基于社会学制度主义的政府利益冲突分析：起源、后果与规制

基于社会学制度主义的政府利益冲突分析：起源、后果与规制

原文作者：石凯，俞丹姣

摘 要：政府利益冲突是政府自利性与公共性矛盾在特定条件下的转化。在社会学制度主义学者看来，政府深深嵌入特定的政治与行政观念、意识、道德、心理、惯例等非正式制度之中，是一个超理性因素的“社会人”。政府利益冲突起源于不同利益冲突主体恪守各自组织中共享的、具有合法性地位的非正式制度，利益冲突间接地表现为一种身份与角色冲突。要减少政府利益冲突的行政化、部门化、地方化和个人化等冲突后果，社会学制度主义学者主张重在改良利益文化。 关键词：政府利益；利益冲突；社会学制度主义

中图分类号：D035； D63 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（20XX）11-0013-07

在利益主体多样化、利益客体多元化的现代社会中，政府利益冲突是一个客观存在而不可避免的现象，追求“零冲突”近似于天方夜谭。政府利益冲突犹如一把“双刃剑”，适度的利益冲突对于公共利益的表达和维护具有不同寻常的意义；而过度的政府利益冲突则是对公共利益的藐视和损害，必将削弱政府合法性，甚至会导致政府合法性危机。 一、政府利益冲突

政府成员的私人领域和公共领域的界限难以分割，使得个人利益的追求很容易在两个领域之间交叉游走。政府是一个利益关系最复杂的聚集地，各种利益主体在这里交融、碰撞与角力。关于政府利益的价值认识取向，见仁见智。在国外，马克思主义学派认为政府利益是统治阶级利益，传统公共行政学派认为政府利益是公共利益，多元主义学派认为政府利益是集团利益。在国内，较有代表性的观点有四种：其一，从政府的公共性出发，认为政府是人民利益的代表，政府官员是人民的公仆，政府没有自身利益，政府利益就是公共利益。其二，从政府的自利性出发，把政府利益视为与公共利益相区别的政府自身利益，认为政府利益主要指政府本身的权益。其三，政府和公务员具有双重角色，既代表公共利益，又有小团体利益和个人利益。其四，作为组织的行政机关是“经济人”与“公利人”兼而有之，并非彻头彻尾的“经济人”，而政府官员毫无疑问是“经济人”。综合国内外学者观点，政府利益可以看成是由“真正的公共利益”和“偏离的公共利益”两个部分构成。本文所讨论的政府利益是指独立于公共利益之外的政府特殊利益，即“偏离的公共利益”，它是一种狭隘的局部利益[注：之所以说特

殊利益，一是政府利益的主体是政府机构及其成员；二是政府利益的中介是公共权力。]。韦伯说：“虽然在理论上科层组织只是非人格的部门，但实际上它却形成了政府中的独立群体，拥有本身的利益、价值和权力基础。”[注：[德]马克斯·韦伯：《经济与社会》（下），林荣远译，商务印书馆20XX年版，第259页。]穆勒则从公务员角度指出：“毫无疑问，假若把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身利益，而不是谋求社会利益。”[注：[英]詹姆斯·穆勒：《公共选择理论》，韩旭等译，中国社会科学出版社1999年版，第47页。]国内学者也持同样观点，“作为整个行政系统的一个有机组成部分，它（行政单位）应该代表整体利益，即国家和人民的利益。但作为一个具体单位，它又具有自己小团体的利益”[注：李景鹏：《试论行政系统的权力配置和利益结构的调整》，《政治学研究》1996年第3期。]。

由此可以看出，政府是公共性与自利性的对立统一体，这就是政府的利益矛盾。在一定条件下，这种利益矛盾就会转化为利益冲突。所谓政府利益冲突，是指某一或某些政府利益主体基于自身利益，自觉不自觉地干扰、损害其他利益主体的行为。进一步说，当政府及其成员作为或不作为时，虽然形式上以实践、维护公共利益为目的，但实际上却是利用职权来累积组织或个人利益。从分类学意义上讲，政府利益冲突可以划分为外部冲突和内部冲突。前者主要指政府利益与公共利益的冲突，具体表现为政府的整体利益与公共利益、部门利益与公共利益以及公务员利益与公共利益的冲突；后者主要指政府部门之间的利益冲突以及公务员个体之间的利益冲突，诸如部门本位主义、地方保护主义等。本文重点关注政府的整体利益与公共利益之间的冲突、部门之间的利益冲突以及公务员与公共利益之间的冲突等三类典型性冲突。一方面，这些典型性冲突有可能出现对公共利益的超越；另一方面，这些典型性冲突更多地表现为政府的自利性。20XX年11月，温家宝总理明确指出，“政府还集中了许多的公共资源和社会资源，权力部门化、利益化的问题依然存在……一些部门和地区利用‘红头文件’、规章等，以登记、备案、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等形式，变相设置审批事项”[注：温家宝：《在全国深入推进行政审批制度改革工作电视会议上的讲话》， 载新华：：s:///politics/20XX-11/16/c_]。我国行政审批领域存在的这些突出问题，就是一些行业和部门利用所掌握的权力在特定条件下对公共利益实施利益转移的自利性行为。保障性住房建设、旧城改造等“民心工程”，有时却演变成某些地方官员以捞取政治资本、赢利为目的的“政绩工程”、“腐败工程”，甚至屡禁不止，也就不足为奇了。[论文]

本特利（Arthur F. Bentley）认为，任何组织或个人都会掩饰其真正的利

益，故而要了解一个组织或个人的利益所在，唯由其活动直接观察才能得到[注：Arthur F. Bently，The Process of Government，Cambridge： The Belkmap Press，]。政治学中的新制度主义提出了制度攸关（institutions matter）假设，它的核心使命是诠释“制度如何影响个体行为以及制度化的行为又会产生怎样的结果”[注：Peter Hall & Rosemary Taylor，Political Science and the three New Institutionalism，Political Studies，1996，（XLIV）.]。在新制度主义看来，如果说政府利益冲突的主体是比赛场中的“运动员”，那么自己就是比赛场上的“裁判”。换句话说，运用新制度主义这一分析工具，我们可以透视政府利益冲突主体在冲突过程中的角色、行动逻辑与后果。在新制度主义萌芽、成长和成熟过程中，学者们围绕着“制度攸关”这一假设而逐渐形成了名目繁多的新制度主义流派，划分方法大致可以概括为七分法、五分法、四分法、三分法和二分法[注：新制度主义流派划分的七分法流派包括：规范主义、理性选择制度主义、历史制度主义、实证制度主义、国际制度主义、利益代表制度主义、社会学制度主义（Peters，1999）。五分法流派包括：历史制度主义、理性选择制度主义、社会学制度主义、认知制度主义、法政制度主义（Philippe Schmitter，20XX）。四分法流派包括：历史制度主义、新经济学制度主义、认知制度主义、作为行为

的制度主义（Reich，20XX）。三分法分为五种，理性选择制度主义、组织理论主义、历史制度主义（Immergut，1992）；理性选择制度主义、历史制度主义、社会学制度主义（Hall &Taylor，1996）；经济学途径、社会学途径、政治学途径（Goodin，1996）；理性行动途径、社会建构途径和冲突协调途径（DiMaggio，1998）；经济学途径、社会学途径和权力途径（Mule，1999）。二分法又分为四种：理性途径和反思途径（Keohane，1988）；理性行动者模式和社会学途径（DiMaggio & Powell，1991）；理性选择主义和历史制度主义（Thelen & Steinmo，1992 ）；功利主义和文化主义（Offe，1996）。]。作为新制度主义的一个重要流派，社会学制度主义（sociological institutionalism）同样主张制度界定了政治（政策）过程中行动者的行动范围、角色、认知、利益与权力，从而塑造了行动者的行为策略选择及其后果。与新制度主义中的另一个重要流派理性选择制度主义（rational choice institutionalism）不同的是，社会学制度主义认为，行动者个体偏好的形成不是理性选择制度主义所假定的外生过程，而是受到规范、信念、习俗、惯例等非正式制度影响的内生过程，且这些非正式制度变迁很少发生偶或渐进地、边际地发生。正因为社会学制度主义的独到见解，新制度主义代表人物彼得斯（Peters）明确指出，“如果不对社会学制度主义文献加以重视，那

么就会失去一个理解政治现象的重要手段”[注： Peters，Institutional Theory in Political Science： The “New Institutionalism”，London and New York： Pinter，]。由此可知，从社会学制度主义视角理解政府利益冲突现象十分必要，可谓是另辟蹊径。 二、政府利益冲突起源

理性选择制度主义和社会学制度主义并称为新制度主义的两个重要流派。在理性选择制度主义看来，虽然政府产生是基于某种公共利益，但一旦政府获得某种程度的合法性而成为一个相对自主的公共组织时，它所代表的利益就有可能不再是公众福祉，而可能掺杂着狭隘的政府利益，甚至追求这种利益的最大化。也就是说，当狭隘的政府利益与公共利益发生冲突时，政府就完全有可能通过耗损公共利益来实现自身利益极大化。无论作为组织形态存在的政府部门，还是作为个体存在的公务员都将如此。在现实生活中，政府这种“经济人”习性的确暴露无遗。以某市政府征地为例，该政府向农民征用土地的最低价为每亩8万元人民币（包含土地补偿费、安置补助费和地上附属物及青苗补偿费），最高价每亩20万元人民币。而政府转手拍卖的最高价每亩980万元人民币，最低价每亩120万元人民币[注：参见张熙《城市化进程中的阴影》，《改革内参》20XX年第12期。]。一项调查表明，假定征地收益为100 %，政府及各部门得60%-70%，农村集体经济组织得25%-30%，而农民只能得到5%-10%[注：参见姚从容《城市化进程中的失地农民：制度安排与利益冲突》，《人口与经济》20XX年第3期。]。 按照理性选择制度主义的理解，政府在诸如征地活动中扮演着“经济人”角色，各种利益冲突主体的行为逻辑是利益极大化取向，这无疑带有浓重的理性色彩，折射出效率主义思想。然而，对于政府利益冲突中的无效率现象，理性选择制度主义则无言以对。这就说明，政府利益冲突中又蕴含着超理性因素，有时候这种超理性甚至发挥着决定性作用。韦伯的观点就印证了这一点，“思想所创造的观念，经常像扳道工一样，决定着利益火车头的行动轨迹”[注：[美]罗兰·斯特龙伯格：《西方现代思想史》，刘北成等译，中央编译出版社20XX年版，第2页。]。理性选择制度主义对此难以自圆其说，而社会学制度主义提出了自己的见解。以迪马乔（DiMaggio）、鲍威尔（Powell）为代表的社会学制度主义学者主张，超理性是理解社会结构、政治经济互动的关键要素之一。约翰·格雷（John Gray）则形象地指出：“社会制度是由人们信念构成的。一张纸头能够充当货币是因为大家相信它就是货币，否则它啥都不是。”[注：John Gray，False Dawn-The Delusions of Global Capitalism，New York： The New Press， 1998. ]他们把超理性因素定义为一种“意义框架”（frames of meaning），如规范、信念、习俗、惯例等非正式制度。通俗地讲，社会学制度主义学者眼中的“意义框

架”可以视为组织文化，而且是积极文化和消极文化的聚合，如科学发展观、不正确的政绩观等。它主要通过为行动者提供行为所必不可少、组织化的“符号系统”（symbol systems）、“认知图谱”（cognitive scripts）、“道德模版”（moral templates）来影响行动者的基本偏好和对自我身份的认同[注：Peter Hall & Rosemary Taylor，Political Science and the three New

Institutionalism，Political Studies， 1996，（XLIV）.]。这些组织化的“符号系统”、“认知图谱”与“道德模版”的变迁很少发生偶或边际地发生，行动者的行为深深嵌入它们之中。

社会学制度主义学者主张，“行动者根据特定环境中相应的身份采取行动。这种行动，是社会身份或角色的再现，而且要符合特定的身份义务或特定环境中的角色。这种行动，与其说是为利益而动，不如说是为身份认同而动；与其说是个人对自我理性期望的抉择，不如说是个人对行动规则的选择”[注：James March & Johan Olsen，The Institutional Dynamics of International Political Orders，International Organization， 1998，（52）.]。按照社会学制度主义的理解，某种政治与行政的观念、意识、道德、心理、惯例等超理性因素，一旦内化为政府及其成员共享、认同的“意义框架”，便难以被取代或修改，而政府活动就是在这一特定“意义框架”内的作为与不作为。“意义框架”是“过滤器”，对政府及其成员的身份认同、自我角色、行动偏好与目标起过滤作用。即使遇到一个新环境，他们也会自然而然地把这种新环境与自己所认同的特定环境并对接起来，且为此调适自己而使自身行为适合既有的组织规则。也就是说，处于特定环境中的政府利益主体，自觉保持自身行为与角色的一致性，在采取具体行动时，最优先考虑的是在本组织共享的政治与行政观念、意识、道德、心理、惯例等非正式制度框架内的身份或角色，而不是利益极大化。以20XX年我国发生的SARS事件为例，这一教训的根源之一归咎于落后的行政惯例，政府官员习惯采取一套固有的危机处理惯例如隐瞒事实真相来应对突如其来的SARS疫情。

这种隐瞒事实真相的做法，在一定程度上维护了政府利益，却是以牺牲人民群众生命权、健康权、知情权等权利为代价。不可否认，稳定群众情绪是隐瞒SARS疫情真相的一个重要考虑，但又有谁敢全盘否定那不是某些地方政府部门利益甚至个别地方领导人利益在作祟呢。又如，职能交叉或相关的政府部门在工作中相互掣肘，往往是消极行政心理、行政观念、行政惯例等因素在作祟，即使意识到这种消极行政心理、行政观念、行政惯例对公共利益、部门利益是一种藐视和损害也无所谓。这些非正式制度发挥着与契约类似的制约功能，尽管没有第三者约束，但大家都会自觉遵守。哪怕这种自身行为不道德，但在政府利益驱动和组织

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