最新农村基层政权建设：问题与对策

农村基层政权建设：问题与对策

\一

建国后、特别是党的十一届三中全会以来，我国农村基层政权得到了巩固和加强。然而客观实际表明，现阶段的农村基层政权建设还面临着一系列亟待解决的严重问题。笔者依据对湖北省一些农村区域的社会调查，认为有以下几个主要方面的问题值得我们分析和研究。 （一）权力结构失衡

所谓权力结构失衡，此处主要“是指农村在基层政权组织体系内，由于党政关系、权力机关与行政机关三者之间关系未理顺而导致政权运作不畅的一种无序状态”（注：刘然、舒德焱、胡良琼：《中国农村政治》，成都出版社，1996年版，第105、115页。）。以党政关系而言，则突出地表现为某些乡镇党组织违反国家宪政体制，过分地干预乡镇人大与政府的事务，使政权的运行机制失调和功能萎缩；以权力机关与行政机关的关系而言，乡镇人大权力“软化”而乡镇政府权力过分“硬化”的现象很普遍。由于上述基层政权组织体系内的部分行为主体超出宪政体制和法律上的规定，使得各行为主体不能各司其职，造成政权非规范化、制度化和法律化的运作，并导致权力结构失衡的不合理的现象产生。 （二）政权功能的削弱和柔弱

农村基层政权功能的削弱表现在权力机关的职能不能落实；而其功能的柔弱则表现在行政机关的管理职能和政治职能失调。就前者而言，其显著特点是：①乡镇人大的立法活动明显地滞后于农村社会主义建设事业的迫切需要，尤其是滞后于农村市场经济迅速发展的迫切需要；②乡镇人大不能有效地履行其领导权和监

督权，法定的最高权威往往名不副实；③乡镇人大会议既不经常也不正常。人大会议或常年不开，开了也往往被党委会议或政府会议取代或“挪用”。 再以后者而言，首先应该指出，“权力机关权力的‘软化’并不能导致政府机关功能的‘硬化’”（注：刘然、舒德焱、胡良琼：《中国农村政治》，成都出版社，1996年版，第105、115页。）。这是因为：①在很多的乡镇，政府还没有根据市场经济的客观需要来改革机构、转变职能；②也有些乡镇行政体制改革不配套，不深入，因而机构臃肿，人浮于事，效率低下；③乡镇政府的管理职能和政治职能失调。这主要是指某些乡镇领导在思想观念上跳不出“左”或者右的圈子，在实际工作中还不能正确处理好发展生产力与行使政治统治职能这两者之间的关系。如某些乡镇还没有把工作的重心转移到以经济建设为中心的轨道上来，却片面强调“社会稳定”，还在抓“绷紧阶级斗争这根弦”的工作；与此相反，也有些乡镇则以“发展社会生产力、促进经济发展”为借口，对“脏、乱、差”的社会风气熟视无睹，对车匪路霸麻木不仁，对危害农民、集体、国家利益的犯罪分子打击不力。

（三）政权建设缺乏法制化

我国除50年代初颁布过管理乡镇人民代表会议和乡镇人民政府的两个组织通则外，一直没有颁布过明确规定乡镇政权的性质、职权、工作程序的有关法律、法规或行政条例。而现行的宪法和地方组织法虽有关于乡镇政权运作的法律条文，但大都较原则或抽象，可操作性差。改革开放近20年来，国家和一些地方政权虽相继颁布过加强基层政权建设的法令、法规或行政条例，但在农村“有法不依、执法不严、违法不究”的现象依然很严重。

由于农村基层政权建设缺乏法制化、产生了极其严重的不良后果： 二是极易诱发民族不团结。我国是一个多民族的国家，几十年来，适合我国国情的、具有中国特色社会主义的民族区域自治制度，对加强民族团结、维护国家统一、推进社会主义民主政治建设的进程方面，起到了重大的作用。但由于还没有相关的、具体的法律制度对民族自治区域内的乡镇政权内的行为主体的权利和义务进行法律上准确而全面的界定，加之政权体系内某些领导者的“大汉族主义”或“狭隘民族主义”的观念或行为严重，从而“给政权的建设带来阻力，诱发民族的不团结，甚至给国家的稳定带来极大的消极影响”（注：周星：《民族政治学》，中国社会科学文献出版社，1993年版，第128页。）。

三是导致政治腐败。世界各国的政治现代化历程告诉我们，政治权力不受到制度的规范和法制的制约，必将导致政治腐败现象的滋生和蔓延。政治腐败在农村区域的主要表现在三个方面：

第二，钻国家政策的空子，榨取农民的血汗。比如由于国家对扶贫款、社会救济款的发放使用还缺乏法律政策的硬性规定，这给一些人非法挪用或鲸吞提供了便利条件；又由于国家对乡镇、村组集体企业资金的使用缺少法律上的规定和限制，也会给某些乡镇的主要领导及其职能部门的负责人非法占有其资金提供可乘之机。有材料表明，一些集体企业每年要向这些权贵提供少则几万、多则几十万、几百万的巨额资金用于盖小洋楼，或用于游山玩水，或豪赌狂嫖，或吃喝玩乐（注：参见项继权：《影响农村基层政权建设的障碍性因素分析》，《社会主义研究》，1993年第2期。）。

第三，乡镇机构臃肿，超编现象严重。超编率几乎达到100%。超编的费用一旦

无法解决，就会转嫁到农民头上。由此我们很容易理解为什么有些干部平常工作起来无精打采，但到农村去“开车子、撮谷子、牵猪子、拆房子”就成为“拼命三郎”的真实原因了。

限于篇幅，笔者不能对我国农村基层政权建设过程中存在的问题一一加以分析和研究。但仅就上述问题也足以引起人们注意了，我们必须采取科学的态度对其进行“诊断”和采取有效的措施对其进行“调治”。 二

从我国国情出发并结合现阶段农村基层政权建设中所面临的客观实际，笔者认为，农村基层政权建设应当从如下几个方面着手进行。

（一）坚持和改善党的领导，是加强农村基层政权建设的根本前提 坚持党的领导，坚持社会主义是中国人民的共同愿望，也是把具有中国特色社会主义事业全面推向21世纪的基本保障。党对国家政权机关的领导，在地方是通过各级党委的领导来实现的，在乡镇表现\为乡镇党委对乡镇政权机关的领导。但这个领导是政治领导和思想领导，而不是以党组织来取代国家政权组织，正如中共中央和国务院《关于加强农村基层政权建设工作的通知》所指出，乡镇党委的职责是：抓好党的路线、方针、政策的贯彻执行，抓好基层党组织的思想建设、作风建设和组织建设；加强对共青团、农会、妇联和民兵组织的领导；抓好群众的思想政治教育，促进党风和社会风气的稳定和好转；抓好干部的选择、考核和监督工作。

这就要求乡镇党组织必须在宪法和法律的范围内活动，严格实行党政职能分开，

而不是包办人大和政府的具体工作。唯有如此，才能切实加强党的自身建设，也才能为改变基层政权结构不合理的状况并为进一步加强和巩固农村基层政权创造根本前提。

（二）坚持和完善乡镇人民代表大会制度，是加强农村基层政权建设的核心内容

要坚持和巩固我国的人民民主专政，我们在任何时候都要坚持和完善各级人民代表大会制度。根据当前农村的实际情况，要进一步坚持和完善乡镇人民代表大会制度，笔者认为应着重解决好如下几个方面的问题：

一是要树立乡镇人民代表大会的权威。恩格斯指出：“把权威说成是绝对坏的东西，而丝毫看不到树立权威的必要性和重要性，是极其荒谬的。”（注：《马克思恩格斯选集》第2卷，第553页。）我们不能把权威等同于专制和独裁。在社会主义条件下，同样需要民主的、法制的权威。在农村现实的社会政治生活中，不少人认为乡镇人大有无权威无关紧要，而乡镇党委或行政部门才是权力的中心。这种观点既违背我国的宪政体制和法理，在实际工作中也会带来不良后果。树立乡镇人大的权威，要求权力机关的工作人员政治素质好，业务能力强，法律和政策水平高，更重要的是要敢于行使法定的权力；要求行政部门自觉地接受人大的领导和监督并自觉地在宪法和法律的范围内活动。

二是要坚持和完善选举制度。我国的选举制度是人民代表大会制度的重要内容和存在方式。因此，不坚持和完善选举制度，也就谈不上坚持和完善人民代表大会制度。这要求任何领导、任何组织、任何部门，都必须按选举法规定的选举制度办事，不搞“人治”，不搞“钦定”，不搞“委派”，以便把那些大公无私、作风正派、密切联系群众且有参政议政能力的人，由选民根据选举程序和规则将

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