当前影响工商执法效能环境构造的规制分析

当前影响工商执法效能环境构造的规制分析

衢州市工商局 何小英

【文章摘要】：

1. 个人只能在微观上决定自己的命运，真正在宏观上决定命运 的是时代和环境！优良的执法环境构造有利于工商干部保持创意的不竭，放飞思想，自由发挥，展示智慧，为个人为部门创造极限价值。

2.或许，人类永远避免不了错误的战争，但从来没有错误的士兵。

正如格力集团董事长董明珠说的：“容易犯错误的往往是手上有权力的人，而不是工人。”正确认识工商职能和工作职责，真正优化工商执法资源的发展和利用，至关重要。

3.责任很重要，素质更重要，一支没有或者不具备优良素质的执法队伍，注定是一盘散沙，一碟小菜，一群上不了大雅之堂的乌合之众。建立和完善更具针对性的培训制度，培养骨干，探索专业队伍建设的动力，是构建“优质工商”执法环境的大势所趋。

4. 改革就是自上而下的变革，“己身不正，焉能正人”？《易经》“革卦”：“革，不震，吉”，改革不产生社会动荡才是吉利的。工商的上层建筑思想真正统一很重要，改革，让工商职能逐渐实现“归位”，是“法治工商”建设可持续稳定的根基。

5.执法效能建设的前提应该是“做正确的事”，方能“正确地做 事”，创新也概莫能外。

6.执法效能建设的核心应该是工商在法治框架内做到有限监管

不妄为、依法行政不乱为，真正做到权责相当强权威、优质服务提效能。

7.执法效能建设最终是为了实现对外层面的“法无禁止则自由” 和对内层面的“法无授权即违法”。

【正文】：

当前，我们在探讨部门效能建设的时候，往往着眼于“人本问题”

和“人的改造问题”，企图通过系列的物质奖励和精神鼓励推动全体工商干部激情工作、创新工作，但往往力不从心。很多所谓的效能建设，又因为太多的不知名目、有失公允的争先创优评比和评议，以及考核机制的不完善，使效能建设工作流于形式而出现颇多诟病。殊不知撇开“人”这个主观因素，客观环境的构造也在现实中影响我们群体的工作和执法效能。为此，笔者就影响当前工商执法效能建设的环境构造中存在的弊端和前景发展，谈谈自己的想法。

一、 弊端

1. 部门职能宽泛，无限工商趋势扩张的压力。

一是监管职能无限扩张。1978年恢复建制以来，工商行政管理部 门先后经历8次较大规模改革，几乎每次改革都被赋予更多职能：1978年，国务院下发《关于成立工商行政管理总局的通知》，成立由国务院财贸小组代管的工商行政管理总局，明确部门任务是“保卫社会主义公有制，维护国家计划，保护正当的经济活动，打击资本主义势力，防止资本主义倾向的发展”，明晰机构职能是管理市场、管理

企业注册、管理合同、管理商标、打击投机倒把（简称“四管一打”）；1982年，全国人大常委会通过《关于批准国务院直属机构改革实施方案的决议》，工商行政管理总局改称国家工商行政管理局，在原“四管一打”基础上增加管理个体私营经济、管理广告、制止商品流通中的不正之风三项职能，变成“六管一打一制止”；1988年，《国务院确定行政机构设置》明确国家工商局为国务院经济监督管理部门与行政执法机关，职能范围扩大到“监督管理或参与监督管理市场上的各种经济活动”，工商部门“上管天，下管地，中间管空气”成为这一时期工商人的“普遍共识”；1993年，八届全国人大第一次会议批准《国务院机构改革方案》和《关于国务院机构设置的通知》，增加工商部门反垄断、查处不正当竞争、查处侵害消费者权益行为三项职能，“大市场”及“监管大市场”理念逐步形成；1998年，《国务院机构改革方案》和《国务院关于机构设置的通知》授权工商机关增设消保部门，增加保护消费者权益职能，“监管大市场”提法渐成气候；1999年，工商机关实行省以下垂直管理，“监管社会主义大市场”成为普遍追求；2001年，国家工商行政管理总局升格为正部级，增加流通领域商品质量监管、打击传销两项职能；2008年，国务院“三定”方案再次增加工商部门网络监管、反垄断执法和流通环节食品质量监管三项职能，至此，国务院“三定”方案赋予国家工商总局15项职能，其中12项与地市以下工商机关有关，但均系原则性表述；2009年起，省级及省以下工商机关相继出台“三定方案”，对部门职责界定同样笼统和原则。

历史沿革说明，工商部门特别是基层工商机关职责从未系统化和具体化过，致使绝大多数基层干部不知该干什么、干到什么程度、怎样干才算职能到位。最典型的表现的是：随机抽查十个工商干部，询问工商职能是什么，十个人没有一个回答完整。

二是执法领域无限扩大。目前，工商监管执法不仅缺少《工商行政管理法》等“大法”依据，而且所有职责均由100余部法律、200余部行政法规、120余部部门规章等400余部法律法规零散赋予，工商机关的性质、地位、职责权限、组织机构等一直以国务院“三定方案”而非法律为依据，且均未对“市场”内涵作出法律意义解释，而实际上经济领域几乎所有矛盾均与“市场”有关。致使工商部门从1978年“四管一打”到目前“三定方案”规定的15项职能，执法领域越来越广；从恢复建制时基本无法可依到目前需要执行400余部法律法规规章，执法责任越来越大；从专心做好有效的本职工作到从事更多外部事务，执法压力和风险同步无限增长。

2. 整治项目增多，疲于应付状况短期无法改变。

一是表现在专项整治项目和带有整治性质的各种名目的创建活动 有“无限”增多趋势。工商部门除完成常规性工作，包括法律法规授权或“三定方案”要求完成的登记发证（食品流通许可证）、巡查办案、业务指导等工作外，还要完成大量的非常规工作，如非法律法规授权或“三定”方案要求的上级工商机关、地方党委政府、相关职能部门部署开展的市场整顿、涉安整治、无照经营整治等专项整治以及有增无减的各种创建活动，如创卫、星级市场创建、星级工商所创建

等等，每一项整治和创建都要基层去完成。

二是务虚性材料因为监管任务的加重有无限增多的趋势。基层分局（所）职能定位要求，基层必须把主要精力用于实地监管。可现实是，基层人员一半精力用于编材料、凑数字、整档案等“闭门造车”式的务虚类工作及应付检查上，尤其是当前几乎每项工作都要前有计划方案、中有新闻信息、后有总结汇报，许多本该由上级完成的材料也交由基层去做，甚至有的专项整治上午刚刚布置，下午就要数字、催总结。使得相对于市场经济客观需要的实地监管，并非十分需要的材料报表类工作有“无限”增多趋势。

三是监管任务“无限”增多，潜在风险不断加大。一方面，因为受制于人员素质、执法环境、考核机制等多种因素，巡查组动态执法作用远未发挥，有的责任区仅1-2名监管员，致使有的再忙也难以监管到位，有的则非常清闲而难以追责---相对于部分责任区与巡查组的任务较轻，许多责任区监管任务呈“无限”增多趋势，造成部分责任区监管干部在检查表上凭“印象”假冒检查对象签字，或者是聘用临时工进行区域性检查和开展许可性工作等各种荒诞行为的发生（注：《浙江省工商行政管理系统行政许可案卷质量评查办法》明确规定具体实施行政许可的工作人员需具有行政执法资格，现场审核人员则必须由两名以上持证执法人员共同执法）。另一方面，像食品市场专项整治，经常会出现消保、市场、食品、网监等条线重复布置，致使很多责任区监管人员既要完成责任区信息采集、登记勘察、投诉受理等日常监管任务，还要联合完成上级专项整治任务，常常分身乏术。

实践证明，过多采用专项整治一般仅求眼前利益，整治期失之过严，整治后失之过宽，难有法律权威与执法威严之可言，不利于长效常态地维护市场安全，与国家总局提出的监管方法由突击性、专项性治理向日常规范监管转变等“四个转变”要求相距甚远，基层工商工作制度化、规范化、程序化、法制化等“四化”程度明显不足。

3. 额外事务膨胀，有限工商环境难以形成。

一是政府习惯性“干预”，“额外”作为不断加码。当前工商行政 管理部门既要履行市场准入、行为监管、退出监督等核心职能，还要承担个体私营经济发展、注册商标培育等历史积累的非核心职能（国务院已把这些任务交由商务部等相关部门，但各级政府仍“按惯例”交由工商机关牵头）。还有，多数地方政府仍习惯于延续“传统做法”，以工商机关用起来“顺手”、“有经验”、“有力度”甚至是“看得起”、“有能力”、“委以重任”等为名，视工商为“海绵工商”、“打杂工商”,扩大赋予工商部门许多非法定和非本职工作，如各类创建工程、招商引资、城市房屋拆迁等“额外”任务，并通过行风评议、先进评选、软环境监察等多种手段保证地方政令实施，客观上形成了对工商工作的干预过度。

二是错解“有为有位”，无限“揽权”丧失职能优势。与此同时，成熟于收费型工商时期、成长于工商包打天下时代的部分领导，错误理解“有为有位”的履职追求，认为管得越宽、管得越多、管得越严才越有地位，不仅被动地承担一些非法定职能，有时还“主动请缨”、“积极求战”、提出许多不切实际的“100%”口号。导致许多非本职

工作争到手后却无力管理，同时使原有本职工作逐渐荒废、部门应有的优势职能逐步丧失，给基层干部增加了很多额外的工作和负担。

譬如，当前工商机关仍然承接着地方政府交办的消防安全、卫生管理、市场物业、文明创建等本该由专业部门负责的不该承接的工作，某种程度上是在“自套绳索”，潜在风险如影随形；仍然承接着招商引资全程服务、监督管理集贸市场等做不了的工作，很大程度上显得有心无力，职责风险埋下伏笔；仍然承接着清理取缔无照经营、放心消费城市创建等做不好的工作，某种程度上显失公允，“兜底”责任无法摆脱；仍然承接着参与城市拆迁、疏导市场主体等做好了“无名”、做不好“挨骂”的工作，往往都是吃力不讨好，替人担责难以避免。这样，工商部门既要承担履职“缺位”造成的不作为风险、“错位”形成的作为不当风险、“越位”带来的乱作为风险以及作为过程中的不到位、不规范风险，更要承担由于承职不当、揽职过多造成的代过风险、无能风险等各种问责风险，不利于工商干部的积极性调动与安全性保护，不利于工商职能的充分履行与规范到位。

三是模糊履职界限，职能“移位”加大外部压力。目前，消保委、个私协会等社团组织的存在，使工商部门既有政府部门属性，又有执法机关性质，还有民间中介色彩，导致我们越来越多地承担本应由社会或者市场自己履行和完成的事情，既使市场主体逐渐丧失作出竞争决策、管理自身生活、抵制不正当竞争的能力，也使系统内干部职工越来越自我膨胀，认为作为监管“社会主义大市场”的职能部门，只要有市场的地方（有交易和交易关系的场所）就是工商监管领域，乐

于甚至主动要求承担各种非法定和非本职工作---应该承认，这些非本职工作对融洽与地方关系、减轻部门压力等发挥了重要作用，但同样耗费了工商机关主要精力，导致对经济发展需要更为迫切的监管市场秩序本职工作介入不多，模糊了履职边界，不利于职能归位和转变到位，事实上也使工商权力逐渐分散、优势逐渐丧失，荒了自家地，耕了别人田，机构和职能面临被分解与整合。

4. 行家里手短缺，低层次“杂活”、“苦力活”繁多。

一是年龄结构失衡，部分同志趋向消极。“两费”停征后，几乎所有“收费型干部”都已转向监管岗位，其中部分老同志综合素质不过硬，对新型监管力不从心，有自暴自弃、出工不出力倾向。与此同时，工商机关急需的精通业务、计算机、法律等中青年人才紧缺，少数大学生公务员到基层后仅充当“文书”或“杂役”角色，专长无法发挥，学习能力退化，工作趋向消极。

二是责任风险加大，部分同志趋于保守。部门职能与承担事务的无限增加，权力界限与免责条框的长期缺失，同步带来了责任风险的无限加大，导致基层同志普遍存在“不干事不出事、多干事多出事” 的保守畏惧心理。还有很多基层工商局汇报机制缺失，部分干部在实际监管中妄自尊大，发现问题对上面不想汇报、不敢汇报、不会汇报、不知道怎么汇报，一旦出问题，不仅危害自己，还危及单位部门利益。

三是学习氛围缺失，培训手段滞后。多数干部对数字化、信息化、网络化等高科技手段所知不多、运用不熟，加之培训机制陈旧、手段落后，干部难以得到所需的针对性培训，工商机关急需的精通业务、

计算机、法律等新型综合人才出现内部培养跟不上、外部引进很困难的尴尬局面。

四是干部流通不畅，部分同志动力不足。长期的垂直管理在减轻地方掣肘的同时，也带来人才难以流动等弊端，加之系统内干部选任机制不健全，导致多数干部一入工商大门，直至退休都在同一个部门同一个岗位，都是普通干部，致使基层人才因晋升无望而心存抵触，积极进取动力不够，扼杀了相当一部分基层干部工作激情。相对于机制健全、士气高昂、业务精专等积极因素要求，不求有功但求无过甚至“混日子”等消极因素有“无限”上升倾向。

说到底，基层能够按部就班、做简单工作的多，能独立承担商品质量检测、疑难案件查办、疑难事项许可登记的“行家”少；中层机关，人浮于事，对依法行政过程中存在的问题和经验不善于归纳和总结，拿得出手的权威与“大家”、“专家”普遍缺少，难以依法、高效、负责地承担对下指导责任。技术含量和法律综合能力偏低，使工商机关很难介入垄断、金融、电力、IT等“大市场”监管，很难拥有不可替代的职能优势，某种程度上只能和只配干一些低层次的“杂活”、“苦力活”，客观上形成无限工商、无限责任。

5. 兜底责任无限，履职风险不断加大。

一是基层责任空前加大。很多责任区监管干部不仅承担本责任区 市场主体的日常监管任务，更要承担责任区内危险化学品、食品等重点行业监管以及许多非本职工作的追责风险，且由于普遍把年龄偏大、能力“偏弱”、依法履职意识“偏低”的干部划为责任区监管员，

进一步增加了这种风险。

二是机关责任同步减轻。在职机关人员主要从事上传下达、编造材料、督查考核等无需担责的简单工作，机关的组织调研、拟订措施、业务指导等应有功能发挥不足，而且很多文件限直接转发和简单转发，未能提出任何结合县区实际的指导意见，加大了基层责任。

三是职能交叉加重责任。系统内机构设置沿用传统的“六管一打”模式，系统外部门之间职能事权不清，导致许多任务部署重叠，据不完全统计，基层近50%非本职工作中多数工作重复部署，而所有工作均需承担对应责任，迫使工商部门在承担市场监管“兜底”任务的同时，更需承担“兜底”责任，几乎所有食品安全事件中无论是否属流通环节、是否核发营业执照，都有工商人员被追究责任----相对于上级机关的人员膨胀与无需担责，基层责任有“无限”加重倾向。典型案例有：查食品安全私闯民宅；查无合法经营地址的无照经营；拆迁过程强行吊销经营户的营业执照；部分抄告无法得到相关部门解决情况下的“僵尸”类无证照经营户。

四是目标考核有增无减。在外部压力陡增的同时，各种内部压力也层出不穷，特别是各类没有最好只有更好，只有开始没有结束的“创新”任务，以及明显违反辩证法、误读或误引用相关法律法规规章条文和上级文件精神、往往给自己人“下套”的诸多100%考核目标和干脆找不到法律依据的、自以为是、自己作为的所谓行政指导意见，更使基层干部压力重重、意见很大。

二、前景分析

1．正确做事，探索效能建设要素的内涵，构建“法治工商”。正所谓：“不谋万世者，不足以谋一时；不谋全局者，不足以谋一域。”在规划和引领工商行政管理长远发展诸要素中，市场监管目标导向设定特别是功能规划、部门职能界定特别是边界确立、管理体制调整特别是机构设置、法律法规授权特别是“三定”方案等更具有战略意义。

一是目标定向---效能建设前提。目标正确情况下效率越高、效能越好，目标错误则效率越高、效能越坏。工商行政管理首先要解决目标导向问题，即在综合分析自身状况、环境条件及发展趋势基础上，通过明确长期目标、找准外部威胁、分析内部优势、制定效果标准、规划实施路径等创造性预测和谋划，确定市场监管作用发挥的总体方向及争取达到的目标状态，保证监管执法既是在“做正确的事”，也是在“正确地做事”，这是工商行政管理效能建设的前提和出发点。

二是职能定位---效能建设核心。管理的各种要素均由职能定位派生出来，职能集中、边界清晰，就能既有效果又有效率，职能泛化、边界模糊，则会既无效果、也无效率。工商行政管理效能建设的核心是解决职能定位问题，即在顺应经济社会发展规律、满足人的全面发展需要的基础上，通过确定核心职能、明确职能边界、实现职能衔接等科学化的分析和定位，确定市场监管的核心需求、核心领域、核心手段，避免职能错位、市场无序、发展无果。

三是管理体制---效能建设依托。体制合理、人才资源就能有机整合，组织机构就能精简高效，后勤保障就能规范有力，管理成本就能有效控制；体制扭曲，人才就会流失，冗员就会膨胀，机构就会臃肿，

成本就会增加，管理就会既无效率也无效果。工商行政管理效能建设依托于管理体制，即围绕职能定位与到位，设计与实施职责明确、权责统一、协调有力、运转高效的行政管理体制，以健全的体制规范机构设置、明确权利义务、激发干部潜能、高效监管市场。2012年8月22日温家宝主持的国务院常务会议上非常明确地强调：“各地区、各有关部门要把工作重点转到依法监管上来，切实履行职责，制定政策法规、标准规范，加强日常动态监管，保证市场秩序，保障人民群众生命健康安全。”要“进一步优化政府机构设置和职能配置，提高行政效能和公共管理服务质量。”

四是法律授权---效能建设依据。法律授权明确，市场监管就有依据、有理由、有公信；法律未予授权，市场监管就无依据、无理由、无公信，当然也就无效率、无效果、无效能。工商行政管理效能建设的依据是法律授权，即通过国家立法的方式，将市场主体的责任、义务和工商部门的职能、体制、履职方式等上升到法律层次，使工商监管执法的职责、权限、标准、手段等具有充分依据，最终实现对外层面的“法无禁止则自由”和对内层面的“法无授权即违法”。

2．简政放权，探索基层职能界定的外延，构建“适度工商”。 在现行“三定“方案框架内，结合工商系统实际，采取自下而上的办法，在深入调研与系统论证基础上，出台《岗位职责管理办法》，以文件形式明确基层分局（工商所）、县区局、市局职能责任：明确基层分局（所）特别是责任区监管干部的具体职责，让其清楚应该干什么和必须干什么、干到什么程度不被追责、出现什么问题要被追责，

并清楚表述免责条款；二是明确县区局机关具体职责，将其职能定位于结合实际上传下达、指导解决业务难题、担负应该承担责任、组织全局大型活动及服务基层开展工作等之上；三是明确市局机关具体职责，将其职能定位于结合实际上传下达、研究解决疑难问题、化解承担下级责任、组织大型集体活动及服务下级工作开展等之上；四是学习广东、江苏等地简政放权经验，主动削权，将非法律法规授权和地方政府临时赋予的权限进行清理，逐渐实现工商职能“归位”。归位不等于退位，无位不等于无为，明晰职能有利于工商在法治框架内做到有限监管不妄为、依法行政不乱为，真正做到权责相当强权威、优质服务提效能。

3．学会整合，探索运行机制变革的规律，构建“有效工商”。一是整合专项整治，构建长效机制。实行专项整治会商联办制，由办公室和法规处牵头，会商综合整治方案，能不专项整治的尽量纳入常态工作，能整合在一起的尽量整合，整治方案报局长办公会研究。各基层分局（所）总结既往规律、结合时段特点，自行整合专项整治活动，变疲于应付为主动监管；二是压缩材料报表，强化实地监管。在任务布置、上下沟通、督查督办中，更加强调以实地监管实绩而非以材料报表说话，原则上上级有文件或原文件未废止的不再重新发文，对上级来文未遇新情况、未提新思路、未有新要求的禁止简单转发。同时，压缩纸质材料，简单或普通工作不再要求基层制定方案、成立小组、上报总结，重大或特别工作原则上县局以上才需拟订方案、回顾总结，非特殊情况严禁向基层要方案、催总结，基层只需提供基本数据与实

例即可；三是开展项目化管理，节省工作精力。对同类项工作合并，对特殊性工作单独列出。同类项工作可以采取简单图表配合选择问答方式进行，使一线监管人员只需输入简单数据、作出简单选择即可完成本职工作，减轻基层负担，提升监管成效。

4．培养骨干，探索专业队伍建设的动力，构建“优质工商”。现实中的工商部门永远不缺人才，可是人才多了，“圈养”不到位、管理模式呆板，圈养了员工身体，却放养了员工思绪，“身在曹营心在汉”，人才变成人在人灾也是常见的事情。一是科学制定干部队伍建设规划。不可否认，工商人才一大堆，但因为圈养管理严密，模式呆板，限制了人才自由发挥，人才无限人材却有限。为此，有必要根据工商行政管理有限化发展需要，围绕业务技能开发与干部个人成长，结合干部职业生涯规划，制定更具针对性的队伍建设五年计划，真正做好两件事，即挖池塘和修庙，对人才进行放养，提升与发展干部有限工商意识以及在工作中的技术和素养，保持创意的不竭，放飞思想，自由发挥，展示智慧，为个人为部门创造极限价值。说到底，不论人才成长多么迅速，成绩多么卓著，对部门来说，他们始终是风筝，不管飞得多高多远，控制风筝的线永远掌握在部门领导的手中。二是完善干部交流使用制度。全面推行干部“上挂下派”制度，优秀基层干部上挂市局锻炼，市局青年干部（限有专才的普通干部）下派基层挂职工作，全力盘活现有人才，切实把急需干部放到最需要地方，及时把优秀人才选拔到合适岗位，为干部提供广阔发展空间；三是加快建设工商机关专家队伍。建立和完善更具针对性的培训制度，使之兼顾

领导、中层干部与普通科办员，并始终坚持以文化知识为基、专业知识为核、现代信息化技术为标，有针对性地培养一批不可替代的系统内“专家队伍”；四是不拘一格降人才。对一些岗位中层干部的选拔不再实行内部年龄一刀切，只要符合当地组织部规定退职的基本年龄段内的所有干部都可以参加竞争、竞聘。只有对特殊岗位的人才，譬如法规、食品检测、财务会计等岗位选拔人才，则应注重干部自身的学历教育、业务工作年限结合工作业绩进行开展，真正做到人尽其才。

【参考文献】：

1.江苏省宿迁工商局赵宗安《有限工商问题研究》

2.北京大学宪法与行政法研究中心主任、教授姜明安《法治政府建设：可持续稳定的根基》

3.2012年8月22日温家宝主持的国务院常务会议上的讲话。

完稿于二0一二年十月十六日

【注】：1.2012年11月16日被浙江省工商局内网 > 协会学会 > 学会天地 > 理论研究录用。2.被2012年《浙江工商行政管理》第十二期录用（P4-P7）。

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