三、人性化行政执法的必要性

三、人性化行政执法的必要性

（一）法律与人性的相通

“一切科学对于人性总是或多或少地有些联系，任何学科不论似乎与人性离得多远，它们总是会通过这样或那样的途径回到人性”。法是人的创造物，法与人性之间就必然地具有这样那样的联系，简直就是人性发展的产物。而法律的内在属性与人性的相通，也决定了行政执法的人性化必要性。

首先，人是自然性、社会性、意识性的结合，而这种结合正是法的价值的人性基础。

人的自然性，在多个层而上影响甚至决定着法的产生与价值，人具有自然性，则必须满足自己的物质生活的需要。满足这种需要的途径和方式如何，就有道德上的正当与不正当、法律上的合法与不合法的问题。用劳动、交换的方式，人们都可以获得自己需要 的物质生活在资料，如果采取诈骗、抢劫、抢夺、偷盗等方式也可以获得自己需要的物质生活资料，这种方式必然会危害人数的生活秩序，危及人类的生存，对此必须予以禁止。但是对于这种获得方式，仅靠道德是无法彻底禁绝的。道德难以制止其中的恶行，于是在这个意义上，远比道德更有外在强制性的社会规范——法就有了产生的必要，法也就获得了弥补道德不足、实现道德原有期望目标的价值使命。其

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次，人的自然性，对于法的某些价值追求来说具有直接的决定与根据的意义。人是自然的人，自然生命的存在与安全必然被放到相当首要的位臵加以特别强调。当原始社会规范、道德都无力保护人的生命的生存、安全的单个，法的价值也就凸显了出来，应当说作为法的价值的生存、安全，首先就是源于人的自然性的。没有人的自然性，断无谋求生存、安全之说。法的其他许多价值也无不需要以人的生存与安全作为最基本的依据和前题。

人的社会性决定了法的社会性。法基于人的需要应运而生，是为人服务的。人类为什么要创设法？是因为人一旦社会化以后，为了自己的生存与发展，就可能会与他人之间产生冲突。这种冲突的产生，是由人类生存与发展的重要性和物质生活资料等的稀缺性所决定的。人为了更好地生存需要，就必然对他人的恶性以及恶行进抑制，对分配和交换制度进行规制。人如果不是社会的，而是绝对孤立的存在，当然就没有人与人之间的关系。人也就没有与他人合作、与他人交换、被他人侵犯等问题。法总是调整人与人之间的关系的，是人与人之间的行为准则。因此，人没有社会性，就不可能有法的产生，法也因此而失去了自己存在的根据。其次，人的社会性是法的某些价值的最直接的基础与来源。如秩序、平等、公正等，他们都是以人的社会性作为自己最根本的依据的。有人与人结合的社

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会性，才会有人与人之间具有稳定性或一致性或连续性的关系状态—秩序。人的平等总是在人与人的共存中提出和要求的。仅就一个人来说，平等是没有意义的。个人的平等因没有参照系数，也就无所谓平等或不平等。公正之所以叫公正，就不会是没有社会 性的人所能具有的。公者乃多人之谓也。没有社会性的人当然不存在“公”的可能。所以人的社会性为法的产生提供了前提条件，同时决定着法的价值设定。

人的意识性是法产生的精神基础。人的意识性使人能动地、创造性地对待外部世界，引导人有目的去创设人为世界，包括创设人为世界的各个部分。法是人为世界的产物。人们之所以会创设天地之间本不存在的法，首先依赖的就是人的意识性，有了这种意识性，人们才有了法产生所必须的主体创造性。尽管法的起源并非完全自人的完全自觉的认识，在一定程度上还是社会发展到一定阶段，自觉不自觉的产物，具有一定的自发性质。但并不排除人的意识性对法产生的意义。法的一切价值，包括直接导源于人的自然性的生存、安全，和直接导源于人的社会性的秩序、平等、公正，等等，以及自由、人权、法治等都无法脱离人的意识性，它们都是人的精神活动的结果。

人的自然性、社会性与意识性共同构成了人的属性。这三者的统一，为法的产生，为法的价值奠定了人性基础。

其次，人的阶级性决定法律的阶级性。自然法学家们认为，

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自然界存在着一种自然法，该法不以任何个人的意志为基础，不因社会形态的不同而各异，代表着人类正义。而法律则是由国家制定或认可的社会规范，起伏不定人们权利和义务并以人们的权利和义务为主要的内容。人们制定成文法律并努力使之接近自然法中的正义的标准，通过法律所表现的内容，代表了人类对正义的实现的愿望，但由于人类在社会的阶级性，也决定了法律的阶级性。马克思、恩格斯在其合著的《德意志意识形态》一书中指出，法律是由统治阶级的共同利益所决定共同意志的体现，在《共产党宣言》中则具体地提示了资产阶段法的本质，指出“你们的法不过是被奉为法律的，他们这个阶级的意志……而这种意志的内容是由你们这个阶级的物质生活件所决定的。”马克思和恩格斯这一论断，从直接的意义提示了法的阶级属性。

第三，人对秩序的需求是法的内在价值的集中体现。秩序是人类一切活动的必要前提，是人类思想的要素和社会的基本目标之一，有秩序的社会生活是人类其他活动的前提。法律是秩序的象征，又是建立和维护秩序的手段。无论是保障每个普通人的人身权、财产权，还是维护政府的权威，保证社会的正常状态。无论是打击犯罪，还是推进科技的发展，都是为了人的发展，为了人的利益。正如马克思、恩格斯所说的：“国家是属于统治阶级的各个个人借以实现其共同利益的形式”

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，

“由他们的共同利益所决定的这种意志的表现，就是法律”

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。一句话，法的产生、发展都是为了人的发展，基于人的需

要，其本身就是人性的体现。柏拉图一生致力于理想国的构想，最终在其《法律篇》中不得不指出：“人类必须有法律并且遵守法律，否则他们的生活将像最野蛮的兽类一样。………”“人类”的本性将永远倾向于贪婪与自私，逃避痛苦，追求快乐而无任何理性，人们会先考虑这些，然后才考虑到公正的善德。这样，人们的心灵是一片黑暗，他们的所作所为，最后使他们本和整个国家充满了罪行。如果有人根据理性和神的恩惠的阳光指导自己的行动，他们就用不着法律来支配自己；因为没有任何法律或秩序能比知识更有力量，理性不应该受任何东西的束缚，它应该是万事的主宰者，如果它真的名副其实，而且本质上是自由的话。但是，现在找不到这样的人，即使有也非常之少；因此，我们必须作第二种最佳的选择，这就是法律和秩序。”

综上所述，法律尽管表现出了一种刚性的模式，实际就其内在价值取向及其立法功能来说，它与人性是相通的，众多冰冷的法律的条款中折射出大量人类的温情共性。同样从法律内在的要求出发，也要求行政执法在将法律付诸实施中不得背离其人性化的内涵和本质。法律在自身完善过程中，在以接近人性的标准，与人类的善恶观、理性与非理性的统一减少差距的

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过程中，也需要依靠人性化执法中对人性的内容进行不断发展和运用。

（二）现代法治理念对人性化行政执法的要求 其一，法治的核心内容是要实施“良法之治”，所谓“良法”并不是说法律的内容单以某种主流价值观去压制人性。事实上良法就是把社会各个分歧内容予以包容，寻求共同的秩序和标准。当法律愈能容纳分歧，法律才愈接近人类的理性标准，执法才可以更有效地符合人性要求。

权利意识是人性的具体化表现之一，人性中的共性特点恰能使每一个人在其权利范围内可自由地作出行使自己的权利的行为，它其实就是鼓励或容许一定程度的分歧存在于人民之间。故在执法中赋予人性化内容，能有效地为法治的人权保障目的提供一整套完整的标准。从这个层面上分析，保障人权，实现人性化执法是现代法治社会行政的重要内容之一。

其二，现代法治社会，对于行政执法不再强调以往单纯的“管理论”或“控权论”的目的，而是通过强调对政府权力的法律约和程序规范，调动和平衡执法主体与相对人的相互关系来防止行政权的滥用、防止非人性行政执法，避免给人权带来不必要的侵害。从平衡论的功能来说，保障人性是现代法治社会行政执法最重要的目的之一。

与管理论、控权论相比，平衡论是积极的行政洁哲学。政

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治民主制度化有助于行政执法真实地反映、凝聚民意，积极地化解政府与公众之间的对抗，全面展示“人民政府”的内涵。由此可见，平衡法体现着民主政治的正当要求，正视政治、回应政治而又不过分依赖于政治，它以民主的精神来感化政治、以理性的规则来约束政治，体现了人文精神和实质。

其三，现代法治对行政的要求，是将之面临三方面的责任关系：第一，对相对人的责任关系，即不侵犯相对人的合法权益；第二，对国家的责任关系，即不违反国家意志和政策、计划和法律；第三，对公共利益的责任关系，即不侵害社会公益。这三方面是行政行为过程中必须同时考虑的问题，而这三方面的责任可能是统一的，协调的，也可能是不统一的、不协调的。因此，为了防止政府以正当的理由为借口来掩盖其行使职权中的过错，行政法总是把精力专注于保护相对人的正当利益方面。也上下左右因为如此，在行政执法中，对人性化的内容同样需要注入大量的关注。

从现实意义上而言，我国各级政府多年来一直坚持把立党为公、执政为民作为执政方针，把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点。在依法行政过程中，以不断满足人民的多方面要求和促进人的全面发展作为工作重心；以不断提高人民群众物质文化生活水平和健康水平作为经济发展计划；强调要尊重和保障人权，包括公民的政治、经济、文化权利；要不断提

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高人们的思想道德素质、科学文化素质和健康素质；要创造人们平等发展、充分发挥聪明才智的社会环境等，这一切执政的目标，都是富有人性的内涵的。这些执政的目标也都需要通过行政执法以及其他各种执政方式予以实现。

（三）人性化执法是实现法律“以人为本”、体现现代法治政府的服务性本质的重要保证

政府与老百姓到底是什么关系呢？是单纯的体现高高在上的物权思想的管理关系，还是体现公仆与主人内容的关系？

19世纪的古典行政法是以“个人本位”为人文精神的。它在公共利益与个人利益关系上的价值判断是互相冲突，在道德观念上的价值取向是到不信任和互相猜疑，因而在行为关系上的理念是竟争或对抗。也就是说，政府与公民间的行为关系，是一种命令也服从的关系，或者是命令与控制的关系。但是，20世纪以来的现代行政法是以“社会本位”为人文精神的，它在公共利益与个人利益关系上的价值判断是相互一致，在道德观念上的价值取向是互相信任，因二者在行为关系上的理念就是服务与合作。也就是说，政府与公民间的行为关系是一种服务与合作的关系，行政行为是一种在公民的参与下的服务行为。

服务作为行政行为的新理念，并不是将这一理念输入到原行政行为中，而是行政行为理念的根本性和实质性变革，为我

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们认识行政行为的主体、权力和效果等要至少提供了新的思维方式和认识，也为实施行政行为提出了新的要求：（1）行政机关是服务机关。行政机关在本质上是公众的服务者。从理论上说，行政机关是全社会成员共同利益的代表者和各社会成员个人利益的维护者，与公众之间的利益关系代表与被代表、公共利益与个人利益之间的关系。行政机关所代表的公共利益，不是供其本身或其工作人员享受的特殊利益，而是分配给公众来享受的利益，是用于保障个人利益的利益。公共利益的集合、维护和分配，是因为单个的社会成员无法或难以实现自己的这种利益。因此，社会成员需要这样的服务机关，行政机关只能是服务机关。我国《宪法》第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”其精神就是“人民委托行政机关管理国家行政事务，目的就是要使其精神就是”人民委托行政机关管理国家行政事务，目的就是要使行政机关为自己服务”，而不是为了实现专政进行发号施令。（2）行政权的服务功能。行政行为是运用行政权所作的行为。行政权实质上是对公共利益进行集合、维护和再分配，目的是为了保护个人利益，确保个人追求和实现自己利益的公平机会，实现社会成员实际占有利益的基本公平。因此，行政权是一种服务权。同时，这种公共服务是无法由他人替代

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的，这种服务权是不能抛弃和转让的，抛弃或转让使公民难以充分享受公共服务，因此，行政权同时又是一种职责。20世纪以来，公共服务观念代替了公共权力观念，行政权作为一种服务权，不同于19世纪的命令权，并不以相对人的服从为目的，而应以为相对人提供服务为目的。并不以强制为必要的、本质的属性，而必须体现相对人对服务的可接受性，更多地采用说服教育方法或私法上的服务形式。即使法律上赋予了行政权以强制性，只要服务能得到顺利实现或相对人愿意接受这种服务，行政主体在执法中也可以不运用这种行政权。也即，随着服务观念的确立，在现代国家里尽管“公权力仍然是公权力，而逐渐摆脱了与特殊利益站在敌对立场之角色”，（3）行为效果是服务和利益。根据服务理念，行政行为的内容和效果都是服务及利益。如，行政处罚是为了给公众提供一个良好的社会秩序，行政征收是为了给公众提供公共设施服务的需要，行政许可则是对资源和机会的一种分配等等。行政机关通过行政行为给予相对人的利益，不再是一种恩赐，而是相对人受法律保护的权利。因此，在现代行政管理中，其行为模式越来越多地表现为强制性较弱，而服务性较强的行政指导、行政契约等，传统意义上的行政行为即单方行政行为，已逐步更丧失其在行政权作用体系中的绝对优势。

可以说，政府与老百姓的关系是服务与被服务、保障与被

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保障、管理与被管理的关系，而并非单纯的管理与被管理关系。服务性实际已成为目前“福利国家”政府的本质属性，为体现政府的服务性，要求政府的行政执法应当“以人为本”，具有人性化内容。

（四）人性化执法体现行政立法的精神

强调以人为本，对人的权利的保护是当今立法的重要思想，这种理论不仅在宪法上有所体现，当年众多的行政法律、法规也开始注意到这一趋势，行政立法越来越体现亲民的色彩。

法是人制定的，人性的弱点必然会或多或少地反映在法律上。如果法必须执行或遵守，那么法就必须符合一定的标准，包括一定的内容，反映人类的理性，否则，法律不仅可能成为专制统治的护符，而且可能成为灭绝人类的工具。如果这样，法治对于人类不是福祉而是灾难。因此，立法必须体现对人的权利的保障。

宪法作为国家的根本法，其基本的核心功能就是要保障公民的基本要权。一方面，规定了一国公民的基本权利，赋予了每一个公民充分的自由；同时，为了使这些权利能够得以落实，对国家机构之间的权力关系进行了严格的分配，确保了权力在运行的过程中尽量减少对公民权利的侵犯和干预。使公权力和私权利之间有了明确的界限，保证了私权利能在其自己的空间

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里自由地行使。就我国宪法而言，2004年对宪法的修正体现了以人为本的思想和理念。突出了人本精神，确立了人权原则。一是将以“执政为民”为本质的“三个代表”重要思想载入宪法，从指导思想上强化了宪法的民主精神，

近年来，我国在行政立法中也充分重视了对人权的保障。作为宪法的具体表现，我国大量的行政法的立法中，体现了法律不是赋予人们权利的工具，而是人们权利实现的保障，同时也是人们行使权利的规则理念。人的权利不是任何人赋予的，更不是任何人恩赐的，相反，为了公共秩序，人的权利要受到法律的限制，立法者在立法过程中持有这样的观念，为公共秩序的实现，才得通过法律限制人的权利。行政立法在以人为本的制度设计上，围绕便于人们行使权利，为人们权利的实现提供保障为中心，法律的目是为了使们们更好地行使权利，如果法律对人们的权利的实现作出种种不必要的限制，则这样的制度是不能实现其立法为民的宗旨的。为了便于人们行使权利，为人们权利的实现提供保障，行政立法在制度设计上，着重限制处于优势地位的组织和人员的权利，同时基于人权保障的需要，，对侵害他人的权利或者损害了公共利益的违法者进行有效的制裁。

基于行政法的平衡理论，我国在行政立法中一方面强调保障政府正常的行使行政权力，维护政府的权威，同时又时时注

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重对行政相对人的权益的保护。其中，尤以2004年7月1日正式实施的《中华人民共和国行政许可法》表现得更为突出。这部法律中，有大量的规定体现了立法者的以人为本、维护人权的思想，用法律的形式将众多的便民措施确定了下来。比如：设定行政许可必须公开。法律、法规以及有设定权的规章，对设定的行政许可要予以公布；一切可能影响公众利益的信息资料应当通过一定途径让公众知道。又比如：行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定；对有些行政许可，当地人民政府可以组织有关部门联合办理、集中办理；行政许可依法应由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定由一个部门受理许可申请，并转告有关部门分别提出意见统一办理。申请人可以委托代理人提出行政许可申请。行政许可申请可以通过信函、电报、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出等等。这些在实践当中被证明是行之有效的、人性化色彩极浓的经验被用法的形式固定下来了。

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