法治统筹城乡科学发展的基石

法治：统筹城乡科学发展的基石

——成都市法治城市建设的实践与探索

“依法治国，建设社会主义法治国家”作为治理国家的基本方略已经载入我国宪法。在贯彻落实科学发展观，推进统筹城乡科学发展的进程中，推进城市法治建设具有十分重要的意义。法治是一个城市走向现代化文明的必然选择，是现代城市治理的核心价值理念和关键环节，也是实现城乡协调发展的基石。2003年以来，成都市以科学发展观为指导，开始了以城乡一体化破除城乡二元结构、以统筹城乡发展化解“三农”难题的创新实践，在深化城乡管理体制和运行机制改革、构建城乡经济社会发展一体化新格局、探索城乡协调发展道路方面取得了重大突破和显著成效。在这一进程中，成都市始终坚持依法治市，以全域成都的法治建设作为统筹城乡科学发展的基本支撑，推动法治城市建设和城乡一体化的良性互动，形成了在统筹城乡综合配套改革试验区背景下独具特色的法治城市建设方式。

一、法治城市建设与统筹城乡发展相辅相成

（一）法治是统筹城乡发展的内生需求

统筹城乡发展的一个重要任务就是破除中国城市化进程中城乡分治的二元结构。从城乡二元结构的形成原因来看，长期存在的城乡二元制度体系，城乡分治的公共管理体制是其中的基本原因。因此，统筹城乡发展必须着眼于制度体制层面的改革和调整，即以正式制度的供给诱导传统城乡制度的变迁，以公平的制度矫正事实上的城乡分化和不平等，通过对城乡公共服务和公共管理制度的创新，推进城乡经济社会一体化发展新格局。所以，统筹城乡发展，制度创新是动力，法治建设是保障。

从全局意义上讲，统筹城乡发展在法治层面提出了两大类的需求：第一，构建城乡协调发展系统运行需要法治规则和秩序。统筹城乡发展首先应当致力于秩序的构建，即以现行宪法规定的基本政治、经济和文化制度作为统筹城乡发展的前提，以构建新型城乡关系为目标取向，修改、完善现行相关法规，构建完善的城乡一体化的法律制度体系，从而形成统一、开放、竞争、有序的市场环境，高效规范的政府服务和司法服务。第二，建设法治城市需要人民群众的支持和参与。要切实满足城乡人民群众的新期待，使民生问题得到更加有力地改善，使城乡群众的政治、经济、文化和社会权益得到更加有效地维护，让城乡群众看到感受到城市法治建设的进步和实惠，使法治城市建设赢得群众信赖和拥护，进而充分调动广大人民群众参与、支持

法治城市建设，使统筹城乡发展在法治的基础上始终保持生机和活力。

（二）法治是新型城市化必须沿循的基本轨道

成都的城乡一体化实践实质上是新型城市化进程。实现新型城市化可以选择不同的途径和方式，但不论何种途径和方式都必须始终沿循法治的基本轨道运行，以法治为新型城市化的基础和保障。这包含了以下内涵：

1．新型城市化进程中的体制转轨需要建立法治秩序。中国传统城市化的基本特征是在国家计划体制背景下，通过人为分割城乡发展格局来推进城市工业化。建国以来的制度设定，造成了中国城市化的路径依赖。而走新型城市化道路就是要破解中国传统的城市化模式的路径依赖。其中最重要的环节就是要以市场经济体制替代计划经济体制。这是中国新型城市化的基本前提。众所周知，市场经济体制的本质特征是法治，要完成由计划经济体制向市场经济体制的转换，就必须建立法治秩序，只有沿着法治道路前行，才能够保证体制转轨的顺利实现。

2．新型城市化进程中的制度变迁需要法治理念的引导。制度变迁根据变迁力量的来源分为外生性制度变迁和内生性制度变迁，根据力量强弱分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。中国从1949年建国以来完成了第一次强制性制度变迁，建立了社会主义基本制度；1978年开始了第二次强制性制度变迁，开始了改革开放。这两次制度变迁都是政府主导的外生性的变迁。如前所述，新型城市化的经济体制背景不是计划经济而是市场经济，随着市场体制的逐步建立，制度变迁就要逐步从外生性的、强制性的制度变迁模式转变为内生性的、诱致性的制度变迁模式上来，这正好契合了法治的基本理念，因为法治在制度变迁上的本质性体现，就是要求变迁是在诱致环境中发生的、符合内生规律的变迁。

统筹城乡发展与法治城市建设相辅相成，相互促进。法治城市建设的目的是实现城市治理法治化，法治化既是统筹城乡发展和新型城市化的内生需求，也是统筹城乡发展和新型城市化道路科学推进的基本保障。统筹城乡发展破除城乡二元结构，使城乡群众共享改革发展成果，为法治城市建设提供了优良的社会环境和物质基础。

二、法治城市建设的成都特色

在全面推进统筹城乡综合配套改革，推进城乡一体化的实践进程中，成都市着眼于统筹城乡发展的制度需求，坚持“制度创新、法治先行”，全方位强化法治建设，为统筹城乡综合配套改革创造良好的法治环境，保障和促进城乡协调发展，形成了统筹城乡发展进程中的成都法

治建设特色。

（一）立法机制转变是法治城市建设的逻辑起点

这里的立法不仅是法律层面的法，也包括政策、决策、各项正式制度和非正式制度。立法机制是指立法从指导思想、原则、立法过程的动态运行过程。立法机制的法治化演进可以从利益表达方式的差异上体现出来。传统立法模式，是从上而下的利益表达方式，即，从管理者思维层面上要求体现人民意志，但是实践中，由于缺乏法治理念和具体制度的约束，往往可能出现民意表达不足的情况。而法治意义上的立法机制则强调自下而上，是在充分体现社会内生性变革需求基础上，通过科学、民主的利益表达机制，促进立法充分体现人民群众的意志。从这个意义上讲，再健全的法制体系也只是构成法制的一部分，而引导法制向法治转变，则需要立法机制上的根本转变。研究成都市统筹城乡发展改革过程，我们捕捉到了这一可贵的转变，它构成了法治城市建设的逻辑起点。

1、决策机制的透明化、公开化。决策机制的建立健全是保障党委政府政策、决策科学性的重要保证，其关键在于建立确定的民主决策程序，以制度的规范性、明确性来防止决策的随意性，保证决策的公开性、透明性，进而实现决策的科学性、民主性。成都对决策机制的改革和完善，主要体现是公众参与、专家论证和政府依法决策“三结合”的科学民主决策制度的建立健全。首先出台了《成都市重大行政决策事项公示和听证办法》和《成都市重大行政决策事项专家咨询论证办法》，将决策的民主、公开程序纳入了法定化的轨道。以制度性规定为保障，在成都市委、政府决策过程中确立起了常规化的公示、听证程序和专家论证程序，即重大决策、重大工作必须邀请专家进行咨询论证，对于事关公众利益的决策，采取邀请市民参加听证、公示、讨论和网上咨询等多种方式，广泛征求社会各界意见。通过将公众参与、专家咨询论证和政府依法决策结合起来，在决策中广泛地吸纳了不同利益诉求，促进了党委、政府的依法、科学和民主决策。

2、 立法机制科学化、民主化。成都市在统筹城乡发展进程中，将全方位利益表达机制的建立纳入了地方立法制度，力求在立法机制中充分吸纳民情、民意，通过不同群体利益的充分表达和博弈，找到一个兼顾多方利益的平衡点，最终形成为社会公众所普遍遵守的法律准则。一是建立了地方立法协商制度，由成都市人大法制委、内司委、市人大常委会法工委和市政府法制办、市政协社法委等多部门共同参与地方立法协商；并且组建了由市政协委员、专家和特邀法学界、社科界知名专家教授共20人组成的“立法协商专家组”，对各项立法草案进行立法

协商、专家论证；二是扩大了立法的公众参与度，在立法草案提交审议之前，在网上向市民公开征求立法意见和建议已经成为地方立法的必经程序。以上两项制度的建立和推行，是成都立法程序民主化和科学化的具体体现。对利益表达机制建立的重视，促使成都在地方立法中较充分地体现多方诉求和统筹兼顾不同利益，从而提高了立法质量，提升了立法的公信力。

3、公民参与的常态化和制度化。成都市尊重群众立法主体性集中体现在对乡规民约及其产生方式的态度和行动上。乡规民约是各地农村民间法的重要体现, 是当地村民乡民结合当地实际和国家法律法规制订的调整本社区范围内人们的利益关系和维护社会秩序的具有一定自治性特点的社会规范。在农村产权制度改革过程中，成都市一方面尊重农民对产权划分方式的约定俗成，另一方面又非常重视引导农民依照民主、合法、合情、合理的原则制定乡规民约。最近成都市进行的农村四大基础工程中的重点之一就是建立农村新型基层治理机制，其重点是引导农民依法构建合法、合理的利益表达方式和决策程序。充分尊重乡规民约的地位，有效发挥乡规民约的作用, 这既是发挥农村民间法在农村法治建设中的作用, 也是保障和尊重农民的法治主体地位和立法权利、提升农民法治素养和能力的有效途径。

（二）法治政府建设是法治城市建设的核心环节

如果说立法是法治城市建设的逻辑起点，那么法治政府建设就是法治城市建设的核心环节。法治政府的核心理念就是依法限制和规范政府的权力及其运作。成都市在全面深入推进统筹城乡发展的进程中，围绕构建现代法治政府目标，坚持将规范化服务型政府建设与依法行政紧密结合，不断规范政府行为、改进政府服务，实现政府工作标准化和规范化，在建设法治政府的实践中取得显著进步。

1、通过组织再造促进政府部门合理性重组。传统体制下形成的城乡分治的二元政府管理体制，机构重叠、职能交叉、对接不清、效率低下，成为成都市统筹城乡建设的根本性阻碍。 为此，从2004年起，成都市开始了以多层面、全方位调整、精简和整合政府机构、部门为目标的机构改革。一是整合部门职能，建立统筹城乡的大部门管理体制。新格局，破除了各自为政、职能交叉、空间模糊等积弊，理顺了行政职能，提升了行政效率，降低了行政成本。二是实施乡镇综合配套改革。通过撤乡(镇)并村、精简乡镇机构各类人员、建立片区服务站、改革乡镇财政与税收分成制度，着重解决事权与财权的问题，提高了为农民办事程序化的服务能力。三是打破行政边界，设立经济功能区管委会。功能区管委会的诞生，打破了原有城乡行政区划的边界，对于有效承接街道剥离的经济管理职能，完善区域经济管理体制，促进城乡区域经济运

行方式转变，提高基层政府公共服务能力与效率发挥了积极作用。

2、通过流程再造提升政府依法行政效率。为适应社会主义市场经济体制的要求，成都市从2003年起就在全市全面推行了以转变政府职能为核心的规范化服务型政府（机关）建设，其中“服务型政府”体现的是成都市政府职能的转变，而“规范化”则是成都市政府探寻实现“为人民服务”的路径选择，其目标就是通过深化行政管理体制改革，理顺政府、市场与企业三者的关系，创新和完善政府运行机制，实现政府职能和治理模式转变。为了实现这一目标，成都市以提高行政效能和满足公众需求为导向，以服务流程再造为主要内容，不断创新行政管理体制和服务方式，提高行政效率，降低行政成本。 通过实施建设项目分段式并联审批，使审批时限由原来的160多个工作日压缩为80多个工作日，所需时间全国最短；通过推行“两集中、两到位”，2009年各部门向政务中心窗口授权率达99.1%，现场办结率达94.2%。这一切转变都体现了成都市政府探寻实现“为人民服务”的路径选择，政府把社会公共利益放到第一位，更好地改善了社会与政府的关系，有利于营造政府管理的比较优势，优化投资环境，提升城市核心竞争力，为转变经济发展方式提供制度支撑。

3、围绕提高政府公信力，以保障群众的知情权、参与权、选择权为重点，不断创新政务公开机制。成都市近年坚持行政决策公开，凡与群众利益密切相关的重大行政决策，严格按制度进行，并将结果及时公开。实行政务服务公开，在全市电力、自来水、燃气、公交等公用企事业单位以及学校、医院等推行办事公开，建立首问责任制、一次性告知制、办事承诺制、示证上岗制、外出告知代理制等“五项制度”，公布服务和管理标准、监督电话、服务指南等。强化行政监督公开。同时，落实政府信息公开，颁布了《成都市人民政府信息公开目录》、《成都市人民政府信息公开指南》，建立新闻发言人制度。2009年，全市各级行政机关主动公开政府信息103 万余条，受理政府信息公开申请1023件，全部予以答复。

（三）新型基层治理机制是法治城市建设的微观基础

基层民主政治建设是统筹城乡发展的重要保障和法治建设的重要微观基础。在统筹城乡发展发展和法治成都的创建中，成都将基层民主政治建设作为一个重要的制度支撑，不断创新基层治理机制、强化基层自治功能。

1、遵循权力制衡的法治精神，创新了新型基层治理组织机制。成都市按照民权民定、还权赋能的原则，形成了“决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离，完善公共服务体系和集体经济组织运行机制，改进基层党组织领导方式”的“三分离、

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