfis_i_pit－1）+c2reform_eit

+c3reform_fit+c4reform_e_fit+c5lrgdp_pit+c6fdi_gdpit+c7g_pit+c8sit+c9nit+εit

（2）

lfis_i_p代表人均财政收入，lfis_e_p代表人均财政支出，其中，其他变量含义见表2。回归方法采用系统GMM估计，在回归过程中，将具有外生性的改革变量设定为predeterminedvariable，将具有内生性的投资率和人口增长率设定为endogenousvariable。回归结果见表3。

根据表3的回归结果，可以得到如下结论：

1.“强县扩权”显著提高了地级市的财政收入，抑制了地级市的财政支出。

reform_e的回归系数显著为正，在方程（1）中，这说明“强县扩权”改革显著提高了地级市的财reform_e的回归系数显著为负，政收入。在方程（4）中，这说明“强县扩权”运动确实降低了地级市的财政支出。“强县扩权”下放的主要是经济计划、项目审批等行政经济管理权，并没有削弱市辖区的财政收入能力。“强县扩权”改革解放了县级政府的事权束缚，显著促进了县域经济的发展②，进而促进城市经济的发展③，有利于城市财政收入的提高。事权的下放缩小了市级政府的工作范围，节约了行政费用。同时，县级政府权力的扩大，使得县级政府承担的义务随之增加，原来一些由

①②③

控制变量的选择参见Barro（1991）。参见才国伟、黄亮雄（2010）。

本文后面的实证检验证明了这一点，见本文表4的结果。

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“强县扩权”市级政府财政支出的项目逐渐过渡给县级政府。因此，能够显著降低地级市的财政支出。表3

被解释变量L.lfis_i_p

（1）

＊＊

0.360＊

“省直管县”改革对城市财政收支的影响

人均财政收入（lfis_i_p）

（2）

＊＊

0.363＊

人均财政支出（lfis_e_p）

（3）

（4）

（5）

（6）

＊＊

0.353＊

（128.611）

L.lfis_e_p

（193.556）（256.745）

＊＊

0.515＊

＊＊

0.485＊

＊＊

0.497＊

（302.682）

L.lrgdp_p

＊＊

0.882＊

＊＊

0.911＊

＊＊

0.924＊

＊＊

0.610＊

（187.093）

＊＊

0.633＊

（253.299）

＊＊

0.620＊

（165.197）

L.fdi_gdp

＊＊

－1.738＊

（239.130）

＊＊

－1.069＊

（321.

948）

＊＊

－1.858＊

（191.241）0.362（1.215）

＊＊

1.012＊

（140.941）0.299（1.626）

＊＊

0.820＊

（160.554）－0.041（－0.173）

＊＊

1.020＊

（－9.726）

g_price

＊＊

0.338＊

（－3.667）

＊＊

0.132＊

（－20.259）

＊＊

0.379＊

（26.785）

s

＊＊

0.328＊

（10.004）

＊＊

0.384＊

（27.818）

＊＊

0.372＊

（57.947）

＊＊

0.364＊

（46.779）

＊＊

0.404＊

（37.211）

＊＊

0.414＊

（54.254）

n

＊＊

－0.801＊

（83.480）

＊＊

－0.826＊

（147.819）

＊＊

－0.822＊

（63.171）

＊＊

－0.623＊

（74.814）

＊＊

－0.626＊

（71.752）

＊＊

－0.626＊

（－182.828）

reform_e

＊＊

0.013＊

（－200.638）（－189.431）（－96.993）

＊＊

－0.005＊

（－134.769）（－84.344）

（9.925）

reform_f

＊＊

－0.029＊

（－3.034）

＊＊

0.032＊

（－18.288）

reform_e_f

＊＊

－0.068＊

（21.516）

＊＊

－0.018＊

（－60.951）

Constant

＊＊

3.648＊

＊＊

3.810＊

＊＊

3.632＊

＊＊

2.270＊

＊＊

2.648＊

（－14.430）

＊＊

2.368＊

（175.590）

chi2arm1arm2sarganN

3436590－4.3621.204174.4531618

＊＊＊

（167.157）2898060－4.3991.195176.3241618

（187.582）6917624－4.3551.112181.8661618

（129.169）8026961－4.8261.662178.4221618

（138.428）5559381－4.8001.639180.2641618

（83.214）3868497－4.8121.555181.4011618

＊＊*

、分别表示在1%、5%、10%水平上显著，注：L.表示后面变量的滞后一期，、括号内为回归系数的t统计量。chi2为模

N代表样本数。arm2统计量显示接受原假设，型的卡方统计量，即干扰项不存在自相关；sargan统计量显示接受原假设，即过度识别约束是有效的。下同。

2.财政“省直管县”改革削弱了地级市的财政收入能力，却助长了地级市的财政支出。reform_f的回归系数显著为负，在方程（2）中，说明财政“省直管县”改革显著降低了城市财政reform_f的回归系数显著为正，说明财政“省直管县”改革显著提高了收入的增长。在方程（5）中，

地级市的财政支出。由于财政上“省直管县”改革，使得省级财政与县级财政直接结算，改变了市，级财政与县级财政的从属关系，从源头上杜绝了市财政对县财政的“盘剥”和“侵占”因而此项改革削弱了地级市的财政收入能力是合乎预期的。在预算软约束的背景下，地方政府支出与收入并不直接挂钩。实行财政“省直管县”改革的地级市财政支出不但没有降低，反而增加了。这反映

71

才国伟等：“省直管县”改革会损害地级市的利益吗？

出，这些地级市开始更关切市辖区的发展，为之投入更多的财政支出。另外，地级市有可能会通过增加财政支出，制造或扩大财政赤字，来放大改革给地级市带来的负面影响。

3.两项改革措施共同实施，对地级市的财政收入和财政支出均出现了一定的抑制作用。reform_e_f的回归系数均显著为负，在方程（3）和（6）中，而且相差不大，这说明在控制其他条件的情况下，共同实施“强县扩权”和财政“省直管县”地区的财政收入和财政支出要显著低于其他使得地级市政府已不能再使用项目审批、财政分配等手段对市区财地区。事权和财权的共同下放，

政进行倾斜，同时也迫使政府不得不缩减财政支出。在样本期内，我国经济增长的速度保持在10%左右，然而财政收入和财政支出的增长速度达到了20%左右，这说明我国居民的税负越来越“省直管县”改革能够同时抑制城市财政收入和财政支出的增长，对于精简政府重。在此背景下，

机构、节省行政费用具有积极的作用。另外，短期内市级政府同时失去对县级政府的事权和财权后，迫于财政压力，很有可能通过城市土地转让等渠道增加收入。

在主要控制变量中，人均财政收入（L.lfis_i_p）和财政支出滞后一期项（L.lfis_e_p）的回归系OLS回归可能导致有偏的结果，数显著为正，说明财政收入和财政支出受历史趋势的影响。因此，本文使用系统GMM估计是合理的。经济发展水平高的地区，财政收入和财政支出都会较高，因此（2）、（3）中符合预期。在方程（1）、人均实际GDP滞后一期项（L.lrgdp_p）的回归系数显著为正，

外资比重（fdi_gdp）的回归系数显著为负，这可能是因为国内对外资实行了超国民待遇，外资比重（5）、（6）中，各种税收减免越多，因而不利于城市财政收入的增加。在方程（4）、外资比重的越高，

回归系数并不显著，说明外资对于财政支出的影响并不明显。由于财政收入和财政支出（或增长率）只有名义值，因此要受到价格因素的影响，我们在解释变量中加入了价格指数（g_price），结果其回归系数显著为正，这个结果也是合理的。另外，投资率（s）的回归系数显著为正，说明投资率这与我国投资拉动的经济发展模式是有关的。人口增长率（n）的越高财政收入和财政支出越高，回归系数显著为负，这也是符合预期的。

（三）“省直管县”改革对地级市经济增长和产业结构的影响

经济增长仍然是地方政府追求的目标之一。实施“省直管县”改革是否会在现有行政体制下，

影响地级市（市辖区）的经济增长和产业结构的调整，是市级政府格外关心的。本文采用下面的回归方程对此进行实证检验：

rg_gdp_pit（prop3rit）=cit+c1rg_gdp_pit－1（prop3rit－1）

+c2reform_eit－1+c3reform_fit－1+c4reform_e_fit－1+c5lrgdp_pit+c6fdi_gdpit+c7sit+c8nit+εit

（3）

rg_gdp_p代表人均GDP实际增长率，prop3r代表第三产业比重，其中，其他变量含义见表2。由于“省直管县”改革对于经济增长和产业结构的调整可能存在时滞效应，因此模型（3）中使用了改革变量的滞后一期项。同样使用系统GMM方法对模型（3）进行了估计，结果如表4所示。

根据表4的回归结果，可以得到如下结论：

1.“强县扩权”显著促进了城市经济增长，但是不利于城市产业结构的调整。

reform_e的回归系数显著为正，在方程（1）中，这说明“强县扩权”改革显著促进了城市经济增reform_e的回归系数显著为负，长。在方程（4）中，说明“强县扩权”改革显著降低了城市第三产业使得地级市政府能够从原有对下级繁杂的管理、审批事务中解脱出来，使之更比重。事权的下放，

“强县扩权”集中管理城市地方事务，因此有利于城市经济的发展。另外，促进了县域经济的发展，也对城市经济发展产生了正的外部效应。另一方面，由于经济管理权限的下放，原来处于从属地位的县域经济对城市经济必定会产生竞争。城市在应对县域经济竞争时往往选择优先发展第二产因此第三产业比重会有所下降。业，72

2011年第7期

表4

被解释变量L.rg_gdp_p

（1）

“省直管县”改革对城市经济发展的影响

经济增长速度（．rg_gdp_p）

（2）

＊＊

－0.115＊

第三产业比重（prop3r）

（3）

（4）

（5）

（6）

＊＊

－0.108＊＊＊

－0.112＊

（－143.886）

L.prop3r

（－124.632）（－161.055）

＊＊

0.768＊

＊＊

0.699＊

＊＊

0.725＊

（346.135）

L.lrgdp_p

＊＊

－0.036＊

＊＊

－0.

021＊

＊＊

－0.025＊

＊＊

－0.526＊

（242.931）

＊＊

－0.817＊

（832.410）

＊＊

－0.424＊

（－62.063）

L.fdi_gdp

＊＊

－0.520＊

（－53.722）

＊＊

－0.504＊

（－69.649）

＊＊

－0.542＊

（－18.666）

＊＊

－26.722＊

（－30.321）

＊＊

－21.900＊

（－15.644）

＊＊

－23.976＊

（－32.343）

s

＊＊

0.091＊

（－29.569）

＊＊

0.152＊

（－26.895）

＊＊

0.137＊

（－10.284）

＊＊

－1.530＊

（－11.006）

＊＊

－3.205＊

（－9.708）

＊＊

－2.694＊

（101.138）

n

＊＊

－0.632＊

（133.842）

＊＊

－0.652＊

（126.607）

＊＊

－0.644＊

（－23.919）

＊＊

－4.145＊

（－48.806）

＊＊

－2.855＊

（－77.955）

＊＊

－3.264＊

（－151.744）

L.reform_e

＊＊

0.018＊

（－211.748）（－233.284）（－57.282）

＊＊

－0.806＊

（－36.067）（－55.647）

（30.221）

L.reform_f

＊＊

－0.038＊

（－29.093）

＊＊

2.208＊

（－62.935）

L.reform_e_f

＊＊

－0.028＊

（123.569）

＊＊

1.777＊

（－48.146）

Constant

＊＊

0.116＊

＊＊

0.094＊

＊＊

0.099＊

＊＊

10.352＊

＊＊

13.766＊

（46.732）

＊＊

12.511＊

（286.403）

chi2arm1arm2sarganN

87268－2.756－1.174182.1861618

（128.794）148162－2.762－1.421182.8721618

（168.190）206741－2.769－1.346182.3951618

（103.626）438832－5.9800.850179.4341618

（145.334）137445－5.7100.997180.4311618

（272.525）1980429－5.8401.058182.1621618

2.财政“省直管县”抑制了城市经济增长，但有利于第三产业比重的提高。

reform_f的回归系数显著为负，在方程（2）中，说明实施财政“省直管县”确实降低了城市经济reform_f的增长的速度。但是，这并不说明此项改革不利于城市经济的长期发展。在方程（4）中，回归系数显著为正，说明财政“省直管县”显著提高了城市第三产业比重。在原有“市管县”的财政体制下，市级财政通过再分配使得财力向市辖区倾斜，城市基础设施建设不断扩大，促进了城市经济的发展。财政“省直管县”改革在短期内降低了地级市的财政收入，原有的发展资金筹集方式受短期内必定会对城市经济发展产生一定的负面影响。但是，改革带来阵痛的同时，也产到了影响，

生了一定的积极作用。原来依靠财政分配倾斜的高投入带动经济发展的模式（主要是制造业、重工业为支撑）受到了挑战，而以现代服务业为主的现代城市经济发展模式将逐渐受到青睐。

3、两项改革措施共同实施，抑制了城市经济增长，但有利于第三产业的发展。

reform_e_f的回归系数显著为负，在方程（3）中，说明共同实施两项改革措施整体上降低了城reform_e_f的回归系数显著为正，市经济增长速度。在方程（6）中，说明共同实施两项改革措施整体上提高了城市第三产业比重。正如前面的分析，两项改革措施对于城市经济增长和产业结构调整的作用是反方向的，净效应取决于两项改革措施作用力度的大小。当然事权和财权的同时下放，

73

才国伟等：“省直管县”改革会损害地级市的利益吗？

不同于两种措施单独产生效果的简单加总。“省直管县”改革必然对市级政府的施政模式产生深“自给自足、远的影响，自力更生”将成为城市行政管理的必然选择。改革会对城市原有的发展模在经济上的短期阵痛是不可避免的。这里需要指出的是，由于目前改革样本的时间跨式带来挑战，

所以本文分析的结论仍然属于短期结果。如果改革能够促进第三产业的长期发展，这将会度较短，

有利于城市经济发展的可持续性。我们不能以经济增长速度的短期牺牲来片面地否定“省直管县”改革。

在主要控制变量中，经济增长速度滞后一期项（L.rg_gdp_p）的回归系数显著为负，说明经济增上一期增长速度快，下一期增长速度将会下降，长期增长速度会保长速度具有时间上的趋同性质，

持稳定。第三产业比重滞后一期项（L.prop3r）的回归系数显著为正，说明第三产业的发展存在历史依赖性。经济发展水平滞后一期项（L.lrgdp_p）的回归系数显著为负，这也体现了经济增长在空间上的趋同性质，即初期经济发展水平较高的地区，在以后的经济增长速度会较慢，这个原理对于第三产业的发展也适应。外资比重（fdi_gdp）回归系数为负，说明近年来外资的进入不但没有促进城市经济的增长，反而起到了阻碍作用，这也体现了外资对于内资经济的挤出效应，这与贺灿飞、潘进入我国的外资主要从事第二产业，因此外资比重与第三产峰华（2006）的结论是一致的。另外，

（2）、（3）中，业比重负相关。在方程（1）、投资率（s）的回归系数显著为正，说明投资率越高经济增（3）、（4）中，这与Barro（1991）的回归结果是一致的。在方程（2）、投资率（s）的回归长速度越快，

系数显著为负，这主要是因为固定资产投资主要投向的是第二产业，投资率越高第三产业比重越小。人口增长率（n）的回归系数显著为负，说明城市规模的过快膨胀将不利于城市经济增长和产业结构的调整。

（四）“省直管县”改革对城市规模和城市环境的影响

“省直管县”理论界对“省直管县”改革最为担心的是，它有可能会阻碍城市化的进程。当前，改革会对城市规模和城市环境带来何种影响？对此，本文使用下面的实证模型进行检验：

lpopit（greenit）=cit+c1lpopit－1（greenit－1）

+c2reform_eit－1+c3reform_fit－1+c4reform_e_fit－1+c5lrgdp_pit+c6fdi_gdpit+c7sit+c8nit+εit

结果见表5。根据表5的回归结果，可以得到如下结论：统GMM估计，

1.“强县扩权”抑制了地级市规模的扩大，但是改善了城市环境。

reform_e的回归系数均显著为负，在方程（1）中，这说明“强县扩权”改革抑制了地级市城市规reform_e的回归系数显著为正，说明“强县扩权”改善了城市环境，提高模的扩大。在方程（4）中，

了城市生活质量。首先，需要说明的是，我国的城市化进程不能依赖于现有大城市的继续膨胀，而应该把重点放在发展更多的中小型城市。因此，即使“省直管县”改革抑制了地级市城市规模的扩大，这也不应该成为地级市抵制此项改革的理由。“强县扩权”将经济管理下放到县级政府以后，促进了县域经济的发展。由于中小城市的生活成本较低，与农村文化的差异较小，与农村联系更为“强县扩权”紧密，逐渐成为吸收农村人口转移的主要地区。所以，能够抑制地级市城市规模的过

①同时，度膨胀。改革也使得市级政府将施政目标集中到城市建设中来，因为地级市也只有不断改

（4）

lpop代表城市人口规模，green代表城市绿化率，其中，其他变量含义见表2。回归方法采用系

善人居环境，才能吸引更优秀的人才、更优质的资金。

①城市里一般都实行比较严格的计划生育政策，所以城市人口规模的扩大主要依靠外来人口的进入。

74

2011年第7期

表5

被解释变量L.lpopL.greenL.lrgdp_pL.fdi_gdp

nsL.reform_eL.reform_fL.reform_e_fConstantchi2arm1arm2sarganN

0.065

＊＊＊

“省直管县”改革对城市产业结构的影响

城市规模（lpop）

（1）

＊＊

0.987＊

城市绿化率（green）

（3）

＊＊

0.987＊

（2）

＊＊

0.987＊

（4）（5）（6）

（19，719.053）（14，464.518）（16，954.145）

＊＊

0.046＊

＊＊

0.045＊

＊＊

0.044＊

（98.882）

0.002

＊＊＊

（231.581）9.375

＊＊＊

（113.176）

＊＊

9.376＊

0.000

＊＊＊

0.001

＊＊＊

8.403

＊＊＊

（162.409）

＊＊

－0.334＊

（38.678）

＊＊

－0.321＊

（49.489）

＊＊

－0.365＊

（96.209）

＊＊

52.360＊

（169.603）

＊＊

58.909＊

（116.092）

＊＊

52.867＊

（－298.781）

＊＊

0.493＊

（－298.018）

＊＊

0.493＊

（－274.478）

＊＊

0.495＊

（15.308）

＊＊

－7.928＊

（19.163）

＊＊

－8.499＊

（12.562）

＊＊

－8.744＊

（2，285.479）

＊＊

0.002＊

（1，443.709）

＊＊

0.001＊

（1，839.378）

＊＊

0.001＊

（－75.757）

＊＊

－3.148＊

（－74.678）

＊＊

－2.808＊

（－64.058）

＊＊

－3.396＊

（70.376）

＊＊

－0.003＊

（38.985）（41.871）（－33.636）

＊＊

1.414＊

（－42.528）（－50.184）

（－256.653）

＊＊

－0.001＊

（21.776）

＊＊

0.490＊

（－43.106）

＊＊

－0.004＊

（12.969）

＊＊

1.139＊

（－180.900）

0.065

＊＊＊

（12.838）

29.632

＊＊＊

0.065

＊＊＊

29.348

＊＊＊

＊＊

29.595＊

（246.874）1992305135－2.366－0.120178.9291618

（181.655）1461298433－2.378－0.126177.9621618

（211.088）1396583892－2.342－0.117175.4161618

（279.919）79456－1.487－1.001182.2921618

（535.758）90038－1.514－1.002179.0241618

（205.073）44355－1.524－1.001182.5591618

2.财政“省直管县”抑制了地级市规模的扩大，同时也改善了城市环境。

reform_f的回归系数显著为负，在方程（2）中，说明财政“省直管县”抑制了地级市规模的扩大。reform_f的回归系数显著为正，在方程（5）中，说明改革提高了城市环境质量。如前所述，财政“省直管县”取消了原有市级财政对市辖区的财政倾斜，以往那种以财政为支撑的高投入高产出的发。与此同时，展模式难以为继，自然削弱地级市对外来人口的“拉力”城市经济倾向于发展第三产业，有利于城市环境的改善。

3.两项改革措施共同实施，抑制了地级市规模的扩大，有利于改善了城市环境。

reform_e_f的回归系数显著为负；在方程（6）中，reform_e_f的回归系数显著为在方程（3）中，

“强县扩权”正。如前所述，和财政“省直管县”这两项改革措施的作用方向是一致的，因此两项改更有利于控制城市规模，同时还能改善城市环境质量。革措施同时实施，

在主要控制变量中，经济发展水平滞后一期（L.lrgdp_p）的回归系数显著为正，说明城市经济（2）、（3）中，越能吸引外来人口，越有能力改善城市环境。在方程（1）、外资比重（fdi_水平越高，

gdp）的回归显著为负，（5）、（6）中回归系数显著为正，在方程（4）、说明外资的进入抑制了城市规（2）、（3）中，模的扩大，同时有利于改善城市环境。在方程（1）、投资率（s）和人口增长率（n）的回（5）、（6）中，归系数显著为负，在方程（4）、它们的回归系数都显著为负。投资率高，说明城市实行外延性的扩张道路，自然吸引的外来人口会更多，不利于城市环境质量的提高。人口增长速度越

75

才国伟等：“省直管县”改革会损害地级市的利益吗？

快，城市规模越大，越不利于城市环境的改善，这也是符合预期的。

（五）其他稳健性检验

2001—2008、2002—2008等）对上述模型进行了回归检验，我们还分时间段（例如2000—2008、

发现回归结果在不同的样本内变化不大。另外，我们还在数据允许的范围内，加入了其他控制变量，例如东部虚拟变量、金融发展等，发现原有的结论依然成立。

五、结语

在原有“市管县”的体制下，无论是政策性的、还是业务性的工作，县级政府向省级政府请示前要通过市里的审查和推荐，大大降低了行政效率。同时，在实际工作中市级政府确实在财税分成、基建投资、项目上马等方面优先考虑市辖区。“省直管县”改革既可以提高行政效率，又可以解决“市县争利”问题，能够切实提高县级政府的积极性，是大势所趋，也是改革的必然选择。

“省直管县”，。从目前来看，改革主要有两项改革措施：一是“强县扩权”二是财政“省直管县”“强县扩权”是一种事权下放，而财政“省直管县”是一种财权下放。然而，地级市出于自身利益的对“省直管县”改革的支持力度不够，有些地区甚至出现了抵制的情绪。考虑，

“省直管县”改革是否会损害地级市利益？本文利用1999—2008年我国地级市的改革数据，运用系统GMM估计方法对此进行了实证研究。主要结论如下：

1.“强县扩权”显著提高了地级市的财政收入，抑制了地级市的财政支出；财政“省直管县”削然而却助长了财政支出。两项改革措施共同实施，对地级市的财政收弱了地级市的财政收入能力，

“强县扩权”入和财政支出均出现了一定的抑制作用。因此，遇到的阻力相对较小；而财政“省直管县”缩减了地级市的财政来源，地级市对此的抵触情绪较大。

2.“强县扩权”显著促进了城市经济增长，但是不利于城市产业结构的调整；财政“省直管县”抑制了城市经济增长，但有利于第三产业比重的提高。我国大中城市的工业化过程基本完成，现代服务业将是未来城市经济发展的主要推动力。如果改革降低了经济增长速度，却能改善产业结构，我们并不能说改革不利于城市经济的发展。

3.“强县扩权”和财政“省直管县”抑制了城市规模的扩大，有利于改善城市环境。两项改革措因而同时实施两项改革措施的作用会增强。经历了30年的快速发展，我施的作用方向是一致的，

国的大中城市的规模已经接近环境、资源的承载极限，我国的城市化进程的重点应该放在发展中小“省直城市。同时，城市化过程中更应该注重城市经济的可持续发展以及人居环境的改善。因此，管县”改革对地级市城市规模的抑制，并不会损害城市的长远利益。

本文的研究结论有着比较深刻的启发意义：“省直管县”改革确实会损害地级市某些方面的短期利益，但是“阵痛”过程中正面作用同时存在；改革对于地级市利益的影响是多维的，应深入研究各项改革措施的利弊得失，做到综合运用、扬长避短。“强县扩权”和财政“省直管县”改革的效果，还需要经过较长时间的积累才会更明确地显现出来。即使是从短期来看，我们也不能简单断定“省直管县”改革就损害了地级市的利益。

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DoestheReformof‘CountyDirectlyAdministratedbyProvince’

DamagetheCity’sInterests？

CaiGuowei，ZhangXuezhiandDengWeiguang

（LingnanCollege，SunYat-senUniversity；InternationalBusinessSchool，SunYat-senUniversity；

DepartmentofEconomics，CUHK）

Abstract：Thereformof‘CountyDirectlyAdministratedbyProvince’hasbeenputintopracticeinsomeregionsofChinaforseveralyears．Doesthereformdamagethecity’sinterests？Thispaperusesthecountydatafrom1999to2008inChinatodosomeempiricalanalysesbysystemGMMmethod．Thispaperfindsthat“ExpansionCounty’sAuthority”canincreasesfiscalrevenue，butdecreasethefiscalexpenditure．However，theeffectof“CountyDirectlyAdministratedbythecity’

Province”infiscalsystemisreversed．“ExpansionCounty’sAuthority”canimprovethecity’seconomicgrowthrate，butrestrainthedevelopmentoftertiaryindustry．Also，theeffectof“CountyDirectlyAdministratedbyProvince”infiscalsystemisreversed．Bothofthereformmethodscancontroltheexpandingofcity’spopulationandimprovethecity’ssinterestsandblocktheurbanizationofenvironmentquality．Sowecannotconcludethereformcoulddamagethecity’

China．Itisnecessarytostudyeveryreformmethods’gainandlosstomakebestuseoftheadvantagesandbypassthedisadvantages．

KeyWords：CountyDirectlyAdministratedbyProvince；EnvironmentQuality

JELClassification：E65，H11，H77

FiscalExpenditure；

EconomicGrowth；

City’sScale；

（责任编辑：詹小洪）（校对：昱莹）77

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/qxo1.html