突发事件的危机管理

公共突发事件的危机管理

近年来，随着和谐社会的建设步伐的加快，社会主义市场经济的进一步发展，社会中问题和矛盾的积累也愈加深化。社会矛盾的凸显往往是造成当今社会公共突发事件的主要原因，因此我们政府如何应对公共突发事件，如何处理此类事件就是当前政府成长急需学习的重要内容。当前，我国各级政府普遍都缺乏一个有效的危机管理体制。因此，增强风险意识和风险防范的应对建设，正成为我国现代化建设面临的重要课题。 【关键词】公共突发事件 危机 管理

1、引言

我们今天面临的风险是各种各样的。最突出的六大社会安全问题：贫富分化加剧，众多人口的生命安全和社会尊严安全受到威胁；社会治安状况恶化；食品质量降低，众多人口的健康安全和心理安全受到威胁；SARS、艾滋病、性病等高强度传染病暴发和流行；生态恶化及地震、海啸灾害、交通事故，核污染等应对机制落后；危机预警和监控机制欠缺，行政执法监控出现漏洞，以及危机处理操作不当而导致的人为社会安全危机。这些东西它表现在经济的、政治的、生态的和技术等不同的层面，不同的领域。而且风险社会它具有导致社会结构，现有的社会制度以及关系下更加复杂，偶然和分裂的状态转变这样一种特性，具有很大的不确定性。正是由于我们处于一个高风险的社会这样一个特征，所以各界领导干部，需要树立忧患意识，风险意识，需要居安思危。

2、突发公共事件

什么是突发公共事件呢？是突然发生造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危机公共安全的紧急事件叫突发事件。各位其实也不需要，也没有必要，可能也记不住，这样一个复杂的概念的内涵。但是我想，可以从这个名称上面去把握突发公共事件，它一些最常见的最基本的特点。

2.1突发事件的特点 第一个特点是是突发性。突然发生，始料不及，或者防不胜防这是突发事件第一个特点。也概括地讲是突发性。第二个特点是公共性。公共性是什么意思？它就是说这个突发公共事件造成的影响涉及的范围造成了破坏，危机的危害的不是一个人，个别人，而是一群人，是公众。不是一个部门甚至是几个部门一个地区，所以从人群从空间这个范围来讲，它具有公共的特点。第三个特点是危害性。事件本身它的危害性，危害的程度比较严重，所以称之为事件，如果是一般情况可能就成为一个事情，而不是一个事件。第四个特点是迅速扩散。现在在世界上任何一个角落发生一个事情，都会很快地传遍全球，影响到千家万户，现代化的社会，地球变得越来越小的情况下，突发公共事件它造成的危害比过去要大得多，它传播要迅速得多。第五个特点是对心理造成危害、伤害。在现代化社会里，正是由于这种风险，这种灾难性的事故，不断被人们所认识到，不断地被人们所听到、看到，从报纸从媒介、媒体上面看到。所以对我们的生活，这个影响越来越大，这种影响更多的是体现在什么层面，不是有形的而是无形的。是心理的，主要是对心理造成危害、伤害，所以我们2003年SARS期间，我们说了一句话，说比SARS更恐怖的是对SARS本身的恐慌，是更可怕的事情。

2.2突发事件的分类

第一类是自然灾害。比如水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害、森林草原火灾这些都是自然灾害。第二种类是事故灾难。交通运输事故，公共设施设

备事故、核心与辐射事故，环境污染和生态破坏事故，赤潮、沙尘暴。第三种类是传染病疫情。2003年发生的SARS，2009年发生的甲流事件，株连球菌事件，安徽阜阳发生的假奶粉，造成大头娃娃事件，辽宁海城发生的学生集体中毒事件，这都属于食品安全的事情。第四类是社会安全事故。能源问题、粮食问题、金融问题都属于社会安全事故。 3.公共突发事件的现状

从这几年应对公共突发事件的实践来看，我国已经取得了一定成果，但也存在一些问题。一是基层政府面临危机时，预警和预控能力较弱，损失往往较严重；二是公众缺乏危机方面的教育，遇到危机时往往不知所措，更谈不上主动参与危机处置。有专家指出，当前，突发事件处置亟须解决两大问题：一是把重点从事后处理转向事前预防；二是对公民进行应对灾害和突发事件的技巧培训。要解决以上问题，除了要从危机的预案以及法制、体制、机制建设等方面加以完善外，还要有政府和公众的危机意识培养。危机意识从境界上看，包括忧患、互助与博爱三个层次。从危机意识培养过程看，包括教育感化和行为规范两个途径。从程度或指标来看，要求公众能由“动员参与”变为“主动参与”。

在忧患意识培养方面，应让全体公民意识到，在未来很长一段时间里，我国都将面临突发公共事件带来的严峻考验。当前，我国正处在经济社会加速转型的关键时期，许多深层次的矛盾和问题逐渐显现，较容易出现社会失序、经济失调、心理失衡、行为失范等因素。从自然灾害来看，由于人类居住的自然环境日益恶化，台风、地震、洪水、干旱等灾害将会越来越多。我国是世界上自然灾害损失最严重的少数国家之一。据统计，一般年份全国受灾害影响的人口约2亿人，直接经济损失超过1000亿元。因此，要求全民具有较强的灾害意识是公众安全的基本要求。 在互助意识培养方面，要让全体公民意识到，突发事件作为一种质的突变，具有突发性、不确定性和破坏性，往往严重危害人们的生命和财产安全。面对具有巨大破坏性的突发事件，除了政府组织的救援外，路人、邻里之间，以及其他临时或固定的群体中成员之间的互助显得至关重要。这种互助既包括物质的还包括精神上的，如家破人亡的痛苦、精神面临崩溃等心理危机，需要周围人们的安慰和鼓励。

在博爱意识培养方面，要让全体公民意识到，民间的互助互济是一种博爱精神的体现。这方面，中国传统文化应当继承，许多国家、地区有关义工、志工的制度、做法也值得学习。志愿工作者精神源于一种道德认知，这种助人，是在用一点心力和时间去帮助他人、帮助社会的同时也帮助自己，因此志愿工作者的心理也得到一种安慰和较大满足。

4、公共突发事件的管理措施

中国有一句话叫一把钥匙开一把锁。面对各种不同的突发事件，我们能不能找到一些共同的东西呢？从管理的角度来讲，从处理的角度来讲，应该是有一些共同的规律。

4.1公共突发事件的规律

首先，突发公共事件和公共危机管理的过程，是相同的。突发公共事件它发生，我们从理论上讲应该有四个阶段：第一个阶段是是潜伏期，所谓潜伏期就是事件还没有爆发，它是量变向质变转变这样一个过程，从观察的角度我们也可以把它叫前兆期；第二个阶段就是爆发期；第三个阶段就是持续期，从应对观察的角度来讲是一个紧急阶段，那么事件可能会持续一段时间，进入到持续期或者叫持续阶段；第四个阶段就是解决期，无论是采取措施还是不采取措施，最后事件总是要解决，要过去。当然更多的是要解决，最后一个时期叫解决时期，或者叫解决阶段。

第二个方面突发公共事件处置和应对，过程应该是一样的。这个过程可以划分为四个阶段：第一个阶段就是检测防范阶段，做好检测预报、组织体系，运行机制，应急保障监督管理，预案演练、宣传与培训、责任与奖惩；第二个阶段识别控制阶段，第一时间在科学收集信息，分析信息的基础上识别危机，识别突发事件；第三个阶段综合处理阶段，启动预案进行全方位的管理，要处理好与媒体，政府与受害群众，与普通群众，国内与国际，与企业，与民间组织等等各种不同的这种关系，沟通公共关系这个大概是这个阶段是比较要注意的一个方面；第四个恢复重建阶段，使事件的原因、责任，今后改进工作的对策更加清晰，更加明了，还需要进行评估调查。

4.2突发公共事件发生过程分析

危机事件的发生过程可分成为三个阶段：危机前阶段、危机阶段以及危机后处理阶段，各个过程之间体现了危机发展的一个循环周期。对危机管理过程的各个阶段应当采取什么策略和措施，有哪些需要注意的问题，如何尽可能地将危机事件的发生控制在某一个特定的阶段，使它不向性质更为严重的下一阶段演变，防止危机扩大，减少损失，这是危机管理需要解决的问题。在危机管理的各个阶段中，危机发生前的管理最为重要。

一、突发公共危机事件的预警及准备

危机预警及危机管理准备是突发公共事件整个危机管理过程的第一个阶段，目的是为了有效地预防和避免危机事件的发生。在某种程度上，危机状态的预防以及危机升级的预防比单纯的某一特定危机事件的解决显得更加重要，因为，如果能够在危机未能发生之前就及时把产生危机的根源消除，则均衡的社会秩序能够得以有效保障，我们也可以节约大量的人力、物力和财力。避免危机作为控制潜在危机花费最少、最简便的方法，显然是最好的危机管理。但是，由于许多管理者将危机看作是日常工作中不可避免的现象，因此，避免危机经常被管理者长期疏忽，甚至完全忽略，成为危机管理过程中最不受重视的一环。

1． 动态预测。 要预防危机，首先要在日常生活中将所有可能会对组织活动造成潜在威胁的突发公共事件(灾害源、灾害体)一一列举出来，并加以分类，考虑其可能造成的后果，设计应对的预案，估计预防所需的花费，并且应当把这样的组织行为变成组织的惯例，以便事关组织安全的各项信息能得到适时更新。如果信息及时得以监测，损害就可在一定程度上减轻甚至避免。从宏观判断的高度，对我国突发公共事件作出及时的预测和预警，并提出相应的危机处理对策，对于我国现阶段政府的突发公共事件危机管理具有特别重要的意义。

2． 避免过分自信和麻痹大意

危机管理过程的几个阶段中，人们往往把注意力更多地投向危机事件已发生的紧急救援方面，而对于危机潜伏时期的各种症状却置之不理、麻痹大意，未能给予足够的重视，结果带来很多无谓的损失。因此，我国的各级政府的行政部门首先要从关系党和国家的稳定、发展的高度上认识危机处理的重大意义，保持高度敏感性，杜绝麻痹大意的思想；同时要根据时代发展，及时了解非传统威胁形成的各种可能如生物恐怖事件及故意投毒事件(尤其是要清醒地看待各类事件的联动性和个体及各类极端组织可能对社会形成的破坏力)，实时调整、更新危机应对战略。

二．构建良性激励机制

突发公共危机事件与广大人民群众的健康密切相关，任何隐瞒公共危机事件真相的行为，都会产生严重后果。然而，目前我国一些地方政府和组织在突发公共危机事件处理过程中呈现出一种普遍的趋势，那就是虚报、隐瞒事件真相，相互推诿扯皮，不惜弄虚作假，以保住一批人的乌纱帽。要纠正突发公共危机事件管理中激励机制和惩罚机制错位所引发的种种弊病，关键是在日常的公共决策中，以广大群众利益为先导，采取科学民主的决策方式，

在源头上降低危机事件的发生可能；要在应急的非常规决策中制定行之有效、有的放矢的危机管理计划，并及时总结，以修正调整常规性决策，标本兼治，建立科学合理的公共治理结构。

三、危机管理预案 当然，并不是所有的突发公共危机事件都能在事先通过危机预警得以避免，很多危机是无法准确预测的。因此，我们必须为危机做好准备，加强战略规划、物资储备、长期预算和设立意外事故基金。在为危机做准备的过程中，危机管理预案的制定，通信计划以及重要关系的建立等，就显得格外重要了。

1、突发公共危机事件应对组织系统建立

从组织的角度而言，突发公共危机发生后政府及其他组织的快速、及时、高效的应对有赖于建立具有综合会商决策功能的现代危机管理体系，以此作为政府和其他组织具体应对各类突发性危机事件的应急平台，以提高政府和各类组织在危机状态下非常规决策和紧急救助的效率和质量。对于突发公共事件我国既没有在国家层面上，建立具有会商决策功能的综合体系和常设性危机管理的综合协调部门，也没有在国家安全的高度上制定长期的反危机战略和应急计划。因此，为加强各地区、各部门以及各级政府之间的危机应对协同运作，提高政府在重大突发公共事件中的预见和救援能力，在中央和地方各级层面相应地设立相关部门至关重要。

2、 突发公共危机事件的社会模拟演习

既然很多时候突发公共事件的发生是不可避免的，那么，社会情景模拟练习也就是在为危机所做的准备中必不可少的一个极其重要的环节。通过模拟危机情势，防患于未然，不仅可以不断完善危机发生的预警与监控系统，也能够使政府和公众培养危机意识，正如应当不断进行的消防演习一样，通过演练各种可能在实战中碰到的问题培养消防人员的消防意识，能够使消防人员时刻做好防火的心理和物质准备。1989年美国旧金山发生的大地震就是由于6个星期前举行了大规模的社会模拟演习而大大减少灾害损害。

四、学会识别危机

识别突发公共卫生事件危机其关键工作是通过危机监测系统或信息监测处理系统认识和辨别出危机潜伏期的各种症状。在这个阶段，危机已经进入了前兆阶段，但如果政府及其他组织能够及时处理的话，则整个危机局势仍可以转危为安。政府有关部门和高层决策者必须密切关注这些社会中存在的许多社会问题，争取在社会问题孕育时期控制问题的发展，很好地解决问题，将危机消灭在萌芽状态。

4.3突发事件过程中危机管理

突发公共事件虽然大多是局部的危机，但也有少数事件引发的危机会深化到一定的程度，使组织赖以运转的结构和机制遭受严重破坏，社会秩序趋于严重瘫痪和混乱，组织及其成员的生产、生活受到严重影响。在这种情况下，危机管理人员就要寻求一些可行的办法, 以争取在最短的时间内控制危机，迅速恢复法律和社会秩序，将危机造成的破坏和利益损失降到最低程度。

一、人员调度的管理

首先让主要人物亲赴危机事发现场，发挥领导者的人格魅力，不仅表明组织对危机事件的责任和重视，具有凝聚和威慑的作用，提高工作人员的自信心，而且组织的主要领导人在危机现场也便于调动组织内外的各种资源和各方积极沟通，并实施有效决策。国外的反危机策略专家将领导亲临第一线指挥的任务归纳为三项，人称3C策略，即命令(Command)、控制(Control)和沟通(Communication)。在处理十分复杂的危机事件时，组织的决策者和危机管理人员(国家的最高决策机构和领导机关)必须谨慎从事，认真对待。第二，在处理突发公共

事件时，需要专家到达现场处理。一些专业技术性危机事件正是由于得不到专业技术人员的指导和支持，而常常引发新的灾害。1984年发生的印度博帕尔事件(此事件为人类有史以来最惨重的一次中毒事件)更是说明了向危机事发现场派遣专业技术人员的重要性。

二、紧急决策管理

首先，要做到快速决策。对于组织高层决策者和危机管理人员而言，决策能力是为维持组织生存必须具备的、最起码的素质。这些决策能力包括快速判断、快速反应、快速决策、快速行动及快速修正的综合能力。当危机解决的机会出现时，组织应在科学的危机信息调查和准确的危机预测基础上迅速作出决策，把握机遇及时控制、解决危机，否则就可能失去宝贵的解决危机的机会。其次，尽量避免过度分析。危机状态下，要在信息极其有限的条件下迅速作出决策，组织决策者和危机管理队伍必须避免优柔寡断、犹豫不定、过度分析的倾向，否则就有可能让灾害蔓延造成更大的生命和财产损失。1999年9月30日，位于东京以北140公里的茨城县东海村发生核物质严重泄露事故，日本领导人没有认真对待这次事故，也不明白事故的严重性，以致延误了对事故的处理。

三、媒体的管理

在突发事件应对过程中，新闻媒体作为危机管理组织的主要合作对象之一，在危机状态下，发挥着极其重要的作用，承担着多重任务。危机管理组织从控制社会秩序、防治危机升级和不必要的恐慌等实际出发，当然要有目的、有选择地控制信息源和信息传播渠道，这就涉及到妥善利用新闻媒体力量的问题。英国危机公关专家里杰斯特曾提出著名的危机沟通“三T”原则：第一，以我为主提供情况(tell your own tale)；第二，提供全部情况(tell it a11)；第三，尽快提供情况(Tell it fast)。为什么要实行“三T”?新闻传播学揭示过一个规律：没有你的声音，就会有别人的声音。以你为主提供情况，你成为了信息主渠道，公众就会把你作为主要的信息来源，别人的声音就无足轻重了；你提供了全部情况，即使有人想造谣也会找不到素材；你在第一时间很快提供了情况，你就能先声夺人，而不会在不利信息满天飞的时候再被动地“辟谣”。

4.4突发公共事件危机后处理

突发公共事件经过组织成员危机管理前二个阶段的共同努力，危机事态得以完全被控制，危机事件最终被解决。但是，危机事件导致组织或社会出现一种高度不稳定的紧张、失衡的状态，这种状态可能会持续一段较长的时期；而且，一些危机具有明显的多因性、变异性和互动性，集中体现组织面临的各种问题的复杂性和尖锐性。因此，从极度紧迫的逆境状态解放出来以后的政府及其他组织，其危机管理过程应当还有危机后的特定时期的跟踪、反馈工作，确保危机事件得以根本解决。

1．变危险为机遇 对于任何一个组织来说，危机既可能是组织走向衰亡的开始，也可能是走向新阶段兴盛的开始。无论发生的是何种类型的危机事件，组织都应当在危机发生后及时利用这些活生生的“教材”，培养民众的危机意识，提高危机应对技能，增进社会整体的抗逆水平。为此，组织不应当以单纯的某一项突发公共事件的终结为目标，而应该结合此次危机事件处理阶段的各种契机，变危险为机遇，顺利进行观念更新、组织变革，重新塑造组织在公众心目中的良好形象，充分发挥危机可能成为促进组织发展、社会整合的一种积极力量的功能，以维持组织和社会系统的活力和生命力。

2．危机后的恢复重建

危机对社会或组织生存和稳定的破坏力大大超过了正常的水平，造成组织或社会整体或某一局部的失衡和混乱，一定范围内的人群失去了和谐安定的社会环境，生活在高度的不稳定之中。一般说来，经过突发公共事件发生时管理危机两个阶段的工作，组织通过损害程度

分析、医疗服务和准备重建等工作最大限度地保护了人民生命后，就马上进入了恢复重建阶段，争取尽快使次序恢复，重新创造正常的生活秩序并帮助人民建立信心。

3.建立独立调查制度 在危机后处理阶段，政府及其他组织必须设立第三方性质的独立调查制度，公正甄别事件诱因，举一反三，吸取教训，最大限度地杜绝和减少类似的事件再次发生；同时，独立调查委员会还应当进行责任归属、纠纷处理及补偿分配等工作。 建立独立调查制度和问责制，探究危机事件诱因需要有一个独立于行政之外的司法体系和独立调查制度，具有相对的独立性并具有相当的权威性，以公正甄别事件诱因。同时，独立调查委员会作为督察机关，有权将调查报告连同有关建议向新闻界公布，以寻求社会舆论力量的支持，给监督对象以压力，迫其改正。

4.危机后遗症的处理

突发公共事件造成的危机会带来各种各样的危机后遗症，严重影响人类的健康、社会行为和心理活动。因此，危机发生后，组织必须采取各种策略和措施，矫正治疗各种危机后遗症，抚平受害民众的心理创伤，尽快让他们恢复生理和心理健康，恢复生活的信心。

5.危机后的学习机制

对政府来说，发生的每一次突发公共事件，都是一次新的体验，它可以从中获益，发现原有危机管理体制中存在的种种问题，进而加以修正和改进。“发现、培育，进而收获潜在的成功机会，就是危机管理的精髓；而错误地估计形势，并令事态进一步恶化，则是不良危机管理的典型特征。”因此，对于发生的危机事件，应当设立第三方性质的独立调查制度，公正甄别事件诱因，举一反三，吸取教训，最大限度地杜绝和减少新的灾难、事故的发生。而实际观察中，我国一些部门在危机事件的处理中却往往敷衍应付、草草了事，未能从事故中吸取经验教训，导致同类危机事件重复发生。

6.危机后的组织变革

在现实社会中，突发公共危机事件往往是组织变革的主要促进因素。当在常态秩序下，组织自身无力修复和遏制其结构、功能失调时，危机正是激发组织进行积极的变革的外部刺激物和动力。通过它，社会能在面对新环境时进行调整。一、观念更新。突发事件发生后，组织必须适时进行组织观念更新，破除“天下太平，没有危机意识”的组织安全主义，时刻强化成员的危机意识，在组织的管理工作中把正常管理和危机管理有效结合起来。二、制度完善。突发公共事件的制度建设是危机管理的重要环节。在现代政府及其他组织的管理制度设计中，首先要求对所有组织管理活动制定正常的管理条例，但这还远远不够，考虑到危机与风险的存在，应该在制定好正常管理条例之后，还必须要分析危机及存在的风险，然后制定反危机和防风险方案，而且要同时提出多个方案，以便在危机和风险出现时，供组织根据实际情况进行有效选择。

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