2011年文化产业发展报告 - 政府管理篇4

2011年文化产业发展报告——政府管理篇

齐骥

自从市场经济产生以来，有关政府作用的课题就一直为各个时代经济学家所关注，并成为各个经济学派不断探索、阐述和争论的重要话题。市场经济时代，各国的实践和对经济运行的理性分析都证明，一种良好的经济运行机制，必须实现市场作用这只“看不见的手”和政府作用这只“看得见的手”的有机结合。另一方面，也要看到政府宏观调控面临的情况更加复杂，这也进一步加大了实行相机抉择的宏观经济政策的难度等。这种特殊的时代背景，要求人们不能在封闭的环境下思考政府作用，而要加强各国之间从理论到实践的交流，相互借鉴，相互合作。文化产业发展中的政府角色，不仅是简单主导型发展格局，而是政府与市场的良性互动，主导和引导相互作用的生态系统。

一、宏观调控并引导运行

宏观调控是政府管理文化产业以及推动文化产业发展的基本职能。政府应根据文化产业的产业属性和运行规律，采用经济、行政、法律、税收等手段，规范文化产业经营主体的行为，引导文化产业方面的投资，对文化产业实行宏观的监督和管理。政府在推动文化产业发展中的职能是全方位的，但重点工作应是定位在战略引导层面,文化产业要实现健康、科学、可持续的发展，离开政府战略规划的引导是不可能的。综观世界发达的国家，其文化产业的发展经验表明，根据本国国家经济和社会运行发展的现实情况和文化市场的发育程度、文化产业的发展状况，对文化产业进行全方位的综合调控，并在文化产业运行的各环节进行有效地引导，对文化产业的健康发展起到了决定性作用。

对于我国现阶段的国情和具有中国特色的社会主义市场经济体制机制而言，政府在文化产业的发展中扮演着十分重要的角色，是区域文化产业发展的总设计师，是文化产业行业顺利运行的总调度师，是决定文化产业未来发展走向和整体布局的总规划师。2011年，对于中国文化产业的发展而言，是一个战略性节点。十七届五中全会提出的“推动文化产业成为国民经济支柱性产业”战略部署和发展理念，十七届六中全会提出建设社会主义文化强国，推动文化大发展大繁荣的战略布局，为文化产业的宏观调控和运行引导提供了历史性参照和科学发展的坐标。

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陈锦华：《关于市场经济条件下政府的作用》，《经济改革与发展》1997年第2期。 齐仁庆：《文化产业发展进程中的政府职能》，《中共中央党校学报》2011年第5期。

因此，政府在文化产业宏观调控中“不仅要有前瞻眼光，充分考虑国际文化产业的热点和发展趋势，恰当确定文化产业的国际定位和发展方向，同时还应当明确，本土特色是文化产业在国际市场中的核心竞争力，”①同时，政府还应在文化产业的中观运行和行业引导方面，通过法律手段、资金扶持、中介服务等手段有效地进行市场资源的综合配置和配套，确保产业健康发展，并逐步在微观上培育期“企业——社会——政府”良性互动的制度构架，从而有效推动文化产业的经济增长和社会贡献。

2011年末，各省、自治区和直辖市紧密围绕建设社会主义文化强国的目标，贯彻十七届六中全会精神，结合地方特色和发展现状，针对区域文化产业的发展做出了科学的调控和布局重点。例如，北京市提出要率先建成现代文化产业体系，不断提高发展的质量，文化创意产业增加值占全市地区生产总值的比重力争达到18%，整体实力和国际竞争力位居全国前列。同时，北京市还针对建设全国文化创意中心这一宏观目标，提出使高层次领军人物和高素质文化人才不断涌现，建成具有世界影响力的文化产品原创中心、展示中心和国家优秀文化产品生产中心，“北京创意”、“中国创造”成为首都文化的鲜明标识，以及文化科技深度融合，坚持走出去，引进来，加强国际国内合作等具体任务。上海市以推动文化创意产业成为支柱性产业为发展目标。提出以创新、融合、提升、开放为主线，到2015年文化创意产业增加值占全市生产总值的比重由2010年的9.75%提高到12%左右的宏观目标，并着力通过优化文化创意产业布局、培育和扶持文化市场主体、着力改善产业发展环境和推动文化产品和服务“走出去” 等对文化产业进行引导。天津市提出要着力做大做优做强，推动文化产业跨越式发展。并通过加强产业规划和政策引导，健全协调推动机制，加大推进力度，加快发展步伐，显著提高质量效益，显著提高规模化、集约化、专业化水平，显著提高文化产业整体实力和竞争力，使文化产业成为新的经济增长点、经济结构战略性调整的重要支点、转变经济发展方式的重要着力点。

2011年文化产业的宏观调控和管理得到了有序的运行和战略的突破，文化发展的足音日趋强劲。然而不得忽视的是，长期以来，我国政府直接介入经营性文化领域，官办各项文化事业，限制了市场主体办文化企业的权利，阻碍了文化产业的发展。这种政府既要“办”又要“管”的文化产业发展模式，不符合市场经济运行规律，不利于政府集中精力从宏观上制定文化产业的发展规划和法规政策。因此，2012年，随着“十二五”进入重要的发展周期，文化产业的宏观调控与管理要更加有力地确保文化产业的顺利发展，政府需要切实转变职能，实现从“办文化”向“管文化”转变，从微观管理向宏观管理转变，从直接管理向间

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丁俊杰：《发挥政府对文化产业的推动作用》，2009年11月17日版。

接管理转变，从主要运用行政手段转向运用经济手段、法律手段来调节文化市场的供求关系，①以一种全新的方式作用于区域的综合协调发展，以一种科学的模式服务于社会主义文化强国建设，以一套完善的制度满足文化市场和文化消费的需求。

二、制定政策并延续政策

过去的一年，文化产业的发展在政策层面上得到了广泛的支持，文化生产力不断得以解放，文化发展活力逐渐释放。事实上，整个“十一五”期间，从中共中央、国务院发出《关于深化文化体制改革的若干意见》到2010年《文化产业振兴规划》；从2010年1月，《国务院办公厅关于促进电影产业繁荣发展的指导意见》的发布，到2010年4月中宣部、财政部、中国人民银行、文化部等部委联合下发《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》；从文化部制定出台的《关于加快文化产业发展的指导意见》到新闻出版总署的《关于进一步推动新闻出版产业发展的指导意见》，②“十一五”文化改革和发展取得了新的成就。2011年，十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》(中发〔2011〕14号,以下简称《决定》),是深入推进我国文化改革发展的纲领性文献,为推动文化繁荣发展指明了方向。

2011年，文化产业的发展进一步得到地方政府的重视，在2011年上半年各地召开的两会中，文化产业都成为重点和热点话题，我国大部分省区市都召开了由地方最高级别领导主持或参加的推动文化产业发展的专门会议，对各自区域的文化产业发展进行了资源梳理、特点总结和发展规划，体现出东部地区以大城市为中心、以新兴产业门类为主的文化产业发展特点，中西部地区以区域文化资源为基础、以特色为主导的跨越式文化产业发展路径。③随着《决定》的出台，给地政府也分别出台了针对区域文化产业大发展大繁荣的实施意见。如2011年11月2日中国共产党天津市第九届委员会第十一次全体会议通过了中共天津市委关于贯彻落实《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》的意见；2011年11月12日中国共产党上海市第九届委员会第十六次全体会议通过了中共上海市委关于贯彻 《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》的实施意见；2011年11月9日中国共产党四川省第九届委员会第九次全体会议通过了中共四川省委《关于深化文化体制改革 加快建设文化强省的决定》；2011年10月25日中国共产党黑龙江省第十届委员会第十八次全体会议通过了中共黑龙江省委

齐仁庆：《文化产业发展进程中的政府职能》，《中共中央党校学报》2011年第5期。 《写给文化产业的2011》，《中国文化报》2011年1月5日版。 ③

《2011，文化产业进入黄金发展期》，《中国文化报》2011年12月23日。

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关于贯彻落实《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》的实施意见等。文化产业在加快转变经济发展方式、满足人民群众精神文化需求、维护安定团结政治局面、全面建设小康社会具有的重大而深远的意义开始被政府部门深刻的认识和理解。

文化产业政策的延续分为横向和纵向两种类型。横向政策延续，主要是指政府对与文化产业相关的周边产业的扶持政策。文化产业是一个交叉型产业，与诸多产业密切相关。产业政策的制定应兼顾文化制造、艺术品投资、建筑等周边产业，为文化产业的发展提供支撑作用。纵向政策延续，主要是指产业政策的持续性和周期性。文化产业的发展是一个长期过程。能否提供持续、稳定的产业政策和相关扶持措施，是决定我国文化产业能走多远、走多快的重要因素。同时，文化产业所具有的特殊性决定了政策在内容方面需要加强对文化产品生产和运营的引导和规范,需要加大对产业的扶持力度,需要建立完善的配套政策,需要完善管理体制、提升发展水平。只有在政策内容上满足这些特殊的需求,才能真正发挥政策的积极作用。②此外，政府在文化产业中的作用除了通过制定政策规划文化产业未来的发展战略，明确文化产业布局的战略思路，规范文化产业发展的市场行为之外，还要通过有效的手段确保政策落地，延续政策确保产业的发展得到长效保障。

需要强调的是，政策的制定必须建立在满足文化传承与创新的规律、产业发展和市场经济的一般性规律的基础上。目前，我国的市场尚处于发育阶段，市场运行还不规范，市场规则也很不健全。政府的宏观调控如果违背市场运行的规律，就会变成不必要的行政干预，就会阻碍经济的发展，危害市场的发育。因此，在2012年中国文化产业的发展中，政府还需要在文化经济发展规律的基础上，继续通过制定文化发展规划、强化公共服务职能、完善文化产业政策、规范文化市场监管等方式，营造更加有利于文化发展繁荣的政策环境、法制环境、社会环境。

三、搭建平台并提供服务

当前政府推动文化产业发展，重点在政策法规体系建设、文化产业示范园区和基地建设、骨干文化企业和战略投资者的培育、文化市场体系建设几个方面，而当务之急是制定完备的文化产业政策体系，为文化企业搭建投资融资、展示交易、信息交流、人才培养和技术研发等公共服务平台。党的十七届六中全会进一步提出要“建设国家新媒体集成播控平台，产学研战略联盟和公共服务平台，

丁俊杰：《发挥政府对文化产业的推动作用》，2009年11月17日版。 欧阳坚：《文化产业政策与文化产业发展研究》，《中国经济出版社》2011年6月版。 ③

陈锦华：《关于市场经济条件下政府的作用》，《经济改革与发展》1997年第2期。 ④

欧阳坚：《文化产业政策与文化产业发展研究》，《中国经济出版社》2011年6月版。

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完善中国国际文化产业博览交易会等综合交易平台，搭建文化人才终身学习平台和搭建公益性文化活动平台”等，这将为文化产业的发展，提供更便捷的服务，搭建更有力的平台，而多元功能和多项资源进行整合和共享的文化产业平台建设，也更加有利于资源配置和市场要素的有效流动。

近年来，政府在文化产业发展过程中，已经通过建立文化产业园区、文化产业行业协会、文化产权交易中心等载体，搭建了文化产业服务的平台，包括文化产业的技术服务平台，文化产业的投融资服务平台以及文化产业的人才平台和营销服务平台等。这些平台在产业的实际运行和企业的做强做大中已经发挥了一定的作用。2011年，文化部继续开展“国家文化产业示范基地影响力评价”工作。以“鼓励文化内容创新、兼顾社会效益和经济效益、行业内领先示范和统筹考虑行业间和地区间平衡”为原则，从文化内容创新、社会效益和经济效益三个方面，综合各项定量指标和专家定性指标进行评价，最终遴选出了“2011年度十大最具影响力国家文化产业示范基地”。此外，北京、深圳等地文化产业博览交易会依然在国家文化产业交易平台以及文化产品与服务的贸易平台的打造上起到了重要的推动作用。北京文博会上，北京市文化创意产业促进中心与北京银行、交通银行北京市分行、工商银行北京市分行、农业银行北京市分行达成战略合作，签订的贷款合同总金额高达86.7亿元，有效推进了文化产业与金融资本的对接。事实上，

2011年文化与金融对接的步伐进一步加快，金融机构开始全面介入文化产业的整个链条，银行、保险、风投、私募等针对文化产业特性做出了一系列探索，创投、风投、天使基金、种子基金等投融资工具不断扩充。随着福建首支文化产业基金海峡文化产业投资基金的成立，其投资于新闻出版业、广播影视业、网络文化产业、动漫游戏产业等文化产业的发展战略充分表明文化产业已经成为国家经济发展的重点门类和朝阳产业。而上海市“凯德艺术家基金”作为近来首个由外资企业发起并出资的文化专项基金也获准在上海文化发展基金会旗下正式设立。此外，北京已开始陆续建立的文化创意产业投资基金计划年底成立运营，首期规模为10亿至20亿元，目标100亿元。文化产业的身影在国内的资本市场较为罕见，即使目前文化传媒板块上市公司的数量依然是少数，但这种现象正在悄然转变。2011年10月下旬江苏凤凰出版传媒股份有限公司IPO申请获准，成为文化产业政策利好后的首单文化企业IPO，而根据相关统计显示，2011年至今，共有15只文化产业投资基金设立，总募资规模达381.5亿元，平均单笔基金规模达25.43亿元。由财政部、中银国际、中国国际电视总公司及深圳国际文化产业博览交易会有限公司等联合发起，并计划吸收国有骨干文化企业、大型国有企业和金融机构筹集资金，总规模为200亿元的中国文化产业基金是迄今为止规模最大的文化产业基金。

文化部数据显示，2010年中国艺术品交易总额已经达到1694亿元，年增长率41%。随着文化艺术品投资和产权交易市场的迅速崛起，作为文化产业与金融资本对接平台的文交所一时间火了起来。其中，以天津文交所为代表的艺术品份额化交易，因大涨大跌的极端价格走势成为业内关注的焦点。目前国内文化产权交易所已经超过60家，水平参差不齐，并且由于缺少相关法律规范，文交所的“野蛮生长”不断被叫停，在国务院颁布“38号令”后，地方政府将重新定位文化交易市场的性质、功能和作用，文化产品交易必将走向法制轨道。但是也从另外一个维度上反映出，艺术品份额化交易的先天不足亟待在2012年能够彻底在政策引导和宏观调控下得以解决，文化艺术产品更亟待规范的资本流通平台和更为科学合法的产权交易方式。

随着文化产业商业模式的清晰，文化产业制度立体式创新的深入，政府和文化企业之间产权的逐步明晰，文化产业市场主体的强大以及文化产业中间组织的建立健全，政府在文化产业的综合配套服务方面必将起到更为重要的推动作用，因此，探索建立文化发展创新实验区或文化产业综合配套实验区已经成为当前我国许多地方的先行探索，文化产业实验区的建设将进一步整合政府在文化产业发展中的功能和作用，更加突出服务的有效性和针对性，既是中国进一步深化文化改革，完善社会主义市场经济下文化产业发展制度的有效路径，也是中国协调文化产业的区际间发展关系，探索区域文化产业发展新模式的有力探索。而从“外在政策推动”到“内部制度变迁引导”的实验区模式，也将进一步催生文化产业内生制度创新的增长极。

文化部数据显示，2010年中国艺术品交易总额已经达到1694亿元，年增长率41%。随着文化艺术品投资和产权交易市场的迅速崛起，作为文化产业与金融资本对接平台的文交所一时间火了起来。其中，以天津文交所为代表的艺术品份额化交易，因大涨大跌的极端价格走势成为业内关注的焦点。目前国内文化产权交易所已经超过60家，水平参差不齐，并且由于缺少相关法律规范，文交所的“野蛮生长”不断被叫停，在国务院颁布“38号令”后，地方政府将重新定位文化交易市场的性质、功能和作用，文化产品交易必将走向法制轨道。但是也从另外一个维度上反映出，艺术品份额化交易的先天不足亟待在2012年能够彻底在政策引导和宏观调控下得以解决，文化艺术产品更亟待规范的资本流通平台和更为科学合法的产权交易方式。

随着文化产业商业模式的清晰，文化产业制度立体式创新的深入，政府和文化企业之间产权的逐步明晰，文化产业市场主体的强大以及文化产业中间组织的建立健全，政府在文化产业的综合配套服务方面必将起到更为重要的推动作用，因此，探索建立文化发展创新实验区或文化产业综合配套实验区已经成为当前我国许多地方的先行探索，文化产业实验区的建设将进一步整合政府在文化产业发展中的功能和作用，更加突出服务的有效性和针对性，既是中国进一步深化文化改革，完善社会主义市场经济下文化产业发展制度的有效路径，也是中国协调文化产业的区际间发展关系，探索区域文化产业发展新模式的有力探索。而从“外在政策推动”到“内部制度变迁引导”的实验区模式，也将进一步催生文化产业内生制度创新的增长极。

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