黄苇町：牢固树立法治观念,全面推进依法治国——十八届四中全会

黄苇町：牢固树立法治观念，全面推进依法治国——十八

届四中全会精神解读

2014-11-02 07:59宣讲家黄苇町《求是》杂志研究员

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黄苇町，著名经济学家、党建研究专家、反腐理论研究专家。以《苏共亡党十年祭》一书轰动国内外。曾任红旗出版社副总编辑，现任中共中央《求是》杂志研究员。

党的十八届四中全会，是我们党在新的历史阶段召开的十分重要的会议，全会审议通过的决定是全面推进依法治国的纲领性文件，紧紧围绕全会《决定》和习近平总书记重要讲话，深刻领会、深入宣传全会的重大意义，大力弘扬社会主义法治理念和法治精神，在全社会营造尊法、信法、守法、用法、护法的浓厚氛围，非常重要。我就此谈几点的体会，供同志们参考。我的报告共分七个部分，控制在两小时之内。

一、依法治国是党面临的形势和任务的要求

十八届四中全会是我们党历史上第一个专门讨论依法治国问题的中央全会。为什么会以依法治国为主题？这是中央在深刻分析国内外形势和我们党面临的各项重大任务的基础上提出的。

第一，实现中华民族伟大振兴，离不开依法治国。我国正面临复杂多变的外部环境，西方敌对势力从联络周边国家对我国实施战略包围，到企图把香港的“占中”活动扩展为新的颜色革命，他们西化、分化我国的意识形态渗透活动从来没

有停止过。国内发展不平衡、不协调、不可持续的问题依然非常突出，影响社会稳定的因素大量存在。习近平同志说，我们面对的改革发展稳定任务之重前所未有，矛盾风险挑战之多前所未有，要更好地维护和运用我国发展的重要战略机遇期，就必须紧密结合全面深化改革工作部署，夯实党和国家长治久安的法治基础。他特别引用韩非子的话“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。” 就是说，一个国家没有永远强盛或永远衰弱的，坚持法治的国家就会强大，忽视法治的国家就会衰弱。在今天，法治更是一个国家走向现代文明的重要标志。

第二，全面深化改革，离不开依法治国。党的十八届三中全会，制订了全面深化改革的路线图，今后一段时期改革的大框架已经基本搭建起来了。而各项改革措施的提出仅仅是第一步，要贯彻落实到经济政治和社会生活的方方面面，需要依靠法治来配合和保驾；各项重大的改革成果，也需要通过法治来巩固。包括要把一些成功的改革实践转变为国家的长期政策和法律，也包括要依法规范政府的放权、限权和确权，依法界定政府和市场、政府和企业的关系等。因此，改革开放越往深处发力，全面落实依法治国方略就越显的重要和紧迫。

第三，实现国家治理体系和治理能力现代化，离不开依法治国。改革开放以来，我们党一贯高度重视法治建设，把依法治国同党的领导、人民当家作主一道置于政治建设的首要地位加以强调。法治是我们党治国理政的基本方式。因此，全面建成小康社会、全面深化改革开放、全面推进依法治国这“三个全面”是相互不可分割、密切联系在一起的。但是同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，从立法领域看，有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强。从执法和司

法领域看，有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重。执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈。一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这些问题，违背社会主义法治原则，损害人民群众利益，妨碍党和国家事业发展，必须下大气力加以解决。

第四，全面建成小康社会，实现可持续发展，离不开依法治国。改革开放以来我国城乡面貌发生巨大变化，人民群众生活水平大幅度提高，但我国仍处于社会主义初级阶段这个基本事实没有变。特别是随着三十多年的经济持续高速增长，资源约束和环境脆弱的问题日益突出。中国是世界上人口最多，人均资源相对最贫乏的国家，按照理论计算，中国的自然资源只能承载9.5亿人口，可现在已经是13.5亿之众，高度超载的中国，决定了我们必须高度重视节约资源、保护环境。市场经济可以增加经济活力，但不会自动地改善生态环境；可以创造更多财富，但不会自动地促进社会公平。因此，只有通过健全法治，规范市场主体和行为个体的活动，才能保证经济社会的健康发展。例如，我国的面积和美国差不多，但目前我国水、日照、土壤等条件适合耕种的地区，不到国土面积1/8。美国最为移民国家，至今土地只开垦了300年，而我国已经向土地索取了3000年以上。美国至今还在轮种，种一块地，休耕两块地来轮作，而我国南方很多地方是一年两季甚至三季。尽管开垦率这样高，我们的人均耕地面积不到世界平均水平的４０％，且中低产田占２／３以上，因此我国提出要死守两条红线：一条是18亿亩耕地的红线，另一条是95%粮食自给率的底线。可当前侵蚀农村耕地的现象非常严重。尽管有“占一补一”、占补平衡的要求。但占的都是城郊的好地、

熟地、平地，补的却是偏远地区不宜耕种的生地、山地。现在我国每年占用耕地中的一半是水田，而补充的耕地中水田不到20%，就是最明显的例子。有的甚至把补偿的耕地造在石山上，不能耕种，还造成水土流失，明显是弄虚作假。这几年虽然国家粮食产量连续创造了增产奇迹，但到2012年已出现小麦、玉米、水稻三大主粮首次全进口的状况。因此习近平说，要确保国家粮食安全，一旦遇到大饥荒，有钱也买不到粮食，13亿人的吃饭问题绝不能依赖别人。他非常形象地说，我们必须端自己的饭碗，碗里盛的还必须是自己生产的粮食。而在被占的耕地上，不仅矗立着5000万套空置房，还有7000万套从一开始就是违法建筑的小产权房，这还多是乡村基层组织盖的，没有计算个人私搭乱建的房子在内。还有其他一些法治观念淡薄的现象，也和改革开放初期，破的多立的少，法律和政策上出现很多灰色地带，有时执法者也无所适从，导致“撑死胆大的，饿死胆小的”，成为一种很不好的社会示范，使法律的权威性受到破坏分不开。显然，部分社会成员尊法、信法、守法、用法意识的薄弱，严重损害了整个社会利益。作为一个有13亿人口的大国来说，只有加强法治，才能建立良好的社会秩序，也才能维护绝大多数群众的利益。因此，我们党从立法、执法、司法、守法四大方面作出工作部署，直面法治领域的各项突出问题，回应人民群众迫切期待，对实现国家治理体系和治理能力的现代化，具有重要意义。

对于依法治国的总目标，十八届四中全会提出是要抓好两个“建设”，第一个是建设中国特色社会主义法治体系。这里说的法治体系，不能简单地理解为一个门类齐全的法律制度体系，而是包括了法治的属性界定、法律的制定、实施、监督、保障等各个环节在内的配套完整的法治运行体制和机制。它有以下几个特点：第一，它是中国特色社会主义制度的一部分，贯彻的是中国特色社会主义的法治

理论。第二，它包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。第三，除了国家的法律法规体系外，它还包括要形成完善的党内法规体系。第四，它的实施路径，是在中国共产党领导下，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。建设中国特色社会主义法治体系，是一项十分庞大和复杂的综合性社会系统工程。重点是提高立法质量，关键是加强法律的实施，基础是推进全民守法。总目标的第二个建设，就是要建设的社会主义的法治国家，它包括两层含义，第一层含义是，国家的权力，特别是行政权力，必须依照法律来行使，所有社会成员都必须敬畏、服从、遵守法律，法律面前没有例外。第二层含义是，我们建设的是中国特色社会主义的法治国家，而不是资本主义的法治国家，必须做到“五个坚持”，即坚持党的领导，坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等。坚持依法治国和以德治国相结合，坚持从中国实际出发。实现这个总目标，需要我们全党和全体人民的长期坚持不懈的共同努力。因此，全会还明确提出了全面推进依法治国的六项重大任务。报告的第二到第七部分，就想围绕这六项任务，分别谈谈体会。

二、完善以宪法为核心的法律体系建设和实施

建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，提高立法质量是关键。而提高立法质量的关键，是要坚持依宪治国。因为宪法是国家的政治宣言、根本大法，是治国理政、安邦福民的总章程。我国1954年宪法就明确规定：“一切权力属于人民”。从这个意义上说，“宪法就是写着人民权利的纸”。人民权利神圣不可侵犯，人权和公民权利的神圣性决定了宪

法的神圣性。宪法也是党的主张和人民意志相统一的体现，我国宪法是党领导制定的，宪法的历次修改，无论是大修、中修，还是小修，都是由党中央提出修宪建议、通过人大常委会成为修宪草案。同时，宪法原则、宪法规范和宪法的其他内容，又都是建立在人民利益、人民愿望、人民意志的基础上，例如宪法明确了我国处于社会主义初级阶段的基本国情，明确规定坚持改革开放，确定了“国家实行社会主义市场经济”，确立了依法治国、建设社会主义法治国家的治国基本方略，还有“国家尊重与保障人权”“公民的合法的私有财产不受侵犯”等等。所以说宪法是通过法定程序上升为国家意志、表现为法律原则和规则的党的主张和人民意志，是党的事业与人民利益的制度表达。主张宪法至上，就是主张党的事业至上、人民利益至上。决定还将每年十二月四日定为国家宪法日。在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。建立宪法宣誓制度，凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。

2012年12月，刚担任中共中央总书记的习近平，就在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，要求以宪法为最高法律规范，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系。他还强调：依法执政，关键是依宪执政。而依宪执政，关键在实施。怎样实施，应该说主要体现在两个方面，一个是发挥宪法对其他法律法规的统帅作用。现在我国的法律规范有三个层次: 第一个层次是２42部现行有效法律，第二个层次是７００多件行政法规，第三个层次是近９０００件地方性法规。宪法是“母法”，其他的法律法规都是“子法”。宪法指引其他法律法规的制定和修改，其他法律法规都是宪法原则和制度的具体化，不能和宪法精神相冲突。可现在有些部门和地方制定的法规，程度不等地隐性植入了行业

垄断、部门利益和地方保护主义的条款，就是和宪法关于改革开放、发展社会主义市场经济的要求不相符的，需要按照宪法原则修改或废除。

依宪执政的第二个方面，就是所有的公权力活动、政府活动，都要受宪法的约束。包括我们推行的各种改革措施，都不能和宪法精神相悖。例如，改革开放初期实行价格双轨制，本意是鼓励企业多生产紧俏的生产资料，满足市场和经济建设的需要，但由于当时管理失控，滋生了一大批靠批条暴富的“官倒”；而有些地方在国企改制的匆忙推进，把一些表面上亏损的企业随便地卖光、送光，有的厂长经理通过暗箱操作把国有资产弄到自己手里，却用很低价格买断工龄，把职工当包袱甩给了社会。总书记说，价格双轨制，肥了多少人？国企改制，又肥了多少人？问题的造成固然与当时缺乏改革经验分不开，但这些做法显然不符合人民利益至上的宪法精神。因此，总书记强调今后的任何改革都要做到于法有据，首先要符合宪法的要求。不能损害广大人民群众的利益，更不允许打着改革的旗号以权谋私。

习近平同志指出，我国形成了以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系，这是我们取得的重大成就。但实践是法律的基础，形势在发展，时代在前进，法律体系必须随时代和实践发展而不断发展”。因此，科学立法仍然是依法治国的重要工作。本世纪初，我国加入ＷＴＯ，国家就在投资领域清理了２０００多个法律文件，社会主义市场经济发展与国际规则对接，以法制化的方式进一步确立了改革开放的新优势。而十八届三中全会决定推出的一系列改革举措，涉及改革领域的现行有效法律就有130多部，其中需要制定、修改和废止的立法项目有76件。截至2014年3月，还有68部法律的制定或修改列入了本届全国人大及

其常委会的立法规划中。总书记特别强调，在整个改革过程中，都要发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。改革所涉及的法律法规的立改废及试点工作所需法律授权问题，要与立法部门主动衔接，相向而行、同步推进。而全国人大及其常委会，国务院和有立法权的地方人大及其常委会，要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举。尤其要加强重要领域立法，确保国家发展和改革的需要，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。

应该说，十八大以来，已经有一系列法律的“立改废”，为全面深化改革提供了法律保障。今年4月24日修订通过《中华人民共和国环境保护法》，是《环保法》实施25年来进行的首次大修，在雾霾治理、信息公开、环保执法等方面都有重要突破。改革开放几十年来两位数的高速增长，使我国城乡面貌都发生重大变化，但积累的环境问题也已非常严重。例如10月11日北京的PM2.5普遍达到了400，雾霾之严重达到对面看不见的程度。网上说有司机打电话到交通台，说自己过了路口才发现闯了红灯，怎么办？交通台回答说，你放心，这种情况下摄像头也拍不清你的车牌号。现在雾霾正在由华北向华东、华南蔓延，覆盖了200万平方公里的国土，还都是人口最稠密、经济最发达的地区。今年两会前对群众关注问题的问卷调查中，环境保护问题已经超越腐败排在群众最关注问题的第一位，。现在中央决定每天公开雾霾严重的后10个城市的排名，就是要求各地领导对于这一威胁人民健康的问题增强紧迫感。习近平说，我们宁要绿水青山、不要金山银山，绿水青山就是金山银山。新的《环境保护法》在2015年实施后，将在治理眼下肆虐北方的雾霾天气方面发挥重要作用。

上一页 1 2 3 而8月份提请全国人大常委会审议《行政诉讼法修正案（草案）》首次提出，“民告官”案件，行政机关“一把手”应出庭应诉。以往那些“告官不见官”的现象有望得到解决。同时，《预算法》、《食品安全法》、《消费者权益保护法》等一系列关乎国计民生的法律的修订，都为全面深化改革提供了法律依据。总书记特别强调，要使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程。全会提出，要深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。十二届全国人大常委会要求除公布法律草案初审稿征求意见外，还向社会公布法律草案的二审稿；而审议法律案是立法程序中最重要的环节，现在一部新的法律案审议次数超过3次的情况屡见不鲜。很多法律草案还经历了“立法前评估”，为提高立法质量再加了一道“阀门”。总之，更广泛地民主立法、精益求精，慎之又慎，让每一部法律都经得起实践的检验，是实现科学立法的重要路径。

三、深入推进依法行政，加快建设法治政府

全会提出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。今天为质监局的同志做报告，我想把依法行政作为重点。

法治国家、法治政府、法治社会一体建设这个概念是党的十八届三中全会提出。这三个概念各自的内涵是不同的。广义的法治国家的概念，包含立法、司法、行政，甚至军队在内。法治社会则包括经济、社会、文化等各个方面，其中一个

很重要的核心内容，就是如何实现市场管理的法治化。而法治政府就是讲公权力如何实现法治化，法治政府和依法行政是连联系在一起的。在这三个概念中，法治政府处于非常关键的地位，它既是法治国家的主要成分，也对法制社会的形成具有关键性影响。

长期以来，公权力还过多地介入微观经济活动，成为我国经济社会转型期的一个突出特征。有人说，中国的最大问题是“政府太大、富人太富、穷人太多”。其中的“政府太大”不只是说政府机构臃肿、人员太多。更重要的是说权力太大。它首先表现在行政审批过多过滥上。行政审批制度的实质是政府的管制，它在市场经济不成熟的早期起到了维持正常市场的秩序的作用，但随着市场经济的深入，这项职能依然过多地集中在政府手中，就会抑制市场活力，也容易产生腐败的寻租活动。从国家能源局煤炭司一个副司长家里，就可以搜出上亿的现金。发改委副主任刘铁男打一个招呼，他儿子的账户就可以进帐上千万，足以说明审批权腐败的能量有多大。因此，首先要减少政府对企业微观经济行为的过度干预，减少不必要的审批。世界上没有任何一个政府会主动削减自己的权力，但我们做到了。现在转变政府职能、简政放权已经成为这两年法治建设方面的当头炮、重头戏。国务院专门印发文件，开展清理工作，消除行政审批灰色地带。一年多来，已先后取消和下放7批共632项行政审批等事项，今年还将完成再取消和下放200项以上“含金量高”的行政审批事项的目标。李克强总理说，这是削权，是自我革命，会很痛，甚至有割腕的感觉，但这是发展的需要，是人民的愿望，要“言出必行，说到做到”。为了预防行政许可事项“边减边增”甚至卷土重来，国务院还印发了严格控制新设行政许可的通知，对新设行政许可的标准、审查程序和监督等作了更为具体严格的规定。现在简政放权已大大激发中国人的创业热情。如自

3月1日中国注册资本登记制度改革实施以来，平均每天新注册企业超1万户。仅在今年前9个月，中国通过自主创业就超额完成了城镇新增就业人数全年1000万人的预期目标。不仅能为保持7％左右的中速增长创造坚实基础，而且可为实现公平可持续发展提供强有力的制度保障。

因此，全会要求，依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。强化对地方政府干预市场的制度约束，真正形成市场决定资源配置的机制，李克强总理在谈到公权力和私权利的差别时曾说“私权利法无禁止即可为，公权力法无授权不可为。”这是法治政府最基础的原则。但确实在很长时间里没有落到实处。很多部门都想把自己的权力无限放大，这件事没有我盖章不行、那事没我审批就不行。而且很多情况下都是想当然地自己给自己授权，却没有想到自己的权力是从那里来的。有位学者讲的很好。他说，有些干部动不动就斥责老百姓：“谁让你这样干的？”“谁给你的权利？”而没有想到，凡是政府没有明文禁止的，老百姓就可以干，这是人家天然的权利，并不需要谁授权。而公权力是什么权力？是一个社会为了维持正常运转，每个人必须让渡出自己的一部分私权利来维持公共的需要，而且要受这种公权力的强制。因此，公权力是一种恶，这种恶是必需的，因为没有这种恶，社会就没办法治理。但是，这种权力必须受到制约才行。为什么要把权力关进制度的笼子里？就是因为任何一种公权力，一旦失去制约失去控制，都必然会导致滥用，导致腐败。而一个重要的制约措施，就是公权力的行使必须得到授权，也就是于法有据。我们看外国或者香港的警匪片时，常看到这样一个场景，就是警察把枪指向犯罪嫌疑人时，一般都要说“因为你涉嫌某某犯罪而逮捕你”，这里就是讲法律的授权。而我们的警察抓人时却经常不是这样，有的被抓的人问警察：“你凭什么抓我？”警察则反

问：“你说凭什么抓你？怎么不抓别人单抓你呀？”不讲抓人的依据，反而问被抓者，这是非常可笑的。但这种现象已经司空见惯，见怪不怪了。我们讲依法行政也是这样，政府必须有合法授权的意识，总书记就讲，不要管自己权力以外的事。

当然，我们也不能简单地把依法行政，理解为削弱政府职能、强化市场功能，而是要重新界定两者职能。市场要在资源配置方面发挥更加重要的作用，政府要在基本公共服务、市场监管和社会性监管方面做到位，要建设市场决定下的有为、有效、有力、有责的法治政府，管住管好自己该管的事。因此，三中全会《决定》没有简单地说“小政府、大市场”或“小政府、大社会”，而是在强调要“更好发挥政府作用”。包括要理顺政府部门内部间的关系，解决职能交叉、职权不清、相互推诿扯皮等问题。现在往往是有利可图的事争着管，无利可图、费力不讨好的事就睁一只眼、闭一只眼或相互推诿。实际上，维护市场秩序是政府的重要职责。因为社会主义市场经济本身就是信用经济、法治经济。没有法治，失信行为大量发生而不受惩罚，骗子满天飞，就不可能形成健康有序的市场。我国至今仍有很多私人老板带着大量现金去交易，一手交钱、一手交货，谁也不信任谁。而在发达国家，用皮箱装着几十万美元做交易的，只有贩毒集团。还有现在企业开工时都要求解决“三废”的处理问题，并且也都购置了相关设备，否则也不可能发给生产或经营许可证，但很多企业开工后都把处理三废的装置关闭了，或者白天有人检查时就开着，晚上没人的时候就把污水直接排进江河湖泊里。因为这样可以节省很大一块成本。现在长江、珠江和几大淡水湖的水质不断恶化，就和沿江、沿湖一些工业企业偷偷排污分不开。这样做的有民营企业，三资企业，也有国有企业，而有的负责监测和执法的环境保护部门，却对此视若无睹，是管理的企业数量太多实在管不过来?还是有的得了好处后睁一只眼、闭一只眼?还有前些年我

曾到过一个地沟油的主产地，我问当地一位领导，你们這里的地沟油有多大比例流上了本地的餐桌，他说，我们这里出产的地沟油基本上都没有流上本地的餐桌，都卖到重庆和四川去了，他们喜欢吃麻辣火锅，吃不出来。有人说，现在的假食品只要不吃坏肚子，假电器只要不电着人，假药假酒只要不毒死人，就算造假者还“有良心”。前些年网上曾流传一个段子。说卡扎菲被反政府武装抓住后，忙声明自己是假的，只是个替身。反政府武装问他：“真卡扎菲去哪里了？” 他说，真的早跑到中国去了。反政府武装生气地说：“胡说！中国哪有真的。”这显然是中国人自己编排出来的。说得很夸张，我们执法部门的同志辛辛苦苦做了很多工作，听了这些可能很不舒服，但也确实可以从中看到，群众对有些地方出现的执法不力、行政不作为现象是非常不满的。长期以来，一谈到中国的法治，最集中的话题之一是说我们的法制不够健全。这样的看法，也的确有一定的道理。也可以从很多法律法规需要进一步修改完善，以及在某些方面还需要另立新法来得到佐证。可是事实上，截止到2010年，有中国特色的社会主义法律体系已经形成。而从最近几年来的一些热点事件来看，与法制不够健全相比，一些地方政府和官员法治理念的缺失、不守法，没有严格执法，无疑更是法治问题的要害。因此，依法治国强调科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，其中执法是关键。总书记说，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”如果有了法律而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。因此，全会决定提出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作。为此，全会《决定》提出了一系列重要措施。

首先要减少多头执法，推进综合执法。包括大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。

针对群众反映比较多但同时又亟待加强的城管执法体制问题，全会提出要加强城市管理综合执法机构建设，理顺城管执法体制，完善执法程序，提高执法和服务水平。为此提出五项重点措施。

一是严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。不能出了问题都说是“临时工”干的。二要坚持严格规范公正文明执法，依法惩处各类违法行为，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。完善执法程序，明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。三要建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。减少执法中的自由裁量权，不能被执法者态度好的罚五千，态度不好就罚五万。或者没人说情罚五万，有人说情则可以全免，下不为例。要严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收费罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。现在还有些地方政府，表面上是罚没收入都上缴财政了，实际上财政又为这些执法部门单立户头按一定比例返还。这样就会鼓励为罚款而执法的想象，甚至出现钓鱼执法，是与法治精神相悖的。执法部门的费用不足应由财政解决，不能鼓励执法部门通过罚款来创收。四要建立执法全过程记录制度，全面落实行政执法责任制。严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，加强执法监

督，坚决排除对执法活动的干预，防止和克服地方和部门保护主义，惩治执法腐败现象。五要健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。执法中发现触犯刑律的就要及时移交司法机关，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。

此外，还要加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。对权力集中部门和岗位要实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。这也是汲取有的国家的管理经验。例如德国很早就提出了“四只眼睛”或“六只眼睛”原则，即有些重要事项，要在内部分工的基础上，由两个人或三个人共同负责，还有重点岗位要强制轮岗，一般三年一换，再能干、领导认为再离不开的人员，也六年必换，防止一个岗位呆久了陷入关系网。决定还提出要完善政府内部层级监督和专门监督，包括加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。总之，国家的法律法规都需要各级政府来实施，与群众关系最密切的也是各级政府，政府的决策与执法活动是否合法、是否适当，不仅关系人民福祉和社会稳定，也关系依法治国方略能否落实。

这里，领导干部法律意识和法治观念强不强非常重要。法治建设的核心是“两权”：第一是监督制约公共“权力”。第二是保障人民的合法权利。因此，“依法行政”最重要的含义是依法治“官”，而非依法治“民”；是依法治“权”，而非依法治“事”。很多官民纠纷都源于政府职责混乱。政府过多地介入微观经济活动，与其他市场

主体争夺利益，就丧失了主持公正的能力，也会形成干扰司法的权力。在法治社会中，调节人们利益关系、约束人们社会行为的主要是法律，而不是行政权力。政府以权代法，群众遇到问题也会更多地求助权力而不是法律。这也是为什么发达国家出现利益冲突包括官民纠纷，人们都是请律师、上法院，在中国却是信访和上访的重要原因。而有些领导者为了“维稳”，以突破法律界限和牺牲对他人公正为代价来息事宁人，必然导致新一轮恶性循环，破坏整个社会的法律秩序。目前中国年信访案件一直在７００万至８００万件，平均每天2万多起。集体上访居高不下。中央已经决定，在高度重视信访工作、努力为访民排忧解难、落实政策的同时，凡是涉法涉诉的上访案件，一律要走法律程序，信访部门不再接待和处理，就是对群众依法解决问题的一个引导。因此，我们号召领导干部深入基层为群众排忧解难也好，为群众“干实事、求实效也好”，都不能离开“依法行政”这个前提，不能搞突破法律法规的“创新”。习近平最近特别强调，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，确保在法治轨道上推进改革。首先要从领导层解决法律意识淡薄的问题。领导干部法律意识淡薄主要表现在哪里呀？主要有三个方面：一是重政策轻法律，二是重批示轻法律，三是重关系轻法律。为什么有些地方民告官的政府败诉率为什么达到40%。就因为政府做的事经不起法律推敲。尽管很多领导干部只是上级决策的执行者，但首先被腿上那个被告席的就是你。现在中央要求省市领导机关都要设立法律顾问。法律过问主要不是用来处理纠纷、打官司的。首先是要对政府的颁布的文件、决策从依法的角度进行把关。因此，要在提高全民法治意识的同时，重点增强领导干部的法治观念，要探索“法治GDP”的评价指标，建立健全法治评价体系和考核标准，对违法

行政实施严厉问责，因此，全会提出，要把“会不会依法办事、能不能依法办事”作为考察识别干部的重要依据，在干部选拔任用中确立明确的法治导向。

还有，决定还提出，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。特别是在城市建设中大拆大建的形象非常严重，现在每建造100万平米的新建筑，就要拆除30-40万平米的老建筑，很多都是处于正常使用年限甚至刚建成不久的建筑，居住建部的数据，仅此一项，就给我们造成5000多亿的损失，所以我们被人们称为世界上最大的建筑浪费国。对于那些拍脑袋决策、拍胸脯做保，拍屁股走人的“三拍干部”不能放过。我们还要全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。对此，作为地方政府和官员，首先应该严守法律，尊重法律的威严，努力做法治的表率，让人民群众看到法律能够得到遵守，相信依法办事能够维护自己的权益，这才可能进化到去自觉地遵守法律，建设法治中国才能逐步走上正轨。

四、保证公正司法，提高司法公信力

全会提出，公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公则对社会公正具有致命破坏作用。全会还强调，要坚持司法为民，改进司法工作作风，通过热情服务，切实解决好老百姓打官司难问题，特别是要加大

对困难群众维护合法权益的法律援助。要重点解决好损害群众权益的突出问题，决不允许对群众的报警求助置之不理，决不允许让普通群众打不起官司，决不允许滥用权力侵犯群众合法权益。

努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。这最后一句话，总书记在多个场合都反复谈到。因此，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。

坚持司法公正，必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为。要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。这个要求有很强的针对性。这也和我们长期以来人治思维、运动式思维导致的法治观念比较薄弱有关。决定提出，从立法领域看，有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。从执法和司法领域看，有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重。执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈。一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。这些问题，违背社会主义法治原则，损害人民群众利益，妨碍党和国家事业发展，必须下大气力加以解决。

首先要去地方化和行政化。地方各级司法机关受制于地方管理体制，其独立性、公正性难以得到全面体现，不利于司法权威的树立。只有人财物脱离地方，消除司法机关对地方的依赖性，打破司法的条条块块分割，形成全国统一管理，才能摆脱地方干涉和地方保护主义，实现真正意义上的司法独立。应该说，决定

在这方面的改革力度很大。一是决定要求，各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。因此，决定明确提出，要建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。第二是最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。可以有效切断司法部门和地方行政系统的联系。前者是对领导干部干预司法的惩戒制度。后者是在客观上使司法机关的设置和行政区划相脱离，就可以不受属地管理因素的影响了。要优化司法职权配置。健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。还要健全行政机关依法出庭应诉、尊重并执行法院生效裁判的制度。对于妨碍司法机关依法行使职权、拒不执行生效裁判和决定的，要追究藐视法庭权威等违法犯罪行为。

第三就是提出要建立健全司法人员履行法定职责保护机制。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、辞退或者作出免职、降级等处分。司法人员要忠实于法律，只服从事实，铁面无私，秉公执法。所以他们必须耐的住寂寞，禁得住诱惑，能够排除亲情人情等法外等因素的干扰，这就要求为他们的履职提供各种必要的条件，健全司法人员职业化的制度。

全会还提出，要推进严格司法，坚持以事实为根据、以法律为准绳，推进以审判为中心的诉讼制度改革，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。

要加强对司法活动的监督，保障人民群众参与司法，在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与，完善人民陪审员制度，构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制。绝不允许法外开恩，绝不允许办关系案、人情案、金钱案。必须看到，政法战线反腐败斗争的形势，也和其他战线一样严峻。包括有的法官在审判案件时通过律师搞利益输送，例如深圳中院的一个分管执行局的副院长，和女律师勾结，在一起债务纠纷案中强行判决一个有偿还能力的企业破产，还任命这个女律师任清算委员会主任，光这一个案子就捞了2000万，只是由于分赃不均才告到中纪委。还有一些没有受害盯着的罪犯，权钱交易活动甚至到了胆大包天的地步。2009年7月30日，广东省江门市原副市长林崇中因受贿罪，被判10年刑，但就在法庭宣判当天，他竟然从法院直接回了家。这是因为他花了不到10万元钱，买通了看守所所长、医生等人违规获准“保外就医”。直至2011年初省检察院对这一违法的监外执行一案进行立案侦查才收了监，现在各级司法机关都在清理罪犯减刑、假释、保外就医的问题，该收监的立即收监；决定要求，要依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。严禁司法人员私下接触当事人及律师、泄露或者为其打探案情、接受吃请或者收受其财物、为律师介绍代理和辩护业务等违法违纪行为，坚决惩治司法掮客行为，防止利益输送。对因违法违纪被开除公职的司法人员、吊销执业证书的律师和公证员，终身禁止从事法律职业，构成犯罪的要依法追究刑事责任。还要坚决反对和克服特权思想、衙门作风、霸道作风，坚决反对和惩治粗暴执法、野蛮执法行为。因此，习近平同志提出，要以最坚决的意志、最坚决的行动，对司法领域的腐败零容忍，坚决清除害群之马。

在2014年1月7日至8日召开的中央政法工作会议上，习近平要求政法队伍做知法、懂法、守法、护法的执法者。特别是中国特色社会主义法律体系形成之后，我国法治建设的重心从立法转向了司法；随着依法治国进程加速，人民群众的维权意识和诉讼观念显著提升，越来越寄希望于通过司法程序解决矛盾纠纷，致使社会矛盾纠纷以司法案件的形式大量地涌入法院，持续呈现诉讼“井喷”、诉讼“爆炸”的态势，我国超乎预料地提前进入“诉讼社会”。公正是司法的本质，司法公正是社会公平的底线，如果这一防线被突破，人民群众对公平正义的信心、对法律的信任、对法治的期待，就会一落千丈。因此，要强化法律在化解矛盾中的权威地位，使群众由衷感到权益受到了公平对待、利益得到了有效维护。

还有，司法人权保障问题也非常重要。２０１２年，“尊重和保障人权”的宪法原则写入了刑事诉讼法。规定“不得强迫任何人证实自己有罪”，完善证据制度、强制措施等７个方面的法条增修，都有宪法精神的体现。还有司法人质、诉辩交易。等等。现在公安部门刑讯逼供少了，但有些地方变相地刑讯逼供的现象仍然时有所见，如搞在审讯中搞车轮战、不准嫌疑人睡觉。在眼前吊个大灯泡，你困得不得了就招了。现在高法规定，凡是通过冻饿晒烤获取的证据，都属于要在审判中排除的非法证据。过去我们常说既不冤枉一个好人，也不放过一个坏人，过去重点是放在不放过坏人上，今后必须放在不冤枉好人上。甚至哪怕可能放过坏人，也绝不能冤枉好人。因为坏人总要做坏事，今天没抓住他，下次也会抓住。但如果冤枉好人，就可能影响他的一生甚至家属子女的生活。而且好人占绝大多数，如果好人可以被随便冤枉，那么大家都没有安全感。因此，总书记特别强调决不允许办冤假错案。对触犯了刑律、但社会危害不大的可以判缓刑通过社会矫正来服刑。除了每月或每周要向司法所报到、外出要请假外，可以像一般人那样

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