公共政策概论期末复习-电大本科

《公共政策概论》期末复习

（2008年春季学期）

复习提示

一、考试依据与复习范围

考试依据是本课程的教学大纲、考核说明、文字教材、音像教材和网上教学资源。其中最重要的是教学大纲、考核说明和文字教材。期末考试的内容原则上不超出教学大纲和考核说明。

本课程的复习范围包括文字教材和其他教材。

文字教材：该课程的文字教材是陈庆云主编，中央广播电视大学出版社出版的《公共政策概论》，该书涵盖了教学大纲的内容，是复习的重点。

其他教材：该课程的音像教材、网上教学资源等都是依据文字教材录制、编写的。录像课12讲，为系统讲授型，是依据文字教材的内容对重点、难点和学习方法等进行讲解、指导，帮助学生掌握教学内容。IP课件15讲，是结合主教材、结合案例进行扩展知识的讲解，意在扩大学生的知识面。这些内容以及电视直播课堂和“电大在线”发布的网上相关辅导，复习时均可参考。 二、考试形式

本课程考试采取形成性考核和期末结业考试相结合的方式，形成性考核主要以平时作业的形式出现，由中央电大统一布置。未完成平时作业及平时作业成绩不合格者，不得参加课程结业考试。期末结业考试分为卷面考试和网上考试两种，每位学员按照本教学点的统一安排，参加其中一种考试。

参加卷面考试者，形成性考核和期末结业考试占课程总成绩的比例为20%和80%，即期末结业考试成绩按80％计入课程总成绩。网上考核的比例为50%和50%,即期末结业考试成绩按50％计入课程总成绩。

卷面期末考试采用闭卷方式。考试时间为90分钟。考试题型包括名词解释、单项选择题、多项选择题、简答题、论述题（含案例分析）等五种，试卷按百分制评阅，各类试题的分数分别占卷面

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总成绩的10％、10％、10％、30％和40％。

网上终结性考核（期末考试）采用闭卷的形式，时间为90分钟。考试题型包括：1、单项选择：每题1分，20题共计20分。2、多项选择：每题2分，25题共计50分。3、判断题：每题2分，15题共计30分。 三、复习方法

1、抓住重点。复习时一定要抓住重点，首先掌握本课程的重点内容，即《考核说明》中要求理解和掌握的内容，再及其它，以点带面。

2、全面复习。抓住重点并不等于只复习重点，而是要在抓住重点的基础上，全面复习，全面掌握教学内容。如果只掌握重点不及其余，重点就很容易成为相互之间失去逻辑联系的孤立的点，这样也很难在考试中取得好成绩。

3、联系实际。要把所学的知识与国内外的实际结合起来进行分析，理论联系实际，这样有利于答好论述和案例分析题。

4、交流互动。在复习过程中要通过各种途径与老师、同学加强交流，通过互动加深对教学内容的掌握。

5、结合复习，提高答题能力

期末试题的参考答案依据文字教材所述制定。在答题时应以文字教材为准，但并不要求与教材的文句完全一致，只要意思相同即可。复习时一定要结合对教学内容的复习，提高答题能力。具体的说就是多做练习题，掌握各种题型的答题方法，提高归纳、概括、分析、综合以及文字表达等方面的能力。在考试时一定要注意根据不同题型的特点和要求，进行答题。

答题方法：

（1）名词解释，一般都是教材中重要的概念，答题时应简明扼要，抓住要点，不必过于展开，因而在复习时应注意提高概括能力。

（2）选择题包括单项选择题和多项选择题，都是由一个题干和若干个备选答案组成，不同之处在于：单项选择题的备选答案只有一个是正确的，只须选出正确答案既可；多项选择题，则须在备选的答案中选出两个以上的正确答案，多选、错选、少选都不得分。

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（3）简答题和论述题，都属于问答题，不同之处在于前者只须答出要点、列出梗概即可，而后者则须将要点展开进行阐述，否则将不能得满分。在复习时应结合做各种问答题，提高归纳、概括、分析、综合的能力。

论述题中的案例分析题，没有固定的答案。在答题时应注意：①用所学理论进行分析；②分析时要抓住重点；③分析过程要逻辑一致，前后呼应；④言之有理，持之有据，能自圆其说。另外，案例分析题肯定不是教材上的案例，但分析方法可参考教材上的案例；案例分析题的难度不会很大，以考察对基本理论、基本知识的理解、掌握为主，所以在复习时应熟练掌握这些内容。

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考核内容与考核要求

卷面考核和网上考核的要求基本一致，均不超出本文范围。

第一章 导论

考核知识点：

1、 2、 3、 4、 5、 6、 7、

中外学者对公共政策的界定 利益分配的动态性 公共政策的本质理解

公共政策的基本特征、主要功能 公共政策分析要素

公共政策研究产生的历史背景 政策科学的诞生与发展

8、 后工业社会的政策分析 考核要求：

了解：中外学者对公共政策的界定；公共政策研究产生的历史背景

理解：公共政策的基本特征、主要功能；政策科学的诞生与发展

掌握：利益分配的动态性；公共政策分析要素；后工业社会的政策分析

第二章 公共政策主体

考核知识点：

1、公共政策核心主体 2、准公共政策主体 3、公众参与与公共政策

4、公共政策主体的能力的涵义和内容 5、提升政策主体能力的必要性和途径 考核要求：

理解：公共政策核心主体；准公共政策主体；公众参与与公共政策；公共政策主体的能力的涵义与内容； 掌握：提升政策主体能力的必要性和途径

第三章 公共政策系统与决策体制

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考核知识点：

1、公共政策系统的构成 2、公共政策系统的内部关系 3、决策权力的内容 4、公共决策体制的结构 5、公共决策体制的类型

6、公共决策体制的特征 7、政府在公共决策中的地位 8、执政党在公共决策中的地位 9、其它社会组织对公共决策的影响 考核要求：

理解：公共政策系统的构成、内部关系；决策权力；公共决策体制的结构、类型、特征

掌握：政府、执政党在公共决策中的地位；其它社会组织对公共决策的影响

第四章 公共政策过程中的决策

考核知识点：

1、确定公共决策问题 2、确定决策目标的标准 3、拟定公共决策方案的原则

4、方案设计者的主观条件与创造性思维的作用 5、决策方案设计的程序 6、决策方案的具体内容 7、决策方案的评估

8、选择决策方案应遵循的原则 9、决策方案选择的方法

10、决策方案选择中共识的形成 11、决策方案的合法化 12、提出调整方案 13、选择调整方案 考核要求：

了解：决策方案设计的程序；决策方案选择的方法；决策方案

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选择中共识的形成

理解：确定公共决策问题；确定决策目标的标准；方案设计者的主观条件与创造性思维的作用；决策方案的具体内容；决策方案的评估；决策方案的合法化；提出和选择调整方案

掌握：拟定公共决策方案的原则；选择决策方案应遵循的原则

第五章 公共政策过程中的执行

考核知识点：

1、政策执行的理论

2、政策执行研究的基本模型 3、政策执行组织及其成员 4、政策对象 5、政策环境

6、联合行动的复杂性 7、政策执行过程中的资源 考核要求

理解：政策执行的理论；联合行动的复杂性；政策执行过程中的资源

掌握：政策执行研究的基本模型；政策执行组织及其成员；政策对象；政策环境

第六章 公共政策评价

考核知识点：

1、公共政策评价的内涵及作用 2、公共政策评价的产生与发展 3、公共政策评价的类型 4、公共政策效果评价 5、公共政策评价的标准 6、公共政策评价的基本程序 7、公共政策评价方法

8、我国公共政策评价所面临的障碍 9、我国公共政策评价目前存在的问题 10、推进中国公共政策评价的途径 考核要求：

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理解：公共政策评价的产生与发展；公共政策评价的类型；公共政策评价的标准、基本程序和方法

掌握：公共政策评价的内涵及作用；公共政策效果评价；我国公共政策评价所面临的障碍；我国公共政策评价目前存在的问题；推进中国公共政策评价的途径

第七章 公共政策的思维方法

考核知识点：

1、“公共决策思维”和“公共决策思维方法” 2、公共决策思维方法的特点 3、一般思维类型 4、公共决策思维类型 5、头脑风暴法 6、德尔菲法

7、类比法、隐喻法与群体生态法 8、巴拉姆驴子思维法 9、理想方案思维法 10、简单矩阵思维法 考核要求：

理解：“公共决策思维”和“公共决策思维方法”；公共决策思维方法的特点；一般思维类型；公共决策思维类型；头脑风暴法；德尔菲法；类比法；隐喻法与群体生态法；巴拉姆驴子思维法；理想方案思维法；简单矩阵思维法

第八章 公共政策与系统分析

考核知识点：

1、系统思想的形成与发展 2、系统的概念 3、系统方法及其特点 4、系统分析及其产生背景 5、公共决策系统 6、系统分析与公共政策

7、系统分析学派和结构功能分析学派 8、系统分析的基本要求

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9、系统分析流程

10、系统分析的主要作业 11、决策支持系统

12、系统分析应注意的问题 考核要求：

了解：系统思想的形成与发展；系统分析及其产生背景；系统分析流程

理解：系统的概念；系统方法及其特点；公共决策系统；系统分析与公共政策；系统分析学派和结构功能分析学派；系统分析的基本要求；系统分析的主要作业；决策支持系统 掌握：系统分析应注意的问题

第九章 知识经济时代的公共政策

考核知识点：

1、知识经济的概念与由来 2、知识经济时代的特征

3、知识经济对公共政策理念的影响

4、知识经济对公共政策体制的影响 5、知识经济对公共政策过程的影响 6、知识经济对公共政策方法和技术的影响 7、知识经济对公共政策内容的影响 8、知识经济对公共政策执行的影响 9、知识经济时代公共政策的新特点 考核要求：

了解：知识经济的概念与由来

理解：知识经济对公共政策理念、体制、过程、方法和技术、内容、执行的影响；知识经济时代公共政策的新特点；

掌握：知识经济对公共政策理念的影响；公共政策对发展知识经济的影响

第十章 公共政策案例及其分析

考核知识点：

1、公共政策案例的特点和类型 2、公共政策案例分析的涵义及意义

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3、公共政策案例学在中国的发展

4、公共政策案例分析的目的、角度和立足点 5、公共政策案例分析的框架

6、实例分析：燃油税，如何走出消极等待的政策困境 考核要求：

理解：公共政策案例的特点和类型；公共政策案例学在中国的发展；公共政策案例分析的目的、角度和立足点；公共政策案例分析的框架；实例分析：燃油税，如何走出消极等待的政策困境 掌握：公共政策案例分析的涵义及意义

第十一章 公共政策的理念转型及其挑战

考核知识点：

1、社会公共事务管理中的公共政策 2、公共政策的逻辑起点：公共问题 3、公共利益与公共政策

4、公共文化与公共政策理念的转型 5、公共决策面临的现实挑战 6、当代公共政策的基本走向 考核要求：

理解：公共问题是公共政策的逻辑起点；当代公共政策的基本走向

掌握：公共利益与公共政策；公共文化与公共政策理念的转型；公共政策所面临的现实挑战

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各章重点问题提示 第一章 导论

一、中外学者对公共政策的界定

1、伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，由行政人员执行的法律和法规。

2、戴维·伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。

3、拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。

4、托马斯·戴伊认为，凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。

5、国内学者张金马认为，公共政策是政党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示、行动计划与策略等。

二、对全社会的利益作权威性分配

1、对戴维·伊斯顿定义的分析

美国学者戴维·伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。这一界定突出了三个思想，即：制定公共政策是为了价值分配；分配的范围是全社会；分配的影响力是权威性的。

我们认为，为避免对“价值”一词过于宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把“价值”改为“利益”。公共政策的本质是社会利益的集中反映。政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程。

具体地说，政府利用公共政策，去保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求。通过政策作用去调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。正是从这个意义上讲，公共政策的本质应该是政府对社会实行权威性的利益分配。这也是我们前面主张的，可以在戴维·伊斯顿对公共政策的定义中，把“价值分配”改为“利益分配”的理由。

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2、利益分配的动态性

与戴维·伊斯顿的定义不同的另一点是，我们认为公共政策的功能绝不仅限于分配上。政府分配利益是一个动态过程，分配的基础是政府选择利益和综合利益；分配的关键是落实利益。从社会公共利益中，由利益选择到利益综合，由利益分配到利益落实，这是一个完整的过程。公共政策的过程取向，是与这种利益取向完全一致的。

（1）利益选择

政府对利益的分配，不是任意的、无的放矢的。作为公共权力的占有者，政府把利益分配给谁，首先来自于政治统治的目的。政府要选择那些与政府的价值取向一致的社会群体利益，作为分配对象。不过，在市场经济下，政府也是多元利益主体之一，也要寻求自身的最大利益。政府是由若干成员组成的，每个成员的利益以及他们的总体利益是借政府的机构来实现的。所以制定什么样的政策，政府首先是选择利益，选择那些与社会整体利益一致的方面，也选择那些与政府自身最大利益相一致的方面。这种人为、主观的选择特征，必然使公共政策在分配社会利益时带有明显的倾向性。

（2）利益综合

政府在向社会各成员分配利益时，除了考虑到社会的整体利益与政府的自身利益之外，还要充分想到社会各成员之间的利益相关性。公共政策是要提供一种普遍遵循，或者至少相关人员应该遵循的行为准则，规范人们在追求利益所出现的矛盾或冲突中的行为。

政府必须综合地平衡各种利益关系，或简称为“利益综合”。利益综合建立于利益选择的基础之上，它除体现在政治行为与普通准则上，还体现在原则性与灵活性的结合上。现实社会中，利益是多元化的。政策既要反映社会大多数人的利益需求，又要兼顾保护少数人的合法利益。政策的作用，是要调动人的积极因素，排除那些消极因素，把各种利益矛盾尽量控制在较小的范围之中，以保证社会的稳定与发展。

（3）利益分配

公共政策本身并不是资源，而是由于政策实施后保证了一部分人的利益得到满足。这意味着政策起到了向社会有关成员分配利益

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的功能。对不同的政策对象来说，公共政策所分配的利益，往往对一些人是直接的，而对另一些人是间接的。公共政策的最大特点之一，总是保护多数人利益，尤其是多数人的长远利益，而抑制少数人的利益。不过，人们从政策中获得利益或失去利益不是绝对的，还会出现这样的情况：某一政策使得一些人既获得利益，又失去利益。

（4）利益落实

政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的。但更重要的是这些利益群体能否按照政府的规定目标，获得应有的利益。这不仅是相关的利益群体关心的事，更应该是政府关心的事。政府的政策主体地位，需要它们主动地把政策内容贯彻到实践中去，产生应有的政策效果，即从本质上讲，使得分配的利益到位。

综上所述，在对公共政策的本质理解上，应突出的内容有：第一，它是对全社会的利益进行分配，而不是其它分配。第二，它是基于多种利益关系的有选择的利益分配，而不是盲目的分配。第三，它是通过综合各种利益矛盾后的利益分配，而不是孤立地就事论事式的分配。第四，它是要在实践中得到兑现的利益分配，而不是口头或纸上的利益分配。 三、公共政策的定义

公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。

定义中的政策主体只限于政府，而没有考虑到社会中的其他公共组织。除此之外, 对于这一定义，我们需要强调五点：

1、公共政策是政府的政策，是政府制定的行为准则，这些准则首先体现了政府的政治行为，是政府活动的产物。

2、公共政策的本质是要解决利益分配问题，既包括物质利益的分配，也包括精神利益的分配。

3、公共政策对利益的分配，是一个动态过程。这种过程取向大致经历四个环节：利益选择、利益综合、利益分配与利益落实。

4、公共政策对社会利益的分配，服从于政府的整体目标需要，或者更直接地说，服从于政府对利益的追求。

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5、公共政策对社会利益的分配过程，是有时间与空间限制的。 四、公共政策的基本特征

1、整体性。公共政策要解决的问题是复杂的。尽管某一政策是针对特定问题提出的，但这些问题总是与其它问题网结为一整体，相互关联、相互影响。政府不可能通过某一项或几项政策对全社会实行有效管理。人们常说，政策要配套，是指由众多数量、类型不一的政策，组成政策体系，强化政策的整体功能。

整体性不仅表现于政策的内容与形式上，而且还表现在政策过程中。作为政策体系的整体功能，以及政策过程诸环节的整体作用，除取决于自身的联系之外，还与政策环境密切相关。

2、超前性。尽管公共政策是针对现实问题提出的，但它们是对未来发展的一种安排与指南，必须具有预见性。任何政策都有明确的政策目标，即解决政策问题所要达到的目的、结果和状态。先进的政策目标，决定了政策应是超前的。除目标外，相关的政策内容，同样具有超前性。政策的超前性，不是脱离实际的空想，而是建立在科学预测与对客观事物发展规律充分认识基础上的必然结果。

3、层次性。政策作为政府行为的产出项，根据不同层次的政策主体，具有不同规格。尽管不同的政策间是相互联系的，但这种关系并非“平起平坐”的关系，而有主次之分。从政策体系的纵向分析，高层次政策对低层次政策起支配作用。

4、多样性。公共政策的多样性，显然源于政策的“公共”特征。政府职能的发展趋势是日益丰富、复杂和扩大，那些在过去不太需要政府管理的问题，均被列入现代政府的管理范围内，由此而引发的政策问题，自然变得多样复杂。

5、合法性。政府行为，是一种特殊的“法人行为”。体现政府行为的政策，本身就具有一定法律性质。它的规范作用既要依靠社会舆论来维持，更要通过国家的强制力量来监督执行。 五、公共政策的主要功能

所谓公共政策的功能，就是公共政策在管理社会公共事务过程中所发挥的作用。它通过政策的地位、结构、影响力与结果表现出来。公共政策的基本功能有三个，即导向功能、调控功能与分配功

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能。

1、导向功能。公共政策是针对社会利益关系中的矛盾所引发的社会问题而提出的。为解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。政策的导向，是行为的导向，也是观念的导向。从作用结果来看，公共政策的导向功能包括正向引导功能和负向引导功能。

公共政策所具有的导向功能是客观的，是不以人们意志为转移的。人们要充分发挥政策的正导向功能，又要清醒地认识到政策的负导向功能，要主动地调整社会的利益关系，克服它们的消极影响，特别要尽量避免那些因错误政策所产生的负导向作用。

2、调控功能。公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。它既有调节作用，也有控制作用。

政策的调控作用，主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系。公共政策的调控功能，也有直接的和间接的两种形式。常常还表现出特有的倾斜性。政策的调控功能，也有积极与消极之分。

3、分配功能。公共政策应具有利益的分配功能。为减少社会成员之间的利益摩擦，需要站在公正的立场上，用政策来调整现实的利益关系。每一项具体政策，都有一个“谁受益”的问题。通常情况下，下列三种利益群体和个体，容易从公共政策中获得利益：

（1）与政府主观偏好一致或基本一致者； （2）最能代表社会生产力发展方向者； （3）普遍获益的社会多数者。

一般地说，政策受益的人越多，发生政策偏离的可能性就越小。 六、公共政策分析要素

公共政策分析的基本要素有：政策问题、政策目标、政策方案、政策模型、政策资源、政策评价标准、政策效果、政策环境和政策信息。

七、政策科学的诞生与发展

1、政策研究的理论与实践的新进展

与19世纪相比，20世纪政策研究有两个明显特征：与政策研

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究相关的学科，如政治学、社会学、经济学以及其它社会科学的专业化；推动公共政策研究的是擅长教学和科学研究的著名学者与教授。他们越来越多地被政府召去，参与政府的决策与管理。

2、拉斯韦尔奠定了政策科学的基础

“政策科学”的概念，主要是由美国政治科学家H.D.拉斯韦尔提出的。1951年拉斯韦尔与D.勒纳合编了《政策科学》一书，首次对政策科学的基本范畴与方法等内容做出了规定，奠定了政策科学的基础。这样，政策研究开始在科学的基础之上，并逐步形成一门独立学科。拉斯韦尔对政策科学概述了六大特征：

（1）政策科学是关于民主主义的学问；

（2）政策科学的哲学基础建立在理性实证主义之上； （3）政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的科学； （4）政策科学具有跨学科的特点；

（5）政策科学是一门必须和政府官员共同研究的学问； （6）政策科学必须具有“发展概念”。

然而，对公共政策分析给予强有力推动的，并不主要是来自社会科学家的活动，而在相当程度上与工程师、运筹学家、系统分析与应用数学家等人的实践活动密切相关。其工作的重心是放在“分析”上。

50年代初前后，这种政策分析的目的与指导思想有了一定的转变。体现这种转变的是美国兰德公司。它在政府的政策制定中做了大量的工作，创造出不少研究新方法。许多政府中的机构广泛运用系统分析技术，研究各类公共政策问题，取得重大进展。

3、德罗尔的工作及其杰出贡献

公共政策分析的发展，自然要与政策科学的大发展有关。60年代后期，美国公众对战争、贫困、犯罪等社会问题所给予的特别关注，进一步推动了政策科学的发展。

政策科学作为一门独立学科研究，在相当大的程度上与叶海卡·德罗尔的工作分不开。从1968年至1971年，他发表的《公共政策制定的再审查》、《政策科学探索》、《政策科学构想》被称为政策科学三部曲。德罗尔批评了拉斯韦尔的过分推崇行为科学方法论的作用，分析了管理科学与行为科学方法的局限性，提倡系统群研

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究方法，确立了包含十二项内容的总体政策论。同时德罗尔与政策分析家E.S.奎德合作创办了《政策科学》刊物，倡导举办了政策科学国际培训班，为政策科学的传播与发展做出了杰出贡献。

以德罗尔为首的一派政策科学家，他们所得出来的理论观点，已在这一学科中处于领先地位，成为政策科学的基本范式。其理论的基本内容如下：政策科学的目的在于认识和端正社会发展方向；关于政策制定系统，特别是国家政策制定系统的改善，以及运用有效的方法、知识来处理政策过程等内容，是政策科学的主要任务；政策科学所关注的政策制定系统，是宏观的公共制定系统；政策科学打破了许多学科之间的传统界限，吸收了多学科的有益知识；政策科学的建立，首先是以抽象的政策制定理论框架为基础的，所以它在纯理论与应用研究之间架起了桥梁；政策科学不仅运用一般科学研究方法发现知识，而且第一次把个人的经验、社会常识也纳入学科知识系统中；政策科学试图将探讨价值、价值协调、价值代价和信奉价值的行为确定为基本内容，帮助决策者对价值观进行选择；政策科学的一个研究主题与重要方法，是鼓励、激发有组织的创造性，包括价值观的创造；政策科学中的基本模式、概念及其方法论，其赖以发展的源泉是社会改革和改革环境中政策过程的变化；政策科学强调未来，但又认为今天是过去与未来的纽带，对时间很敏感，坚持历史研究方法；政策科学既对科学中的理性知识在政策过程中的意义进行研究，又承认超理性过程的重要作用；政策科学以实证哲学为基础，其研究主题是自身的规范、假说、潜在理论、学术基础及其应用；政策科学认为规范的创新是必需的、严格的，应符合科学的基本标准。

从70年代至80年代，伴随着许多学科的专业学会的建立与发展，美国许多社会科学研究分支，纷纷成立专门研究政策的组织，各种相关的杂志、论文、书籍等迅速增加。美国许多主要大学相继建立了研究公共政策的研究生学位点，开设出一大批课程。

4、知识经济时代政策科学的最新进展

知识经济是一种有别于农业经济、工业经济的新型经济形态。在知识经济时代，经济的发展主要取决于智力资源的占有和配置。随着科学技术的不断发展和日益进步，在它们为政策科学的研究提

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供了新的技术手段的同时，更对政策科学研究提出了诸多挑战。其中，电子、通讯、网络等高新技术的发展对政策科学的研究产生了前所未有的冲击和影响。

知识经济的兴起在很大程度上影响了政策科学研究的发展以及各国政府公共政策的制定与执行；而各国政府公共政策理念的变革、公共政策内容的创新和公共政策行为的调整，又在很大程度上影响了知识经济在本国的发展。公开政策信息、公众参与公共政策制定等成为不可逆转的历史潮流，有力地推动着政策的科学化、民主化进程。

第二章 公共政策主体及其能力

一、公共政策主体体系

公共政策主体是指参与、影响公共政策全过程，对公共政策有直接或者间接的决定作用的组织或个人。它应该包括政府主体、准公共政策主体（即非政府公共组织，我们把非政府组织和非营利组织等统称为非政府公共组织）和社会公众。因在管理中的地位不同，这些政策主体对政策结果的影响也各异。他们之间既非平起平坐的关系，也非从属关系。实际上，公共政策运作的整个过程就是多种力量相互博弈的过程，无论从纵向维度还是从横向维度上看，每个主体以及主体内部的各个层面都存在不同的利益，共同作用于公共政策的整个过程。

1、核心主体

从理论上讲，凡是为解决社会公共问题的政策，都能看成是公共政策。但在所有制定公共政策的主体中，最基本、最核心的是党和政府。社会成员共享的资源与条件——公共利益是公共政策的核心问题。政府主体是公共政策主体中最核心、并发挥独特作用的部分。一个国家的兴衰在某种程度上取决于其政府所选择的公共政策。

核心主体分为政府主体（立法机关、行政机关、司法机关）和执政党。

（1）立法机关

立法机关或权力机构是制定政策的一个重要的组成因素，它的主要任务是履行制定法律和政策这一政治系统中的主要职责以及

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立法。不过，由于世界各国政治制度不同，不同国家的立法机构在公共政策过程中所扮演的角色、所起的作用也不完全相同。但不论各国的政治体制如何，立法机关的职能或职权主要包括立法权和监督权，从而在根本上控制了公共政策过程。

（2）行政机关

行政机关（中央政府和地方政府）是贯彻执行国家的法律和政策、管理国家的内政、外交等行政事务的机关，它重点掌握国家行政权力，运用公共政策对国家公共事务进行管理，是立法机构所确立的国家意志的执行者。它可以分为中央行政机关和地方行政机关，即中央政府和地方政府。在管理社会的实践中，行政机关权力的行使和作用的发挥都直接与公共政策紧密相连，甚至贯穿、影响其全过程。

日常的公共管理实践中，中央政府和地方政府在公共决策中的地位和作用不完全一样。地方政府更直接地与公众进行接触和沟通，他们具有执行、制定双重身份，因此更能体会到公共政策中的要义以及所存在的失误和问题，从而为修订、完善公共政策做准备。中央政府则更多的是针对宏观的、涉及全球、全国的公共问题进行公共决策。

（3）司法机关

从公共管理的实践看，司法机关作为政府的重要组成部分，也是公共政策主体系统的重要组成部分之一。虽然传统上司法机关被认为只是一个检查、判案的机构，但实际上它在公共政策过程中发挥着重大作用。

（4）（执）政党

政党作为阶级利益的代表者和阶级力量的领导者，在当代政治生活中发挥着日益巨大的作用。在政党政治中，它更是扮演着重要的角色，诸如法律、大政方针政策等公共政策都直接与政党相关。一个国家的政党尤其是执政党在公共政策主体体系中居于主导地位。由于西方国家一般采用两党制或多党制，我国采用中国共产党领导下的多党合作制，所以政党在公共政策中的地位和作用在不同的政党体制中是大不相同的。

20世纪70年代以来，无论从纵向维度还从横向纬度上看，公

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共问题普遍受到社会公众的关注。公众所面临的大部分公共问题不再是政府靠自己的能力所能解决的，如基础性、服务性、保障性公共问题。而且，随着科技的进步、文化教育的普及和发展，以及公民参与意识的逐渐增强，公共问题的解决也不再囿于政府能力的范围，而是扩展到整个社会。从西方国家的改革实践看，解决公共问题的主体呈现多元化趋势，这一趋势有力地推动了公共管理的社会化进程。

2、准公共政策主体

政府是公共管理活动的核心主体，但他们不是惟一主体。我们把政府主体以外的公共政策主体统称为准公共政策主体，即社会中那些为追求公共利益与服务的非政府公共组织，也可称之为第三部门，如非政府组织、非营利组织等社会组织和社会主体。准政策主体在整个公共政策体系中仅处于从属性和辅助性的地位。

准政策主体的存在和发展是公共管理社会化的必然结果。一方面，从公共问题的横向维度或纵向维度上看，都要求多样化和多层次的公共政策主体来解决。另一方面，这些准政策主体又具备解决部分公共问题的能力。因此，准政策主体在整个公共政策体系中占有相当重要的位置。

到目前为止，人们对非营利组织的界定也不统一。从传统来看，非营利组织的主要功能在于收容、救济、医疗、办学、文化和社会服务方面。具体来讲，非营利组织在公共服务中的主要功能在于：影响政府的公共政策、监督市场和政府、直接提供公共服务、维护良好的社会价值、促进积极的公民精神和扩大社会参与。其中，非营利组织在直接参与社会事务的管理过程中，能够发现许多公共问题。同时，非营利组织通过广泛运用影响力，如提供信息、陈述请愿、参与诉讼、直接代表，影响大众传媒和公共政策过程。另外，非营利组织通过持续的分析研究，为政府政策制定和执行提供意见或建议，从而实际参与公共政策过程。

3、公众参与与公共政策

公众（公民或选民）是公共政策主体的一个重要的组成部分，虽然没有明确的组织，力量也比较分散，但却是一种最广泛的非官方政策主体。公众通过各种政治参与途径，影响或制约政府的公共

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政策的制定和执行。此外，公众也是政策发生作用的对象，即政策客体。公众参与到公共政策过程中（包括参与听证会）不是处于从属性的地位，而应该发挥更为重要的作用。

当代公共政策的基本价值取向是着眼于解决公共问题。公共问题将以多种途径进入公共政策议程，并最终得到解决。在民主化社会中，公民的政治参与常常成为民主国家宪法的基本原则。公民参与政策过程是为了直接表达自己的利益与要求。公民对公共政策的影响途径有很多，不同的国体、政体和国情，公民作用于公共政策过程的方式、程度和效果也不同。

当代公共政策主体具有多元化、多层次的特点，但由于各国政治、经济、文化和意识形态的不同，中西方公共政策主体的内容、地位和作用呈现出较大差异。在我国，各政策主体实际上都要在党和国家的统一领导下参与公共政策过程。但是，公共政策主体多元化、多层次的趋势和现实必将使公共政策朝着民主化、科学化的方向迈进。

二、公共政策主体的能力

1、政策主体能力的涵义与内容

政策主体能力是指政策主体能否成功地适应环境的挑战及其程度，即在环境的挑战下，政策主体能否应付或适应这些挑战，以及取得成功的程度。政策主体的能力在很大程度上决定了政策的质量，进而影响到执行、评估实施结果等一系列环节。

政策主体能力是各政策主体的能力与整个公共政策体系内部的互动及整合能力的综合体。从整体上来说，公共政策主体的能力主要包括：

（1）规制社会成员行为的能力

作为特殊的行为准则，公共政策在规范人们行为时，指出什么是应该做的，什么是不应该做的。通常，这些准则、规范来自于统治阶级的利益需求与价值偏好。

公共政策主体规制社会成员行为的能力还常常在应对突发事件等危机管理中发挥重要作用。政策主体对社会成员行为的规制直接关系到社会正常的生活秩序、社会成员甚至是全人类的公共利益，体现出政策主体的权威性和号召力。因此，规制社会成员行为

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的能力是公共政策主体能力的一个重要方面。

（2）引导公众观念、行为的能力

公共政策主体将哪些问题列入公共政策议程，直接决定了对公众观念和行为将产生什么样的引导。所以，公共政策主体首先要具有充分搜集公共问题信息、最大程度地一般了解把握公众意愿的能力，从而针对某些公共问题制定政策，以便更好地、更富成效地引导公众的观念和行为。公共政策主体引导公众观念行为能力的强弱，在很大程度上取决于政策主体自身观念的影响程度以及行为的规范、模范程度。公共政策的导向，不但是行为的导向，更是思想观念的导向。公共政策主体引导公众观念、行为的能力越强，越有利于公众加深对公共问题和公共问题的理解、增强对公共决策的参与以及对最终产品——公共政策的拥护和支持。

（3）调控各种利益关系的能力

公共决策是公共政策主体为了实现有效管理选择一种主观最满意的方案的动态过程。这个实现有效管理的过程也是对社会中的各种利益关系进行调节和控制的过程。公共政策主体可以通过直接的也可以通过间接的方式来实现对各种利益关系的调控。其调控能力的强弱，表现在确定要调整哪些利益关系以及所优选的政策方案，是否能最大程度地解决公共问题、满足公众需求、平衡各种利益矛盾。

（4）公平分配社会资源的能力

公平分配社会资源是公共政策主体能力的又一项重要内容。公共政策的本质决定了公共政策必须立足于解决对社会资源公平分配的问题。究竟把利益分配给谁、怎么分配、最佳分配是什么，就成为公平分配社会资源中的核心问题，如果解决得好，就说明公共政策主体公平分配社会资源的能力强。

需要强调的是，公共政策主体的规制社会成员行为的能力、引导公众观念行为的能力、调控各种利益关系的能力与公平分配社会资源的能力都与公共政策主体自身的价值观和知识存量密切相关，三者之间是相互联系、相互作用、相互影响、不可分割的有机结合体。

（5）公共政策体系内部的互动及整合能力

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除了政府这个核心公共政策主体外，执政党与利益团体、社会团体、第三部门等准公共政策主体以及公众、新闻媒体等共同构成一个公共政策系统。在整个公共政策体系中，各子系统、各组成部分之间的互动及整合能力也是公共政策主体能力的重要组成部分。在某种意义上讲，它们的互动及整合能力将决定整个公共政策体系的能力。作为一个系统，在各主体相对独立、具备较高能力的情况下，公共政策体系有一种天然的整合能力和机制。

2、提升政策主体能力的必要性

（1）从实践来看，公共政策主体能力不足 ①不能积极有效地引导公众的观念和行为

从实践来看，公共政策主体搜集公共问题信息、一般了解把握公众意愿的能力不佳，从而也就不能积极有效地引导公众的观念和行为。

②调控各种利益关系的能力不佳

首先，从公共政策的过程来看，由于政策主体的价值偏好和知识存量的影响，有的政策可能一开始就是错误的：不符合公共利益，或者说不能协调甚至可能加剧社会利益矛盾。

其次，由于公共问题错综复杂，不断变化，针对公共问题而进行的公共政策往往是牵一发而动全身的，具有较强的关联性，这对公共政策主体的能力构成一种挑战。

③缺乏公平分配社会资源的能力

首先，政策主体所秉持的某些价值观不符合公共利益； 其次，政策主体的自身素质以及所拥有的信息资源可能是不充分的，因此导致公平分配社会资源的能力的缺乏。

（2）公共政策主体能力现状不能满足日益增加和多样化的公众需求

受教育水平的提高、信息科学技术的迅猛发展、普及等因素的影响，公众需求越来越呈现多样化、复杂化趋势，这与上述的公共政策主体能力不足的现状产生了尖锐的矛盾，同时也对公共政策主体提升自身能力提出了挑战。

（3）“入世”新环境和经济全球化挑战公共政策主体能力 “入世”使我国经济与整个世界经济融为一体，入世后，我国

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公共政策主体能否应对新环境的挑战直接决定了公共政策质量的优劣，进而影响到公共管理的进程。这就要求公共政策主体具有较强的竞争意识和理念，对经济发展规律和市场机制有充分的认识和把握，以迎接入世新环境的挑战。

同时，经济全球化过程充满矛盾和问题，客观上要求公共政策主体能力的提升。发展中国家的公共政策主体必须提高自身的能力和素质，以社会公共利益最大化为出发点，在更广的视野和更长远的利益上制定政策，并与时俱进，不断提高应对环境挑战的能力。

（4）知识经济要求公共政策主体能力的提升

人类社会已步入知识经济时代，无论是在引导公众观念行为、调控社会利益关系方面，还是在公平分配社会资源方面，知识经济的发展都对公共政策主体的能力提出了更高的要求。

3、提升政策主体能力的途径

提升政策主体的能力主要从两方面着手：第一，公共政策主体本身提升自身的公共政策能力。包括公共政策理念的转型，增强吸纳公众参与公共政策的能力。政策主体应该注重一般了解公众的心理预期，关注他们的需求和行为方式，与公众建立良好的伙伴关系而不是像在传统体制中的对立关系。第二，借助外部因素如先进的科学技术（通讯和网络等）、举行听证会等来鼓励和吸纳公民参与，推动公共管理的社会化。

（1）公共政策主体转变政策理念

政策理念是指政策主体进行公共政策时所秉持的价值观。在新时期、新形势下，公共政策主体必须转变公共政策理念。具体来讲，政策理念应该包括：

①视政策对象——公众为伙伴而不是对立者；

②公共政策的出发点应是解决公共问题、保证公共利益的最大化；

③支持、鼓励准政策主体的发展；

④要具有前瞻性，注重“预防”而非“治疗”，重点掌握政策主动权。

（2）改善和优化政策的外部环境

①提倡公共道德，强调公共责任，使社会逐渐形成良好的公共

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文化氛围；

②加强公共政策程序化、公开化的法制建设；

③最大限度地吸纳公民参与，推进公共管理的社会化。

第三章 公共政策系统与决策体制

一、公共政策系统的构成

公共政策系统主要由信息系统、智囊系统、决断系统及监控系统构成。这些子系统各有分工、相互独立，又密切配合、协同一致，促进公共政策大系统的运行得以顺利展开。

1、信息系统

信息是管理活动中各种消息情报、数据指令、密码、符号、文字、语言等讯号的总称。整个公共政策过程也始终离不开信息；任何一个公共政策，都离不开信息的输入和输出。是否及时得到准确而有用的信息，并对其进行及时处理，是进行有效公共决策活动的必要前提。

（1）信息系统的职责

信息系统的职责主要有：①有计划、有规律、经常性地收集、整理、分析和贮存社会发展各个领域、各个方面的历史和现实的情况与数据，以保证公共政策能够及时获得适用、准确和充足的情报信息资料；②有意识地收集、整理政策实施过程及结果等方面的情况、数据，并及时向决策者反馈；③研究分析政策执行结果中存在的问题，发现政策的偏差或失误，并及时向决策者反馈。

（2）信息系统的构成

公共政策的信息系统由信息流程体系和信息组织体系两大部分构成。信息流程体系包括信息收集、信息传递、信息加工、信息贮存等基本环节。通过如上信息的运转过程，建立起一个科学的情报信息网络，就能为公共政策奠定一个良好的基础。信息组织体系从我国的情况看，主要有四种类型，即①专业性的社会统计系统；②政策执行机构和监督检查机构的信息反馈系统；③政策智囊机构设置的信息系统；④政策中枢机构设立的信息系统。

2、智囊系统

（1）智囊系统在公共政策中的作用

智囊系统在公共政策中的作用在于填补当代领导职责与其能

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力之间的差距，为领导服务。具体来说，这种作用大致包括：①参与公共决策，提高决策的科学性；②为政策主体提供咨询服务，开阔政策主体的视野和思路；③对政策问题进行“会诊”，找出问题的症结。

有效发挥智囊系统的作用有赖于智囊组织整体结构的合理性和智囊人员的素质。智囊组织的整体结构包括专业结构、知识结构和年龄结构。

（2）智囊系统的构成

根据与政策主体的不同关系，智囊系统主要划分为政府和政党组织体系之内的官方智囊机构和非官方的政策研究机构两个部分。前者在体制上隶属于政策主体，在研究工作中向政策主体负责；后者主要有三类：①由政府资助和管理的专门研究机构；②各种独立的、民间的研究机构；③大学。它们在体制上不隶属于政府。

3、决断系统

公共政策中的决断系统是由拥有公共决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是公共政策活动的组织者，领导政策的全过程。公共政策的决断系统是整个公共政策体制的核心和中枢系统。在公共政策过程中，决断系统不仅拥有决定权，而且还统帅其它子系统的活动，为信息系统指明收集信息的方向，为智囊系统确立拟定备选方案的目标，指导政策方案的实施活动；但信息、智囊等其它系统或机构却不能取代决断系统的地位。

（1）决断系统的特征：①权威性；②主导性；③组织性。 （2）决断系统在公共政策及其运行中的作用：①界定政策问题；②确定政策目标；③设计政策方案；④选择政策方案。

决断系统在这一环节的职责是建立方案选择的价值标准体系，对智囊系统提供的各种方案进行比较、分析、平衡，最后拍板选定方案。

（3）决断系统的活动规律

决断系统的活动应遵循反映政策客观规律的一些原则：①果断原则；②创新原则；③系统原则；④择优原则。

4、监控系统

监控是公共政策中不可或缺的一个组成部分。对政策过程的监

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控，既有助于公共政策的合法化，也有助于政策方案的贯彻实施与评估，是实现既定目标的有力保障。

（1）监控系统的组成

监控系统是指政策系统之外的人员和机构，对政策行为、政策方案的内容和执行，进行监督和控制的机构。实行不同政治制度的国家，监控机构的组织形式有所不同。

（2）监控系统的作用：①防止政策主体滥用决策权；②促使政策内容切合实际；③监督执行机构及其人员正确执行政策。 二、公共政策系统的内部关系

公共政策系统中各个系统的内部关系，是相互独立、相互制约的辩证关系，构成相对封闭的公共政策“回路”，处于自我完善和自我调节的有机过程之中。

公共政策各个组织系统在公共政策过程中各司其职。它们之间是互相独立而不是互相代替的关系。

公共政策系统要善于发挥科学决策体制的功能，首先必须尊重各个系统的独立地位和首创精神，不能搞行政干预或越级指挥，而各个系统也应履行自己的专业职能，而不能越级请示，或玩忽职守。

科学政策系统中各个系统之间的关系，既是互相独立、各司其职的关系，又是互相协调和互相配合的关系。决断系统、信息系统、咨询系统和监控系统，各自独立、各司其职、履行专业职能。但分工不等于分家，独立不等于“各自为政”，而是互相配合、协调合作，共同解决公共管理中的各类政策问题。各个系统之间互相配合的关系，一方面表现为决断系统与信息系统、咨询系统之间的有机配合，以利于制定政策；另一方面表现为决断系统与执行系统、监控系统的有机配合，以利于把政策方案变成改造世界的现实力量。

公共决策回路，指以决断系统为中心的，由其它系统相互配合和制约、互相作用构成的功能传输（输入—转换—输出）的回归过程。在科学决策体制的有机回路中，由于各个系统在履行各自独立职能的过程中，既互相制约，又互相作用，具备着自我调节的功能；因此，公共管理机关只有健全科学的决策体制，并形成有机的回路，才能形成决策的科学化和民主化。 三、决策权力

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决策权力是决策体制中最重要的因素之一。在决策活动中，谁拥有的决策权大，他所偏好的决策得到通过和贯彻的可能性就大。因此，有人把决策过程看作是人们相互间进行“权力角逐”的过程。

决策权力，可以定义为一种法律权力，它或者是在一系列可能行动中做出选择的权力，或者是影响政策主体、推动他去选择自己所偏好的某一行动的权力。在组织中，决策权力的基础主要是正式的职权和非正式权力或二者的结合。非正式的权力可能来源于个人魅力、拥有某种特长、重点掌握某种资源、具有强制力量等方面。

具体说来，决策权力包括：

1、政府系统内部决策权力的横向分化； 2、政府系统内部决策权力的纵向分化； 3、政府和社会之间的权力界限；

4、政府决策权力的运用，必须接受来自社会各个阶层的影响和制约。

四、公共决策体制的结构

决策权力在政策主体之间进行分配所形成的权力分布格局及政策主体在政策过程中的活动程序，便构成决策体制。公共决策体制，是指担负着公共决策任务的机构和人员所组成的组织体系以及制定政策的基本程序和制度。公共决策体制所涉及的问题主要是决策的承担者是谁，各个系统承担什么任务，配备什么样的技术设备，它们之间存在什么关系等。在公共政策机构中，公共决策体制是一个相对独立的严密完整的组织体系。我们将按照管理层次和管理幅度不同，将决策体制划分为纵向结构和横向结构。

1、纵向结构

各级决策组织之间构成领导与被领导的关系，这个排列组合方式便是决策体制的纵向结构。纵向结构的层次视不同的体制需要而定。在纵向结构中，层次越高，决策权限越大，决策的法律效力也就越大。

管理层次与管理幅度的变化决定着决策体制“形状”的变化。管理层次多而管理幅度小，其纵向结构就呈尖型形态；管理层次少而管理幅度大，其纵向结构就呈扁型形态。尖型形态的纵向结构权力集中，控制有力，便于政策的统一执行，但不利于发挥下级决策

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组织的创造性；扁型形态的纵向结构便于下级决策组织因地制宜，发挥创造性，但是由于分权过大，则可能政令不行，削弱最高决策的权威性。

2、横向结构

同级决策组织之间，构成平等合作和协商关系，这种排列组合方式便是决策体制的横向结构。

横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系，而是一种平等并列的关系。

横向结构设置有利于决策的全面化、科学化，但同时也可能因各决策组织之间相互配合失调而出现决策混乱。 五、公共决策体制的类型

1、层级结构中的集权制与分权制

①集权制是指权力集中于上级决策组织，上级组织包揽较多的决策事务，下级只能依照上级指令行事的决策机制。

集权制的优点是公共政策的制定更具全局性，更能统筹兼顾；缺点是决策适应性差，不能因地制宜，并容易导致上级决策组织的独断专行。

②分权制是指各级决策组织在各自管辖的范围内享有决策权，上级无权干预下级决策活动的决策体制。这种体制在联邦制国家中较为普遍。

分权制的优点是各级决策机构能因地制宜地制定政策，政策针对性强；缺点是各级决策组织的政策难以协调，易产生冲突。

2、个人决策模式和集体决策模式。决策权力在同一层次的决策主体之间进行分配的形式，便构成个人决策模式和集体决策模式。

①个人决策模式指决策权力属于单个决策主体所有，它包括个人专断式和个人负责制两种具体形式。

②集体决策模式指决策机构的全部成员拥有同等决策权力，共同决策和共同负责。集体决策模式的具体形式有：历史上的寡头政治；当代的各种委员会制。

3、历史上出现的公共决策体制类型

以历史为线索，以最高决策权归属为依据，来划分各种决策体

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制类型。古今中外出现过的主要类型有：原始民主制；神权制；君权制；议会制；人民代表大会制；法西斯制和军人独裁制。 六、公共决策体制的特征

1、专业性； 2、统一性； 3、整体性。

七、西方国家的政府在公共决策中的地位

政府作为国家的行政管理机关，是国家各项重要职能的直接体现者和执行者。现代政府活动的主要方式就是制定和实施一定的政策。在各个国家中，政府的政策数量最多，政策活动的制度化程度最高，是政策系统的核心主体，在公共政策过程中具有基础性的地位和作用。

1、西方国家中央政府在公共决策体制中的地位

西方国家的政府主要采取总统制和议会内阁制两种形式，在这两种不同的形式中，中央政府的地位和作用也不一样。

（1）实行总统制的国家。在实行总统制的国家中，总统既是国家元首又是政府首脑，权力很大；许多重要的政策都直接出自总统之手。特别是在行使行政权时，总统作为最高行政长官，可以主持联邦政府日常工作和各种决策会议，决定美国的战略方针、政策和重大措施，发布对联邦机关有法律约束力的政令。这些权力及其运用都属于政府制定决策的活动。为协助总统行使权力而设立的白宫办公厅、国家安全委员会、中央情报局等庞大的总统办公机构，大多数是代表总统进行决策领导的部门和总统决策的咨询部门。美国的内阁不是政府的最高集体决策机构，而是总统的咨询和执行性机构。内阁成员对政府有关全局性的重大决策只有建议权和执行权，总统一人重点掌握了决定权。内阁各部下属的各个局，由常设的文官领导，他们通过自己对具体情况的一般了解和丰富的专业知识，在各种具体的实质性的政策制定中起到了主要规划者的作用。

（2）实行议会制的国家。议会内阁制的政府也重点掌握了巨大权力，特别是国家行政管理方面的权力，但政府首脑的地位不如总统制下的政府首脑的地位突出。就政策制定方面的权力而言，政府重大政策必须通过内阁会议，而不是由政府首脑做最后决定。内

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阁制下的总理也为自己设置了一整套办公机构，主要用于政策的制定、协调和监督，因此，它们是政府机构中最有权威和影响的部门。

广义的政府也包括议会或国会。议会作为国家的立法机构，是重大政策由议案到法案的必经之路。议会通过提案、审议等方式在国家重大政策的制定中起着不可替代的重要作用。但是，不论在总统制还是内阁制的国家，议会审议的大部分提案都是由政府提出的。政府还在许多方面通过“委任立法”的方式，自己“先行立法”，后经立法机关批准，从而取得了本应由议会行使的一部分实际权力。总统制下的总统对国会的决定还具有否决权。政府的首脑也往往由作为控制议会多数的执政党的领袖担任，他可以通过本党的议会党团左右议会的活动。这样，政府通过不断扩大权力和对议会的种种制约方式，使自己在制定政策的过程中，实际上处于主导地位，这也是当代西方各国政府行政权力不断膨胀的重要表现。

2、西方国家的地方政府在公共决策体制中的地位

（1）实行联邦制的国家。作为联邦制国家，美国的地方政府在公共政策中享有很大的权力。在立法权上，美国采取二元结构。联邦宪法和法律具有高于各州法律的效力和地位，各州又可以自定法律；此外，联邦宪法本身也受各州的支配，要修改宪法，须经3/4的州的同意，而2/3的州可以发起全国制宪大会重新修改宪法。在美国，中央与各州的权力范围皆由宪法规定，受宪法保护。

（2）实行单一制的国家。英国是实行单一制的国家，英国的中央政府拥有着全国的立法、行政、军事、财政等决策权力，各郡、区地方政府的权力来自中央政府，国会以法律规定各地方政府的权力。一般来说，英国地方政府拥有制定法律的权力，但只能作为国会所制定的法律的补充，但是地方政府有提出或反对某一法案的权力。英国是强调地方自治的国家，地方的公共安全、治安、商品管制、教育、税收等等公共问题的决策权力都归地方政府所有。

我国的中央人民政府是全国人民代表大会的执行机关，同时是国家最高的行政管理机关。它除了具有一般国家政府的政治职能、社会管理职能以外，还具有领导、组织经济的职能；与此相关，其社会管理职能方面涉及范围甚广。这种状况决定了我国政府的实际权力大，政策内容广、职能部门多。同时，作为一个大国，由于管

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国家政权管理的权利，其根本目的是保障公民的利益能够得到充分的表达和满足。所以，国家民主制度的实行对于决策问题的确定具有重要的意义和作用。从形式上讲，国家的民主制度主要体现在代表制度及选举制度上。

（3）大众传播媒介的作用

①缩短了公众议程的时间；②缩短了正式议程的时间；③扩大了决策问题提出的数量。

4、对公共决策问题进行分析 （1）认定问题。 （2）说明偏差。 （3）确定原因。 （4）问题表述。 二、确定公共决策目标

1、什么是决策目标

所谓决策目标，是指一定环境和条件下决策者在解决问题的过程中所期望达到的结果。选择好决策目标是公共决策的主要内容。

2、确定决策目标的标准 （1）目标具体明确； （2）目标有效协调； （3）目标具有可操作性； （4）目标与手段的统一。 三、拟定决策备选方案

1、拟定公共决策方案的原则 （1）多方案原则； （2）排斥性原则； （3）多要素原则； （4）可操作性原则。 2、方案设计者的主观条件

（1）对问题和目标的一般了解和理解程度； （2）信息和经验； （3）知识水平； （4）思维敏捷；

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（5）考虑问题的周全性。 四、决策方案的具体内容

1、方案执行的必要说明； 2、解决决策问题的基本措施； 3、明确决策方案对应的阶段； 4、决策方案性质的界定； 5、方案所需的各种条件的要求。 五、决策方案评估的标准

（1）效益标准； （2）方案协调性标准； （3）方案的适应性标准； （4）决策方案力度标准。 六、选择决策方案应遵循的原则

1、悲观原则，或称小中取大原则，由伍尔德提出。 2、乐观原则，或称大中取大原则，由赫威兹提出。 3、最小遗憾原则，或称大中取小原则，由萨凡奇提出。。 七、决策方案选择的方法

决策方案选择的方法，大体上可分为两大类：一类是依靠民主评议、专家主观打分的方法，来确定最优方案；一类是运用量化手段，进行方案的比较优选。常见的优选的方法主要有：1、直接比较法；2、综合比较法；3、多重标准决策的方法。 八、决策方案选择中共识的形成

决策者只有对最终选择的方案形成一致的认识，决策方案才能最终确定。决策过程中决策者形成共识的途径通常有三种：交换、说服和强制。

九、决策方案的合法化

在对公共决策方案做出抉择之后，必须将该方案合法化成为真正具有权威性的政策。也就是说，它需要按照一定法律程序予以审定，取得合法化的地位，才能使决策方案在全社会具有约束力。从字面上看，合法化意为“使具有合法性，给予法律力量，使具有权威性、核准或批准”。

当代中国公共决策合法化的形式众多，正式和规范的合法化形

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式，往往要经过中国共产党、人大和政府的法定会议等批准和颁布。 十、决策方案的调整

1、提出调整方案

决策中调整方案是决策主体对原方案的修改原则、内容、方法和步骤所做出的决定。调整方案的好坏，直接关系到决策调整的成功与否。因此，在提出调整方案的时候，为保证调整方案的质量，应把握的原则有：（1）反馈原则；（2）动态原则；（3）整体原则。 十一、选择调整方案

决策调整方案也是从若干个可供选择的方案中进行比较分析，从而选择出一个最佳方案。选择方案的过程，实际上是做出决策的过程。这个过程也称追踪决策，它既包括对实施中反映原有决策方案失误所做的调整、修正和跟踪决策，还包括方案在实施过程中，因影响决策的各种主客观条件发生重大变化，为保证方案目标最优的一致性，所进行的各种调整、改良、优化等补充决断和对策措施。

追踪决策与一般决策相比，具有以下特征：1、回溯分析；2、非零起点；3、双重优化；4、心理效应。

由此可见，追踪决策比一般决策更难以决断。因此，在选择决策调整方案时，要慎之又慎。选择调整方案要把握：①符合实际；②及时果断；③可行性原则。

第五章 公共政策过程中的执行

一、政策执行的理论

1、行动理论：认为政策执行是指对某一项公共政策所要采取的广泛行动。

2、组织理论：认为政策执行都需要组织，没有组织就没有执行。在人们所建立的各种组织中，执行组织是最严密的。

3、因果理论：大致包括两类内容，即（1）把政策决定看成是一种假设，一张“指导人们从当前情况导出设计目标的地图”。政策执行是按地图所指引的方向到达目的地；（2）把政策中的潜在因果假设分为两个因素：贯彻影响力和技术能力。

4、管理理论：认为主要负责政策执行的行政机构，不仅受其合法委任权的影响，而且还要受到与之相关的利益集团的影响，政策系统中立法机关干预的影响，以及特定的政治环境中其它各种因

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素的影响。

5、交易理论：认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程。这中间，政策执行者与政策对象之间通过不同方式的交易，在各种力量的互动过程中，达成某种妥协、退让或默契。

6、系统理论：认为政策执行过程的分析，可以理解为外界环境对政策系统进行物质、能量、信息的输入，系统产生了政策输出，由政策结果和反馈提供了政策的评价与再输入过程。

7、演化理论：认为在提出政策问题、制定政策目标、拟定政策方案过程中，都存在着许多不确定性和模糊性，多重目标实际上会产生矛盾与冲突。因而在实际执行中，会对原有目标不断地重新设计。政策制定是反复的形成、执行、再形成的演化过程。 二、政策执行研究的基本模型

1、浴盆模型

事物的不断发展变化，与政策相对稳定性之间的矛盾，决定了每一项政策都有其失效过程。要保证政策执行的可靠性，就要控制它的失效性。依据可靠性理论分析，在政策方案的执行过程中，“失效”表现于三个阶段：（1）早期失效；（2）偶然失效；（3）耗损失效。

这种政策失效率的变化，类似于浴盆状。人们把这种曲线也称为“浴盆模型”。实践证明，“浴盆模型”具有一定的指导意义。它提醒人们，在政策早期失效时，不要为早期失效率一时较大的现象所迷惑，而应着重于失效的质的分析。切忌轻易地修改政策，造成政策不稳定。早期失效过程是难以避免的，除非分析结果确系政策本身错误，否则轻率改变政策必然引起振荡。在偶然失效时，要不断采取追踪检查，提出新措施，修正原方案，尽可能地使这一时期延长。而在耗损失效时，失效率反映政策老化的程度，要抓紧机会，做好政策创新，必须及时制定出新政策，取而代之。

2、史密斯的政策执行过程模型

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在众多研究政策执行过程的模型中，美国学者T．B．史密斯

政策制定过政策 执行机目标群理想化的政紧张 环 境 因 素 处理 反馈 图7－2 史密斯的政策执行过

所提出的模型具有较大影响。

史密斯认为，理想化的政策、执行机构、目标群体、环境因素，为政策执行过程中所牵涉到的重大因素。理想化的政策是政策制定者试图追求的相互作用形式；目标群体是受政策最直接影响的，必须对政策采取适当反应的符合政策要求的群体或个体；执行机构是政府机构中负责政策执行的组织；环境因素是那些影响政策执行和受政策执行影响的要素。

史密斯模型与已往的政策执行研究的不同之处，在于它不仅强调了执行中理想化的政策，而且也强调了执行中的其它三个因素。人们习惯于把更多的精力放在理想化政策的制定上，似乎政策执行是简单地照章办事，不太注意目标群体，更少考虑到执行机构与环境因素的影响。而实践证明，执行机构、目标群体和环境因素这三个方面对政策执行有着非常重要的影响。 三、公共政策执行的组织、对象与环境的再分析

1、政策执行组织及其成员 （1）政策实施研究的重点

政策执行与政策方案的制定，其中一个重要的不同点是政策制定基本是由许多决策主体共同作用的结果，但在政策执行阶段却基本只有一个组织担负政策执行任务，这就是官僚组织。“官僚”在此是中性的，是指执行公共政策的政府官员，“官僚机构”是指执

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