中国自然保护区管理体制综合评述

中国自然保护区管理体制综合评述

一、我国的自然保护区体系 1、历史发展 2、重要意义 3、规模

二、我国自然保护区的管理体制 1、分类体系

2、自然保护区的综合管理体系 3、自然保护区的经费机制 三、有关自然保护区的法律和法规体系 1、《中华人民共和国环境保护法》 2、《中华人民共和国自然保护区条例》 3、《中华人民共和国野生动物保护法》 4、《中华人民共和国野生植物保护条例》 5、《自然保护区土地管理办法》 6、其他相关法律

7、法律法规体系存在的问题 8、国际相关公约

四、关于我国自然保护区体系的现状判断和建议 1、完善自然保护地体系和法律框架 2、建立合理的经费分配机制 3、建立部门协调和监督机制

【内容提要】我国的自然保护区建设在经历了50-80年代的停滞期，80-90年代稳步发展和体制建设，到90年代后期到现在在数量和面积上的突飞猛进几个阶段，现在数量已经达到1939以上，约占国土面积的13%。我国绝大部分的生态系统，都有代表性的自然保护区，保护区体系覆盖了绝大部分的物种。中央和地方政府已经认识到自然保护区对我国生物多样性和生态系统的正常功能，以及当地经济的可持续发展和对更大范围甚至世界的重要意义，对自然保护区的重视程度正在迅速增加。我国的保护区管理已经从过去的数量增加过程，发展为在系统规划的基础上，逐步增加数量的同时，提高保护区体系的管理水平的阶段，真正发挥保护区体系的生物多样性保护和生态功能恢复和维持的重要作用。

世界自然保护联盟（IUCN）将保护地（protected area）定义为：通过法律及其他有效方式，特别用以保护和维护生物多样性、自然及文化资源的陆地或海洋。我国的自然保护区（nature reserve）被定义为保护各种生态系统或自然环境，保护生物多样性，拯救濒临灭绝的野生生物，以及保护自然历史遗产而划定的特殊的自然地域。在这些自然保护区中，既包括各种自然地带中各种生态系统的代表，又包括一些珍贵、稀有动植物种类的主要分布区，候鸟繁殖、越冬场所和迁徙停息的驿站，以及饲养、栽培品种的野生近缘种的集中产地。自然保护区的内涵还包括具有特殊保护价值的地质剖面、化石产地、冰川遗迹、地质

地貌、瀑布、温泉、火山口、陨石所在地、海岛等，甚至包括风光优美的自然风景名胜区、特殊的农业耕作区等等。 一、我国的自然保护区体系 1、历史发展

世界上第一个自然保护区是建立于1872年的美国黄石公园，至今已有130年的历史。而我国的第一个自然保护区是由中国科学院建立于1956年的广东省鼎湖山自然保护区，与“世界第一”相比，晚了84年。图1显示了我国保护区数量和面积各年度的增长情况，图2显示了国家级保护区数量各年度的增长情况。我国的自然保护区的发展过程和我国的自建国以来的政治变迁、政策改革和开放过程紧密相关。 图1 自然保护区数量和面积各年度的增长情况（见2.图1） 图2 国家级自然保护区数量各年度的增长情况（见2.1图2） 自1956年第一个保护区建立到1979年，保护区的发展一直处于停滞阶段，这是我国大跃进和文化大革命最艰难困苦的年代。十年浩劫使一些已经划定和建立的自然保护区被破坏或撤销，野生动植物资源遭到严重破坏，如云南西双版纳，1959年建立的4个保护区之一大勐笼保护区已遭毁坏而不复存在。到1979年底的24年间一共仅建立和保存了48个保护区（施光孚，2002），平均每年2个，国家级保护区的数量增长每年为0.3个。

1978年12月十一届三中全会召开以来，改革开放极大地促进了保

护事业的发展。1979年5月林业部、中国科学院等8个部、委联合发出《关于加强自然保护区管理、区划和科学考察工作的通知》。从1980年到1996年，保护区数量一直处于稳步增长阶段，平均每年增加55个保护区，6个国家级保护区。相应的法律和法规体系在这期间逐步建立起来。1978年2月，中国科学院设立了中华人民共和国人与生物圈国家委员会。1980年长白山、卧龙、鼎湖山3个自然保护区加入了世界生物圈保护区网。1981年4月，我国正式加入《濒危野生动植物种国际贸易公约》。1984年9月，全国人民代表大会通过了《中华人民共和国森林法》。1985年7月，国务院发布了《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》。1985年6月，全国人民代表大会通过了《中华人民共和国草原法》。1985年11月，全国人大通过和批准我国参加《保护世界文化和自然遗产国际公约》。1987年，国务院环境委员会颁发了我国在保护自然资源和自然环境方面的纲领性文件《中国自然保护纲要》。1988年11月全国人大通过了《中华人民共和国野生动物保护法》。1992年1月，国务院决定加入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》，1992年我国签署了《生物多样性公约》。1992年2月，国家环保局成立第一届国家级自然保护区评审委员会。1994年9月，国务院颁布了《中华人民共和国自然保护区条例》。同年11月，经地质矿产部批准发布施行《地质遗迹保护管理规定》，对地质遗迹类型保护区提出建设标准和管理要求。1994年10月，我国签署了《联合国防治荒漠化公约》。1995年2月，中国政府谈判代表团就全球环境基金（GEF）“中国自然保护区管理”项目与世界银行在美国世行总部华盛顿谈判，该项

目总额为1200万个特别提款权（相当于1790万美元）的全球环境基金赠款。同年6月在北京召开GEF“中国自然保护区管理项目”启动会。同年5月，国家科委批准由国家海洋局公布施行《海洋自然保护区管理办法》。1997和1998年中国发生严重的水灾和旱灾，严重的自然灾害和明显的生态恶化迹象，促进了1997年以来保护区数量突飞猛进的增长，平均每年增加160个保护区，16个国家级保护区。1997年国家环保总局发布了《中国自然保护区发展规划纲要（1996-2010）》。1998年在长江上游地区实施了禁伐令和1999秋天开始实施退耕还林还草和退耕还湖工程，2000年一年内保护区数量的增长达到320个。1999年提出了西部大开发战略，极大地促进了西部地区保护区数量和面积增加，2000年7月，国家林业局在兰州召开“加快西部地区自然保护区建设工作座谈会”。这一年在西部地区成立或扩建了几个超过5000平方公里的大型保护区，包括新疆罗布泊野骆驼、青海三江源、内蒙古根河冷水鱼、西藏札达土林等。2001年底《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程》正式启动。2000~2003年连续4年都建立国家级保护区10个和10个以上，2003年在年初和年中国务院分别批准了9个和29个国家级保护区，是历史上最多的一年。

因此中国已经采纳了建立一个国家保护地系统的政策，用以保护物种、生态系统和自然地区。政府的几个重点文件和规章制度明确显示了保护地国家政策。以下表1中列出了一些重点国家政策、文件和规章制度。

表 1：中国的一些重点国家政策、文件和规章制度 政策 日期 法规

中国建立的第一个保护地 1956 宣布成立鼎湖山自然保护区 承认保护地是国家计划编制中的重要组成部分 1979 《关于加强自然保护区管理、区划和科学考察工作的通知》

最早建立的3个 “人与生物圈” （MAB）计划的自然保护区 1980 人与生物圈国家委员会成立

承认保护地是法律实体 1981 《森林法》

颁布一系列有关保护地的规章制度 1985 《森林和野生动植物自然保护区管理方法》、《草原法》

中国承认保护地的遗产价值 1985 《世界保护文化和自然遗产公约》

承认保护地在生态保护需要之中的角色 1987 《中国自然保护纲要》

承认需要保护物种 1988 《野生动物保护法》 确定重要的湿地 1988 《拉姆萨湿地公约》

中国承担全球责任，分享从合理利用生物多样性中获得的利益 1992 《生物多样性公约》（CBD）

承认需要保护地质遗址 1994 《地质遗址保护管理规定》 国务院签署《自然保护区管理条例》 1994 《自然保护区管理条例》

制订了《海洋自然保护区管理办法》 1995 《海洋自然保护区

管理方法》

重申和批准广泛的政策文件 1992 《中国生物多样性行动计划》 遭遇水灾之后在广泛地区实施伐木禁令 1998 总理的决定 开展计划，在陡峭地区退耕还林 1999 《退耕还林/还草计划》 开展计划，缩小内陆农村地区和华东、华南城市地区之间的经济差距 1999 《西部大开发》

开展计划，提高农村的生活水平 2003 《第一法令》 目前，正在开展的工作是，在国家水平和省级水平，制订关于自然保护区、保护地分区和湿地规章制度的新立法。 2、重要意义 中国九百六十万平方公里的土地上有着丰富的生态系统。中国跨越经度50度，纬度50度，从盆地、平原、丘陵、到世界最高峰喜马拉雅山，从热带雨林、亚热带森林到温带和高寒森林，从海洋、淡水湖泊、沿河流上溯到高原淡水和咸水湿地，从湿润、半湿润到半干旱、干旱和沙漠。丰富的地理、气候和植被的变化，孕育了世界最丰富的生物多样性，不仅是中国经济发展和人民健康的基础，而且为世界人民提供了重要的生态价值。中国是世界上生物多样性最丰富的国家之一，被国际上的保护组织誉为“生物多样性大国”和“生物多样性全球热点地区”。 然而中国也面临世界最严重的人口压力和迅速的经济发展带来的严重威胁。植被破坏、生物入侵、野生生物资源过度利用、水资源耗竭、沙漠化等问题，使中国的濒危物种的数量不断上升。最新的中国物种红色名录评估工作研究（汪松、解焱，2004）发现中国物种受威胁的程度远远大于通常的估计。受到不同程度威胁和接近受威胁的比例，哺乳类

39.82%和10.69%、鸟类7.36%和7.36%、爬行类26.04%和15.3%、两栖类39.88%和19.63%、裸子植物69.91%和21.23%、杜鹃花科55.44%、兰科78.26%和21.24%。随着中国加入WTO以及2008年的夏季奥运会，世界对中国的兴趣也在与日俱增，而中国的生物多样性也会因此而面临更多的和新的威胁。

保护生物多样性最有效的方法之一是最大限度地保持当地生态系统中的当地物种。通过长期维持自然栖息地的可自我维持的种群，就可能以更少的花费有效地来阻止物种的灭绝。生物多样性得到保护是维持生态系统正常生态功能的根本，这些生态功能包括防止水土流失、改善气候和水资源、防治沙漠化、控制污染、减少温室气体、防范生物灾害等等。因此建立自然保护区和加强保护区的管理是保护生物多样性及其生态功能的最好方法。同时每年我国的自然保护区都会吸引数以百万国内游客，国外游客的数量也在迅速增长，生态旅游的发展能够促进当地社区的发展，缓解落后地区的贫困问题。良好的生态环境和生物多样性，也为当地的农业（特别是生态农业）、中医药、水利、园艺等的发展提供机会，从而促进地方经济的可持续发展。在保护好这些保护区的基础上，我们才能以这些自然保护区为中心和基地，逐渐实现更大范围的就地保护，以达到整个中国自然资源的可持续利用和发展。 3、规模

按照国家环保总局公布数字，截止2002年底，我国已经建立了1757个不同级别的自然保护区，到2003年6月，国家级保护区226个。全国自然保护区总面积132.9万平方公里，陆地的保护区面积约占陆地国

土面积的13.2%。对于自然保护区总数统计数字，在综合考虑了国家环保总局和国家林业局的统计数字，以及中国物种信息服务

（www.chinabiodiversity.com）中的数据，估计截止2002年底，我国不同级别的自然保护区数量在1939~1960之间，面积在112~144万平方公里之间（国家环保总局自然生态保护司，2002；国家林业局野生动植物保护司，2003；解焱等，2003），这个数字不包括香港、澳门和台湾，因为这些地区主要以国家公园的形式保护当地生态系统，和我国严格意义上的自然保护区有区别。虽然与我国的风景名胜区更类似，但保护力度要大得多。因此在本文的所有分析和数字中，都没有考虑港澳台的情况。在我国有分布的全部1238种哺乳类、爬行类和两栖类中只有49种完全没有任何保护区覆盖，其他的物种或多或少在某个或更多的保护区中有分布。虽然对于我国的很多重要生态系统的保护区面积的覆盖非常不够，但是我国超过85%的陆地生态系统或多或少都有代表性的保护区（国家林业局野生动植物保护司，2003）。

2001年12月21日《全国野生动植物保护及自然保护区建设工程》正式启动。野生动植物保护及自然保护区建设工程是我国野生动植物保护历史上第一个全国性重大工程，也是全国六大林业重点工程之一 。规划总体目标是：通过实施该工程，拯救一批国家重点保护野生动植物，扩大、完善和新建一批国家级自然保护区、禁猎区和野生动物种源基地及珍稀植物培育基地，恢复和发展珍稀物种资源。到2050年，使我国自然保护区数量达到2500个，总面积1.728亿公顷，占国土面积的18％，形成一个以自然保护区、重要湿地为主体，布局合理，类型齐全，设施

先进，管理高效，具有国际重要影响的自然保护网络。根据规划，工程建设分三个阶段进行。2001～2010年为第一阶段、2011～2030年为第二阶段，2031年～2050年为第三阶段。第一阶段的目标主要有：一是重点实施15个野生动植物拯救工程（包括大熊猫、朱鹮、虎、金丝猴、藏羚羊、扬子鳄、大象、长臂猿、麝、普氏原羚、野生鹿类、鹤类、野生雉类、兰科植物、苏铁）；二是加快自然保护区建设，使全国自然保护区数量达到1800个，面积1.55亿公顷，占国土面积的16.14％；三是加强天然湿地保护，力争增加国际重点湿地80处。 二、我国自然保护区的管理体制 1、分类体系 （1）行政级别分类

我国的自然保护区按照建立的行政级别分为国家级、省（自治区、直辖市）级、市（自治州）级和县（自治县、旗、县级市）级。这种级别分类和保护区的管理方式没有直接的关系，但和保护区管理的严格程度和获得政府等方面的重视程度紧密相关。通常保护区的级别越高，获得地方或国家的支持越大。

1979年8个部、委联合发出的《关于加强自然保护区管理、区划和科学考察工作的通知》中提出了4条建立新的自然保护区的条件规定，满足这些条件的地区可以申请成立保护区：

具有代表不同自然地带的典型自然生态系统；

?

参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。因此保护区内不能有除旅游之外的任何其他经济活动，核心区的原居民不得不移民，这些规定对于一些大型的湿地或草原类型的保护区是很难实施的。甚至在巨大的戈壁类型的保护区内限制所有的开矿活动，几乎是不可能的，因为这些矿产资源是当地的最重要的经济支柱。事实上，一些保护区如果加强当地社区的经济活动的管理，限制和控制对生物多样性带来威胁的活动，可以和保护目标相协调，使当地经济不会因为保护区的建立而遭受严重影响。目前，这种严格的管理要求，导致了在相当大数量的保护区，如面积大的或人口压力大的保护区，出现保护管理和当地社区发展的严重冲突。这往往使一些建立起来的保护区不能达到相应的保护目的。同时有些保护区因为无法禁止一些经济活动，例如许多新疆保护区内的矿产开发活动，因此造成有法不依，执法不严等情况屡见不鲜。因常常无法对这些宏观的破坏行为采取有力的处罚措施，因而造成处罚偏重微观破坏行为，而轻宏观破坏行为的局面。这种情况又导致本来可以严格执法的保护区有理由不严格执法，同时给保护区管理质量监测标准体系的建立带来障碍。

2、自然保护区的综合管理体系 （1）自然保护区主管部门

《自然保护区条例》第八条规定了国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国家院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。县

级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。目前林业和环保部门建立和负责的保护区占了所有保护区数量的87%（图4）。国家林业局因为主管我国生物多样性最丰富的森林、湿地和陆生野生动物，而建立和负责了我国绝大部分的森林、湿地和森林野生动物保护区。另外有农业、国土资源、海洋、水利、建设、中医药、科研、教育和旅游等共十几个部门分别建立了一定数量的保护区。这些主管部门对其主管的保护区有管理和执法权利。

图4 部门负责的自然保护区数量百分比（见2.1 图4） （2）物种保护主管部门

其他的法律和法规对相应的资源管理和保护也作了类似的有关主管单位的规定。例如《野生动物保护法》第七条规定：“国务院林业、渔业行政主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物管理工作。省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门主管本行政区域内的陆生野生动物管理工作。自治州、县和市政府陆生野生动物管理工作的行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定。县以上地方人民政府渔业行政主管部门主管本行政区域内水生野生动物管理工作。”因此国家林业局、农业部下属渔业局分别主管全国陆生、水生野生动物管理工作。《野生植物保护条例》第八条规定国务院林业行政主管部门主管全国林区内野生植物和林区外珍贵野生树木的监督管理工作。国务院农业行政主管部门主管全国其他野生植物的监督管理工作。国务院建设行政部门

负责城市园林、风景名胜区内野生植物的监督管理工作。国务院环境保护部门负责对全国野生植物环境保护工作的协调和监督。国务院其他有关部门依照职务分工负责有关的野生植物保护工作。对于这些被保护的生物，分别也有相应的主管部门来负责执法。例如林业部门有林业公安来执行违反《野生动物保护法》的案件。 （3）生态保护综合协调机制

保护区管理部门和机构繁多，部门之间冲突和隔离严重，按照《自然保护区条例》《野生植物保护条例》规定国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区和野生植物的综合管理工作。但是国家环保部门各级都面临管理能力不足的问题，导致其协调功能不能正常发挥。各个省，特别是行政更低一级的县，级环保部门下专门负责生态保护工作的处建立时间都很短，管理人员很少，有的省级的环保局负责生态保护的专职人员只有2-3人。同时这些人员还面临严重经验缺乏和专业知识不够的问题，导致环保部门的总体机构和管理人员能力不足。另外由于环保部门的有关生态保护的管理机制还正在成长中，经费严重不足。由于种种管理能力的不足，导致其在监督执法过程中，威性受到挑战，出现其他部门不与合作或配合的现象。因此国家环保部门在自然保护区的综合管理和协调方面的功能远未得到正常发挥，从而导致保护区管理缺乏足够的监督和协调机制。

同时针对一个特定的保护区而言，保护区有相应的主管部门，而保护区内不同的资源，又有相应的主管部门，这些主管部门可能会与保护区的主管部门不同。例如林业部门主管的保护区内河流中的鱼类，按照

《野生动物保护法》的规定，应由农业部门的渔业局主管。有的时候一个保护区出现十多个部门进保护区执法的现象。目前我国还没有明确的法律和机制保证有效地协调这些矛盾，因此，一旦部门之间存在冲突，必将导致保护区管理问题。

（4）自然保护区管理机构和人员

目前自然保护区的管理机构主要有以下几种情况：独立的管理机构；两个或两个以上的保护区共建一个管理机构；与其他管理机构两块牌子、一套人马；管理机构隶属于政府职能部门，为该部门的一个科（或股）；管理机构隶属于主管部门下属的企事业单位等。据2001年底的统计，我国约有62%的保护区建立了管理机构，但有1/3以上的保护区尚未建立相应的管理机构。约有73%的保护区配备有专门的管理人员，管理人员人数近3万人，平均每个保护区6人（国家环保总局自然生态保护司，2002）。但有的条件好的保护区，有管理人员近100人，有的只有1、2个，而且这些管理人员中有许多同时肩负所属主管部门的其他工作，有相当一部分人虽然被算入保护区管理人员编制，但实际投入保护区管理工作的时间很少。

人员不足主要是受经费不足的限制（参见2.3），同时管理人员的任命没有统一的职业标准要求、考核制度和选拔程序，导致鱼龙混杂。这不利于激励优秀的保护管理人才的积极性。对于行政决策失误，甚至是错误，没有建立有效的制约机制，对于许多决策失误，常常因为决策和后果产生存在的时间差，使作出错误决策的领导没有得到应有的处罚。最严重的情况常常是人事调动，因失误而给予撤职处分的都十分少

见。因而导致一些领导决策不慎重，为获取一时利益而不顾后果。同时出现有一些缺乏保护意识的工作人员从事非法的狩猎和利用保护区内资源活动的现象。再加上目前保护区管理人员缺乏专业培训，缺乏经验，缺乏生物学和生态学的知识，造成许多管理方式违背生态学原则。例如用外来植物恢复保护区植被，为防止火灾而破坏当地植被的正常火循环（或者长期阻止天然火发生，或者过于频繁地使用人工烧荒），过度投资于人工饲养，就地保护没有得到重视，甚至由于人工饲养造成的外来入侵、设施建设、高密度人工饲养种群等问题，给就地保护带来严重的负面影响。这些管理方式不仅不利于生物多样性的保护，反而导致生态进一步退化。 3、自然保护区的经费机制保护区的最大经费来源通常来自地方或部门。省级（自治区级）政府和主管部门会对其主管的保护区提供不同支持力度的经费，这些经费主要用于国家级和部分省级保护区。例如云南到1999年，对国家级和省级的保护区基础设施投资累计约5800万元（国家林业局野生动植物保护司，2000年）。省级保护区的机构人员事业经费在很多省份都被列入省级财政预算。更低一级市级和县级的保护区通常只能得到较少的或非常规的当地政府的经费资助。 国家财政每年为国家级保护区提供3000万元基础能力和管护能力建设费用，全国的226个国家级自然保护区都有资格由当地提出申请，经由主管部门审核，上报计委和财政部。通常每年批准大约有30个左右的国家级保护区，平均每个得到约100万的资金。这些经费全部用于基础能力和管护能力建设，其中部分可以用于保护区资源调查（非常规的），但其中不包括保护区人员培训，保护区的日常管护、资源监测和

巡护执法的费用。通常旅游收入也是保护区的经费来源之一，特别是象九寨沟、黄龙等有巨额旅游收入的保护区，保护区的经费就显得较为充裕。但对于大部分保护区来说，旅游收入十分少，甚至基本为0。也有相当多的保护区周边地区，甚至是保护区内的旅游收入被旅游部门或一些企业掌握，保护区主管部门和当地社区获得的收入十分有限，因而造成利益分配不均，为保护而作出贡献的单位和个人却得不到应有的补偿，使保护和经济利益之间的矛盾更加突出，也使保护经费不足成为突出问题。

来自国际的经费不定期地支持我国一些大型和高级别的保护区。全球环境基金（GEF）的直接投资保护区过千万美元的有2次。1995年GEF提供了总额为1790万美元的赠款，用于“中国自然保护区管理”项目。1999~2005年“中国湿地生物多样性保护与可持续利用”项目GEF投入1168.9万美元。另外还有一些中小型的投资，如1999~2002年的“罗布泊自然庇护所生物多样性保护”项目，GEF提供了75万美元。截止到2003年6月，GEF已经为35个中国项目（不包括中国参加的区域项目和全球项目）提供和批准提供了大约4亿美元的赠款，其中专门用于生物多样性保护的占13%，即约5200万美元。英国政府环境基金、欧盟（EU）、荷兰政府等在中国的保护区都有一些保护项目。非政府国际组织在中国的保护工作也十分活跃，包括世界自然基金会（WWF）、保护国际（CI）、世界自然保护联盟（IUCN）、英国野生动植物保护国际（FFI）、美国大自然保护协会（TNC）等。因此流入保护区的国际经费正在增长。 很多保护区，特别是级别比较低的保护区，国内的投资十分有限，

甚至维持工作人员的工资仍然很困难。能够得到的国内投资通常被分为基础建设经费、事业费和特殊项目费。基础建设费占了所有经费的绝大部分，常用于建设各种用房（如办公、救护中心、基本旅游设施，甚至动物园和植物园等）和道路（包括交通和巡护道路）建设；事业费基本上是指保护区工作人员的工资和一部分日常办公费用；特殊项目经费可能用于最初的保护区资源调查以及其他的短期项目。对于日常巡护、监测和执法，绝大部分保护区没有长期有保障的预算，就这点而言，可以说绝大部分保护区都面临严重的经费缺乏问题，导致绝大部分保护区并没有坚持长期有效的日常巡护、监测和执法。国际经费资助常常为一次性或非常规的经费，鼓励用于提高保护区管理人员的素质、资源调查和社区宣传和发展。但仍然有相当大的部分被用于基础设施的建设。通常国际经费为期5年左右的较多，现在有相当多的国际经费用于帮助保护区建立长期的基础和管理人员的巡护和监测能力，但这通常也不能保证这些工作的长期经费问题。

现有的这些经费机制或多或少地鼓励或引导保护区从事过度的基础设施建设，而非日常的保护监测、巡护和管理工作，这是目前保护区管理不善的重要原因之一。同时对各类经费的管理缺乏各级监督，经费管理情况各个保护区参差不齐，经费管理不善问题十分严重。在大量经费并没有有效地用于保护工作同时，很多保护区又迫于支付管理人员的工资压力，而寻求资源利用获取经费的方法，比较多的现象是不合理地发展生态旅游而导致保护区内资源的破坏。有的保护区由于管理不善，保护区的资源变成了一些人的赚钱工具。

三、有关自然保护区的法律和法规体系

《中华人民共和国宪法》是我国的基本大法，它制定了保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害；保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织和个人必须合理地利用土地；保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产等规定。《中华人民共和国刑法》规定，凡违反国家有关环境保护的规定，应负有相应的刑事责任。《中华人民共和国环境保护法》是环境保护领域的基本法律，是环境保护专项法的基本依据。环境保护专项法是针对特定的污染防治领域和特定的资源保护对象而制订的单项法律。目前已颁布了中华人民共和国“大气污染防治法”、“水污染防治法”、“固体废弃物污染环境防治法”、“海洋环境保护法”、“环境噪声污染防治法”等5项。为了合理地开发、利用和保护自然资源，特制定了“森林法”、“草原法”、“煤炭法”、“矿产资源法”、“渔业法”、“土地管理法”、“水法”、“水土保护法”和“野生动物保护法”等多部环境保护资源法。

1、《中华人民共和国环境保护法》

《中华人民共和国环境保护法》（1989公布并施行）的第二、十七、十八、二十、二十三、四十四条均涉及自然资源保护和自然保护区的问题。规定各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施加以保护，严

禁破坏；在自然保护区区域内，不得建设污染环境的工业生产设施；建设其他设施，其污染物排放不得超过规定的排放标准。已经建成的设施，其污染物排放超过规定的排放标准的，限期治理。 2、《中华人民共和国自然保护区条例》

最直接和最重要的管理我国自然保护区的法规依据是1994年10月9日国务院颁布的《中华人民共和国自然保护区条例》（从1994年12月1日起施行）。凡在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域内建设和管理自然保护区，必须遵守该条例。

第十八条规定将自然保护区划分为核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地，应当划为核心区，禁止任何单位和个人进入；除依照本条例第二十七条的规定经批准外，也不允许进入从事科学研究活动。核心区外围可以划定一定面积的缓冲区，只准进入从事科学研究观测活动。缓冲区外围划为实验区，可以进入从事科学试验、教学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危野生动植物等活动。原批准建立自然保护区的人民政府认为必要时，可以在自然保护区的外围划定一定面积的外围保护地带。

第二十六条规定禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。

大部分与自然保护区密切有关的部门分别就其直接管理自然保护区制定了部门规章制度：如《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》（1985年7月，国务院发布），《海洋自然保护区管理办法》（1995

年5月国家海洋局公布），《地质遗迹保护管理规定》（1994年11月，地质矿产部发布），《水生自然保护区管理办法》（1997年10月，农业部发布）等，它们对森林和野生动物类型，海洋类型、地质遗迹类型和水生自然保护区的管理做了具体规定。相当一部分省份制定了相应省级的自然保护区相关管理办法和实施条例。到具体的保护区，有一部分保护区也已经制定了针对其保护区的管理条例。 3、《中华人民共和国野生动物保护法》

1988年11月全国人民代表大会通过了《中华人民共和国野生动物保护法》，于1989年3月1日实施。《野生动物保护法》是为保护、拯救珍贵、濒危野生动物，保护、发展和合理利用野生动物资源，维护生态平衡制定的。《野生动物保护法》及其配套体系，为我国自然保护区野生动物保护工作，特别是查处非法狩猎等活动提供了法律依据和行动准则。

第八条 国家保护野生动物及其生存环境，禁止任何单位和个人非法猎捕或者破坏。

第十六条 禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物。因科学研究、驯养繁殖、展览或者其他特殊情况，需要捕捉、捕捞国家一级保护野生动物的，必须向国务院野生动物行政主管部门申请特许猎捕证；猎捕国家二级保护野生动物的，必须向省、自治区、直辖市政府野生动物行政主管部门申请特许猎捕证。

第十七条 国家鼓励驯养繁殖野生动物。驯养繁殖国家重点保护野生动物的，应当持有许可证。许可证的管理办法由国务院野生动物行政

主管部门制定。驯养繁殖国家重点保护野生动物的单位和个人可以凭驯养繁殖许可证向政府指定的收购单位，按照规定出售国家重点保护野生动物或者其产品。

配合该法的实施，1989年月1月，林业部和农业部发布了《国家重点保护野生动物名录》，分为国家I级和II级重点保护野生动物。2000年5月制定了《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》（简称“三有名录”），于2000年8月1日实施。1992年3月林业部发布了《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》，1993年10月，农业部发布了《中华人民共和国水生野生动物保护实施条例》。大部分省份制定了相应的省级重点保护动物名录，以及野生动物法实施条例。

4、《中华人民共和国野生植物保护条例》

1996年9月30日国务院发布，自1997年1月1日起施行，《野生植物保护条例》所保护的野生植物，是指原生地天然生长的珍贵植物和原生地天然生长并具有重要经济、科学研究、文化价值的濒危、稀有植物。药用野生植物和城市园林、自然保护区、风景名胜区的野生植物的保护，同时适用有关法律、行政法规。《野生植物保护条例》及其配套体系，为我国自然保护区野生植物保护工作，特别是查处非法采集植物等活动提供了法律依据和行动准则。

第九条 国家保护野生植物及生长环境。禁止任何单位和个人非法采集野生植物或者破坏其生长环境。

第十四条 野生植物行政主管部门和有关单位对生长受到威胁的国

家重点保护野生植物和地方重点保护野生植物应当采取拯救措施，保护或者恢复其生长环境，必要时应当建立繁育基地、种质资源库或者采取迁地保护措施。

1999年公布了国家重点保护野生植物名录，分为国家I级和II级重点保护野生植物。根据该条例，农业部于2002年9月发布了《农业野生植物保护办法》，建议划定野生植物类型的自然保护区，并按《自然保护区条例》管理。一些省份制定了相应的省级重点保护植物名录。 5、《自然保护区土地管理办法》

1995年7月国家土地管理局、国家环境保护局发布了《自然保护区土地管理办法》。其中第三条规定：县级以上人民政府土地管理行政主管部门统一管理自然保护区的土地；第七条规定自然保护区的土地，依法属于国家所有或者集体所有。自然保护区内的国有土地使用者和集体土地所有者，应该依照国家土地管理法律、法规，向县级以上地方人民政府土地管理行政主管部门办理土地登记，领取土地证书。依法确定的土地所有权和使用权，不因自然保护区的划定而改变；第八条规定自然保护区内土地的所有权和使用权争议，依照《土地管理办法》的有关规定办理。因此在划定自然保护区以前，原属于当地农民集体的土地权，按照规定应该仍然属于当地农民所有。第十二条规定新建、扩建自然保护区或者划定自然保护区的核心区和缓冲区，需要征用集体所有土地或者划拨国有土地的，依照《土地管理法》的有关规定办理。因此保护区主管部门可以从这些农民或集体征用土地，但必需按照《土地管理法》的相应规定。而目前许多保护区还没有能够按规定征用集体所有的土

地，但又开始按照《自然保护区条例》实施其管理权利。因此由于土地权属（包括该土地上的山林资源权属）和保护区管理权的分割问题，也导致许多保护区内当地农民的利益与资源保护产生严重冲突。 6、其他相关法律

与自然保护区管理有关的其他法律和法规有《中华人民共和国森林法》（1984，1998）、《中华人民共和国草原法》（1985、2002）、《中华人民共和国渔业法》（1986，2000）、《水产资源保护条例》、《野生药材资源保护管理条例》（1987）、《中华人民共和国水法》（1988）、《中华人民共和国水土保持法》（1991）等，它们分别就相应的资源提出了划定自然保护区，划建禁伐区、禁猎区、禁渔区、野生药材资源保护区，以及保护有价值的陆生或水生野生植物与野生动物等规定。 7、法律法规体系存在的问题

目前我国有关自然保护区管理的法律体系是以《自然保护区条例》为中心制定的一系列有关自然保护区的部门、省级和针对具体保护区的管理办法和实施条例，控制保护区内的人类活动和设施建设，以《野生动物保护法》和《野生植物保护条例》为主要的控制野生动植物资源破坏的执法依据，结合其他的相关法律如《森林法》、《草原法》、《渔业法》等。对于其他的保护地（包括风景名胜区和森林公园），有《风景名胜区管理暂行条例》（1985年），其他的法律，如《野生动物保护法》等同样对这些保护地也有效。这个法律法规体系是1996年以前建立起来的，其中大部分的法律是在我国计划经济气息很浓的80年代中期制定的（参见1.1），该体系的核心《自然保护区条例》是1994年制

定的。在现行市场经济条件下，保护区内及其周边社区的活动更多地受市场的影响，行政命令已经不再具有绝对权威的情况下，这个法律体系已经不能满足目前保护地管理的发展，必需要进行完善和提高。 例如对保护区分区和区内活动的规定缺乏足够的灵活性（参见2.1.3），因而很难有效地管理全国所有1900多个位于不同地点，具有不同条件，处于不同生态系统，面临不同人类活动压力的保护区。另一方面，这个法律体系在很多地方又十分笼统，遇到许多具体问题时又发现无法可依。因此总的来说，虽然我国目前已经有一些有关自然保护区的法律，但仍然缺乏一个有关保护地的合理的、清晰的和灵活的法律框架。

同时现行的法律和法规存在很多违背生态原则和自然规律的地方，例如过于强调植树造林，而没有强调维持生态完整性的前提，忽略生态恢复，结果造成人工林单一化严重，甚至大量种植外来物种，使这些人工林缺乏正常的生态功能。强调人工饲养繁殖野生动物，没有强调控制外来入侵种和维护野生动物正常生态习性等前提，造成保护区饲养繁殖当地或外来的野生动物的现象严重。这造成了4个问题：1）许多保护区成为了野生动物饲养场，使小范围内的某种或某几种野生动物的数量远远超过这个生态系统的承载量，最后导致生态破坏。2）如果饲养的是外来动物，特别是涉及种类繁多的情况下，形成生物入侵必不可免。3）人工饲养的野生动物因为与人类过于密切的接触，同时由于人工饲养密度通常超出其自然密度，导致出现疾病的可能性增高。如果这些人工条件下的动物再有机会和自然状态的野生动物接触，会将这些疾病传

染给野生种群，因而给野生动物的生存带来威胁。4）因人工饲养而使野生动物丧失野性，或改变饮食结构，依赖于人工食物，改变了野生动物在生态环境中的食物链的位置，或者改变了野生动物的生态习性（例如季节性迁移），使它们丧失了在生态系统中的正常生态功能，因而也使我们的保护偏离了其根本改善生态系统的初衷。 8、国际相关公约

我国自80年代开始就积极参与各种国际保护行动，参加了多项国际公约和网络，并积极履行这些公约规定的义务和接受监督。这些公约分别对野生动植物保护、生物多样性保护、生态恢复和保护、湿地生态保护等作了明确规定。

1978年2月，中国科学院设立了人与生物圈国家委员会。1993年加入国际人与生物圈保护区网，由中国人与生物圈国家委员会、林业部、农业部和国家环保局等部门共同发起组建的“中国生物圈保护区网络”正式成立。到2003年我国共有23个自然保护区加入了“世界人与生物圈保护区网络”，它们是吉林长白山；广东鼎湖山；湖北神农架；福建武夷山；甘肃白水江；云南西双版纳和高黎贡山；四川卧龙、黄龙、九寨沟、亚丁；河南宝天曼；内蒙古赛罕乌拉和锡林郭勒草原；黑龙江五大连池和丰林；广西山口红树林；江苏盐城；浙江南麂列岛和天目山；新疆博格达；贵州梵净山和茂兰。

1985年11月，全国人大通过和批准我国参加《保护世界文化和自然遗产国际公约》。截止到2003年，共有29处世界自然或文化遗产地或自然与文化双遗产地。其中属于自然遗产和双遗产有四川的九寨沟、

黄龙寺、峨眉山—乐山风景区；福建的武夷山；云南的三江并流；湖南武陵源风景区；山东泰山；安徽黄山。被列入遗产地的保护区都要按照世界遗产委员会规定的标准进行管理并接受委员会的监督。

1992年加入并于1993年1月5日批准了《生物多样性公约》，公约要求缔约国建立保护区系统，保护生物多样性和生态系统功能，防止引进、控制或清除那些威胁到生态系统、生境或物种的外来物种。 1981年签署了《濒危动植物物种国际贸易公约》，公约要求对造成或可能造成资源破坏而威胁到物种生存的野生动植物国际贸易进行控制。该公约已经成为强有力地控制某些物种的过度国际贸易的重要工具。

1992年签署了《湿地公约》。公约要求保护对世界具有重要价值的湿地，应设置自然保护区，促进湿地和水禽的保护。公约所指湿地是不问其为天然或人工、常久或暂时之沼泽地、湿原、泥炭地或水域地带，带有或静止或流动、或为淡水、半咸水或咸水水体者，包括低潮时水深不超过六米的水域。我国到2003年共有21处自然保护区被列入“国际重要湿地名录”，它们是黑龙江扎龙、三江平原、兴凯湖、洪河；吉林向海；海南东寨港；青海湖鸟岛；江西鄱阳湖；湖南东洞庭湖、南洞庭湖和西洞庭湖（目平湖）；香港米埔；上海崇明东滩、江苏大丰和盐城；内蒙达赉湖和鄂尔多斯；辽宁大连斑海豹；广东惠东港口；广西山口红树林和湛江。

此外，中国与蒙古、俄罗斯等国交界地区分别建立了国际自然保护

区（内蒙达赉湖），加强与周边国家在保护共同生态区域和迁徙物种方面的交流与合作。

四、关于我国自然保护区体系的现状判断和建议

我国的自然保护区建设在经历了50-80年代的停滞期，80-90年代稳步发展和体制建设，到90年代后期到现在在数量和面积上的突飞猛进几个阶段，现在数量已经达到1939以上，约占国土面积的13%。我国绝大部分的生态系统，都有代表性的自然保护区，保护区体系覆盖了绝大部分的物种。中央和地方政府已经认识到自然保护区对我国生物多样性和生态系统的正常功能，以及当地经济的可持续发展和对更大范围甚至世界的重要意义，对自然保护区的重视程度正在迅速增加。 然而，尽管被保护的土地面积越来越大，由于管理薄弱和经费短缺，导致保护地内生物多样性的丧失还在继续。中国在保护地的规划、建立和管理方面，还存在很多明显的问题。表现出来是非法猎捕、滥砍滥伐、过度放牧、外来入侵种、保护区内非法耕作或土地征用、污染、违反生态规律、保护区工作人员出售在保护区内采集的鸟类标本、过度发展旅游业，等等现象。但造成这些问题的最根本原因是目前我国还缺乏一个有关保护地的合理的、清晰的和灵活的法律框架。缺乏协调管理和统一监督的机制。经费筹措、分配和管理机制不合理，缺乏一个与和相应的管理目标、方法和经费体系结合在一起整个保护地的分类体系。 总之，我国的保护区管理已经从过去的数量增加过程，发展为在系统规划的基础上，逐步增加数量的同时，提高保护区体系的管理水平的

阶段，真正发挥保护区体系的生物多样性保护和生态功能恢复和维持的重要作用。

1、完善自然保护地体系和法律框架

我国保护区分类体系不完善，缺乏一套和管理目标、法律、管理方式、监督标准等联系在一起的分类体系（参见2.1.3），因而也无法建立起一套相应的法律框架和管理要求，致使保护区管理缺乏灵活性，不能因地制宜，不利于解决保护和发展之间的矛盾。这是目前我国保护区管理上的最大症结所在。我国急需制定一套适合我国情况的保护地分类体系，IUCN制定的6类分类体系应该是这个新的体系的最重要参考。同时需要将风景名胜区和森林公园也纳入到这个分类系统中，统一考虑。在建立起这套分类体系的基础上，建立起一套合理的有关我国自然保护地管理的法律框架。这个法律框架应该能够囊括所有的自然保护地（即包括目前的风景名胜区和森林公园等除自然保护区外的其他保护地形式），针对不同的类别，制定相应的目标、保护和发展要求，以及相应的管理标准和区划要求。国家可以根据生物多样性和生态功能重要性，统筹规划不同类别的保护地在各个地区的比例。针对某个具体地点，当地政府可以根据当地的自然环境条件、社会经济情况、生物多样性面临压力的类型，在符合国家的统一规划的原则下，选择建立适合的保护地类型。

2、建立合理的经费分配机制

配合这个保护地分类体系，应建立相应的经费分配机制。对于不同

类别的保护地采取不同的资金支持策略。对于保护要求低，娱乐和发展成分重的保护地类型，国家和地方的政府财政投资可以比较少，因为这种类型的保护地可以通过旅游和可持续发展获得经费来加强保护；而对于保护要求高，特别是严格意义的保护区，政府的投资应该大大加强，以确保我国生物多样性最重要的保护地能够达到最高的保护效果。这些保护地不应该依赖旅游等收入来维持保护工作的正常进行。 目前许多保护区管理不善的重要原因之一是良好生态系统的生态效益所产生的利益，如旅游、水土保持、水利发电等，没有合理地被分配到为保护而出力或承担损失的个人或集体，而使保护区面临保护经费缺乏或当地社区生计困难和生活水平降低，而大量的受益单位并没有反还足够的经费来恢复其活动所造成的破坏和维护生物多样性，因而造成保护区及其周边地区的生态破坏。因此急需建立一个公平分配利益的机制，以确保从加强保护所得的利益能够得到合理的分配，更好地激励改善生态环境的活动，缓解当地的贫困问题，缓解保护和社区发展的矛盾，甚至将保护成为当地经济发展的动力和机会之一。

另外，要加强经费的管理，确保经费有效地用于生态保护。政府的经费机制，如在经费申请、管理监督、奖励等方面，都应该引导使更高比例的经费应用于保护地管理人员素质提高、生物多样性监测和执法，使建立起来的保护区能够有效地开展保护工作，控制对基础设施建设的投资，特别是针对借用保护设施建设为名得到经费，实际却为发展生态旅游或其他经济发展作准备的现象。

3、建立部门协调和监督机制

国家环保总局肩负着对所有环境问题部门之间矛盾的协调以及生态保护管理效果的监督的任务。但由于环保系统各级单位在生态保护问题上机构能力和管理人员能力不足，导致在自然保护区管理上部门之间的矛盾协调不力，以及各个主管部门的管理缺乏统一监督等问题（参见2.2.3）。因此急待提高整个环保部门体系在生态保护管理上的能力，包括完善机构建设，增加和培训相关管理人员，明确其协调和监督的职责，建立生态保护标准体系，包括保护区管理水平标准和管理人员的职业标准，树立其在生态保护上的监督和协调方面的权威性。但考虑到目前环保系统还存在严重能力不足的问题，在短期内恐难胜任目前急需的大量工作，因此可以在国家级和省级分别建立“环境保护委员会”这样的松散机构（事实上过去曾有这样的机构，有的已经取消，有的过去没有发挥什么作用），对于重大生态保护问题，通过该委员会在高层领导层进行协调。对具体的保护区，针对多头部门管理和执法的情况，如果仅靠环保部门进行协调还不够的话，可以建立管委会，授权管委会统一执法，在未建立管委会的保护区，可以推行联合执法。

同时需要建立一套自然保护区管理标准、职业标准和评估体系，希望通过实施这样的标准来加强评估，并将评估的结果和保护区的经费支持力度和行政手段等奖惩制度联系在一起，加强协调和监督，提高总体水平。

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