香港廉政公署

廉政公署的成立

大纲

一、当今的香港：

1.全球最廉洁的地区之一

2.“廉政特种部队”——香港廉政公署 二、历史上的香港

1.亚洲“四小龙”与供需矛盾 2.贪污贿赂之风横行 三、廉政公署的成立 1.“反贪污，捉葛柏”

2.1974年2月正式成立香港廉政公署 四、反贪成效显著

知识点汇总

概念

C01：香港廉政公署 原理和观点

K01：20世纪60年代香港的供需矛盾 K02：社会转型期是腐败的高发期 重要信息

I01：香港是世界最廉洁的地区之一 I02：“反贪污，捉葛柏”

I03：2006年关于ICAC的民意调查

正文

一、当今的香港

1.全球最廉洁的地区之一

香港堪称是亚洲乃至世界各国的楷模。她是公认的目前世界最廉洁的地区之一。在2008年全球国家和地区清廉指数排名中，香港在全球180个国家或地区中排名第12位，列全球最廉洁地区之列。在同一榜中，2007年排在第15位。在亚洲香港的清廉指数仅次于新加坡。

2.“廉政特种部队”——香港廉政公署

谁能想到，仅仅在30多年前，香港还是一个贪污横行、公义不彰的“乱港”。这一切得益于香港廉政公署科学有效的管理。

拥有1300多名职员的廉政公署，被称为香港最精干、最快速的“廉政特种部队”，也是国际社会公认的最有成效的反贪机构。

“廉署请喝咖啡”，这句话在香港尽人皆知，意思当然不是廉政公署的咖啡特别香醇，而是意指廉政公署只要请人协助调查，也就是被邀请者已经被列入廉政公署的调查名单了。因此如果廉政公署要请某位官员喝咖啡，就意味着他要大祸临头了。“廉署请喝咖啡”已经令腐败分子闻风丧胆。以致廉政公署的官员笑说：“我的一些朋友找我，一说要到廉署，就说，我们不用喝咖啡，茶或柠檬都行。” 廉政公署的拘留中心曾经关押过不少贪污重犯，打开铁闸，里面有床有桌椅，干净整洁，光线充足。真正喝咖啡的盘问室挺简单，4张沙发椅，一张三角台,除了两部录象机全程录象之外，这个令贪污分子丧胆的地方并没有什么特别设施。

在香港，铁面无私、执法如山可谓廉政公署的同义词，因为廉政公署成立后所办的案子，特别是那些著名的大案，充分说明了廉政公署作为维护法治的一个强力部门的权威性，廉政公署在香港社会令人敬畏的名声，也是因此而来。

二、历史上的香港

1.亚洲“四小龙”与供需矛盾

从20世纪60年代中后期开始，整个香港社会发生了急剧的变化，最为突出的就是制造业异军突起，从而带动了经济快速发展。香港也就是在这个时期迅速成为亚洲“四小龙”。

那时的香港是一个到处充满机会的地方，淘金者纷至沓来，人口剧增，使得这个原本经济落后的殖民地社会，出现了巨大的供需矛盾——一方面是市民为了生计和发展急需公共服务，一方面是社会资源短缺，政府保障能力不足。

正是这种社会转型助长了贪污的风气，市民要到政府部门办事，只能被迫采取“找关系、走后门”的方式，于是，带着那个历史阶段烙印的“茶钱”、“黑钱”、“派鬼”(派黑钱)等各种名词不一而足。

2.贪污贿赂之风横行

那时候的腐败风气不仅表现在诸如申请牌照等市民有求于政府的领域，即使在十万火急的救火、救人等公共服务方面，没有“黑钱”也是难以过关的——火灾发生时，消防员在打开水喉(水龙头)取水救火时，也要收取“开喉费”，当年消防人员的行规是“有水有水，无水无水”，前一个“水”是俗语，指“钱”。救护人员接送病人入院前，要向病人或家属索要“茶钱”；住进医院，还必须“打赏”医院的护理人员，才可以得到开水和便盆之类的东西；至于轮候公屋、申请入学等，几乎所

有的公共服务领域，都必须“黑钱”开道，连街边的小贩也要给警察送钱。

曾任香港廉政公署副专员的郭文纬还清楚地记得，当时家里申请安装电话，等了几个月，安装工人来了，他们告诉当时才十几岁的郭文纬，“通了啊”，还让郭文纬听接通的声音，待郭文纬证实后，他们便告辞了。

令郭文纬不解的是，他们告辞之后，电话就“失声”了。郭文纬立即告诉他们，电话又不通了。电话部门告知：“叫你父亲来一趟。”

后来，父亲将真相告诉儿子，“他们这是在要茶钱”。

郭文纬母亲生他弟弟，他去医院探望母亲。母亲要喝水，郭文纬请护士倒杯水，护士口头应允，却迟迟不给。待母亲提醒他给小费后，水才送来。母亲干裂脱皮的嘴唇画面，郭文纬至今记忆犹新。

当年，香港大街上经常可见到跑着贴着特殊标识的黑社会汽车，该标识是车主贿赂九龙交通部的标志，他们如果违法，警察见了标识就睁一只眼闭一只眼。

那时贪污腐败成了香港社会生活的一部分。特别是警务人员，更是警匪一家，黑白两道通吃，公开包庇黄、赌、毒等各种犯罪行为，整个警队贪赃枉法的问题非常普遍。一个名叫Ernest Hunt的警司，在他1954年至1973年的19年警察生涯中，共攫取了500万港元的财产！他在入狱时很坦然地说：“大部分的香港警察都贪污，贪污在香港警察队伍中是一种生活方式，就像晚上睡觉、白天起床刷牙一样自然。”贪污就像一辆快车，你可以登上去，那么你将变成富翁，你也可以在它的旁边走，知道它的存在但不告发它，那么你会相安无事；但你要是选择站在它面前，那么你肯定会被碾得粉身碎骨。

美国著名学者亨廷顿认为，社会转型期往往是腐败的高发期。当时，香港社会的腐败状况就是典型例证。

三、廉政公署的成立 1.“反贪污，捉葛柏”

当时的反腐败工作由隶属于警务处的反贪污部门负责。1973年，英籍总警司葛柏被发现拥有逾430多万港元财富，律政司要求葛柏在一星期内解释其财富来源，然而，葛柏却轻易逃离香港到英国。

1973年6月8日，被警务处反贪污部门磨磨蹭蹭地调查了两年多的英籍总警司葛柏成功潜逃回国，终于点燃了沸腾的民怨，港岛随即爆发了大规模的游行示威行动，数以万计的市民和学生走上街头，高呼“反贪污，捉葛柏”的口号，呼吁港英当局严厉打击泛滥成灾的贪污腐败现象。

2.1974年2月正式成立香港廉政公署

在强大的舆论压力下，港督麦理浩下令成立一个由大法官百里渠爵士领导的调查委员会，调查葛柏潜逃事件。百里渠爵士为此先后提交了两份调查报告，并在第二份报告中提出建议：“有识之士一般认为，除非反贪污部能脱离警方独立，否则，大众永远不会相信政府确实有心扑灭贪污。”百里渠爵士的建议立即被港督接纳。

港督麦理浩爵士在1973年10月的立法局会议上，主张成立一个独立的反贪污组织。麦理浩爵士说:“我认为有必要成立一个崭新的机构，由德高望重的人员领导，以全力打击贪污，并且挽回公众的信心。公众对一个与任何政府部门，包括警务处，毫无联系而完全独立的组织明显较具信心。”

于是，港督特派廉政专员公署于1974年2月15日正式成立，口碑甚好且为官清廉的英国人姬达被港督麦理浩任命为首任廉政专员，其使命是致力维护本港公平正义，安定繁荣，务必与全体市民齐心协力，坚定不移，以执法、教育、预防三管齐下，肃贪倡廉。

廉政公署成立后第一个重要的任务，就是要把葛柏逮捕返港。1975年初，廉政公署成功将葛柏由英国引渡回港受审。结果，葛柏被控串谋贪污及受贿罪名成立，判处入狱4年。是为“廉署反贪第一案”。

四、反贪成效显著 70年代，香港公务员贪污问题严重，到80年代至90年代已改善很多。现在，香港公务员贪污的问题已不严重。当然不是说公务员没有贪污，廉政公署每年会收到约3000个投诉，其中涉及公务员的大约30%。每年查处检控约300宗个案，当中只有几十个属公务员。这个比例跟70年代有天壤之别，当时70%以上是对公务员的投诉。

廉政公署刚成立时，接受的对政府部门的投诉，占全部投诉的86%，警察的贪污占45%；前几年有关政府部门的贪污举报占总数的34%，涉及举报警察下降到11%-12%。如此巨大的降幅说明香港非常成功地控制了政府部门的贪污问题。每年廉政公署都委托独立的机构作相关调查，调查显示，过去十多年香港人对贪污的态度是“不能容忍”的。

特区政府一个重大目标就是要确保香港作为全球最佳营商之地之一和亚洲区内主要国际金融中心的地位不动摇。香港能够保持国际金融中心领导地位，全赖香港有一个廉洁的营商环境。廉政公署一向深信良好公司管治的重要性，多年来与金融服务业紧密合作，提高商业道德水平。同时，金融市场要予人信心诚非易事，但稍一不慎，这些得来不易的信心便可荡然无存。维持金融服务业高水平的道德操守，对行业的未来发

展及增强香港作为金融中心的领导地位，起着关键性的作用。香港社会素以行事方正、重诚信、明法度见称，这正是她过去赖以成功的关键要素，也必定为香港日后的发展和繁荣奠下基础。所以，要达到这个目标，政府一方面必须与业界同心协力，业界也得自强不息，以优质服务取胜，另一方面，政府也要注重建立香港社会行事方正、重诚信、明法度的声誉。

2006年的民意调查显示，市民认为廉政公署工作值得支持的达98.9％，对廉政公署有一定信心的达96％。因此，香港人自豪地说：“香港，胜在有ICAC”。

链接信息

香港廉政工作具的特点：

（1）廉政公署具有很强的独立性和独立处事的权利

香港廉政公署是根据《廉政公署条例》而成立的，并不隶属于政府公务员架构，而廉政专员则直接向香港特区行政长官负责。

（2）工作职责明确，部门设置合理

廉政公署下设三个部门:执行处，防止贪污处和社区关系处，这三个部门的工作分别是调查、预防和教育，三管齐下对抗贪污。

（3）工作程序规范，制度严明，工作效率高

执行处是廉署的调查部门，负责接受、审阅和调查有关贪污、受贿等腐败行为的指控。

（4）对廉政公署的监察与制衡

廉政专员要定期向行政会议汇报重要政策及事项。此外，廉政公署各部门的工作都由一个独立咨询委员会指导和监察，其成员来自社会各阶层，都由特区行政长官委任，具有很强的权威性。在制定廉政的有关政策时，廉政公署会听取这些咨询委员会的意见。并且，廉政公署在调查任何案件时，都会听取咨询委员会的意见。若没有得到其同意，则不会终止案件的调查。

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香港享有高度的新闻自由，报刊报道各政府部门的工作时绝不偏袒也无需担心。而廉政公署的工作也一向受大众传媒监督，透过传媒，广大市民对廉政公署的工作都十分了解，并进行监督。香港是一个非常开放、透明的社会，有来自社会的监督、传媒的监督。

5.择员严格，以俸养廉

最后是择员严格，以俸养廉的内部约束机制。廉政公署有一支非常专业的队伍。要想成为廉政公署职员，仅实习期就需两年半。培训、实践、考核全部通过才能过关。因为这关系到反贪的质量。廉政公署公职人员不属于公务员，采取合约形式聘用，聘期为两年半，合同期满表现好的可续订。如果出面为某人说情或向被调查者通风报信，将会被严厉处罚，甚至还会被开除。如果表现好，则会得到非常丰厚的报酬。廉政公署公职人员薪水比一般公务员高10％。香港人一般认为，一个工资很低的公务员，特别时工资很低的反腐败队员，比那些获得较高工资的人更有可能去接受贿赂。

五、切实有效保护举报人——“保密奖励”

在廉政公署成立30多年后的今天，与当年腐败被市民接受为生活的一部分相反，“零度容忍”几乎成了市民生活的一部分，市民对腐败分子几乎已经是全民共讨之。在初期举报人中，匿名占了60％-70％。如今，具署名举报的人已达75％，而且都自愿配合调查,85%的香港市民表示愿意举报贪污。

贪污是一个隐蔽的行为，没有举报，很多贪污行为不可能揭发，为此，首先要树立公众对廉政公署保护证人能力的信心。

在香港，凡是被列入证人保护计划的对象，廉政公署将派出武装人员，对证人进行全天候的保护。经过30多年的运作，现在，廉政公署已经制定了一整套的举报程序，再加上《证人保护条例》，使得保护举报人和证人的制度非常完善。按照法律规定，泄露举报人身份者，将会被追究刑事责任，这是任何人不敢涉足的“雷池”。2004年7月24日，廉政公署突然派出大队人马，搜查了6家香港媒体，引起轩然大波，直接的原因，就是怀疑有人向媒体泄露受保护的证人身份。

为了保护证人的合法权益，廉政公署还发明了单面镜证人认人室，通过单面镜，证人可以从外面清楚地看到里面，而里面的犯人却一点也看不到外面。廉政公署于1987年率先在香港执法机关中使用这种单面镜，保护证人的安全。以前，罪犯站成一圈，证人围绕着他们走，认出来就拍一拍罪犯的肩膀。由于当面接触，不少证人就不敢站出来认人。每次认人时，廉政公署会请一些临时演员来，把犯人混在他们中间，证人只

需在镜后面说出号码。临时演员可不是免费的，1个人1个小时要给250港元。

廉政公署反贪面临的挑战

大纲

一、没有“贿赂”的腐败行为 二、截取通讯及监察条例

三、金融风暴对良好管治的冲击 四、全球化带来国际合作的需要

知识点汇总

概念

C01:没有“贿赂”的腐败行为

C02:“公职人员行为失当”罪 C03:《截取通讯及监察条例》 C04:《联合国反腐败公约》 原理和观点

K01:“公职人员行为失当”罪实行中的两个问题 K02:金融危机下腐败行为更容易发生

K03:腐败犯罪日益呈现出组织化、跨国化、国际化的趋势 K04:反腐败国际合作的主要形式 重要信息

I01:《基本法》第三十条

I02:2008年廉政公署周年民意调查

正文

一、没有“贿赂”的腐败行为

随着时代的进步，经济活动的模式在不断改变和发展，腐败行为的方式也在变化。此种改变对廉政公署（以下简称廉署）的工作带来新的挑战。

根据《防止贿赂条例》，所有贿赂罪，都要证明有关公职人员有索取或收受“利益”的行为。所以，如果在某些腐败行为中，廉署无法证明有接受或索取利益的行为，就没法按照《防止贿赂条例》提出检控。近年来，某些公职人员认为只要不涉及收受“利益”，即使在执行公务时不依照规章办事是不会受到法律制裁的。廉署发现一些公职人员在执行公务时，出现玩忽职守、滥用职权和徇私舞弊等行为，主要表现在：随意批出政府工程；不按规定批出金钱；应该执行的公务而不执行等。但所有这些案例都不涉及收受“利益”问题。因此，《防止贿赂条例》并不适用。

上世纪90年代末，廉署开始以普通法中“公职人员行为失当”罪（Misconduct in Public Office, MIPO）检控有关公职人员。MIPO是一个沿自18世纪英国没有清晰定义的普通法罪名，亦不确定它包括什么具体的失当行为。因此，在最初的几宗检控案件中，廉署都没法把有关公职人员定罪。直到2002年和2005年，两宗香港终审法院的判决，MIPO的罪名通过司法解释，得到一个较明确和清晰的定义。终审法院就MIPO罪的司法解释无疑大大减轻了检控的难度，但也带来了两个值得探讨的问题。

第一，愈来愈多政府的服务被外包。假如外包职员从事公务时行为失当，是否适用MIPO。无论从法理或执法的角度看，如果MIPO不能适

用于这类公职行为是没有道理的。但是有关这个问题，法院未有定案。英国上诉法院对类似的问题曾经提出质疑，但没有裁决。香港亦未有案例讨论这个问题。

第二，从本质上讲，MIPO本身可能只涉及行政上的行为失当。一种失当行为是否涉及刑事成分，往往要从具体失当行为中才能作出判断。因此，公职人员能否清楚地分辨MIPO罪与非罪的界线就十分重要。作为执法部门，廉署并不希望对公职人员作出检控。相反，防止贪污处和社区关系处还主动出击，协助公职人员正确了解MIPO的罪名，建立一个伙伴合作关系。这样做的目的就是希望通过这些工作，使公职人员正确执行公务，尽忠职守，避免误蹈法网。具体的工作包括：出版“管理有道”公共机构人员实务指引和“持廉守正”公务员管理实务手册；在多个政府部门委任诚信事务主任协助推广诚信的讯息；并协助多个政府部门制订防止公务员行为失当的指导方案。

二、截取通讯及监察条例 (Interception of Communications and Surveillance Ordinance, ICSO)

众所周知，贪污贿赂是本质隐密的犯罪行为，很难使用传统的侦察手段侦破。为了有效打击腐败，监听和秘密监察是获取情报和证据不可或缺的工具。在2006年8月以前，监听手令由特首（港督）依据《通讯条例》发出，秘密监察不用申请任何手令。当时，这方面的行动是比较有效率的，申请手续亦简单，易于掌握。2005年，香港出现两个地方法院判例裁决导致相关权力受到挑战，香港高等法院裁定廉署行使有关权力是违反《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第30条:香港居民的通讯自由和通讯秘密受法律的保护。除因公共安全和追查刑事犯罪的需要，由有关机关依照法律程序对通讯进行检查外，任何部门或个人不得以任何理由侵犯居民的通讯自由和通讯秘密。

结果，香港立法会在2006年8月6日通过了ICSO，将执法部门（包括廉署）的监听和秘密监察的权力用明确的法律条文规定下来。

ICSO在2006年8月实施以来，无疑在保障市民的隐私和执法之间取得了平衡。但在实际的操作中，对廉署的工作亦带来了一定的困难。譬如说，有关监听的手令，只适用于最高刑期超过7年的“严重罪行”；而秘密监察的手令则适用于最高刑期超过3年的罪行。提出申请手令时，申请人必须以誓章的方式说明法例上要求的超过10种的资料。手令生效期间，有关执法部门必须持续不断地进行检讨以保证有关权力的继续使用是有需要的；而当没有此需要时，手令授权的行动就必须停止，否则违反法律。

此外，ICSO亦建立了一套监察制度，委任了一个由上诉法院出任的监察专员，由他对所有ICSO的申请和行动进行独立的审核，以确保执法人员包括廉署在行使ICSO赋予的权力时没有违法。监察专员可以向执法部门查问每一个ICSO行动的细节，并要求解释或提交报告。监察专员特别关注的是在监听行动中，执法人员如何保护法律专业保密权（legal professional privilege）。

为了更能符合法律上的要求，廉署在过去几年调配了大量资源训练调查人员如何符合ICSO的规定及配合监察专员的工作。应当指出实践证明ICSO并不是十分完善，特别是个别条文的理解和适用都未能统一。2009年年底，香港政府会对法例进行全面检讨，希望不足的地方在法例修改后会得到改善。

三、金融风暴对良好管治的冲击

金融风暴由2008年9月“雷曼兄弟”的倒闭开始，席卷全球，香港未能幸免。在金融风暴影响下，香港居民申请破产的个案正持续增加，创出五年以来的新高。金融风暴后6个月，申请破产的个案为5,090宗，比此前同一时段的3,595增加了41.6%。而良好的公司管治，正在受到一定程度的冲击。而在2008年，在廉署接获的贪污举报中有63%涉及私营机构，涉及政府部门的举报占32%，其余5%则与公共机构有关。到了2009年首季，廉署接获811宗贪污举报，较去年同期的659宗上升23%。受金融危机影响，全世界的货物和服务需求都大幅减少。在这种情况下，对于那些竭力求生存的企业而言，若能搞定一个数额巨大的政府订单，便可以说是“安寝无忧”，亦因此更易催生政府腐败。

廉署于2008年尾进行的周年民意调查，发现虽然有65.7%的被访者估计贪污情况会维持稳定，但预计贪污个案可能会增加的被访者有25%，是过去四年以来最高的百分比，超过85%的被访者忧虑贪污可能会增加并相信主要原因是“经济差，人们变得急功近利”。在2007年，只有18.6%的被访者估计贪污个案可能会增加。在经济衰退时，贪污诱因或会增加，令更多人不惜铤而走险。这种忧虑是可以理解的，亦似乎与最新的贪污举报趋势吻合。

虽然有关金融海啸对贪污举报的影响有待观察。面对金融海啸，加强公司管治及内部监控更形势迫切。廉署认识到为了抵抗金融风暴对公司良好管治的冲击，单靠现有的法律显然不够。廉署已采取积极措施，包括加强培训和增强调查能力，以应付贪污情况的转变。廉署继续深化社区教育，加强宣传肃贪倡廉的信息，提醒市民切勿参与高风险的贪污罪行。香港廉署于2008年12月联同国家监察部和澳门廉政公署举办了

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