WTO透明度原则和我国行政公开制度

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WTO透明度原则和我国行政公开制度

黄龙

【学科分类】行政法 【写作年份】2002年

【正文】

WTO透明度原则与我国行政公开制度 黄龙

（中南大学文法学院湖南长沙410083）

摘要：WTO透明度原则是指WTO成员的有关货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权的法令、条例、行政决定和司法判决应当公开、透明。完善我国行政公开制度以适应WTO透明度原则对我国行政公开制度的直接和间接影响。 关键词：WTO ；透明度原则；行政公开；行政公开制度

WTO Transparency Principle and our Country’s Administration Publicity System Huang Long PengShuai

(Central south university Hunan Changsha 410083)

Abstract: WTO transparency principle means the members of WTO’ relevant merchandise trade, service trade and intellectual property’s laws, regulation, administrative decision and judicial judgment should be public and transparent. Administration publicity system should be perfected so that it can adjust to the WTO transparency principle’s direct and indirect influence on our country’s administration publicity system.

Key words: WTO; Transparency principle; Administration Publicity System WTO多边贸易规则是当今国际经济竞争的主要规则，中国加入WTO 后，自当遵循WTO规则参与国际竞争，因此，我们应当了解WTO规则，并协调我国的法律制度。透明度原则（Transparent principle）是WTO重要的基本原则和追求的主要目标，我们必须重视这一原则对我国加入WTO的影响，并提出相应的对策。WTO规则是各成员方政府参与和制定的，

它约束的主要对象是行政机关及其行政行为，从某种意义上说，WTO规则属于国际行政法的范畴，所以，我们要特别重视我国行政制度的创新以适应WTO规则，其中为适应WTO透明度原则的行政公开制度的创新当是应有之义。基于其重要性，笔者试就此原则对我国行政公开制度的影响进行初步的探讨。

一、WTO透明度原则的含义

法律透明度是市场经济法制的一项基本理念，即指法律规则的公开性。市场经济是法制经济，法律作为调整市场主体行为的社会规范，必须具备公开、透明的基本品质。以市场经济为基准，以自由贸易为目标成立的WTO（其前身为GATT）对成员国的法律制度的公开、透明有着特别的要求，故形成了WTO透明度原则。WTO透明度原则包括有以下四个方面的内容：（1）专门条款：各成员应将有效实施有关管理对外贸易的各项法令、条例、行政决定、司法判决等迅速加以公布，以让其他成员方政府和贸易经营者熟悉；各成员方政府之间或政府机构之间签署的影响国际贸易政策的现行协定和条约也应加以公布；各成员方应在其境内统一、公正和合理地实施各项法令、条例、行政决定、司法判决等。（GATT第10条）（2）通知（Notification）条款：各成员方政府应为与贸易有关的法律制度的公开、透明提供必要的条件，如设立咨询点（《技术性贸易壁垒协议》第10条，GATs第3条等）和履行通报义务（《关于通报程序的决定》，《服务贸易总协定》第3条等）。（3）审议（Review）条款：各成员向WTO专设的贸易政策审议机构定期报告贸易政策及实践。（4）例外条款：但如果公开后妨碍法令执行、违反公共利益、或损害某一企业的利益则可以不要求公开。(GATT第10条)WTO透明度原则不仅是原则性规定，而且充分体现在WTO规则中，如在GATT第10、13、16、19条，GATs第3条，TRIPs第3条都有具体规定，涉及货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权、与贸易有关的投资领域，并且因为WTO透明度原则具有一体遵循的法律约束力，所以它保障了各成员经济政策与经济管理行动的可预见性和稳定性，为实现WTO的既定目标——贸易自由化提供了坚实的基础。

二、WTO透明度原则对我国行政公开制度的直接影响

从 WTO透明度原则的规定我们不难看出，它首先直接为成员方设定了国际透明义务。所谓国际透明就是指WTO各成员的法规、政策对其它成员应当公开、透明，包括制定贸易法规、

政策的过程和结果都应当公开、透明。WTO对申请加入者也限定了必须履行国际透明义务的先决条件，所以，自我国进行复关和入世谈判以来，贸易法规、政策的国际透明一直是谈判的重点。我国原来实行的是计划经济体制，“条条”“块块”的行政管理制度和多头的立法格局是其重要特征。在这样的体制下，立法和行政管理缺乏统一性和透明度，有些部门、地方基于自身的利益颁布和实施法规、政策，甚至大量地表现为内部文件，各部门、各地方的法规、政策发生冲突就不可避免了。所以，改革开放以来，特别是为适应复关的需要，我国为改革这种体制进行着不懈的努力，并且取得了一定的成就，但是距离GATT的要求还有一定的差距。1992年第10次中国工作组会议上已基本结束了对中国外贸制度的审议后，缔约方提出了进一步改革的问题，其中直接涉及到透明度问题的就有3条：第2条有关进口许可证，第7条有关指令性计划或指导性计划的公布、许可证制度和外汇制度，第12条有关统计资料。总之，“作为参加总协定标准的透明度是十分重要的，在这方面中国应改善其贸易制度的透明度。”针对这些问题，我国加大了外贸制度改革的力度，对外贸法规、政策进行了废、改、立活动，并建立了以《对外贸易法》为核心的对外贸易制度，其中，特别规定了凡涉及进口管理的规章，都由外经贸部统一对外发布。但是，我国外贸制度尤其是进口管理的透明度仍有待提高，进口政策的统一性仍未解决。

WTO透明度原则（其前身为GATT透明度原则）是我国复关和入世必须跨越的一道“门槛”。虽然经过这十几年的改革，我国在贸易法规、政策的国际透明方面取得了长足的进步，基本上符合了WTO的要求，跨越了这道“门槛”，但在加入WTO后，国际透明义务将不得不引起我们足够的重视。至今仍然有些WTO成员对中国是否能信守其为一名负责任的成员的承诺表示怀疑，其中就有国际透明方面的问题。过去我国往往制定零散的、局部的、具体的规定去解决这个问题，却忽视从程序制度方面去着手解决。西方法治传统中很重要的一方面就是重视程序正义，而我国恰恰在这方面有所忽略，这显然不利于我国的经贸国际交往，更不利于依法治国方略的实现。程序制度主要就涉及到行政公开制度。行政公开制度的建立和有效运作对国际透明的意义和作用毋庸置疑，国际透明不过是行政公开制度在国际法意义上的拓展而已，所以一国行政公开制度和其国际透明的程度、范围往往是直接相关的。对此，国际经验可以充分证明，其中以日本的经验最为典型。官僚化的日本在民主政治浪潮的推动下，先后于1994年颁布实行《行政程序法》，1999年颁布实行《行政机构掌握的信息披露法》。行政公开制度的建立极大地推动了日本法规、政策的国际透明。在2000年提交给WTO贸易与投资关系工作组的报告中，日本详细阐述了其在行政公开制度对提高国际透明的作用。去

年年底对外贸易经济合作部首席谈判代表龙永图再次向国际社会重申，在加入WTO后，将按照国际规则对现行的对外贸易法律法规进行修改，建立起一个透明、公正的法律体系及咨询机制，以保障海内外投资活动的正常进行。具体是指：所有对外贸易活动只执行已公布的法律法规及其它措施，任何未经公布的内部文件都不能执行；在指定的官方刊物上专门公布所有对外经济贸易方面的法律法规，任何WTO成员、企业和个人都能从该刊物上获得中国法律法规的最新进展；在有关外贸法律法规出台之前，除涉及国家安全如汇率变化等重要措施以外，都要有一段时间提请企业等各方面予以评论，以确保所公布的规定符合实际情况和市场经济规则；建立企业咨询及投诉机制，将由中央政府设立咨询点，确保任何企业的法律问题都可以在30天之内得到答复，最多不超过45天；重要的法律法规必须在全国统一实施，以避免地方“土政策”的干扰；在司法审议方面，中国也承诺一个公正的、独立于行政机构的司法审议体制，以确保法律仲裁的独立性。可以看出这些内容将对我国行政公开制度产生重大影响。此外，笔者对行政公开制度还提出如下建议：(1)参照WTO透明度原则的保障机制即贸易政策审议机制（TPRM）和借鉴其它国家的成功经验，建立对有关货物贸易、服务贸易和与贸易有关的知识产权的法律、法规、规章、行政规范性文件和司法判决的统一的审议机制。WTO贸易政策审议机制的目标是通过经常性和系统的审议和监督，增强WTO成员贸易政策和措施的透明度。经贸大国大多建立了与之衔接的国内机制，如日本实行的中央登记制度，即收集地方规章并向WTO通报。我国如建立相类似的贸易政策审议机制，将极大地促进我国贸易法规、政策、措施的统一性和透明度。其具体机构可作为外经贸部的职能机构，对有关货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权的法律、法规、规章、行政规范性文件和司法判决等进行收集、通报、公开和协调等。(2)通过双边协议对等地提供贸易法规、政策信息和通过我国所参加的一些国际组织，如OECD、APEC，传递我国贸易法规、政策信息，具体说来，这些组织秘书处的工作和服务或成员举办讨论会的形式提供了许多便利之处。(3)顺应网络化、信息化潮流利用网络提供贸易法规、政策信息，这就极大地降低了信息的传播成本，且迅捷、易得。

三、WTO透明度原则对我国行政公开制度的间接影响

WTO透明度原则主要针对的是贸易法规、政策的国际透明，但并没有忽视国内透明。国内透明是指成员方贸易法规、政策在其内部的公开、透明，包括制定贸易法规、政策的过程和结果公开、透明。1994年乌拉圭协议初步将国内透明纳入WTO多边贸易体制中：“各成员承

认在贸易政策问题上政府决策的国内透明度对各成员的经济和多边贸易体制都是具有内在的价值，并同意在它们自己体制内鼓励和促进更大的透明度，同时承认国内透明度的执行，必须以自愿为前提，并考虑到每个成员的法律和政治体制。”

WTO之所以重视贸易政策、法规的国内透明，主要是因为国内透明和国际透明有着密切的关系：其一，依照WTO最惠国待遇和国民待遇原则，一般情况下，各成员方具有同等的权利和义务，一成员方国内公民、法人和其它组织同等地享有其它成员方政府和贸易经营者获悉贸易法规、政策的权利，即一成员方在履行贸易法规、政策的国际透明义务的同时，也要履行贸易法规、政策的国内透明义务。其二，国内透明对国际透明的支持和促进作用。两者的对象都是贸易法规政策；其目的都是对抗贸易保护主义；在预防保护政策的出现方面，国内透明要优于国际透明，所以国内透明补充国际透明之不足，增强监督的效力，从而加强多边贸易体制。为了实现国内透明，除了一般地促进国内经济民主化以外，一种很有代表性的方式就是建立国内贸易政策透明机构，如瑞典的专家小组、加拿大的经济理事会、澳大利亚的生产力委员会等。从更广泛的意义上来说，国内透明并不仅仅在于贸易法规、政策本身，它与行政公开制度有着重大的关联。行政公开已成为许多国家民主政治的重要内容，它能保障公民通过参与程序维护合法权益，监督行政主体依法行使行政权力。所以，行政公开制度的完善与否直接关系着国内透明的程度。从实践中看来，几乎所有发达国家都已确立了其行政公开制度，其中以美国的行政公开制度最为完善，这也是它在WTO中积极倡导透明度原则的主要原因之一。而日本行政公开制度的建立更具有借鉴意义，它首要的目的就在于提高国内透明。近年来，一些经济活跃的发展中国家也纷纷制定了行政公开制度，如韩国、新加坡等。 改革开放以来，我国在行政公开制度的建设方面取得了一些进步，已有一些行政公开的零散规定，如《行政处罚法》规定了行政处罚公开制度、听证制度，《价格法》规定了听证会制度，但行政公开制度滞后于经济和社会的发展已是不争的事实，特别是不适应于依法治国的需要。所以，在十五大报告中在提出依法治国之后，明确提出了公开原则和公开办事制度。行政公开制度的建立，不仅有利于发展社会主义民主，促进反腐倡廉，深化政府机关改革，而且能为经济发展提供制度支持。所以，笔者建议，应当尽快行政程序法和情报信息公开法。前者主要针对具体行政行为，规定行政过程和行政决定公开制度，后者主要针对抽象行政行为，规定抽象行政行为制度。此外，在条件成熟也可考虑建立国内贸易政策透明机构。这样，一方面适应了WTO透明度原则的要求，为我国加入WTO顺利运作提供了保障；另一方面将有力地促进依法行政，规范行政行为。

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