《国家行政机关公文处理办法》讲座

《国家行政机关公文处理办法》讲座

从2001年1月1日起国家行政机关实施新的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称?《办法》?）。为进一步做好公文处理工作，特开设?《国家行政机关公文处理办法》讲座?专栏。该讲座分八讲：第一讲，努力做好新时期的行政机关公文处理工作；第二讲，公文种类；第三讲，公文格式；第四讲，行文规则；第五讲，发文办理；第六讲，收文办理；第七讲，公文归档；第八讲，公文管理。

第一讲 努力做好新时期的行政机关公文处理工作

从2001年1月1日起，国家行政机关施行这个新的《国家行政机关公文处理办法》。这是我国国家行政机关公文处理走向规范化、制度化、科学化的一个重要标志。认真实施《办法》，对于国家行政机关提高工作效率，保证工作质量，依法行政，推进国民经济和社会发展顺利进行是十分重要的。

一、做好行政机关公文处理工作是依法行政和加强机关建设的重

要保证

公文在我国历史上由来已久，它是统治阶级管理国家、处理政务以及记载各种活动情况的工具。这就决定了不同的社会制度和历史阶段，对公文的范畴有不同的理解和界定，公文处理的办法也就各不相同。新中国成立后，公文的范畴比过去扩大了。目前人们习惯上理解的公文可以分为两大类，一是党政机关、企事业单位、群众团体在办理公务中形成和使用的通用公文；一是外交、军事等领域使用的专用公文。我们这里主要是讨论行政机关的通用公文处理问题。 公文的性质决定了其在国家行政机关公务活动中的地位和作用。国家行政机关是国家权力的执行机关，依法行政是其贯彻依法治国方略的基本要求。行政机关的公文（包括电报，下同），是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。做好国家行政机关公文处理工作，对于依法行政关系十分重要。公文处理是指公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作，是机关工作的重要

内容，提高机关工作水平就一定要加强公文处理工作。为此，必须明确国家行政机关公文处理的目标、原则和基本要求。

行政机关公文处理的目标是要实行规范化、制度化、科学化。所

谓规范化是指公文处理的每项程序、操作都要遵循一定的规程、方式和要求，完成结果要达到一定标准、规格；所谓制度化是规范化在一定程度上上升为法制化，或是纪律化，在公文处理中建立并执行一整套的处理制度；所谓科学化是指公文处理的规范、制度应当建立在科学的基础上，符合公文处理运行的规律和实际。如果对于科学化的含义进一步延伸，还应当包括公文处理中运用现代科学技术，采用现代化的办公手段。

行政机关公文处理的原则和基本要求主要是：

1．政治性。行政机关公文处理的政治性是与行政公文的政治性紧密相连的。由于行政机关公文处理工作是与国家政权机关密切结合，并由国家政权机构具体承担的，因此在行政机关公文处理工作中一定要牢固树立政治观念，坚持?讲政治?。

2．实事求是。这是我们一切工作的出发点和基本指导思想，《办法》将其确定为行政机关公文处理工作的首要原则，我们应当坚持贯彻执行。在拟制文件、承办来文、制定政策规定中，都要坚持一切从实际出发。

3．精简、准确。精简就是要压缩文件数量，提高文件质量，准确确定发文范围。行文要确有必要性，防止文件过长，套话、空话、废话连篇，不能随意扩大文件分发范围。准确即指公文制作过程中的实事要准确无误，制定的政策规定要有针对性；又指公文的分发、投送传递、分办批示要准确无误。

4．及时、高效。就是要讲求公文处理的时效性，做到迅速、快捷，不得积压、拖延。

5．安全、保密。行政机关的公文大多是国家意志、活动的书面

形式，是国家机密的集中体现，这就要求在公文处理中密级文件不得泄密，一般文件也不能遗失。

二、行政机关公文处理工作要体现时代特色，实现?三化? 新中国国家行政机关的公文处理工作，走向规范化、制度化，经

历了一个较长的过程。八十年代前，行政机关公文处理主管部门对秘书机构的设臵、任务，公文的拟制等等，有一些规定，但都是专项的、零散的，没有形成一个完整的制度。直到1981年2月，国务院办公厅制发了第一个较为系统的《国家行政机关公文处理暂行办法》；1987年2月，国务院办公厅又修订公布了《国家行政机关公文处理办法》，19 9 3年再次对这个?办法?修订后发布。到2000年8月，国务院发布了《国家行政机关公文处理办法》，经过多年的实践和不断修改完善，可以说这个《办法》已经比较成熟。认真实施《办法》，必将有力地推动国家行政机关的公文处理尽快实现规范化、制度化、科学化。由于本系列讲座在以后各讲中还要较为系统全面的分别讲解公文处理的种类、格式、行文规则、发文办理、收文办理、归档和公文管理等，这里我们只分析《办法》与1993年国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称?国办《办法》?）的不同之处。这主要表现在三个方面：

（一）发布的主体机关不同。前几次的?公文处理办法?，都是由国务院办公厅发布的。这次《办法》的发布主体是国务院，从而就使《办法》具有了政府法规的性质，更具有权威性和强制性。各级国家行政机关都必须严格执行。

（二）结构和内容上有较大调整和较多补充。《办法》》共9章57条，比国办《办法》7章45条增加了2章 12条。

?第一章总则?，国办《办法》8条，《办法》仍保留了8条，但在内容上做了较大修改。其中新增了公文处理定义和领导者2条；删除了?党政分开?1 条，删除了公文的作用、公文处理的程序、对文秘人员的要求等内容；合并改写了公文处理的原则，保留改写了公文处理的机构和人员配备。通过修改，?第一章总则?部分，主要是规定了行政机关公文的定义，公文处理工作的定义、目的、目标、原则、要求、机构、人员和组织领导问题。

?第二章公文种类?，国办《办法》和《办法》均为1条。但《办法》删除了?指示?种类，增加了?意见?种类；并将国办《办法》中的?公告、通告?分列为两类、两种。这样《办法》规定的公文种类计有十三类、十四种，包括命令（令）、决定、公告、通告、通知、

通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。

?第三章公文格式?，增加了1条：?第十一条公文中各组成部分的标识规则，参照《国家行政机关公文格式》国家标准执行。?共3条，对原各条内容进行了修改。明确了?抄送机关指除主送机关外需要执行或知晓公文的其他机关，应当使用全称或者规范化简称、统称。?公文用纸统一确定为A4型。增加了上行文应当注明?会签人姓名。其中，‘请示’应当在附注处注明联系人的姓名和电话。?电报紧急程度中增加了?特提?，将电报的紧急程度由3级改为4 级。 ?第四章行文规则?，主要是对行文关系做了修改。增加了?行文应当确有必要，注重效用。? 1条，共11条。其中第十五条中，将国办《办法》规定的政府各部门?也可以根据本级政府授权和职权规定，向下一级政府行文。?修改为?除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审撤事项外，一般不得向下一级政府正式行文。?并规定?部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。?取消了国办《办法》中?经批准在报刊上全文发布的行政法规和规章，应当视为正式公文依照执行，可不再行文。同时，由发文机关印制少量文本，供存档备查。?其内容改写归入?第八章公文管理?中。

?第五章发文办理?，是从国办《办法》第五章公文办理中分出后新列的1章，共6条。在发文程序中新增了?复核?环节；对草拟公文提出了更为明确的要求，新增了两款：?（三）公文的文种应当根据行文的目的、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定。??（四）拟制紧急公文，应当体现紧急的原因，并根据实际需要确定紧急程度。??第二十六条拟制公文，对涉及其他部门职权范围内的事项，主办部门应当主动与有关部门协商，取得一致意见后方可行文；如有分歧，主办部门的主要负责人应当出面协调，仍不能取得一致时，主办部门可以列明各方理据，提出建设性意见，并与有关部门会签后报请上级机关协调或裁定。?

?第六章收文办理?，这一章也是从国办《办法》第五章公文办理中分出后新列的，也是《办法》中内容增加最多的部分，共8条。主要是对收到的公文分为下级机关上报的需要办理的公文和上级机关下发或交办公文两类，重点对下级机关来文办理做了详细规定。

?第七章公文归档?，是从国办《办法》?第六章公文立卷、归档和销毁?中分出新列的，共6条。在内容方面，新增了公文存档要求。 ?第八章公文管理?，这是《办法》增设的一章，但也吸收了国办《办法》中有关公文复制、销毁等方面的内容，共10条。增加了?第四十九条公文被撤销，视作自始不产生效力；公文被废止，视作自废止之日起不产生效力。??第五十二条机关合并时，全部公文应当随之合并管理。机关撤销时需要归档的公文整理（立卷）后按有关规定移交档案部门。?

?第九章附则?，对国办《办法》3条删除1条，增加了要对电子

文件和公文办理督查制度另行制定规定2条，共4条。

(三)、在指导思想上有了新的突破。与国办《办法》相比，《办法》不只是内容上的增减，而是在保留了国办《办法》中一些实践已经证明了的正确的做法后，有了新的突破。

一是体现了时代特色。人类社会已经开始进入知识经济时代，经济全球化的趋势日益增强，各种生产要素在全球范围内流动速度明显加快。在我国随着社会主义市场经济体制的建立，国民经济和社会发展管理势必要与国际接轨。公文处理作为行政机关管理国家事务手段的一个组成部分，也就要与这种大趋势相适应。《办法》充分体现了时代特色。比如公文用纸，国办《办法》规定，一般为16开型，也可以用国际标准A4型。具有选择性。而《办法》则统一规定为?公文用纸一般采用国际A4型（210mm 〓297mm）。?体现了唯一性。再比如，《办法》要求对公文处理中涉及电子文件的有关规定要另行制定。适应政府职能转变的需要，《办法》加大了协商力度。在文种中取消了?指示?，增加了?意见?，适用于对重要问题提出见解和处理办法。 二是强调了督查落实。领导机关不仅要做出正确的决策，更为重要的是抓好决策的落实。督促检查是办公厅（室）的一项重要职责。《办法》新增了督查的要求，强调了对公文处理中的督查落实工作，第五十六条规定?各级行政机关的办公厅（室）对上级机关和本机关下发公文的贯彻落实情况应当进行督促检查并建立督查制度。有关规定另行制定。?

三是从制度上保证了压缩文件数量。这些年来我们一直在强调减

少文件数量，提高文件质量，解决?文山?问题，但收效甚微。究其原因，一个主要方面就是缺少明确的制度规定，常常是提出一些模棱两可的原则性要求，《办法》第十三条、第十五条在解决这个问题上做出了明确规定。

四是更为符合实际，便于操作，提高公文处理效率。如电报紧急程度中增加了?特提?，?请示?附注处增加了注明?联系人的姓名和电话?。

当然，如同仍何事物一样，《办法》也并非十全十美。比如?第四章行文规则?中?‘报告’不得夹带请示事项。?这一条的本意非常明确，是说?报告?文种中不能混杂、带有?请示?事项。但其中?夹带?一词，明显是用词不当。?夹?有混杂的意思，但?夹带?一词在《现代汉语词典》中解释为：?【夹带】①藏在身上或混杂在其他物品中间偷偷携带：严禁夹带危险品上车。②考试时作弊暗中携带的与试题有关的材料。?可以看出?夹带?是一个有明确含义、规定的词，使用必须恰当。对此在征求意见时，我们曾经提过，但没有被采纳。虽然这一问题对《办法》来说瑕不掩瑜，也不影响执行《办法》，但《办法》作为政府法规性质的文件理应严谨无误，这一点不能不说是一点缺憾。我们在制定《办法》实施细则时应注意纠正。

三、加强对行政机关公文处理工作的领导，努力搞好公文处理人员队伍建设。

加强领导是做好行政机关公文处理工作的关键。按照《办法》规定，行政机关的负责人加强对公文处理工作的领导，至少要做到三个方面：

一是要?高度重视公文处理工作?。这主要是指行政机关的负责

人要充分认识到公文处理工作在机关工作中的地位和作用，公文处理既是行政机关管理社会事务、调控经济运行手段的重要载体，也是机关工作内容的重要组成部分。作为行政机关的负责人必须将其纳入工作的重要议事日程，予以高度重视。

二是要?模范遵守本办法?。行政机关的负责人即是公文处理工作的领导者、组织者，也是《办法》的执行者。特别是行政机关的公文形成效力以最终签发者正式签发为标准，也就是说最终签发者要对

签发的文件负全部责任。这就要求行政机关的负责人必须认真学习行政机关公文处理知识，掌握公文处理程序，并带头遵守执行《办法》。要坚持公文处理的基本原则，熟悉公文文种、格式，执行行文规则。在办理发文中，授意草拟公文要讲明意图，明确要求。签发时要认真审改，确定签发权限，防止越位越权。在审批来文时?对有具体请示事项的，主批人应当明确签署意见、姓名和审批日期。?

三是要?加强对本机关公文处理工作的领导和检查。?就是要经常研究机关公文处理工作，发现问题及时纠正。要加强对从事公文处理工作人员的思想政治工作，安排培训，督促学习，关心生活。 关于行政机关公文处理的机构设臵，《办法》第七条明确规定：?各级行政机关的办公厅（室）是公文处理的管理机构，主管本机关的公文处理工作并指导下级机关的公文处理工作。?各级行政机关要结合当前正在进行的政府机构改革，设臵科学合理、精干高效、运转灵活、反应灵敏的公文处理机构。今后作为省一级行政机关的公文处理管理机构，要加强对全省各级行政管理机关的公文处理指导工作，开展对行政机关公文处理人员的培训，密切联系，做到协调一致，上下贯通，相互配合支持。

行政机关公文处理的任务、作用、目标，决定了其在机关工作中的地位，也决定了做好公文处理工作，保证机关工作的正常运转，必须有一支高素质的公文处理队伍。为此《办法》第八条规定?各级行政机关的办公厅（室）应当设立文秘部门或者配备专职人员负责公文处理工作?。新时期行政机关公文处理人员队伍建设，要坚持以政治可靠、作风过硬、业务精通、工作扎实为目标，着力突出三个方面：

一是提高政治素质。就是要按照江泽民总书记?三个代表?的重

要思想，坚持为人民服务的宗旨，时刻把人民群众的利益放在第一位。要坚持?讲学习、讲政治、讲正气。?认真学习马列主义、毛泽东思想，特别是邓小平理论，学习党的路线、方针、政策，把讲政治放在一切工作的首位，时刻保持政治上的清醒与坚定，牢固树立正确的世界观、人生观、价值观。要坚持做到廉洁自律，严格用党的纪律和公务员行为准则约束自己，自重、自省、自警、自励，拒腐防变。作为文秘人员，还要有很强的无私奉献、自我牺牲精神，甘当?无名英雄?，

耐得住寂寞，甘坐?冷板凳?。

二是加强业务建设。人类在发展，社会在进步，以信息技术为基础的新经济正在蓬勃兴起，行政机关的职能和管理社会的方式、手段也正在发生着重大变化，行政机关的文秘工作不再是?万精油?、?大杂烩?，而是一门综合性很强的专业。对文秘工作人员在知识结构上的要求也不能再是传统意义上的?文人?、?文字匠?。这就要求要注意配备人员的专业结构的合理性。在人员编制较多的部门，要注意既有汉语言文学专业的人员，也要有经济管理、法律专业的人员。在实际中，由于编制有限，多数机关很难做到这一点。要解决这个问题，唯一的出路在于文秘人员自己下决心学习业务。新时期一个合格的行政机关文秘人员的业务知识结构应当是，精通汉语语言文学，熟悉政治法律、经济管理，熟练运用办公自动化技能。同时尽力学习一些边缘学科和自然科学方面的知识。在此基础上，结合本机关的主要工作任务，掌握熟悉相关的业务知识。当然，知识的海洋是浩翰的，一个人的精力和生命都是有限的，学海无涯，学无止境。但是只要我们持之以恒，以学为本，学以致用，勤奋刻苦，较多地掌握知识，胜任新时期的文秘工作是一定能够做到的。

三是培养良好的工作作风。行政机关的公文处理工作任务多、责任重，看似按部就班、平平淡淡，实则直接关系到机关工作的质量、效率，影响着党和国家重大方针、政策的落实，也涉及到树立和维护政府机关的形象。笔者多年从事机关公文处理工作，所经所见所闻，深深体会到，机关公文处理工作大到公文拟制、审核把关，小到纠正语病、错别字，印制、分发，都万万出不得差错。否则，往往是?失之毫厘，差之手里?，后患无穷。真可谓：公文处理无小事。这就要求从事公文处理工作的人员，必须具有强烈的责任感、使命感和紧迫感，始终保持良好的精神状态和高昂的工作热情，高标准、严要求，谨慎细致，快捷高效，精益求精，确保公文处理的质量和效率。

第二讲 公文种类（上）

国务院颁布的《国家行政机关公文处理办法》（以下简称《办法》）

第二章?公文种类?共确定了?命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要?共13

类、14个文种。

下面就各个文种作一介绍。

一、命令（令）：?适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员?。

命令（令）有3个特点，即：具有强制性、有限定的发令机关、发布命令必须以法律和法令为依据。在具体使用中命令（令）可以分为公布令、行政令、任免令、嘉奖令等。

1．公布令。这是颁布法律、法令和法规时使用的令文。公布令正文比较简短，一般由颁布对象、颁布根据、颁布决定、执行要求4部分组成。颁布对象，指所公布的法规文件的名称；颁布根据，说明是经过什么会议通过或由什么领导机关批准的；颁布决定，即公布或批准的决定，一般有?现予颁布（公布、发布）?、?现予公布施行?等；执行要求，一般指公布的法规文件开始生效实施的时间要求。颁布令后面要附上所颁布的法规文件。

2．行政令。这是采取重大强制性行政措施时使用的令文。行政令的正文一般分为3个部分，即命令缘由（引言）、命令事项（主文）和执行要求（结语）。

命令缘由部分着重阐明发令原因，扼要写明发令的背景、形势和缘由，揭示发令的目的和意义，使受令方面了解执行此令的重要性，增强执行命令的自觉性。

命令事项是命令的主体部分，也就是命令所要采取的重大的强制性措施。要分条款或分层次地写明规定事项、工作要求、方法步骤。文字要写得具体、肯定、简明、庄重，不作议论。使受令方面一目了然，易于执行。

执行要求是命令事项的补充，对受令方面提出要求和嘱咐。有的令文执行要求已在前面两部分讲明，也就不必再单独写这部分了。也有的命令的正文没有明显地分为三个部分，而是篇段合一的。 3．嘉奖令。这是上级对下级授予荣誉称号，表彰、奖励时使用的令文。嘉奖令的正文一般包括4个部分：优秀事迹、性质和意义，嘉奖项目、号召和希望。

优秀事迹部分是构成嘉奖令的依据和基础，主要写被嘉奖对象的

英雄模范事迹。

嘉奖项目是嘉奖令的主要成份。要交代是什么机构或什么会议决定给予嘉奖，嘉奖项目是哪些。然后，要根据嘉奖对象的事迹，扼要地写出对受奖者的勉励和对大家的希望。撰写嘉奖令应注意：第一，嘉奖令并不常用，凡发令嘉奖的，必须是相当突出的英雄模范人物，其功绩显赫，影响甚大，足以效法、学习。第二，嘉奖今既要叙述事迹，又要议论意义，还要有号召力，这就要求注意语言的运用，要实事求是地概括，不能夸张渲染。

二、决定：?适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员。变更或者撤销下级机关不适当的决定事项?。 决定是领导机关发出的，带有制约、规范、指导作用的下行文。各类决定的写法：

1．表彰决定：这类知照性决定，就是把决定事项简要地传达给有关单位，极少有要求执行的具体意见，它的内容比较单纯，主要是决定依据和决定事项，即使有号召或者鼓动性的结尾，也很简短。在写法上往往开门见山，直接陈述，篇段合一，语句简练、明快。 2．处分决定的写法有所不同，应写受处分人的身份、错误事实、错误性质、根源、本人对错误的态度、处分内容等。

3．关于重大行动或重要事项的决定。这类决定用于安排较大范围的重大行动或重要事项，一经发出，震动较大。如：《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发（199”23号）等。这类决定大都经过一定的会议讨论通过。它的写法更强调把道理说清楚、讲透彻，以便尽可能地统一认识，增强执行决定的自觉性。

三、公告：?适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项?。 公告可以分为三种类型。

第一类是向国内外宣布重大事项的公告。它通常以国家机关名义或者授权新华社向国内外庄重宣布某一重大事项。加宣布国家领导人的选举结果、出访、颁布法律、重要法令，公布重大科技成果等等。 第二类是宣布影响面很大的专门事项的公告。这类公告，是由有关职能部门，按法定程序发布的，有的也因涉外工作的需要而发布。如按《商标法》规定的注册商标公告，以及公布企业破产的公告，企

业换证公告，质量监督公告等等。 第三类是向特定对象发布的公告。

公告内容单一，篇幅一般比较简短，标题可以写成三种形式：由发文机关、事由、文体组成；由发文机关、文体组成；只有文体这一要素组成，如（《公告》）。标题下可依公告单独编号。在公告的正文中，要简明扼要地写出公告依据、公告事项。结尾一般以?现予公告?、?特此公告?作结语。

四、通告：?适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项?。

通告文种各行政主管部门使用的比较多，时常见诸报端。如公安部门发布的车辆年检、交通管制的通告，工商部门发布的企业许可证年审的通告等等。

通告的标题大体有三种：一是由发文机关、事由和文种三部分组成；二是只有发文机关和文种组成；三是只写文种《通告》。通告的正文主要是针对某些事项作出规定或限制，成为告知对象行动的规范，要求遵循。因此，正文一般由目的根据、规定事项和要求三部分内容构成。正文之后，习惯以?特此通告?、?此告?等词语结尾。 拟制通告要注意三点：一要突出中心。通告常常带有法规的性质，要明确?允许做什么和不允许做什么?。力求简明易懂、有章可循、有规可依。二要体现方针政策。必须正确地把握方针、政策，熟悉有关事项的具体情况。三要通俗易懂，切忌语言含糊，公众难以理解。

五、通知：?适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相

隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员?。

通知是使用得比较多的一种公文。通知大多是下行文，因而有一定的指挥、指导性。和其它下行文种相比，通知应用范围更宽，具有广泛性。大多数类型的通知对受文对象总是有所要求，提出需要执行或办理的事项，它虽不同于命令，但也有一定的权威性。通知还有明显的时间性，有些通知，如会议通知，只是在指定的一段时间里有效。 按《办法》通知可以分为批转和转发性通知，传达、要求执行、周知性通知及人事任免通知三种。我们在办理公文中发现一些地区和

单位在使用通知时存在这样几个问题：一是标题繁琐。比如出现几个?关于?或?通知的通知?等情况；二是转发和批转性通知的按语部分文字过多或态度不明确；三是要求执行或周知性的通知的引言部分未能表明行文的目的和所依据的事由。因此，我们在拟制通知时应当注意以下几点：

1．标题。一般由发文机关、事由和文种三部分组成，只使用一个介词?关于?再加事由和通知即可。如：《甘肃省人民政府关于印发 1997年国民经济和社会发展计划要点的通知》。另外，还要注意在标题中除引用法律法规和行政规章时可加书名号外，一般不加标点符合。在起草层层转发的通知时，要尽量把标题写得简明些。可以采取两种办法解决：一是对各个转发通知都提出了具体要求的，可以综合改写为一个新的?通知?，贯穿全部内容或主要精神。二是对非政策性文件，几个转发通知又无新要求的，可以减少中间层次，直接转发。如：关于转发市计委?关于转发省计委‘关于转发国家计委办公厅《关于批转（＜〓〓日报＞）发行工作会议纪要的通知》的通知’的通知?，如果改写为：〓〓市计委关于转发国家计委办公厅批转《〓〓日报》发行工作会议纪要的通知，就简明多了。

2．批转和转发性通知。这类通知是针对被批转或转发的公文而发的，通知成了主件，原公文成了附件，正件、附件一起，组成了批转性或转发性通知。正文包括两个部分：转发对象和批注意见。转发对象要写明被批转、转发的公文名称及原发文单位。批注意见要写明对所转发公文的态度、意见和执行要求。批转性通知的批语和转发性通知的按语，可长可短，应看具体情况而定。有的照批照转，只极为简要地表明态度、作出评价、提出要求。如：?省经贸委《关于1998年经济运行调控方案》已经省政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。?有的强调重点，在写明态度、评价和要求之后，再结合实际情况，对所转发公文的重要意义或者某一方面的精神，突出加以强调，以引起重视。有的补充完善，对所转发的公文除作出基本肯定外，还就其本身不够完善的地方作些补充、说明。但一般情况下，批语和按语不易过多，以免与转发、批转文件内容重复。

3．要求执行和周知性通知。引言部分一定要写清楚行文的缘由、

意义、目的和所依据的法律、法规、政策。

4．要根据转发公文的不同情况，恰当使用习惯用语。如表态的?同意?、?原则同意?、?基本同意?等词语；提出要求希望的?希遵照办理?、?请认真贯彻执行?、?请研究执行?、?请参照执行?、?供参考?、?请研究试行?等词语。

5．任免通知。除法定机关的主要领导人外，其他任免一般采用?通知?。任免通知正文只写明经某级组织决定，任命（或免去）某人担任某项职务即可。有的还写明任期和待遇

六、通报：?适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况?。

通报和通知都具有知晓性和指导性，但通知大都要求贯彻执行，具有一定的约束力，而通报只起引导、警戒、启发、教育和沟通情况的作用。、通报可分为表扬性通报、批评性通报、情况通报等。 （一）表扬性通报：正文一般包括先进事迹及其意义、先进经验、表彰决定、希望和要求四个部分。

先进事迹是这类通报的主要内容。在直述式通报中，这部分内容直接在通报中叙述，写得详细些。在转述式通报中，这部分内容已出现在通报的附件中，就不必再重叙述先进事迹了，只须概括地强调或突出要点。直述式通报在介绍先进事迹时，应做到：第一，要把时间、地点、人物、事件、结果简明地交代清楚。第二，要实事求是，不能任意夸大、渲染。第三，要重点突出，涉及能体现先进的精神境界和突出通报中心的，就把事实写得详细些，无关紧要的可一笔带过或略而不记。先进事迹的意义和先进经验，是通报的主旨。着重表彰先进事迹的通报，应在介绍事迹的基础上，说明其意义。

表彰决定是写明领导机关对先进表彰奖励的决定，它通常写在通报的末尾部分。

希望和要求，既包括对被表彰者的勉励和期望，又包括对广大群众的号召和希望。这一部分要发掘先进的典型意义和时代精神，针对当时形势需要有感而发，力求符合实际，有针对性，概括、鲜明、不千篇一律。?

（二）批评性通报：这类通报是通报中使用得最多的，它的内容

除在一定范围内公布对某单位、某人、某事的批评处理外，着重是要从被通报的事件中吸取教训，以典型事例对群众进行教育，以防类似事件的发生。其惩戒作用十分突出。

这类通报，有的是批评错误、公布处分决定，行文较短。有的除

批评错误、宣布处分外，侧重于分析情况，总结教训，指导改进工作，篇幅就要长些。这类通报写法和前一类大同小异，正文包括错误事实、根源和教训、处理决定、希望和要求四部分。

第二讲 公文种类（下）

七、议案：?适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表

大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项?。

议案格式比较简单，一般写明提请审议的事项名称、什么时间、什么会议讨论通过、目的、法定提交人和提交时间即可。如：

甘肃省人民政府关于提请审议

《甘肃省发展私营个体经济条例（草案）》的议案省人大常委会： 《甘肃省发展私营个体经济条例（草案）》已经2000年11月8日省政府第 97次常务会议讨论通过，现提请审议。 省长 宋照肃 二 000年十一月二十三日 八、报告：?适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问?。

报告种类多种多样，大致可分为工作报告、情况报告、答复报告、报送文件的报告等。

1．工作报告。这是用于汇报工作进程、总结工作经验、反映工作问题、提出工作意见的报告。这类报告是报告中应用最为广泛的一种。它的正文，一般包括基本情况、主要成绩、经验体会、存在问题、今后意见等几部分。格式上，每一部分可标出序数分项写，或列出小标题来写。

根据需要，工作报告可以写成综合性的，也可以写成专题性的。 综合性的工作报告，它是不同阶段、不周范围的全面工作总结或汇报。可以是各方面的综合工作，或者一个系统、一个部门的全面工作。

专题性的工作报告强调专一性，它是就某一项或某一方面的工作向上级机关所作的报告。它可分为总结经验的专题工作报告和研究工作的专题工作报告。前一类就是呈报上级的专题工作总结，它不需要答复，后一类通常是就落实、开展、加强、发展、改进、改革某项工作向上级作的专题报告。它不一定在工作结束后才写，常常是在工作进程中，待工作告一段落时写好，待上级答复、批转。

2．情况报告。这是对工作中的重大情况、特殊情况、新情况进行调查了解后，向上级作出的报告。它不需要答复、主要是让上级了解、掌握情况，以便根据情况采取措施，指导工作。向上级提出工作建议的报告，也属这一类。

3．答复报告。这是答复上级机关的查询、提问或汇报执行上级机关某项指示、意见的结果的报告。正文包括答复依据、答复事项两部分，写法比较自由。有的先写依据，后答复；有的边写依据，边答复。

九、请示：?适用于向上级机关请求指示、批准?。 请示可以分为三种类型。

第一种是请求指示的。对上级制定的方针、政策、法律、法令、法规、规章或某项指示有不同理解，希望上级明确解释，或者从实际出发需要对某项规定、制度、指示作出修订、补充。

第二种是请求批示、解决问题的。请求上级机关解决本单位的某些困难，或对本单位的某个问题提出处理意见请求上级批复而写的请示，就属这一类。

第三种是请求批转的。某职能部门针对新情况、新问题提出了解决的办法和措施，即因为不能直接要求平级或不相隶属的机关部门照办，而需要请求上级审定后批转有关方面执行，这样上报的请示，就属这类。这类请求批转的请示，容易同研究工作的专题报告混淆，写作时尤其要注意。

请示一般由请示事由、请示事项、结尾三部分组成。结尾常以请求语作结，习惯用的有?以上意见是否妥当，请批示?、?妥否？请指示?、?当否？请批复?、?以上意见如可行（或如无不妥），请批转有关单位执行?等。

档、销毁等环节都要必须注意保密。

（一）拟稿。机要文件在拟议、拟槁、修改过程中要注意保密，不得外传，文件付印前要标明密级。

（二）缮校。缮校过程中要有严格的保密制度和措施。一切密件的誉印、打印都要确定专人，印刷机要文件要到指定印刷厂。密件文印人员工作时要严格遵守保密纪律。

（三）复制。复印、翻印密件要有严格的控制措施，绝密件或注明不得翻印的公文，任何机关不准翻印、复印。

（四）递送。送往外地的密件应由机要通信部门递送，不得使用普通邮政。市内递送时，应由机要交通部门派专人直接送达。机关内部传递，要机要秘书直接办理，不能私自委托别人代送。

（五）收发登记。密件和普通文件要分别处理，机要秘书对收进和发出的密件，都要登记、编号，严格履行交接手续。发现文件封口未封或有其它异样时，应及时查处。发出的密件要牢固包装密封，并标明密级。

（六）阅办。在传阅办理密件过程中，不允许横传，不得随意抽走。机要秘书在传递密件时要坚持登记制度，要清点签字，随时挂号、销号。

（七）保管。密件要集中保管，特别是机要文件要存放在有保密设施的文件柜内，专室专人管理。调阅密件，要经主管单位负责人批准，并当日交回。

（八）清退。由于工作需要暂使用密件的要进行登记，并及时清退，杜绝密件缺损、丢失现象的发生。

（九）归档。归档要划分密级，建立查阅审批制度。档案材料未经有关部门批准，不许公开，不准复制。

（十）销毁。要销毁的密件，应先登记造册，经办公厅（室）负责人批准才能销毁。销毁时至少应派两人以上在指定的造纸厂监销。

机关。?（《办法》第二十条） （四）掌握联合行文的要求。

?同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府与同级党委和军队机关可以联合行文；政府部门与相应的党组织和军队机关可以联合行文；政府部门与同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文。?（《办法》第十六条）。 三、严格行文要求，规范行文体式

《办法》在?行文规则?中，对行文从行文纪律到行文体式都做出了明确规定。特别是对上行文做出了严格的规定。

（一）?部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关应当责令纠正或撤销。?（《办法》第十九条）；这些规定主要是解决和防止政出多门的问题．?除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送‘请示’、‘意见’和‘报告’。?（《办法》第二十二条）。这一条含义深刻，不仅是公文处理中的纪律，而且对于保证领导机关决策的科学化、民主化具有重要意义。也能够保证领导同志抓大事，抓主要问题。

（二）对上行文的体式要从严把关。主要是向上级行?请示?、?报告?、?意见?时，?‘请示’应当一文一事；一般只写一个主送机关，需要同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。

?报告?不得夹带请示事项。?（《办法》）第二十一条） ?报告?与?请示?两个文种混用、?报告?中夹杂?请示?事项的问题是目前公文制发中最常出现的问题，有的还编造了?请示报告?这样一个文种。《办法》在第二章?公文文种?中明确规定了?请示?与?报告?的作用。?报告?：适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。?请示?：适用于向上级机关请求指示、批准，在制发文件中要根据行文目的确定。概括地讲?报告?与?请示?的不同主要表现在三个方面：一是发文机关对上级机关的要求不同。?报告?是为了让上级知道情况，而?请示?是为了让上级对下级机关的请求做出答复或批准。二是发文的时间不同。?报告?一般是在事后，即在某项工作任务完成之后，或上级机关明确要求答复有关问题时制发。而?请示?则多在事前或事中制发。三是正文中的结

束语不同?报告?一般使用?特此报告，请阅知。?或?专此报告，请周知。?等语。而?请示?则多用?特此请示，望予批准。?或?专此请示，请予指示。?等语。这次《办法》还增加了?意见?这个新的文种，适用于对重要问题提出见解和处理办法。从行文关系上看，这是一个通用文种，在用作上行文时要注意和?报告?、?请示?相区别。上级机关在收到不同文种的上行文时，办理的方式也不同。对下级机关的?请示?应当答复，而对?报告?可不答复，对?意见?根据内容确定是否批转、印发。下级政府向上一级政府的?请示?、?意见?，由上一级政府答复，也可以授权其办公厅（室）或者主管部门答复。政府各部门向本级政府的?请示?、?意见?，由本级政府答复，也可授权其办公厅（室）或者主管部门答复。?意见?作为下行文，发文机关应当明确下级机关是否遵照执行和参照执行；作为平行文，一般用于提出意见供对方参考。

行文规则对于文件的质量和高效运转，保证行政公文发挥作用至关重要。在拟制文稿中要严格遵守，文秘部门在核稿中要从严掌握，领导同志要带头执行。

第五讲 发文办理

发文办理是各级行政机关办公厅（室）工作的重要组成部分，是

贯彻执行党和国家的方针政策，具体实现领导和开展工作的重要方式之一。发文办理工作做得如何，直接影响机关的工作作风、工作效率和工作水平。

国务院新发布的《国家行政机关公文处理办理》（以下简称《公文处理办法》），将原国务院办公厅发布的《公文处理办法》第五章?公文办理?分为发文办理和收文办理两章表述。修改和增加的主要内容有：第二条明确了?发文办理是指以

本机关名义制发公文的过程，包括草拟、审核、签发、复核、用印、登记、分发等程序?；第二十五条规定了草拟公文的要求，并增加了（三）、（四）两款内容；第二十八条明确了签发要求；第二十九条增加了公文正式印制前应当进行复核的要求。

国务院办公厅在修订《公文处理办法》过程中，曾先后两次征求了各省市区政府办公厅的意见。从上述新增加的条款内容看，有利于

解决过去在发文办理中存在的一些普遍性问题，比原《公文处理办法》更具体、更规范、更具操作性。为了贯彻实施好《公文处理办法》，提高发文办理工作的水平和质量，下面就发文办理各个环节中需要特别注意的问题及有关程序性工作，作些介绍，供参考。

一、草拟公文。公文处理办法》第二十五条关于草拟公文应当做到的方面归纳了九款内容，不再—一赘述。在省政府办公厅办理上行文和平行文的过程中，我们发现草拟公文方面主要存在这样几个问题。一是使用文种不当；二是行文目的不够明确，原因不够充足，依据的政策不够全面或不准确。比如，一些已经停止执行的文件或政策有时还作为行文依据；三是引文、结构层次序数、计量单位和数字应用等不够规范等。

针对上述几个方面的问题。在草拟公文过程中，应该注意以下几点：

（一）要认真学习与研究有关的政策法规，准确把握政策界限。 机关文秘人员在接受一项具体的写作任务后，首先应该翻阅上级的有关文件，学习党和国家有关的方针、政策，深入理解其精神实质和政策界限。并根据本地区、本系统、本部门的实际情况有效地贯彻上级精神，正确地提出执行的具体措

施和办法，确保草拟的公文?符合国家法律、法规及其他有关规定?。《公文处理办法》还特别强调?如提出新的政策、规定等，要切实可行并加以说明?。这就要求我们在草拟公文时，要充分阐述提出?新政策、规定?的目的、原因以及所依据的政策、法规，做到有理有据，又符合实际。

（二）要认真领会机关领导的意图。

公文是为解决具体问题而制发的。机关领导决定撰写某一文稿或是制定某一制度，目的就是为了根据本单位的实际情况贯彻执行党和国家的方针政策，执行上级的要求，提出解决具体问题的措施和办法。因此，公文草拟者要结合本机关、本单位的实际，将上级某项政策、精神加以具体化，十分重要的途径就是要认真领会领导的意图。领会领导意图，具体说来，就是要搞清楚以下几个问题： 1．机关领导布臵这个写作任务的目的、背景是什么？

2．机关领导要求在文稿中提出什么问题，解决什么问题？ 3．机关领导对文稿的内容提出了什么要求？ 4．机关领导对文稿的文种有什么要求？ 5．受文对象是谁？

6．受文对象曾提出过什么问题？发文者的态度和意见是什么？ 如果在动笔之前，能够把这些问题准确地理解和掌握，那么，我们所撰写的文稿就有可能较好地体现机关领导的写作意图。 对领导意图，凡属正确的要坚决执行，不完善的要补或诚恳地提出自己的不同看法，努力做到既是秘书，又是参谋。但是，要注意把握好角色，从属性、服务性是机关文秘工作者的本份，若有异议，只能提出建议，不能擅作决定，也不能以自己的看法代替领导意图。 （三）要正确使用文种。

《公文处理办法》第二十五条三款规定：?公文的文种应当根据行文目的、发文机关的职权和与主送机关的行文关系确定?，各级政府办公部门，特别是草拟公文的同志都应当认真贯彻执行。关于公文文种的适用范围、特点、要求已在第二讲?公文种类’中作了介绍，不再重述。

（四）引文、结构层次序数、计量单位、数字、紧急程度等一定要规范。

《公文处理办法》对这些方面均有明确的规范要求，但实际执行中也还存在不少问题。比如：公文中只引文号，不引标题，或标题文号倒引；层次序数混乱，不知是哪一条哪一款；计量单位习惯于用?斤?，而不用?公斤?；数字应用前后不一，或该用阿拉伯数码的却用汉字；公文的紧急程度随意等等。这些都是草拟公文中的最基本、最常识性的问题，只要认真学习《公文处理办法》和《甘肃省实施＜国家行政机关公文处理办法＞细则（试行）》（以下简称《细则》）都可以解决。希望各级政府系统的文秘工作者认真学习，认真对待，以提高公文的质量，保持公文的严肃性。 二、公文涉及内容的协调

《公文处理办法》第二十六条对拟制公文过程中，对涉及其他部门职权范围内的事项提出了协商要求。提出?取得一致意见后方可行

文?。这在发文办理中是一个非常重要的问题，必须高度重视。 从我们办理公文中发现，有的涉及其他部门职权范围事项的公文虽然进行了协商，也经过会签，但还不成熟。或会签部门本身就没有达成统一认识，或会签人不是主要负责人，会签意见不能代表部门的意见。致使在讨论决定地区或部门报送省政府的有些事项时，部门间出现新的分歧、新的意见，各唱各的调，难以决断。或发出的公文不能够顺利地执行。为了解决这一问题，在拟制公文中应该注意以下几点：

（一）凡涉及其他部门的事项，拟文部门要主动与有关部门协商，待取得一致意见后再行文，决不能擅自行文。

（二）如有分歧意见，拟文主办部门的主要负责人要出面协调，确保协调结果能代表部门的意见。

（三）经过协调仍无法取得一致时，主办部门要实事求是地列明各方理据,并经各方的主要负责人会签后，报请上级机关协调或裁决。 （四）主管部门及有关部门要以大局为重，不能只顾部门利益。如上级机关一旦裁定，就要坚决服从，认真执行，自觉维护公文的权威性，保证公文的执行效用。 三、公交审核

公文送负责人签发前，需经办公厅（室）进行审核。负责核稿的人员，必依据《公文处理办法》和《细则》，坚持实事求是、执行政策、精减、高效、精益求精的原则，及时审核，严格把关。审核的重点是：

（一）行文。是否确需行文，行文方式是否恰当。

（二）政策。是否符合党和国家的方针、政策；是否符合行文规则和发文办理的有关要求；新出台的政策规定有无依据、有无说明，是否切实可行；与本部门和有关部门的相关规定有无矛盾；涉及其他部门职权范围的事项，是否经过协商，分歧意见是否一致，会签单位是否齐全，是否符合拟制公文的有关要求等。

（三）格式。是否符合《公文处理办法》和《细则》的有关规定，文种是否恰当；文稿结构是否符合公文写作要求。

（四）文字。表述是否规范，包括字、词、标点、语句和逻辑结

本文来源：https://www.bwwdw.com/article/qbj2.html