苏州高新区和苏州工业园区的开发运营模式比较

苏州高新区和苏州工业园区的开发运营模式比较

国务院发展研究中心 李兆熙 张政军

清华大学 贾 涛

近几年来，苏州高新区和苏州工业园的发展都很快，是苏州经济的重要组成部分。本文对两个园区的开发模式、管理架构、享受的优惠政策、体制建设、产业结构、收入来源、区位布局和政府服务等方面进行开发运营模式的分析比较，得到7个方面的经验和启示。其中，良好的政府服务是苏州高新区和苏州工业园成功的共同秘诀。

苏州高新区和苏州工业园的基本情况比较

苏州高新区和苏州工业园建立时间相差不大，面积、户籍人口基本相当，产业结构都以高新技术产业为主，很多指标相近，在一定程度上具有很强的可比性。两者基本都以外向型经济为主，而且从数据上来看，两者的发展都非常好。只是在某些指标上，苏州工业园区要比苏州高新区高。例如“投资额上亿美元项目数量”，苏州工业园为60个，苏州高新区是16个；“项目平均投资额”，苏州工业园超过3000万美元，苏州高新区为1400万美元，等等。但这并不说明苏州高新区发展得不好，而是苏州工业园作为中新两国政府间最大的合作项目，拥有的资源实在太多，发展得太好，从而在一些指标上略高一些。

对于两个开发区的基本情况，可以从表1中看出。

对这两个开发区的比较分析，单纯从数据指标上来比较没有太大的实际意义，实际上也没有任何两个开发区的各项指标都基本相同。因此，本文主要从两者的开发模式、管理架构、享受的优惠政策、体制建设、产业结构、收入来源、区位布局和政府服务等方面进行比较分析，希望总结出一些经验和启示。

苏州高新区和苏州工业园的差异比较

总的说来，苏州高新区和苏州工业园有4点差异：开发模式不同，管理架构不同，享受的优惠政策不同，在体制建设上略有差异。

1．两者开发模式不同：“穷开发模式”与“富开发模式”

苏州高新区和苏州工业园实际上代表了国内开发区非常典型的两种开发模式，即：苏州高新区是较典型的“穷开发模式”，而苏州工业园是较典型的“富开发模式”。开发模式的不同，对管理架构也有一定影响。

所谓“穷开发模式”，是指开发区启动开发资金并不充裕，比较“穷”，这决定了其开发行为必定是“逐片开发”、“滚动开发”，即用初期有限的资金先开发一小片土地，等有了收益，再用收益投入到下一片土地的开发中去。早期的苏州高新区、天津开发区等开发区都曾采用这种方式。由于开发资金并不充裕，一定程度上需要政府更深地介入，从而也部分导致了初期的管委会和开发公司合二为一，这在苏州高新区表现比较明显。同时，由于开发资金不充裕，逐片滚动开

发，受外界影响因素比较大，从而导致开发区总体规划不明朗或经常修改。

“富开发模式”是指启动开发资金比较充裕，从而能够将土地一次性大片连片开发，对管理架构和开发规划也有明显的促进作用。苏州工业园区就是典型的“富开发模式”，开发初期有新加坡方面提供的数亿美金，使得负责开发的合资公司CSSD能够做实，能够与管理主体管委会相分离，同时能够对整个开发区做好总体规划，整体开发好土地，在今后的数年中基本严格按照总体规划发展。

两者的比较小结见表2。

“穷”、“富”两种开发模式也不是绝对分隔的，一定条件下可以转换。“富开发模式”在相当多的国家级开发区的早期难以实施，因为那时的国家级开发区刚刚起步，发展尚不明朗，风险较高，银行往往不愿意给予大额贷款，开发区自身的经济实力也十分有限。但到了1994年以后，国家级开发区发展势头良好，经济效益明显，银行则抢着给开发区贷款，天津开发区就是如此。国家级开发区经过数年高速发展，自身财力也比较雄厚了，则逐渐向“富开发模式”转型，例如今日的苏州高新区，就能够与浒墅关镇政府合作，苏州高新区投入资金，浒墅关镇政府投入土地，两者合资成立新浒投资发展有限公司，各占50%股份，共同开发浒关工业园区，投入15亿元一次连片开发1.5万亩土地。

2．两者管理架构不同：“政企合一”与“政企分开”

在开发区中，通常有一个管理主体和一个开发主体。管理主体代表政府，通常是管委会，而开发主体往往是企业化的组织，通常是开发公司。因此，两种的关系是合二为一还是清晰分开，决定着开发区的管理架构是政企合一还是政企分开。在我国开发区的实践中，这两种管理架构都很常见，有着各自的优点和缺点，一定条件下，政企合一还可以转化为政企分开的架构。

1999年以前，苏州高新区管委会和高新区开发总公司就是政企合一，到1999年以后，两者分开，高新区朝着政企关系更明晰的方向发展，而苏州工业园从一开始就是管委会和开发公司CSSD两者分开，政企分开。两种管理架构的优缺点比较见表3。

在具体实践中，开发区管委会和开发公司政企分开的优势是明显的，它体现了“小政府、大企业（社会）”的原则，充分发挥了管委会和开发公司各自的优势，苏州工业园区就是一个非常好的例子。而对于相当多的开发区而言，由于在开发区草创阶段，困难较多，需要集中力量搞建设，因此往往采用政企合一形式；而当开发区逐渐发展壮大起来的时候，客观和主观上都要求政企分开，以促进开发区更快更好地发展，苏州高新区的历程就验证了这一点。

3．两者优惠政策不同：较普遍的优惠政策与“不特有特，比特更特”

苏州高新区是属于国家科技部主管的国家级高新技术产业开发区序列，享受国家级高新技术产业开发区的优惠政策，例如企业所得税按照通常的规定为15%，而在高新区内投资新办的各类生产性外资企业，从获利年度起“两免三减半”；对高新技术企业、产品出口型企业，“两免三减半”结束后减按10%征收；对从事交通、能源、基础设施建设，且经营期在15年以上的外资企业，或者投资总额在80亿人民币以上，或产品线宽在0.25μm以下，并取得集成电路企业认证的企业获利年度起“五免五减半”等等。从优惠政策上来讲，苏州高新区没有什么特殊之处。

而苏州工业园区享受的优惠政策、特殊政策更多一些。苏州工业园区是属于国家商务部主管的国家级经济技术开发区序列，当然享受国家级经济技术开发区的优惠政策。同时，经国家批准，苏州工业园也享受国家级高新技术产业开发区的优惠政策。

而且，从苏州工业园诞生之日起，它的“血统”就高贵一些。它是中国和新加坡两国政府间合作的最大项目，直接受到两国最高领导层的关心和支持。苏州工业园拥有着由中新两国国家副总理担任主席的“中国－新加坡联合协调理事会”，级别之高在国内没有任何一家开发区可与之相比。园区被授予许多具有唯一性的特殊政策，形成了“不特有特、特中有特”的政策优势。国务院专门下发了5个文件，分别在项目审批、财政税收、金融债券、公积金制度、外事管理、海关监管、保税物流、高新区政策共享以及合作区域扩大等方面授予园区许多特殊政策与功能支持。具体而言，园区拥有上不封顶的自行审批特权，凡符合国家产业政策的外资项目，园区均可自行审批；拥有灵活高效的外事管理权，享有公务出境任务审批、颁发公务护照、向外国驻华使领馆申办签证及签发境外人员入境签证通知函电等管理权限；拥有中国唯一的区域性公积金制度；拥有快速的物流通关优势，作为中国率先进行通关作业制度改革和现代物流试点的区域，苏州工业园区不仅拥有独立的海关、高效的绿色通道、具有内陆口岸功能的进出口货物分流中心，而且经国务院批准还可在区内设立现代物流园、允许成立外商独资或中外合作经营的国际物流公司，上海机场监管仓库可直接延伸至园区，使区内企业通关效率大幅度提高等等。此外，在苏州工业园区，国家授权“凡是符合改革方向的均可在园区先行，一时看不准的也可在园区试行”，即“先行先试”的特殊政策。

政策上的极其特殊和优惠，使苏州工业园在招商引资方面极具优势，因此，相应指标比苏州高新区要高一些也在情理之中。

4．两者体制略有不同：“体制回归”与坚持“块块体制”

在改革开放的过程中，我国设立了各级各类开发区，一定程度上充当了体制改革的先行区和试验田。正如曾任天津开发区管委会主任的皮黔生同志所形容的那样，开发区在一定程度上是一个“地理孤岛”、“经济孤岛”、“功能孤岛”和“政策孤岛”，实际上就是指开发区是一个较为独立的“块块体制”，以招商引资发展经济为主要目标，享有小区规划、项目审批、建设工程管理、进出口业务、劳动人事、财政税务、科技发展管理、资金融通、工商行政管理等方面的权力，与地方政府各方面都有相应部门垂直管理的“条条体制”相对应。

实践证明，那些获得了较为独立权限的开发区往往发展较快，而那些经常受到条线机构干扰的开发区，往往被其他部门掣肘，发展不顺。

苏州工业园和2002年之前的苏州高新区，都是较为独立的“块块体制”，苏州市委市政府非常支持开发区的工作，主要领导亲自协调各部委局办与开发区的关系，并一再要求各部委局办支持开发区的工作，为开发区服好务。可以说是在苏州市委市政府的大力支持和协调下，在苏州各部门的积极配合下，坚持了“条块结合、以块为主”的体制，苏州高新区和苏州工业园才能发展得又快又好。

但是，2002年苏州高新区和虎丘区职能合并，成立高新区、虎丘区，一个是开发区，一个是行政区，合并后体制有所回归，据反映出现了一些问题。其实开发区和行政区合并后出现体制不顺畅的现象并不是孤立的，在很多合并的开发区都有所发生，例如青岛黄岛开发区。究其原因，在于：不同性质区域的捏合，开发区的特殊政策能否延伸到行政区，会产生疑问；不同功能的交合，一个以利用外资、高科技孵化发展工业为主，一个是以地方全方位管理为主；不同性质区域的拼合，一个是经济区，一个是行政区；不同组织架构的组合，一个是“小政府大社会”，

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