权力寻租性腐败行为分析与治理研究

2005年3月第6卷第1期

长沙铁道学院学报(社会科学版)

Mar.2005Vo.l6No.1

权力寻租性腐败行为分析与治理研究

王中志

(广东金融学院,广东广州 510521)

摘 要:腐败现象的存在,其根由是权力寻租导致的,而权力寻租与租金的存在,其根由是政府强制性权力微观干预体制导致的。我国处于社会主义市场经济体制建设的发展期,政府强制性权力微观干预过多,这是导致大量权力性

寻租腐败现象的根由。解决之道是:深化政治体制和产权制度改革;加强权力管理机制建设并严格实施,提高权力寻租者的机会成本,构筑权力者的道德约束与心理抵御能力。

关键词:权力寻租;寻租性腐败;治理;权力管理

一、寻租性腐败的理论界定

腐败作为一种社会现象,它存在于不同的社会历史时期,不同的社会制度体制和不同的国家。我国改革开放二十多年来,随着社会经济的巨大发展,社会主义市场经济体制的初步建立,由于寻求财富的利益心理驱使、法律的不健全、制度的不规范与不完善,导致了利用权力的特权阶层的存在和寻租性腐败的社会现象的客观存在。

(一)寻租的理论界定

寻租理论的创始人图洛克认为:寻租是/一种不能提高产出,甚至将低产出,但是能给行为主体带来特殊地位或垄断权的投资行为0(Tullock,1980,第17页)。/租0是一种超过机会成本的余额,是超额利润。租是通过创新、承担风险和垄断而形成的。

创新所获得的超额利润是正常合理的/租0。与创新一样,承担风险体现了开拓进取精神,对社会发展是有积极意义的,因而获得超额利润是对冒险者的合理补偿。垄断分两种情况,一种是因创新、稀缺而形成的暂时的和自然的垄断,这种垄断因自然原因而产生,所获得的超额利润是一种合理的

是指每个经济人都想获得组织的强制性权力并行使而造成的具有/排它性0的人为优势。行使特权以获得这种人为优势而产生的超额利润,这种超额利润在寻租经济学中界定为/租金0。

布坎南认为:/租金是超出该资源其他用途所得之上的支付0(Buchanan,1980,第3页)。经济人追求自身利益的活动由此划分为两大类,即对利润的追求和对租金的追求,也就是寻租经济学中界定的/寻利活动0与/寻租活动0。寻利活动是生产性的,增进社会福利;而寻租活动不生产任何商品,反而消耗资源,减少社会福利。

寻租是一个社会的内耗,造成资源配置的扭曲和浪费,对社会整体来说是有弊无利的无益竞争,产生的是负效应和外部效应。寻租是一种非法的行为,而在这些非法的寻租活动是产生大量腐败现象的根由。收稿日期:2004-12-12

作者简介:王中志(1965-),女,湖南双峰人,广东金融学院讲师,研究方向:人力资源管理、金融资本市场。(二)腐败的理论界定

从资源配置角度定义:/腐败是一种非产出性的寻租行为,与产出行活动争夺资源0;/经济主体为了个人私利而规避市场配置资源,并人为引导决策0。

按委托)代理理论的定义,腐败可界定为/设租型0腐败(或称为立法腐败)和/寻租型0腐败(或称为官僚腐败)。

在我国,一般来说腐败是指公职人员为实现其私利而违反公认规范的行为。腐败的基本形式是政治权力与财富的交换。腐败实际上是一个权力管理问题,它是公职人员利用公共权力谋取私利的政治的、社会的、经济的现象。从经济学上讲,权力腐败在性质上是一种寻租活动,它是指少数人利用合法或非法的手段谋取经济租金的政治活动和经济活动。

运用公共权力来谋取私利一般有两种表现形式,一种是利用财富换取政治权力的权力型腐败,即/以钱谋权0;另一种是利用公共权利换取财富,即/以权谋钱0。公共权力主要存在于政府组织、社会公共组织、企业组织中。

腐败首先是一种政治腐败.即公职人员在运用权力过程中的不法行为;其次是经济腐败,即用政治权力换取金钱;再次是作风腐败,即用政治权力达到个人超常的享乐,如公款吃、喝、嫖、赌、玩等。由此可以看出,腐败不完全等同于寻租,但寻租是腐败的。

寻租是有权者与寻求利益客体的双向寻租活动过程。没有受贿官员与行贿者的/合谋0,

租金是无法寻觅的。所以只有官员在有/合谋0者的条件下的主动创租,寻租才与腐败是一致的。

寻租性腐败是指握有公共权力者通过利用特权的供给和分配主动创租、寻租,非法获取租金的行为。简单地说就是用政治权力换取金钱等实物利益的经济腐败。寻租性腐败是我国目前腐败现象的主要表现。

二、寻租性腐败的表现、成因与危害(一)寻租性腐败行为的表现

1.寻租性腐败的表现领域

寻租性腐败的主要表现领域是:(1)政府主要职能权力部门;(2)公共基础建设领域;(3)银行与证券等金融领域;(4)

国有大中型企业;(5)有关国际民生与人民生活紧密相关的要害领域;(6)商品流通领域;(7)工商、税务、海关、质检等重要管理领域;(8)公、检、法、司等重要的司法、执法领域;(9)交通运输领域;(10)新闻、文化领域;(11)社会公益性、福利性、救济性等公共组织领域;(12)医疗卫生领域;(13)教育领域。

2.寻租性腐败的表现方式

寻租性腐败租金的表现方式主要有:(1)金钱货币的租金方式;(2)实物租金的方式,如高档汽车、住房、手表,以及美女性服务等等诸多的实物租金方式;(3)利益共同占有的租金分配方式,如公司的股份等等。

3.寻租性腐败的表现形式

寻租性腐败的表现形式多种多样,主要有:(1)回扣或提成的形式;(2)霸占、套现的形式;(3)租用权力推销或调剂余缺的形式;(4)加大、缩小价格或预算的形式;(5)/明脱暗挂0参与分成的形式;(6)/借鸡生蛋0的借、贷、挪的形式;(7)造假的形式;(8)假公济私的形式;(9)钻法律空子的形式;(10)利用信息不对称的形式等等。

(二)寻租性腐败的成因

1.产权制度因素

产权理论认为产权是市场经济的基石,产权清晰以及产权私有制与产权国有制的比例结构是市场经济健康发展的核心动力。就产权制度与产权现状而言,我国的国有产权与私有产权比例失衡,是制约改革与市场经济发展的瓶颈,党的十六大明确了私有产权存在的合理性与产权制度变革的必然性,但现阶段的国有产权依然是由人民到政府,再由政府到具体管理者的双重委托代理体制。

国有产权中各项权力主体责权利关系相对模糊,因此尽管产权归属是明确的,但产权的维护机制却十分低效,以致国有资产成为/人人共有,但人人都不负责0的财产。财产所有者与财产支配者的法人治理结构的无效性导致了公共权力管理者的慷国家之慨,饱个人私囊的现象,这也就是寻租性腐败的根由。

2.文化因素

中华五千年的历史所形成的文化遗传基因与文化内在机理,是缺乏制约的政治权力彰显并以道德自制。这种制度文化在利益驱动面前只能导致伪君子式的寻租性腐败行为。

3.法治因素

尽管新中国成立以来,以纪律和法律建设的国家治理体制得到了很大的发展,但是建立在/人之初,性本善0的道德治国的历史,相对于西方的/人之初,性本恶0的法律治国的历史,毕竟是历史太短,法治意识不强,还不足以形成有效的寻租性腐败的法律约束。

因而不健全的法律因素,淡薄的法律意识是寻租性腐败存在的主要因素之一。

4.管理制度因素

我国在由计划经济向市场经济的转型时期,社会经济形态是一种典型的混合经济,即市场经济与政府强干预并存的经济体制。混合经济体制下的管理制度存在着结构性的缺失,不同的理念、不同的规则和原则、不同的思想和价值观势必造成管理制度的体系不完善,也就必然会出现由于管理制度不完整而产生的寻租性腐败和由于政府垄断而产生的寻租性腐败。

5.经济利益驱动因素

在我国市场经济的发展初期,追求财富和完成私人资本

积累是每个经济人的利益驱动目标。由于权力执掌者的个人收入与财富目标之间存在着很大的差距,因此他们的需求是以经济效用最大化为满足前提的。在权力执掌者的正常收入无法满足其对经济利益效用的追求时,利用权力寻租的腐败行为就会难以避免。

6.权力的预期收益与成本因素

经济人在追求效用最大化的过程中,一切给他们带来负效用的因素,都要进入其行为的成本函数,即成本是为获得收益付出的代价。

权力寻租的成本主要包括进入权力岗位的交易成本和心理成本,交易成本包括,人力成本、物力成本和财务成本等;心理成本主要是权力寻租行为被查处的概率,发生的次数和惩罚强度所决定的。当权力寻租由于约束条件的转化和惩罚强度不足时,其心理成本就低。

与较低的权力寻租成本形成强烈反差的是寻租可带来巨大收益,能满足其对经济效用的追求。而且,权力腐败行为的总收益大大高于正常权力行为的总收益时,寻租性腐败就必然大量存在。

(三)寻租性腐败的危害

在中国目前的社会经济形态下,由于寻租性腐败的客观存在,寻租性腐败的危害影响是极坏的。通过社会学者的调查研究,中国20世纪90年代10年期间,由于市场体系尚处健全过程,市场机制还未充分发挥作用,政府仍对微观经济活动进行干预,从而产生了大量的租金和寻租行为。产生这些租金主要有:(1)全国调控商品的价差;(2)国家银行贷款利差;(3)外汇汇率差额;(4)土地批租产生的租金;(5)进出口许可证带来的租金;(6)各种税收的税差租金;(7)走私租金;(8)公共福利待遇租金;(9)财政分成比例不同造成的租金;(10)定价不合理造成的行业租金;(11)国有企业亏损补贴造成的租金;(12)其它各种租金,如执照、牌照、文凭、图书书号等等的租金。

政府干预调控的市场价差(也是寻租租金),从90年代初最高占GDP的30%,到90年代末占GDP的7%左右。可以说,我国的市场体系建设、政府的宏观调控(即减少微观干预)都取得了长足的进步。国家的法制建设和惩治腐败的力度也都取得了长足的进步。但是,由于国家经济的巨大发展,GDP总量的巨大提升,市场价差(或租金)在21世纪初仍维持在5000亿以上,因此市场的寻租行为依然严峻.惩治腐败和腐败根源的治理任务仍然紧迫而艰巨。

寻租性腐败的危害主要体现在:(1)社会资源的浪费;(2)国家财富产出的减少;(3)滋生社会的既得利益集团,形成了特权阶层;(4)破坏了社会的规范体系;(5)动摇了公众(人民)的伦理价值观基础;(6)形成恶性循环的文化取向;(7)促成了社会变革的障碍集团或阶层;(8)毒化了党风、政风、社会风气;(9)腐蚀了干部队伍、引发政府信任危机;(10)严重损害了党和政府的形象与权威。

三、寻租性腐败的制度治理与权力管理

寻租性腐败行为的根本治理是以制度条件为前提的,制度创新与制度实施,可以从根本上治理寻租性腐败。(一)寻租性腐败的制度治理

由于寻租活动出现在政府承担一部分资源配置的职责,或者是以各种方式影响着资源拥有者对其资源支配和使用的这种制度下。因此,政府过多的干预是租金和寻租的根源。要消除寻租性腐败就要从管理上尽可能减少政府干预,把政府

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干预控制在一个适度的、规范的、符合现代市场经济制度的范畴内,并能创造公开、公正、公平竞争的市场环境的合理的边界上。

政府的制度治理主要体现在以下几个方面。

1.加入WTO后,政府加大了政策障碍的治理力度政策障碍包括各种不合理的限制、审批、标准、试点等等准入壁垒和交易壁垒,同时由于寻租的制度环境存在,也包括各种不合理的所谓特殊的优惠、待遇等等。加入WTO后,政府干预正向着仅限于修补市场缺陷,取消不合理的市场障碍,建立并完善市场准入机制和市场竞争规则,创造市场的公开、公正、公平的竞争环境。

2.政府机构改革使得政府向着精简、放权、清廉、高效的方向发展

国务院实行的政府机构改革,其目的就是下放权力、减少政府障碍,把更多的资源配置交给市场。权力的减少意味着滥用权力创租、设租、寻租的机会的减少,即把寻租的可能性限制在最小的范围内,便于监督、降低监督成本,这就有利于形成清廉、高效的政府管理组织。

3.进行政治体制改革,进行产权制度改革

党的十六大提出的政治体制改革和产权制度改革的目标,将从根本上提供社会主义市场经济体制建立的制度保证,使得改革得以配套,使得以市场机制有了根本保证。

政治体制改革和产权制度改革将会大大促进市场效率和行政权力效率,从而保证从根本上解决寻租性腐败行为。

4.更加符合市场规律的管理机制的完善与建立

随着改革的深入,政府在管理机制上更趋向于科学化、合理化、效率化,为从行动上解决权力寻租提供了现实的保障。如严格限制垄断,打破地区内和企业间的不公平竞争;如/费改税0政策的酝酿与实施;如建立租金消散机制等等。

(二)权力管理与解决权力寻租

符合市场经济体制、符合广大人民群众意愿的权力管理机制的科学建立,使得政府官员更加合理的行使行政权力,从而解决权力寻租的腐败现象,是权力管理的根本性任务。权力管理就是要使权力资源的配置,即权力行使、权力责任、权力利益更加科学化。这有利于对权力者、权力机制,权力环境更加合理的协调,井在保证效率前提下的监督与制约机制的建立。

1.建立高效的权力管理机制,提高权力者寻租的机会成本建立高效的权力管理机制就是要本着责权利相统一、相制约的原则,对于权力的配置、权力的获得、权力的行使、权力的责任、权力的利益和权力的监督形成有效的管理机制。使组织中尤其政府组织的掌权者能够正确、有效地在制约条件下行使权力,从而保证权力创造效益。

政府组织建立高效的权力管理机制,需要从根本上解决的措施有:(1)政府支配的资源量保持在适度合理的水平上,主要集中在公众公共服务领域。对国有资产的经营管理、对国有企业的市场发展主要采取引进市场机制运营;(2)政府主要进行宏观干预,管理宏观变量;(3)减少乃至很少进行微观经济干预,保持微观经济的市场运行机制;(4)精简政府职能机构,减少政府管理层次;(5)对政府掌权者严格实行法律监督和权力管理。

通过建立高效的政府权力管理机制,充分发挥政府管控的积极职能,在限制租金产生和寻租行为的同时,进行裁员加

薪,提高政府工作效率,把政府组织的个人和微观组织的逐利活动吸引到有利于社会财富的创造、有利于社会福利的提高上来,即提高寻租的机会成本,加大寻租的风险,削弱诱发寻租的动机,减少寻租的腐败行为。

2.建立有效的监督管理机制,惩治寻租性腐败

监督管理机制主要包括事前监督机制和事后惩罚机制。事前监督机制的建立、完善与强化,需要:(1)通过立法,界定公共权力的合法性与非法性标准,并且依法严格执行;(2)完善机构监督中应考虑多种权力之间的监督与制衡机制,形成上级对下级、同级之间、下级对上级的监督与制衡,以此达到权力与权力之间的均衡;(3)建立举报系统,引入民主监督机构,充分发挥公民权利对政府公共权力的监督作用;(4)实现舆论监督法制化,通过大众传媒的新闻监督,对寻租活动给以曝光和揭露。

事后惩罚机制的目的主要是通过严格惩罚,加强对寻租活动的治理,增加对权力寻租者的震慑,提高寻租成本.迫使权力者放弃寻租行为。因此,事后惩罚机制要:(1)通过立法,从重从严惩处非法出租、寻租活动;(2)党纪、国法、行政和经济处罚四管齐下,而不可相互替代;(3)对连续性寻租腐败行为,应实行加倍累进制惩罚机制;(4)对索贿受贿者依法从严惩处,而对行贿者可依法从宽处理,以打破行贿受贿的攻守平衡。

3.加强权力者的教育,构筑权力者抵御寻租欲望的心理防线

遏制寻租活动的有效方法除了依靠健全的体制、完备的法律、有效的社会监督外,还有一项重要的方法,就是道德制约,即通过强化政府权力者的道德修养和道德意志,使他们自觉主动抵御寻租活动。道德修养与伦理意识的自律培养,其外因作用也很大,对国家公职人员、党政干部的教育主要包括:(1)大众传媒的宣传教育;(2)思想政治教育;(3)职业道德教育;(4)法治教育;(5)制度、纪律教育;(6)人格教育等等。

总之,在社会主义市场经济的初期,租金的客观存在,寻租活动的客观存在必然会出现寻租性腐败行为的现象,随着政治体制改革的深入、产权制度变革的深化、法治建设与法治意识的加强、社会监督和权力管理机制的有效运转,随着国家公职人员道德自律意识的加强,随着党纪国法的严格执行,寻租性腐败行为正在因为寻租机会成本的上升而明显得到遏制,必将也会得到有效控制。

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