PPP项目单一采购来源采购的合规性探析

LUC资本观察专栏

PPP项目单一采购来源采购的合规性探析

导读：政府单一采购来源采购有助于加速PPP项目进程，使得公共服务能够提前供给，该采购方式在目前的法律框架下是可行的，但操作时须审慎。

大多数的PPP项目核心边界条件及技术经济参数无法明确，往往要经过政府与社会资本方在平等基础上漫长的讨价还价过程，如果双方在核心条款达成一致意见后，再去走公开招标或者竞争性采购方式，不仅会拖延项目进程，而且给项目签约带来一定的风险。在此情况下，单一采购来源是双方都倾向于的采购方式，本篇尝试对其合规性进行论证，并给出具体的操作方案。

《政府采购法》第二条第七款规定：“本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”《政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二条第四款进一步明确：“政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。”PPP项目一般会将经营类、准经营类、非经营类项目统一打包成项目包，属于政府需要向社会提供的公共服务范畴，故其适用于《政府采购法》及相关法规。

什么样的情形可以采用单一采购来源采购呢？《政府采购法》第三十一条规定：

符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购： (一)只能从唯一供应商处采购的； (二)发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的； (三)必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。 从法条看，不可预见的紧急情况几乎不会发生，PPP项目也基本不会是以往项目的延续，故我们只能从第一项“只能从唯一供应商处采购的”上去寻找合规性依据。《实施条例》第二十七条对该项所述情形进行了明确：“政府采购法第三十一条第一项规定的情形，是指因货物或者服务使用不可替代的专利、专有技术，或者公共服务项目具有特殊要求，导致只能从某一特定供应商处采购。”不可替代的专利、专有技术在PPP项目中很少需要，可以不做考虑，

一般情况下我们需要把眼光放到“公共服务项目的特殊要求”，通过寻找合适的理由是可以申请采用单一来源采购的。

《政府采购非招标采购方式管理办法》（以下简称《管理办法》）第三条对可以采用单一来源采购的情形进行了列举，其条文如下：

采购人、采购代理机构采购以下货物、工程和服务之一的，可以采用竞争性谈判、单一来源采购方式采购；采购货物的，还可以采用询价采购方式： （一）依法制定的集中采购目录以内，且未达到公开招标数额标准的货物、服务； （二）依法制定的集中采购目录以外、采购限额标准以上，且未达到公开招标数额标准的货物、服务； （三）达到公开招标数额标准、经批准采用非公开招标方式的货物、服务； （四）按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的政府采购工程。 关于公开招标数额标准的认定，《国务院办公厅关于印发中央预算单位 2015-2016年政府集中采购目录及标准的通知》（国办发〔2014〕53号）规定的公开招标数额标准是120万元，PPP项目采购金额小则千万，大则几十亿、上百亿，远超120万元公开招标数额标准，所以只能走第三项“经批准”的方式。怎么个批准方式呢？

《实施条例》第二十三条对批准方式进行了明确：“采购人采购公开招标数额标准以上的货物或者服务，符合政府采购法第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条规定情形或者有需要执行政府采购政策等特殊情况的，经设区的市级以上人民政府财政部门批准，可以依法采用公开招标以外的采购方式。”

从以上分析可知，PPP项目可以以合理理由报请设区的市级以上人民政府财政部门批准采用单一来源采购的采购方式，合理理由可以是“公共服务的特殊要求”，也可以是其他正当理由。各省对其他理由的规定也各有不同，比如《山东省政府采购管理暂行办法》（鲁政办发〔2013〕35号）第二十五条规定“集中采购机关有充足理由认为只有从特定供应商处进行采购，才能促进实施相关政策目标的”可以申请单一来源采购，《浙江省政府购买服务采购管理暂行办法》（浙财采监〔2014〕28号）第十一条规定“之前已由县级以上人民政府或授权的行政主管部门按规定与相关合作伙伴签订战略合作协议，按协议约定必须向相关政府合作伙伴或特定主体采购服务的”、“为实施县级以上人民政府为促进社会经济发展需要决定的公共政策目标，需要实施单一来源采购的服务项目”等均可以申请单一来源采购。

下面探讨操作流程。

政府采购分集中采购和分散采购，《政府采购法》第十八条规定：“采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集中采购机构代理采购；采购未纳入集中采购目录的政府采购项目，可以自行采购，也可以委托集中采购机构在委托的范围内代理采购。”一般情况下，PPP项目一般采取委托采购代理机构进行采购的方式，该法第二十条规定：“采购人依法委托采购代理机构办理采购事宜的，应当由采购人与采购代理机构签订委托代理协议，依法确定委托代理的事项，约定双方的权利义务。”对于委托代理协议的内容，《实施条例》第十六条作了规定：“政府采购法第二十条规定的委托代理协议，应当明确代理采购的范围、权限和期限等具体事项。”

无公开招标那样繁琐的程序，但单一来源采购需要走批准程序。《管理办法》第四条规定：“达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用非招标采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。”

为防止暗香操作及信息不对称造成的政府对“供应商唯一性”的错误认定，在批准前，还要在省级以上财政部门指定的媒体进行公示，这在《管理办法》第三十八条中作了规定：

“属于政府采购法第三十一条第一项情形，且达到公开招标数额的货物、服务项目，拟采用单一来源采购方式的，采购人、采购代理机构在按照本办法第四条报财政部门批准之前，应当在省级以上财政部门指定媒体上公示，并将公示情况一并报财政部门。公示期不得少于5个工作日，公示内容应当包括： （一）采购人、采购项目名称和内容； （二）拟采购的货物或者服务的说明； （三）采用单一来源采购方式的原因及相关说明； （四）拟定的唯一供应商名称、地址； （五）专业人员对相关供应商因专利、专有技术等原因具有唯一性的具体论证意见，以及专业人员的姓名、工作单位和职称； （六）公示的期限； （七）采购人、采购代理机构、财政部门的联系地址、联系人和联系电话。” 对公示中可能收到的异议情况的处理，《管理办法》第四十条作了规定： “采购人、采购代理机构收到对采用单一来源采购方式公示的异议后，应当在公示期满后5个工作日内，组织补充论证，论证后认为异议成立的，应当依法采取其他采购方式；论证后认为异议不成立的，应当将异议意见、论证意见与公示情况一并报相关财政部门。 采购人、采购代理机构应当将补充论证的结论告知提出异议的供应商、单位或者个人。”

财政部门批准后，采购人或采购代理机构需要在成交供应商确定后2个工作日内，在省级以上财政部门指定的媒体上公告成交结果，同时向成交供应商发出成交通知书。成交结果公告的内容在《管理办法》第十八条中作了规定：

“（一）采购人和采购代理机构的名称、地址和联系方式； （二）项目名称和项目编号； （三）成交供应商名称、地址和成交金额； （四）主要成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求； （五）谈判小组、询价小组成员名单及单一来源采购人员名单。 采用书面推荐供应商参加采购活动的，还应当公告采购人和评审专家的推荐意见。”

供应商对成交结果有异议的，还可以以书面形式向采购人提出质疑，采购人需要在一定时间内给予答复。《政府采购法》第五十三条规定：“采购人应当在收到供应商的书面质疑后七个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商，但答复的内容不得涉及商业秘密。”第五十五条规定：“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。”政府采购监管部门在处理投诉事项期间，可以视情况书面通知采购人暂停采购活动，暂停时间最长为30天。

在成交通知书发出后30日内，双方应当按采购文件确定的事项签订政府采购合同，还需要进行备案。《政府采购法》第四十六条规定：“采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。”第四十七条规定：“政府采购项目的采购合同自签订之日起七个工作日内，采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。”

关于文件的保管，《管理办法》第二十六条规定：

“采购人、采购代理机构应当妥善保管每项采购活动的采购文件。采购文件包括采购活动记录、采购预算、谈判文件、询价通知书、响应文件、推荐供应商的意见、评审报告、成交供应商确定文件、单一来源采购协商情况记录、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定以及其他有关文件、资料。采购文件可以电子档案方式保存。 采购活动记录至少应当包括下列内容： （一）采购项目类别、名称； （二）采购项目预算、资金构成和合同价格； （三）采购方式，采用该方式的原因及相关说明材料； （四）选择参加采购活动的供应商的方式及原因； （五）评定成交的标准及确定成交供应商的原因； （六）终止采购活动的，终止的原因。”

“单一来源采购协商情况记录”在该办法第四十二条中作了规定： “单一来源采购人员应当编写协商情况记录，主要内容包括：

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