漫谈水利工程的建设与管理

漫谈水利工程的建设与管理

从一定的意义上讲,水利工程项目实施过程的建设与管理，是一项复杂的系统的工程。其复杂性就体现在工程建设管理，它是全方位管理、全员管理和全过程管理的一个时段行为控制过程。所谓全方位管理，其内容主要涵盖于工程建设的质量、进度、投资“三大目标”控制，安全、环保“两项任务”管理和施工协调、建设资料收集整理、工程质量评定验收以及政策与法律法规执行等方方面面，还有参建人员的管理等等。全员管理即体现在包括项目的主管部门和建设责任主体即项目法人、设计、施工（生产厂家）、监理各参建单位及上级主管部门的质量监督，社会质量检测等单位和部门之间的衔接配合与互动。因此，工程建设是大事，也是大家的事。全过程管理，则表现在项目建设的施工前各项准备和实施过程控制及后期验收与交付使用等三个阶段的划分。所谓水利工程的建设与管理，其实是个涵盖面既大又广的命题。

工程项目建设与管理既然是一项复杂的系统的工程，项目法人作为工程建设的责任主体，在工程建设中将时时处处面临方方面面的问题。我们既没有精力，也不可能做到事无巨细面面俱到。因而，项目法人应当怎样去面对和梳理建设管理过程的庞杂事务，就成为必须去摸索、探讨、回答的难题。工程项目建设与管理可谓千头万绪，我以为，项目法人必须集中精力善于去抓大事、抓重点、抓关键、抓核心、抓难点。

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所谓“抓大事”，就是在水利工程建设中，必须认真贯彻执行“三制一管理”（“三制一管理”是指工程项目的建设过程中，实行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理的一种制度），矫正水利行业以往重建设行为轻规范管理的传统思维与方法，从而推进以法律、法规作为参建单位工作行为准则，保障工程项目规范、有序实施。“抓重点”，就是抓项目建设责任主体和其他参建单位的职责明确与履行。其目的是使所有的参建单位，做到责任明晰、各司其职，恪尽职守，不辱使命。“抓关键”，即是应当建立现代管理新理念。更新理念就应改变以往的那种重建轻管，以建代管，行政命令替代规程规范，粗放操作替代精细管理等老观念老办法，在工程的建设管理中引入思维创新、科技创新和竞争、激励、奖惩等机制的工作创新。“抓核心”，即是项目法人应始终抓住工程安全这个第一位的大事不放松。工程安全不要狭义地去理解，它至少应包括施工期间的施工人员、设备安全；在建工程的度汛安全；工程质量安全，以致事关尔后工程自身的安全运用。在众多事务中凸显确保工程安全这个核心的核心，关键的关键，是因为安全问题是“天大的事”。对于天大的事，项目法人怎么去抓、怎么去强调也不为之过分。“抓难点”，难在何处？难就难在实行“三制一管理”过程中，我们在贯彻落实各项制度时，是否具有一贯性、连续性、自觉性和操作行为的规范性。难就难在“质量第一”、“安全第一”这根主弦我们是否绷得很紧，真正做到警钟长鸣。基于此，本人依据以往工程建设实际，结合水利工程项目稽察的要求谈谈水利工程项目建设应遵循的基本原则和项目法人在工程建设各

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阶段的主要工作内容及贯彻执行“三制一管理”的程序要点这三点不成熟的想法供同志们参考。囿于本人的水平、知识面以及时间所限，工程项目建设应遵循的基本原则和项目法人在工程建设各阶段的主要工作内容这两个部分，仅作提纲式、甚至是极为简要的说明。着重阐述贯彻执行“三制一管理”的程序要点。重点阐述这一问题，也许会对项目建设责任主体在贯彻执行“三制一管理”时起到某些积极作用。同时可能因本人的某些谬误或多或少给大家带来一定的负面影响。故此，对发言中流露出的不正确观点甚至出现的错误，请各位批评指正。

一、工程项目建设应遵循的基本原则

水利工程项目建设，往往具有任务艰巨、条件艰苦、责任重大和要求高、时间紧、难度大等特点。这样的工作环境，最能体现出我们水利人吃苦耐劳，无私奉献，求真务实，精益求精的本色。但是，仅靠这种精神还不能完全保证我们圆满完成肩负的重任。因此，在工程建设中我们还应自觉利用和遵循各种有关法律法规，规程规范，政策规定及自身制定的各类工作、管理制度作为行动准则，使之成为保证工程建设顺利实施的另一强大支撑。如果我们把工程建设视为一种创造活动的行为体现并视其为硬件，那么工程管理则是这种行为体现的限制与约束属于软件范畴，二者构成相辅相成而又对立统一关系。对于工程建设，我们应该回答什么问题？应回答我们应当去做什么；工程管理要的回答的，则是我们应该怎么去做！正是因为工程管理起到规范约束工程建设行为的特殊作用，从而也就决定了工程管理在工程

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项目实施过程中的保驾护航特殊地位。工程建设是大事，也是大家的事。同样，管理也是大事，更是大家的事。工程项目实施，只有靠各参建单位同心同德、齐心协力，才能圆满完成建设任务。只有靠各参建单位高标准、严要求，才能提交让人民满意、放心的产品。 建国以来，国家和有关行业及地方人民政府依据不同建设时期的要求与特点，先后对水利工程的建设与管理制定了众多的原则和要求，对此我们必须严格遵守认真执行。然而需要遵循的原则很多很多，我们应当找到什么是工程项目建设最基本的原则，而且在阐述这一基本原则时，能否经过总结归纳形成言简意赅的通俗短句？对此本人苦苦思考了很久很久，在借鉴水利界前辈们之经验和对以往工程实施的所作、所为，所见、所闻，所思、所想基础上，拟冒昧地用以下这么三句话加以概括，不知是否全面准确。三句话是：照设计图纸施工，按规程规范办事，靠检测数据讲话。

二、项目法人在工程建设各阶段的主要工作内容

如前所述，工程项目建设的全过程管理，主要表现在工程项目建设的施工前各项准备；实施过程控制；后期验收与交付使用等三个阶段的划分。

（一）项目建设的施工前各项准备

项目建设的施工前各项准备，是指为了保证工程项目施工顺利开展，各参建单位尤其是项目法人在主体工程开工前，需要认真做好一些必要的准备工作。俗话讲，“千里之行始于足下”。项目法人即是项目建设的责任主体，认真作好施工前必要的各项准备工作显得尤为重

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要。还是那句老话，要做的事情千头万绪，做什么工作怎样准备？至今似乎没有统一的规定，可谓仁者见仁智者见智。我想不管怎样，以下这么十件工作，无论如何不仅不可简化，反而应当是必须抓紧完成的任务。

1、完善机构

经上级批准组建项目法人单位后，项目法人应根据工程建设规模和需要，及时组建自己的派出了机构——现场建设管理机构形成“二元”组织结构，任命行政、技术负责人；设臵满足建设需要的办事机构；明确现场建设管理机构和内设机构及主要工作人员的职责；建立健全各项工作制度和管理办法；按有关规定配臵工作人员，各专业和其他工作人员应尽快到岗就位，保障项目法人单位正常运作。

2、落实资金

一方面应对上级下达的计划进行核对落实，一方面应将计划分解至各个实施的单项，为开展招标投标工作做好先期准备；抓紧建设资金落实或筹措，对于落实到位的工程建设资金，应当按照有关规定，在一个银行建立该项目的专门账号。落实资金就是要做到“兵马未动，粮草先行”，为工程项目实施提供最基本的保障。

3、招标投标

项目法人在招标投标活动中的主要任务有以下几点：

（1）按有关规定的招标范围和标准，对实施项目的勘察设计、土建施工、金属结构制作安装、建设监理、主要设备和材料采购等必须进行招标，履行报批手续。

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（2）确定招标人。一是项目法人具备条件的，可按有关规定和管理权限，经上报核准后自行组织招标。二是项目法人不具备自行招标条件的，则应委托取得省级建设行政主管部门对其资格认定并具有相应资质的招标代理机构进行招标。招标代理机构资质分为甲乙两个等级。具有乙级资质的代理机构，只能承担工程投资额3000万元（不含征地和大市政配套及拆迁补偿费）以下招标代理业务。因招标投标工作的内容多、政策性强且时间长，费时又劳神，故建议项目法人采取委托的方式为宜。这样，接下来按招标工作由招标代理机构承担，但项目法人还应所做的工作予以阐述。

（3）派员参加对所有投标单位的资质审查，把握好确保工程质量的准入第一关；指派少量人员（一般最多2人）参加标段评标，掌握评标的原则，注重评标质量。

（4）根据评标委员会出具的评标报告，按排序确定中标人。按照规定程序报经审核或公示后，适时与各中标单位签订合同。 （5）按照规定的权限、时间和要求，向上级主管部门提交招标投标情况书面报告。

4、质量监督

工程质量监督，是水行政主管部门通过其设臵的质量监督管理机构，依据国家和行业颁布的法律法规、政策规定、规程规范等文件，对工程施工质量进行强制性监督管理的一种政府行为，是水行政主管部门一项非常重要的工作。自觉接受政府对工程质量的监督，为质量监督部门履行职责提供必要的条件和方便是项目法人应尽的义务。也

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是项目法人重视质量管理，重视工程安全，对国家和人民高度负责的具体体现。因此，项目法人在项目建设的施工准备阶段，应在工程开工前到相应的水利工程质量监督机构办理监督手续，签订《水利工程质量监督书》，并按规定缴纳质量监督费。

5、安全管理

按照《安全生产法》（中华人民共和国主席令第70号）和《建设工程安全生产管理条例》（国务院令第393号）规定，项目法人及其他参建单位必须遵守安全生产法律、法规的规定，保证建设工程安全生产，依法承担建设工程安全生产责任。安全生产的内容比较广泛，涉及到质量安全、工程安全、施工安全、度汛安全还有资金安全问题等等。自工程项目准备实施起，安全问题就是项目法人的第一要务和天大的事。在此，主要谈谈施工准备阶段，项目法人如何从宏观上去把握安全生产工作。我认为，一是项目法人应内设负责安全管理的办事机构，配备专职人员，明确机构及人员职责。二是建立、健全本单位安全生产制度，制定安全生产规章制度和操作规程。三是成立项目法人牵头，各参建单位负责人参加的安全生产领导机构，形成工程项目建设的安全生产管理体系。待项目实施时则还需建立安全生产例会制度，那是后话。

6、应急预案

项目法人在工程建设的施工前，组织制订报批在建工程项目的度汛计划及相应的安全度汛措施也是一项非常重要的工作。所谓工程度汛计划和相应的安全度汛措施，通俗地讲就是项目法人在汛前，必须

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编制报批工程防汛方案和工程防御超标准洪水应急预案。无论是方案还是预案，都要结合本工程实际，从采取的防洪工程措施和非防洪工程措施入手，进行周密思考，周全安排，周到准备。使之具有适用性、可操作性、安全性

7、工作协调

工作协调是指为保障工程项目顺利开工和有序实施，建立良好的施工环境与氛围而采取的正常公关行为。工作协调既有内部上下、各参建单位之间的协调，更为重要的是对外协调。工程建设要占地，就有征地或住户搬迁工作要与当地协调商量。还有林木赔偿、青苗补偿、其它建筑设施毁坏赔偿等以及工程建设的用水用电等等，大量的协调工作都需要项目法人去做仔细而又艰苦的工作。

8、三通一平

三通一平则是工程项目动工兴建的建设序曲。其工作内容和重要性为大家所熟悉。应怎么去做，是个施工安排和控制的问题，故不加阐述。

9、技术交底

设计单位适时提交设计文件和施工图后，项目法人不能以为技术交底是监理的工作与己无关。而应及时安排技术负责人和工程技术人员通读设计文件。全面领会设计意图，熟悉和了解设计的基本要求、设计参数、施工参数、施工工艺和施工方法、施工要点及工程数量等具体内容。在此基础上，项目法人应督促监理单位召开有关单位参加的技术交底会。使各参建单位对工程建设任务和要求做到明白、明了，

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胸中有数。

10、开工报告

进行技术交底即明确了工程建设的任务与要求。项目法人在此基础上委托监理单位依照《水利水电工程施工质量检验与评定规程》（SL176—2007）的规定，对本工程进行准确的项目划分，为施工控制、质量评定、工程验收打下好的基础。监理单位进行工程项目划分，需经项目法人审查并由其报告质量监督部门批准。“万事俱备只欠东风”，项目法人通过悉心准备，自觉得各项准备基本就绪时则须上报工程开工请示。 （二）实施过程控制

施工过程控制，就是对动态的施工进程，施工行为加以全方位约束的过程管理。过程管理不仅包括工程建设的质量、进度、投资、安全、环保、协调和法律法规执行等方方面面的主要工作，而且还需对工程施工的各项业务进行组织、指挥、决策、控制、协调、监督、奖惩、激励等等。其本身就是一个硕大的题目。正是因为本人一时无法用简单的几句话可以讲清施工过程控制的全部内容，怎么办？我想以第三部分贯彻执行“三制一管理”的程序要点来替代且弥补这一遗憾。 （三）后期验收与交付使用

工程项目施工后期的主要工作有三点。一是工程煞尾，二是工程验收，三是工程交付使用。 1、工程煞尾

顾名思义，工程煞尾即是抓紧对未完成项目的继续施工，对已完

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成任务的项目进行计量认定签证，资金结算。对于工程后期施工，由于人们长时间处于高度紧张的施工状态，此时最易出现思想松懈、工作马虎的情形，也是“质量第一”、“安全第一”的宗旨最容易动摇的时期。施工中出现龙头蛇尾现象不仅过去有，现在也不乏存在，应引起项目法人高度重视。越是施工后期，项目法人必须时时保持清醒头脑，不仅要求完成工程的数量，更应注重工程的质量，以求建设项目达到预期目的。 2、工程验收

俗话讲，“丑媳妇难免见公婆”。将其话引伸到工程项目验收，就是讲施工单位所承担建设项目的工程规格是否符合设计标准，工程质量是否达到设计要求，均须通过验收作出公正鉴定和评判。验收识好坏，验收论成败将是美好而又残酷的现实。

按《水利水电建设工程验收规程》（SL223—1999）规定，工程验收大体分为分部工程验收、阶段验收、单位工程验收和竣工验收四个层次，层次之间是一种递进关系。其中，需要说明的有两点：一是进行分部工程验收的前提，必须是该分部工程的所有单元工程已经完建且经过施工单位自评监理单位复核认定全部合格。二是竣工验收，需要进行初步验收与竣工验收两个部分来完成。有关上述四个层次的验收条件、组织与参加单位、工作内容、程序操作、验收成果等，请详见《水利水电建设工程验收规程》（SL223—1999）。如有最新规程，则按照新规程执行。 3、工程交付使用

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工程交付一般有两种方式。一是工程尚未完工，项目法人需在施工期间提前使用其中的部分工程。在此情况下可以提前对已具备使用条件的该部分工程进行验收，并颁发临时移交证书。提前投入使用的必备条件是，项目法人要组织有关部门对其局部建筑物承受施工运行荷载的安全性进行复核。只有证明其安全性，能够确保安全时，方能投入施工期运行。二是工程项目通过竣工验收，即正式形成具有实用、安全属性的商品。项目法人在上级主管部门监督下按有关规定要求，将完建工程适时移交运行管理单位（建管分离）或运行管理部门（建管一体）投入使用，颁发工程移交证书。此时作为工程建设的责任主体，其职责和义务并未划上句号。为什么？还有完工清场和工程保修的任务。

完工清场的工作内容也不少，归纳起来主要有三大任务，即清除、清理、疏通。清除是指施工单位对施工期间产生的建筑垃圾全部进行焚毁、掩埋、清除出场。通俗地讲，就是建筑垃圾要在施工场地一扫光；清理即是按合同约定，拆除临时工程，平整施工场地，撤离设备和剩余的建筑材料；疏通则是疏通和整修施工区内的其他永久性基础设施，清理疏通施工范围内的河流、渠道，以保证这些设施的运用与安全。完工清场工作由施工单位具体负责实施，项目法人督办，监理单位检验。

工程保修的内涵有以下几点：一是预留保证金。预留保证金总额一般为合同价格的2.5％—5％，为完成缺陷修补工作提供资金保证；二是保修责任划分：未移交的工程和设备维护和缺陷修补工作由施工

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单位负责；已移交的工程和设备由项目法人承担；保修期内发现新的缺陷和损坏，根据问题的成因分别对待是谁的造成原因即由谁负责。三是保修期。按有关规定，水利水电土建工程的保修期一般为一年，有些工程项目的保修期可以更长，需视具体工程性质和使用条件酌情而定。保修期自工程移交证书中写明的全部工程完工日开始算起，保修期限应在专用合同条款中规定。提前验收的单位工程或部分工程在验收后即可以投入正常使用的，其保修期则应从该单位工程或部分工程移交证书上写明的完工日算起。此外，同一个合同中的不同工程项目，可以有多个不同的保修期，但是应当在专用合同条款中作补充规定。

三、贯彻执行“三制一管理”的程序要点

国务院批转国家计委、财政部、水利部、建设部《关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》（国发[2000]20号）文中明确规定：“水利工程建设必须按照有关规定认真执行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制等管理制度”。可见，“三制一管理”是规范人们的建设行为最基本的一项制度，是建设者应遵循的最起码的工作准则。工程项目实施中全面贯彻执行“三制一管理”，旨在规范行为，优化管理，准确操作，确保安全。

（一）项目法人责任制

项目法人即项目建设的责任主体，为什么经常采用这一提法，目的就在于让项目法人时时牢记肩负主要责任的重担。在目前统称为建设单位中，项目法人是组建较为规范的一种组织形式。项目建设管理

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机构无论是以项目法人或其他组织形式出现,作为项目建设的责任主体,当前多以群体共同履行职责为基本特征。责任主体的群体性，既有众人拾柴火焰高的优势，同时也存在统一认识、统一行动的一定难度。然而组建规范的项目法人，在工程建设过程中能否发挥“纽带”、“桥梁”、“传动轴”作用，很大程度上决定作项目建设的顺利乃至成败。这也是为何确立项目法人在工程实施过程中，所占主导地位的重要原因。

涉及到贯彻执行“三制一管理”的文件有很多，但总揽全局和具体指导的文件主要有三个，即：国务院办公厅《关于加强基础设施工程质量管理的通知》（国办发[1999]16号）、国务院批转国家计委、财政部、水利部、建设部《关于加强公益性水利工程建设管理的若干意见》（国发[2000]20号）、水利部《印发关于贯彻落实加强公益性水利工程建设管理若干意见的实施意见的通知》（水建管[2001]74号）。我的体会是，这三个文件的精髓，着重体现在项目法人的组建规范，措施得力和履职到位三大方面。 1、组建规范：

报批—应按规定报经县级以上人民政府或其委托的部门批复。中央项目由水利部（或流域机构）负责组建项目法人，流域机构负责组建项目法人的水利部备案。地方项目按有关规定，由县级以上人民政府或其委托的水行政主管部门负责组建项目法人并报上级人民政府或其委托的水行政主管部门审批。受委托者应有政府的委托函件。谁负责写报告？项目所在地的水行政主管部门或业务部门上报并通过

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批准。——水利部水建管?2001?74号一（二）的规定。

适时—项目法人组建应在项目的可行性研究批复之后，项目正式开工之前。——水利部水建管?2001?74号一（二）1的规定。

适当—按照政事、政企分开，建管一体的原则组建项目法人。根据建设需要，项目法人还应组建现场建设管理机构——国办发?1999?16号一、二和水利部建管综?1999?3号二、1及水利部水建管?2001?74号一（二）2的规定。

确认—确认组建的责任主体即项目法人的地位，亦即确认其对建设过程，对项目的工程质量、工程进度和资金管理负总责。——国务院国发?2000?20号一（三）的规定。

任命—任命项目法人的法人代表(应为专职)和技术负责人（大中型工程的技术负责人应具有高级技术职称）。——国务院国发?2000?20号一（二）和水利部水建管?2001?74号一（二）3的规定。

明确—明确责任人，包括项目法人单位、其内设的机构、现场建设管理机构和法人代表、行政、技术负责人及主要工作人员的工作职责。——国务院国发?2000?20号一（三）和水利部水建管?2001?74号一（三）的规定。 2、措施得力：

机构—项目法人内设的办事机构和现场建设管理机构，应满足工程建设管理的要求。——水利部水建管?2001?74号一（二）5（4）的规定；如：堤防工程建设的项目法人应设计划、财务、技术、质量、合同、安全等管理机构。——水利部水建管?1999?78号第十三条

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（一）的规定。

人员—各类专业人员配臵合理，满足规定要求。人员结构应包括满足工程建设需要的技术、经济、财务、招标、合同管理等方面的管理人员。大型工程项目法人具有高级专业技术职称的人员不少于总人数的10％，具有中级专业技术职称的人员不少于总人数的25％，具有各类专业技术职称的人员一般不少于总人数的50％。中型工程项目法人具有各级专业技术职称的人员比例，根据工程规模大小参照执行。——水利部水建管?2001?74号一（二）5（3）的规定。

制度—完善可行。按常规起码应制定工程技术、质量、计划、财务、合同、安全、资料及工作人员行为规范等主要方面工作的工程和管理制度。——水利部水建管?2001?74号一（二）5（4）的规定。

要点—制订工程进度、工程质量、工程投资“三大目标”控制要点。要点应当目标清晰，措施到位；方法得当，操作可行。

预案—两层含义，一是施工单位在编制施工组织设计时必须编制工程安全度汛方案，其重点是度汛的工程措施；二是项目法人应从工程措施和非防洪工程措施入手，及时组织编制和报批工程防汛或防御超标准洪水应急预案。其预案应具可操作性和安全性。——水利部水建管?2001?74号一（三）1（9）和水利部水建管?2004?68号七的规定。

举措—诸如安全生产领导机构及管理办法，建立月工作会议制度和其他工作机制等。方法举措可行、适用。——《安全生产法》（主席令第70号）和《建设工程安全生产管理条例》（国务院令第393号）

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等有关规定。 3、履职到位：

在工程建设过程中，项目法人是所有参建单位的“风向标”。其责任感事业心和工作作风及办事效率均直接影响其他参建方。项目法人如果拥有一支业务精、作风硬、能力强、素质好的建设管理队伍，就可支撑本项目建设的正常运作。所谓项目法人职责履行到位，简而言之就是项目法人应该做哪些事？做了没有？怎么做的？做得怎样？项目法人不能满足于机构组建规范，订立了多少规章制度，有多少工作人员，还要经常反思自己的人员综合素质，工作过程，办事效果。

该干什么—项目法人及其内设和现场建设管理机构各自的职责必须明确、明白、明了。

干了没有—采取哪些方法、措施。方法措施是否得力和可行。 怎么干的—项目法人要靠文件、会议纪要、工程简报和其他的工作记载等资料讲话。

干得怎样—应从三个方面思考：工程建设现场管理是否规范有序；项目法人所做的工作要经得起上级的检查或稽察；建设项目尤其是工程质量应经得起时间的考验。

（二）、招标投标制

贯彻落实招标投标制的主要文件是两个。一是国家颁布的《招标投标法》，另一个是2001年10月29日水利部《水利工程建设项目招标投标管理规定》水利部令第14号。我认为，贯彻执行招标投标制

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的重点是，切实解决好招标工作中的行为规范、工作到位、方法可行这么三个问题。 1、行为规范：

范围—界定范围。即，使用国有资金投资、国家融资或国外贷款、援建的社会公益和公共安全的水利工程建设项目。如：防洪、排涝、灌溉、水电、引水、水保等项目的勘察、设计、施工、监理及重要设备、材料采购，均属应当招标范围。——水利部令第14号令第三条（一）的规定。

标准—明确标准。即，施工单项合同估价200万元以上；设备、材料单项合同估价100万元以上；设计、监理等服务单项合同估价50万元以上均需进行招标。——水利部令第14号令第三条（二）的规定。

报批—报批包括这样五层意思：一是招标项目的审批。招标项目按照国家有关规定，需要履行项目审批手续的，应当先履行审批手续，取得批准。——招标投标法第九条的规定；二是采用邀请招标形式。采用邀请招标的，招标前招标人必须履行批准手续。国家重点水利项目，水利部初审、国家计委批准；其他中央项目，水利部或其委托流域机构批准；地方重点项目省、自治区、直辖市水利和计划行政主管部门审核，本级人民政府批准；其他地方项目报省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门批准。——水利部令第14号令第十一条的规定；三是不进行招标的项目。“下列项目可不进行招标，但须经项目主管部门批准…” ——详见水利部令第14号令第十二条的规定；

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四是申请自行招标。“当招标人具备以下条件时，按有关规定和管理权限经核准可自行办理招标事宜…” ——详见水利部令第14号令第十三条的规定。五是经两次公开招标，投标人不足三家，改为委托的。“提交投标文件的投标人少于三个的，招标人应当依法重新招标。重新招标后投标人仍少于三个的，属于必须审批的工程建设项目，报经审批部门批准后可以不再进行招标；其他工程建设项目，招标人可自行决定不再进行招标。” ——国家计委、水利部等七部委令第30号令第三十八条的规定。

文件—招标文件应采用水利工程招标文件示范文本的内容和格式，小型参照执行。——水建管?2000?62号一的要求。

信息—公开招标项目的招标信息应在指定《中国采购与招标网》等媒介发布。——国家计委计政策?2000?868号的规定；“大型工程还应在《中国水利报》上发布”。——水利部令第14号令第十八条的规定。

原则—“招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用原则。” ——水利部令第14号令第四条的规定。 2、工作到位：

审查—通过审查的勘察、设计、施工、监理等参建单位的资质均应满足工程建设要求。——分别为：2000年国务院令第279号的第十八、第二十五、第三十四条的规定。

评委—评标委员会的专家人数、结构要合理。——水利部令第14号令第四十条的规定；评标专家应从省级以上水利部门的评标专

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家库随机抽取专家。——水利部令第14号令第四十一、四十二条的规定。

评标—客观、公正，遵守职业道德——招标投标法第四十四条的规定；应当详细评审——2001年，国家计委、水利部等七部委令第12号第四章的规定。

报告—评标结束，评标委员会应及时按规定要求，向招标人出具评标报告，并抄送有关行政监督部门。“评标报告应当如实记载以下内容：（一）基本情况和数据表；（二）评标委员会成员名单；（三）开标记录；（四）符合要求的投标一览表；（五）废标情况说明；（六）评标标准、评标办法或评标因素一览表；（七）经评审的价格或者评分比较一览表；（八）经评审的投标人排序；（九）推荐的中标候选人名单与签订合同前要处理的事宜；（十）澄清、说明、补正事项纪要。”——2001年，国家计委、水利部等七部委令第12号第四十二条的规定；评标报告应由评标委员会全体成员签字。——2003年，国家计委、水利部等七部委令第30号第五十六条的规定；招标人则按规定向上级主管部门提交招标投标情况书面报告。“报告至少应包括下列内容：（一）招标范围；（二）招标方式和发布招标公告的媒介；（三）招标文件中投标人须知、技术条款、评标标准和方法、合同主要条款等内容；（四）评标委员会的组成和评标报告；（五）中标结果。” ——2003年，国家计委、水利部等七部委令第30号第六十五条的规定。

控制—招标投标过程的8个时段掌握与控制。

（1）公告正式媒介发布至发售资格预审文件（或招标文件）的

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时间间隔不少于10日。——《水利工程建设项目招标投标管理规定》（2001年10月29日，水利部令第14号）第十八条的规定。

（2）资格预审文件（或招标文件）出售之日至停止出售日，不得少于5个工作日。——2003年3月8日，《工程建设项目施工招标投标办法》国家计委、水利部等七部委令第30号第十五条的规定。

（3）自招标文件发出之日至投标人提交投标文件截止之日，不应当少于20日。——2001年10月29日，《水利工程建设项目招标投标管理规定》水利部令第14第二十三条的规定。

（4）招标人对发出的招标文件进行必要澄清或修改的，应在招标文件要求提交投标文件截止日至少15日前，以书面形式通知所有投标人。——2001年10月29日，《水利工程建设项目招标投标管理规定》水利部令第14号第二十二条的规定。

（5）招标人与中标人签订合同后5个工作日内，应退还投标保证金。——2001年10月29日，《水利工程建设项目招标投标管理规定》水利部令第14号第三十条的规定。

（6）中标通知发出之日30日内，招标人和中标人应按招标文件和中标人的投标文件，订立书面合同。——2001年10月29日，《水利工程建设项目招标投标管理规定》水利部令第14号第五十二条的规定。

（7）招标人在确定中标人后，应在15日之内按管理权限向水行政主管部门提交招标投标情况书面报告。——2001年10月29日，《水利工程建设项目招标投标管理规定》水利部令第14号第五十三条的

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规定。

（8）评标委员会提交评标报告后，招标人应在15日内或投标有效期结束日30个工作日前确定中标人。——2003年3月8日，《工程建设项目施工招标投标办法》国家计委、水利部等七部委令第30号第五十六条的规定。

监督—水行政主管部门依法对招标投标活动进行行政监督。——水利部令第14号令第八条的规定。 3、方法可行：

标准—即勘察设计、建设监理、施工评标的技术标准和商务标准内容，应符合水利部令第14号令（详见）第三十四条的规定要求。 办法—评标办法有：综合评分法、综合最低评标价法、合理最低投标价法、综合评议法或法律法规容许的其他等评标办法。——2001年，国家计委、水利部等七部委令第12号第二十九条和水利部令第14号令第三十五条的规定。到底采用哪种评标办法，由招标人（招标代理机构或项目法人等其他的招标人）自行确定；不以不合理的条件（如：要求投标的承包商带资垫资等）限制或排斥潜在投标人，不能予以歧视（如行业保护等）待遇。——《招标投标法》第十八条的规定；不以招标人设臵的标底定投标人成败。“招标人设有标底的，标底在评标中应当作为参考，但不得作为评标的唯一依据。”——2003年，国家计委、水利部等七部委令第30号第五十五条的规定。

(三)、建设监理制

目前该项制度的落实，主要在工程项目建设的施工阶段执行而非

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项目实施的全过程。建设监理即监理单位仅承担工程项目实施阶段的监理任务，所以我们称之为建设监理制较称之为工程监理制更为准确。但是，由于监理必须参与施工图核查和技术交底等部分前期准备工作，所以通过招标确定监理单位必须先于施工单位。涉及建设监理制的主要文件主要有，《水利工程建设项目施工监理规范》（SL288—2003）和2006年12月18日的《水利工程建设建监理规定》水利部令第28号这两个文件。实行建设监理制的重点应在于监理单位组建监理机构的任务必须明晰，操作务必到位，成果应当可信这三个方面。 1、任务明晰：

机构—监理单位应按监理规划的承诺或监理合同约定，组建监理机构，配臵监理人员，适时进驻施工现场。——《合同法》第六条的规定和2006年水利部令第28号第十一条的规定及《水利工程建设项目施工监理规范》SL288－2003的3.1.3的规定。

总监—监理工作实行总监理工程师负责制。——《水利工程建设项目施工监理规范》SL288－2003的3.3.3的规定；总监同时需承担两个标段或项目任务时，应经发包人同意。——《水利工程建设项目施工监理规范》SL288－2003的3.3.5的规定；履约期间更换总监需经发包人同意。——监理通用合同条款第十条的要求。

人员—监理人员必须满足监理工作要求。监理机构应按总监、监理工程师、监理员“三元”结构优化人员配臵；监理人员有变化应事先征得项目法人同意；总监和主要监理人员要到施工工地；监理人员均应持证上岗（总监岗位证、监理工程师资格和岗位证、监理员岗位

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证）。——《水利工程建设项目施工监理规范》SL288－2003的3.1.3和3.3.1的规定。如：按水利部《堤防工程建设管理暂行办法》（水建管[1999]78号）第四十四条的规定。堤防工程建设现场配备监理人员为：

1、2级堤防保证：至少1名监理员∕2KM; 至少1名监理工程师∕10KM；

3、4级堤防保证：至少1名监理员∕4KM; 至少1名监理工程师∕20KM。

制度—监理机构应制订完善的工作和管理制度。——《水利工程建设项目施工监理规范》SL288－2003的4.3和3.2.3的规定。 目标—监理机构对承担项目的监理主要任务和控制最终目标，应做到明确、明白、明了。——《水利工程建设项目施工监理规范》SL288－2003的4.1.1的规定。

办法—对工程进度、工程质量、工程投资“三大目标”的具体控制应做到方法明确，手段可行。——《水利工程建设项目施工监理规范》SL288－2003的6.2和6.3及6.4的规定；安全生产、环境保护“两管理”的责任明确、办法可行、措施得力、工作到位。——《水利工程建设项目施工监理规范》SL288－2003的6.5的规定。总之，要求监理机构在项目实施过程中控制协调得力，工程进展顺利。 这一部分原本属于监理单位的工作，但问题是项目法人应当知道并了解监理机构在建设过程中该干什么？以便掌握现场监理机构应该履行什么职责并进行必要的检查监督。

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2、操作到位：

规划—监理规划由总监主持编写，监理单位技术负责人同意。——《水利工程建设项目施工监理规范》SL288－2003的2.0.13的规定；监理规划应具有针对性，突出预性，注意可行性和操作性。——《水利工程建设项目施工监理规范》SL288－2003附录A的A.1.4的要求。

细则—监理机构须编制各专业、各项目的实施细则。——《水利工程建设项目施工监理规范》SL288－2003的4.1.6的规定；监理实施细应当充分体现工程特点和施工方法，明确总体目标的有效控制和施工措施；依据设计单位提出的设计参数、工序参数、工艺要求，针对不同情况采取相应对策编制实施细则。实施细则应具有一定的针对性、实用性、可操作性、预控性。——《水利工程建设项目施工监理规范》SL288－2003附录的B.1.2，B1.3,B1.4的要求。

交底—监理单位应当按照监理合同，组织现场设计交底。——2006年12月，《水利工程建设建监理规定》水利部令第28号第十一条的规定。

核签—核查、签发、确认施工图纸。未经总监理工程师核查签字的施工图不得用于施工。总监签字盖章将对施工图的可实用性起到最后把关作用。——《水利工程建设项目施工监理规范》SL288－2003的5.2.4；2006年水利部令第28号第十四条的规定。

划分—按有关工程施工质量评定要求，受项目法人委托组织或参加工程项目划分并报质量监督机构认定。——《水利工程建设项目施

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工监理规范》SL288－2003的5.2.5的规定。

旁站—对现场的隐蔽工程、重要部位、关键工序进行全过程检查、监督和管理。旁站监理人员必须到位。——《水利工程建设项目施工监理规范》SL288－2003的4.2.3的规定。 3、成果可信：

检验—监理机构应对进场的材料和设备进行抽查复验。这项应该做的工作做了没有? ——《水利工程建设项目施工监理规范》SL288－2003的6.2.6的规定。

试验—监理机构应当参与进行各种施工工艺、工序参数的试验。应当参加的，参加了没有？——《水利工程建设项目施工监理规范》SL288－2003的5.2.3的规定。

检测—监理机构对中间产品应当采取跟踪、平行检测方式对中间产品进行抽检。监理机构是否做到？——《水利工程建设项目施工监理规范》SL288－2003的6.2.11的规定。

记录—监理员应对现场施工程序、施工方法等实施过程情况进行检查并作好记录。有否现场的记录？有则需清楚、翔实、准确。——《水利工程建设项目施工监理规范》SL288－2003的3.3.7.3的规定。 日志—监理机构应认真、完整记录每日施工现场的人员、设备和材料、天气、施工环境以及施工中出现的各种情况。有否监理日志？有则需全面、仔细、认真。——《水利工程建设项目施工监理规范》SL288－2003的4.2.1的规定。

评定—监理机构应监督承包人真实、齐全、完善、规范地填写质

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量评定表，对承包人的工程质量等级自评结果进行复核。二者对关键工序、单元工程质量评定是否适时、规范、真实。——《水利工程建设项目施工监理规范》SL288－2003的6.2.12的规定。

以上二和三两个方面的是行为体现控制的关键。项目法人应及时了解、掌握、督办监理机构在建设过程中应该干什么工作，干了没有？

(四)、合同管理

我们之所以称之为合同管理，是因为通过招标投标活动，项目法人确定中标单位并与之签订合同。合同一经要约双方签字盖章，即受法律的保护。要约双方唯一的任务就是遵循公平原则，严格按照合同确定的各自责任和义务去认真履行。履行不是工作操作的过程行为，其主要是要约双方应当讲诚信，自觉地去遵守双方约定的游戏规则。 依法进行合同管理主要依据是，国家颁布的《合同法》之总则和分则的第十五章承揽合同、第十六章建设工程合同以及水利部《水利建设工程施工分包管理规定》（水建管[2005]304号）。项目法人依法进行合同管理的主要任务，应体现在合同订立需合法，合同文本应规范，双方履约要严肃这三个重点。至于在合同履行中可能出现变更、转让、索赔、违约等情况，此次不作探讨和赘述，请详见《合同法》有关章节。 1、订立需合法：

中标认定—招标人根据评标报告推荐中标候选人的第一顺序确定中标人。否则，理由应充足且需报批。——水利部令第14号令第五十一条的规定。

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履约保函—合同订立之前，乙方应按规定向甲方提交（为合同总价5～10%的工程建设）履约保函。——“通用条款”6.1的要求。 要约双方—要约双方的当事人应具有相应的民事权利能力和民事行为能力，即签约当事人应为单位的法人代表或其委托的代理人。——《合同法》第九条的规定。

履约方式—甲方应当要求乙方在协议书中，必须注明其开户银行和帐户，以利控制资金流向，防止转包和违法分包。——《合同法》第十二条的规定。 2、文本应规范：

合同条件—“通用合同条款”在招标、投标文件中即应全文引用及载明，不可为我所用、断章取义；“专用合同条款”则对应进行修改补充。——水建管?2000?62号的规定。

合同文本—按有关要求和约定，建立相应的、规范的合同文本。——“专用合同条款”3的要求。 3、履约要严肃：

明确—甲乙双方的责任和义务明确，依法进行管理。——《合同法》第五条的规定。

执行—当事人即要约的双方，应当遵循诚信、协商、遵纪、守法原则。——《合同法》第六、七、八条的规定。

严禁—严禁违法分包。水利建设工程的主要建筑物（如堤防、泄洪建筑物、输水建筑物、电站厂房、泵站等）的主体结构不得进行工程分包?主要建筑物的主体结构，由项目法人要求设计单位在设计文

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件或招标文件中明确。——水利部《水利建设工程施工分包管理规定》（水建管[2005]304号）第六条的规定；承揽工程分包的分包人必须具有与分包承建的工程相应的资质，并在其资质等级许可范围内可承揽的业务——水利部《水利建设工程施工分包管理规定》（水建管[2005]304号）第七条的规定；工程分包应在施工承包合同中约定，或经项目法人书面认可。劳务作业分包由承包人与分包人通过劳务合同约定。——水利部《水利建设工程施工分包管理规定》（水建管[2005]304号）第八条的规定；可以分包的分包人应具响应资质、有约定进行分包、分包人不得再次分包等。——水利部《水利建设工程施工分包管理规定》（水建管[2005]304号）第十七条的规定；不得出租、出借资质——水利部《水利建设工程施工分包管理规定》（水建管[2005]304号）第十八条的规定。以上凡与规定相悖的，均属于严禁范畴。

杜绝—杜绝转包。承包单位未在施工现场建立项目管理机构和派驻相应管理人员，并对工程质量、进度、安全、财务等进行组织管理；承包单位将承包的全部工程发包给他人。或将全部工程肢解后以分包名义发包给他人。以上均违反水利部《水利建设工程施工分包管理规定》（水建管[2005]304号）第十六条的规定；

抽查—项目法人在工程实施过程中，应当经常和随机抽查施工单位的项目部或监理机构的现场主要人员是否与承诺或约定人员一致，确认其是否是施工或监理单位的工作人员。不然，需查明情况。出其不意的抽查，往往给人一种措手不及的震撼。

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需要特别说明的是，发言的题目之所以叫“漫谈水利工程的建设与管理”，是因为“漫谈”一词，是指不拘形式地就某个问题发表意见或谈谈体会的意思。“少壮不努力，老大徒伤悲”。漫谈这种形式对我这样不会做文章的人来讲是很适合的。以上向同志们所作前言不搭后语的汇报，根本谈不上是什么意见，最多只能算是本人一点点极不成熟的体会，不妥及谬误在所难免，再次恭请各位领导和专家们批评指正。

2009年8月（第一稿）

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