公益招投标和公益创投实践的差异分析及思考

近年来,上海为进一步加强福利彩票公益金资助慈善公益项目的评审和管理,坚持以社会需要为导向,让人民群众更多地得益;坚持公开、公平、公正,创新项目评审的运作机制;坚持面向社会,面向基层,不断扩大公益金的资助面,积极探索公益招投标和公益创投。

公益招投标和公益创投实践的差异分析及思考

[关键词]公益；招投标；创投；平台

近年来，上海为进一步加强福利彩票公益金资助慈善公益项目的评审和管理，坚持以社会需要为导向，让人民群众更多地得益；坚持公开、公平、公正，创新项目评审的运作机制；坚持面向社会，面向基层，不断扩大公益金的资助面，积极探索公益招投标和公益创投。先后出台了《上海市民政局关于福利彩票公益金资助项目实施公益招投标的意见》、《上海市民政局关于委托实施上海市福利彩票公益金资助项目招投标工作的通知》、《上海市民政局关于进一步规范上海社区公益服务项目招投标工作的通知》、《上海市民政局关于进一步规范上海社区公益创投活动的通知》、《上海市民政局关于规范上海社区公益招投标（创投）项目财务核算管理的通知》等政策性文件。从实践工作来看，公益招投标和公益创投已发展成为上海民政搭建的提供公益资金、扶持公益组织、服务公益事业的社会公益平台。但对于广大社会人士而言，两者比较相似，容易混淆。为此，本文将两者的差异做一简要分析，供大家参考。

一、定义内涵的差异

（一）公益招投标的定义内涵

公益招投标是指上海市民政局将公益金资助项目的评审工作委托给第三方公益性组织，由其面向社会公开招标、投标，并将评审结果报市民政局，由市民政局实施审批的活动总称。公益招投标是市民政局对公益金资助项目评审方法的改革探索。

公益招投标资助项目范围是：1.资助老年人、残疾人、孤儿、革命伤残人员和特殊困难群体，开展生活照料、精神慰藉等服务，以及资助其它有关扶弱济困的慈善公益项目；2.资助社会福利机构的设施维修、改造等建设项目以及设备添置；3.资助事关民生、公众关注的有利于弘扬社会主义精神文明的社区服务公益项目；4.市政府规定资助的其它慈善公益项目。

（二）公益创投的定义内涵

公益创投（Venture Philanthropy）起源于欧美，是一种新型的公益资本投入方式。它为初创期和中小型的公益组织提供“种子资金”。除了资金，它还提供管理和技术支持。通过与被投资者建立长期的合作伙伴关系，达到促进能力建设和模式创新的目的。可见，公益创投是公益领域的创业投资。它的投资主体为创业过程中的公益组织注资，帮助其成功创业，并通过投资间接地帮助解决社会问题。公益创投在运作方式上类似商业投资行为，它与商业投资本质的区别在于其投资目标的非营利性：公益创投不要求回报，或者将投资回报继续用于公益事业。

公益创投资助项目范围是：1.为老服务项目，包括：为老年人提供助残、助洁、助浴、助行、助医、助急等日间照料和居家养老服务；独居和纯老家庭的结对关爱、心理关怀；老年人的健康干预和健康促进；老年人的维权和文化活动，以及其他满足社区老年人的实际需要和提升生活质量的服务。2.助残服务项目，包括：残障人士的康复；技能培训和就业；社会融入；残障人士家庭支持；残障人士文化娱乐团队建设等服务。3.青少年服务项目，包括；孤残儿童的照料；社区青少年志愿者服务；社区青少年帮教；课外教育；外来务工子弟的助学帮困等服务。4.救助帮困服务项目，包括：流浪乞讨人员慈善救助；支出性贫困家庭的救助帮困；为生活困难的居民家庭提

近年来,上海为进一步加强福利彩票公益金资助慈善公益项目的评审和管理,坚持以社会需要为导向,让人民群众更多地得益;坚持公开、公平、公正,创新项目评审的运作机制;坚持面向社会,面向基层,不断扩大公益金的资助面,积极探索公益招投标和公益创投。

供综合帮扶和志愿者服务等。5.其他公益服务项目，包括：其他有利于弘扬志愿者精神，有利于维护社区稳定和社会和谐的服务。

可见，如果从公益招投标和公益创投资助项目范围来看，两者实际上都是根据福利彩票公益金的使用规定，遵循“扶老、助残、救孤、济困”的宗旨，主要用于资助为老年人、残疾人、孤儿和有特殊困难的人群服务的社会福利设施建设和受助对象直接受益的项目。同时，对公众关注、有利于弘扬社会主义精神文明、能体现扶弱济困宗旨的其他社会公益事业给予适当资助。但其主要区别是，公益招投标根据实际需求提出项目，面向公益组织进行项目招标；而公益创投则更关注社会领域的创新项目，根据创投的项目领域，公益组织自主设计项目参赛。我们如果从扶持公益组织发展的角度来通俗解释：公益创投是公益组织自身有项目、无资金、有能力，即公益组织设计创意项目，通过创意项目被认可后，获得对该项目的资助资金；而公益招投标是公益组织自身无项目、无资金、有能力，即公益组织展示自身承接项目的能力，通过该能力被认可后，获得承接项目的资质，同时获取该项目的配套资金

二、实施主体的差异

（一）公益招投标的具体实施主体为事业单位，其受托方为上海市社区服务中心

上海市社区服务中心是隶属于上海市民政局的事业单位，主要职能是：对全市各级社区服务中心进行工作指导和业务培训，全市社区服务信息化的规划、建设和推进，上海市社区服务热线平台的运作、管理和社会联动，上海社区服务网站的建设和运维，福利彩票公益金资助社区公益服务项目的集中招标，社区服务资源整合和项目开发，以及社区服务的宣传推介等。

（二）公益创投的具体实施主体为民办非企业单位、基金会等社会组织。其承办单位先后为上海浦东非营利组织发展中心（NPI）以及上海公益事业发展基金会

1.上海浦东非营利组织发展中心承办了2009年度的公益创投大赛。2009年5月 ，上海浦东非营利组织发展中心承办了首届上海社区公益创投大赛。该中心是成立于2006年1月的民办非企业单位，其业务范围是：承办政府委托的公共服务项目；公益组织的培训与咨询;公益活动的策划与实施；公益信息的交流与出版。2009年度的公益创投大赛都是由该中心承办。

2.上海市公益事业发展基金会承办了2010年度和2011年度的公益创投。为了进一步凸显福利彩票公益金创新投入方式的社会效益，扩大“公益创投”的影响面和受益面，上海市民政局在总结梳理2009年公益创投实际情况的基础上，于2010年6月15日正式启动了2010年上海市社区公益创投。新一期公益创投委托上海市公益事业发展基金会承办。该基金会成立了上海社区公益创投创投执行办公室负责开展相关工作。该基金会成立于2009年12月，其业务范围是：资助公益机构提供孵化服务及专业化社区服务，资助公益机构提供能力建设及对国内社会组织发展现状进行研究。

可见，公益招投标和公益创投都是市民政局作为行政主体，非营利组织作为具体实施主体。其主要区别是：公益招投标的具体实施主体是公办的非营利组织，且一直是同一家单位；公益创投的具体实施主体是民办的非营利组织，且从民办非企业单位转换为基金会。

三、资金来源的差异

（一）公益招投标的资助资金来源于市级福利彩票公益金和区县配套资金

近年来,上海为进一步加强福利彩票公益金资助慈善公益项目的评审和管理,坚持以社会需要为导向,让人民群众更多地得益;坚持公开、公平、公正,创新项目评审的运作机制;坚持面向社会,面向基层,不断扩大公益金的资助面,积极探索公益招投标和公益创投。

根据相关文件规定，2009年实施招投标的资助资金总金额为4000万元，其中：用于对老年人、残疾人、孤儿、革命伤残人员等特殊困难群体开展生活照料、精神慰藉等服务的3200万元；用于其他扶弱济困，以及公众关注的有利于弘扬社会主义精神文明的社区公益服务项目的800万元。在实际执行中，公益招投标工作从2009年6月正式启动，于2010年5月完成该项工作，合同总资金约4000万元（其中市级福利彩票公益金和区县配套资金各一半），资助项目127个。2011年开展的公益招投标工作正在进行中，其在区县项目的基础上，还新增了市级统筹项目。值得指出的是，从2011年新增市级统筹项目开始，上一年度公益创投形成基本模式的项目也被纳入市级统筹项目。根据相关规定，2011年度市级彩票公益金安排8470万元。具体项目及预算情况如下：

1.市级统筹项目

市级统筹项目，即项目需求由市民政局确定，经费由市级彩票公益金承担的社区公益服务项目，包括上一年度公益创投形成基本模式的项目。其资金来源于市级彩票公益金。2011年度，市级统筹项目由市级彩票公益金安排2470万元，使用额度按“1.社区失智老人家庭护理类，2.社区老年人文化活动类，3.35岁以上智障人士关怀服务类，4.支出性贫困家庭精神帮扶类，5.社区帮教服务类，6.社区防癌、抗癌服务类，7.社区居民睦邻友好、社区融合活动类，8.其它社区公益服务类”等8类项目分配，采取全额购买服务。值得指出的是，相对于区县项目而言，市级统筹项目虽然不要求配套资金，但一般会提出提供场所、配置设备等配套要求。

2.区县项目

区县项目，即项目需求由区县民政局确定，经费由市和区县二级配套承担的社区公益服务项目。其资金来源于市级彩票公益金和区县配套。2011年度，区县项目由市级彩票公益金安排4000万元，使用额度按照各区县常住人口占全市常住总人口的比例分配，采取市、区县两级资金按照1：1配套购买服务。实际执行中，崇明县和金山区等区县资金配套比例酌情降低。

3.定向项目

定向项目，即指定用于市有关基金会等社会组织提出的公益服务项目。其资金来源于市级彩票公益金。2011年度，由市级彩票公益金安排2000万元。

（二）公益创投的资助资金来源于市级福利彩票公益金

值得关注的是，从财政实际批复及到位金额来看，对于公益创投的管控较为严格。例如，相关文件指出，2010年上海社区公创投项目上海市民政局原预算金额一千五百万，而市财政实际批复及到位金额约一千一百万。在实际执行中，公益创投2009年到2010年，资助资金约2137万元，资助项目124个。其中2009年资助资金为1000万，资助项目59个；2010年资助资金1137万，资助项目65个。公益创投2011年工作正在进行中。相关文件规定，2011年公益创投活动安排政府购买服务资金计划1000万元，由市级福利彩票公益金提供。从具体的社区公益创投服务项目资金额度分配来看，预算资金额度分别是：为老服务280万元、助残服务240万元、青少年服务280万元、救助帮困服务152万元、其他社区服务48万元。

近年来,上海为进一步加强福利彩票公益金资助慈善公益项目的评审和管理,坚持以社会需要为导向,让人民群众更多地得益;坚持公开、公平、公正,创新项目评审的运作机制;坚持面向社会,面向基层,不断扩大公益金的资助面,积极探索公益招投标和公益创投。

可见，公益招投标和公益创投的资金来源都是福利彩票公益金。其主要区别是：公益招投标的资金来源是市级福利彩票公益金和区县配套资金，预算盘子较大，资金额度较高；公益创投的资金来源是市级福利彩票公益金，预算盘子较小，资金额度较低。

四、工作流程的差异

公益招投标包括“服务项目的立项、服务项目的招标、服务项目的投标、服务项目的评审、服务项目的审批、项目实施（其中包括签订合同）”等六个环节。公益创投包括“项目征集、项目评审、报请审批、签订合同、项目实施”等五个环节。可见，两者都有项目评审（即组织专家评审）、报请审批（即报市民政局审批）、签订合同（即与公益组织签订合同）以及项目实施（即申请资金拨付、督促项目实施、组织监督评估、公开项目信息）等相似环节，但也有差异环节，即公益招投标的前面环节包括“服务项目的立项、服务项目的招标、服务项目的投标”等三个环节，而公益创投的前面环节仅有“项目征集”这一环节。差异环节的具体情况如下：

（一）公益招投标的“服务项目的立项、服务项目的招标、服务项目的投标”等三个环节

1.服务项目的立项

（1）受理申请。市社区服务中心全年、随时受理由区县民政局、市有关基金会、市民政局有关业务处室（以下统称需求方）提出、推荐的服务项目。

（2）确定项目。市社区服务中心汇总并初审后，提出立项意见，拟定招标方案，报送市民政局。

（3）编制目录。市社区服务中心根据市民政局的意见进行立项，并编制招投标服务项目的目录。

2.服务项目的招标

（1）编制招标书。市社区服务中心指导需求方编制招标书。招标书的内容包括：服务项目的名称、服务对象范围（人群、人数、频次）、服务质量要求、服务地点、政府购买服务经费的数额等。

（2）发布招标公告。市社区服务中心在“上海民政”网站（网址：）、“上海社区公益招投标”网站（网址：）上，发布招标公告。公告期不少于7个工作日。

3.服务项目的投标

（1）接受投标申请。市社区服务中心接受公益服务组织（以下称投标组织）的投标申请。投标申请书的内容包括：组织名称、成立时间、以往业绩、住所、负责人名单及组成人员名册，以及服务项目的实施方案等。

（2）初选审查。市社区服务中心应对投标组织是否具有合法的资格进行核实，对其递交的投标申请书等投标文件的规范性和完整性进行初审，并将符合要求的投标组织报评标委员会。

近年来,上海为进一步加强福利彩票公益金资助慈善公益项目的评审和管理,坚持以社会需要为导向,让人民群众更多地得益;坚持公开、公平、公正,创新项目评审的运作机制;坚持面向社会,面向基层,不断扩大公益金的资助面,积极探索公益招投标和公益创投。

（二）公益创投的项目征集环节

1.发布公告。承办单位通过网站、媒体和社区动员等形式，向社会发布公告，征集公益创投的项目。

2.汇总申报材料。承办单位汇总参加公益创投项目征集活动的公益服务组织的申报材料。汇总的材料包括：项目申请书和预算表、公益服务组织登记证书复印件、项目负责人简历表以及项目工作人员名册等。

3.项目初审。承办单位汇总上述材料后，应对公益创投项目内容和申请资质等情况进行初审。对经初审不符合要求的，向其说明理由。

可见，由于上述所提到的环节差异，相对于公益创投而言，公益招投标环节更为复杂，工作量也更大。

五、职责分工的差异

2011年，上海民政进一步出台了相关文件政策，对公益招投标和公益创投进行了进一步规范。

相关文件政策规定，市民政局成立上海社区公益招投标（创投）工作领导小组。领导小组成员由市民政局相关处室和局属单位的领导担任；领导小组办公室设在市民政局计划财务处。领导小组职责：负责组织开展本市公益招投标（创投）工作；研究决定福利彩票公益金用于政府购买服务的资金安排；负责审批公益招投标（创投）工作方案；负责审批公益招投标（创投）服务项目的立项、委托组织的确定等重大事宜。领导小组成员单位（处室）职责：

（一）领导小组办公室负责制定社区公益服务项目招投标（创投）工作方案，经领导小组全体成员通过后，组织实施；负责公益金的管理、使用审核和办理报批手续；组建和管理评审委员会专家库，制定评审工作管理办法；监督招投标工作方案的实施；督促开展评估和审计工作。

（二）市民政局办公室，负责公益招投标（创投）工作的对外宣传。

（三）市民政局基层政权和社区建设处，负责社区相关工作的动员与协调。

（四）市社团局社会组织服务处，负责民间组织参与公益招投标（创投）工作的资质认定，监督、管理和孵化民间组织，培育其服务能力。

（五）市社团局基金会管理处，负责动员社会资金参与公益招投标（创投）工作。

（六）市民政局业务处室和局属单位，根据自身业务工作实际需要，申报招标服务项目需求、起草招标文件以及对相关的需求项目进行检查和验收。

（七）市社区服务中心，负责公益招投标工作方案的起草并具体实施；负责公益招投标的信息公开和招投标网站的日常维护；负责公益招投标工作的现场接待、咨询、受理等服务工作；负责组建评标委员会；负责对中标的公益服务组织的培训指导；负责公益招投标预算一上的编报和服务项目资金的拨付申请；负责对未履行服务项目合同的中标组织的处理；协调并做好服务项目的抽

近年来,上海为进一步加强福利彩票公益金资助慈善公益项目的评审和管理,坚持以社会需要为导向,让人民群众更多地得益;坚持公开、公平、公正,创新项目评审的运作机制;坚持面向社会,面向基层,不断扩大公益金的资助面,积极探索公益招投标和公益创投。

查、评估、汇总工作。

（八）各区县民政局，负责成立相应的领导和工作机构，组织并承担以下工作：推进本区县公益招投标（创投）工作；开展调研，提出服务项目的需求；落实本区县公益招投标的配套资金；委派代表参加评标和与中标组织签订服务项目合同；负责“区域型公益项目”的日常监管和绩效评估。

在上述文件政策规定职责分工的同时，对于公益创投的职责分工还有其他文件政策的相关规定，公益创投活动的主办单位为市民政局，承办单位为市民政局委托的上海公益事业发展基金会，协办单位为区县民政局，其职责分别为：

（一）主办单位的主要职责：制订公益创投活动的总体规划和工作进度；协调政府相关职能部门保证公益创投活动的开展；组织各大媒体开展宣传；落实获选项目的政府购买服务资金和工作经费。

（二）承办单位的主要职责：承办公益创投活动的策划设计、方案实施、获选项目资金监管和项目绩效评估等，并为获选项目的公益服务组织提供专业咨询服务和能力建设培训。

（三）协办单位的主要职责：组织动员本行政区域内公益服务组织参与公益创投活动；协调街道、乡镇落实具体公益创投项目；督促公益服务组织获选项目的落实。

综上所述，公益招投标和公益创投虽然在定义内涵、实施主体、资金来源、工作流程、职责分工等五个方面存在诸多差异，但通俗的讲，公益招投标和公益创投都是市民政局搭建的提供资金的公益平台，公益招投标是由上海市社区服务中心负责日常运作，公益创投是由上海公益事业发展基金会负责日常运作。我们如果站在更高层面来思考战略发展目标，则必须集聚和整合平台资源，即公益招投标以及公益创投平台不应该仅仅成为社区服务项目的项目发布平台，更应该成为民政项目的项目发布平台，乃至成为上海社会公益项目的项目发布平台。为了实现这一战略发展目标，必须建立和完善三大工作机制。

一是建立和完善衔接整合机制。目前，公益招投标与公益创投已进行了工作衔接。2009年公益创投有8个获选项目实施结束后被推荐至招投标平台，在17个区县46个点位进行28次公开招标。2010年度公益创投所形成基本模式的项目，更是被纳入2011年公益招投标的市级统筹项目。下一步，公益招投标和公益创投应进一步加强工作衔接，在相互学习，取长补短的基础上，进一步促进工作流程的规范化、科学化、标准化，使公益招投标和公益创投进一步发展成为互融互通、共生共荣的上海社会公益平台。

二是建立和完善社会运作机制。公益招投标和公益创投目前主要是依靠福利彩票公益金，今后要更多引入社会化资金，形成资金来源的社会机制，促进政府资金与社会资金的有机配置。同时，目前参与公益招投标和公益创投的公益组织不到400家，而上海全市注册登记的社会组织已超过1万家，即社会组织参与公益招投标和公益创投的比例还不到4%，今后要进一步加大宣传和培训力度，吸引更多的公益组织积极参与公益招投标和公益创投，促进政府主导型组织与民间主导型组织的平衡参与。从而使公益招投标和公益创投进一步发展成为集聚多元化公益资金、吸引多元化公益组织的上海社会公益平台。

近年来,上海为进一步加强福利彩票公益金资助慈善公益项目的评审和管理,坚持以社会需要为导向,让人民群众更多地得益;坚持公开、公平、公正,创新项目评审的运作机制;坚持面向社会,面向基层,不断扩大公益金的资助面,积极探索公益招投标和公益创投。

三是建立和完善科学评估机制。公益招投标和公益创投必须进一步强调绩效评估，加强资金的使用效率，使公益组织和公益项目强化竞争机制，实现优胜劣汰。为此，上海正在研究制定地方标准——《社区公益服务项目绩效评估导则》，这将为公益招投标和公益创投的评估提供强有力的工具。公益招投标和公益创投要积极应对该标准的出台，做好相关准备工作，使公益招投标和公益创投进一步发展成为促进公益组织能力建设、引导和鼓励公益资金投入、实现公益项目效能最优化的上海社会公益平台。

作者：王劲颖，任职于上海市社会团体管理局，目前挂职锻炼任上海市社区服务中心副主任

来源：《社团管理研究》2012年第1期 ，编辑：瑞森德

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