关于昆明合肥两市考察报告

关于昆明合肥两市投融资体制改革

考察报告

根据市委、市政府主要领导的批示精神，元日4日至8日，由市财政局牵头，市新区建设投资有限责任公司、市经济投资有限公司和市政建设投资有限公司共同组成的投融资体制改革考察组，先后到昆明、合肥两市考察调研。现将调研情况及建议汇报如下：

一、昆明、合肥两市投融资基本情况

昆明、合肥都是省会城市，与我市相比，2010年经济总量及财政一般预算收入优势明显（昆明GDP为2120亿元，一般预算收入260亿元；合肥GDP为 2300 亿元，一般预算收入250亿元）、土地升值快（昆明均房价6000元/平方米，土地收入209亿元；合肥均房价7000元/平方米，土地收入199亿元）、年净融资规模大（昆明400 亿元，合肥300 亿元），两市综合经济实力较强，财政预算收入和土地收入资金雄厚，还本付息压力相对较小。

更为关键的是两市在投融资体制创新上，起步早，步子大。在全面推进投融资管理体制改革的同时，扎实进行了土地储备管理、招投标管理、债务风险控制等一系列配套改革。2010年2月，昆明市出台了《昆明市市本级政府投融资项目

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融资统筹管理暂行办法》。2009年，合肥市在全国率先出台《合肥市政府债务管理暂行办法》。两地均形成了市场化有效的投融资运行机制，国务院要求政府融资平台公司债务清理的19号文件对现有融资平台公司的运作影响相对较小。

（一）融资平台管理迈上了新的台阶。为适应城市建设发展的客观形势，合肥、昆明均建立了市政府投融资决策机构，由市委、市政府主要领导亲自挂帅，统一决策，统筹协调，着眼融资、投资全局，对全市投融资工作进行统一指导和管理。

合肥市2006年即成立了投融资管理委员会，作为投融资管理的决策层，负责审定投融资中长期规划和年度计划，决策投融资工作的重大事项，市委、市政府主要领导分别担任主任和第一副主任，市政府分管领导及相关部门主要负责人为成员。下设合肥市投融资管理中心，具体负责管理项目的投融资业务。委员会每年年初召开一次全体会议，如遇特殊情况，由市投融资管理中心提出申请，及时召开临时会议。昆明市2010年1月组建成立昆明发展投资集团有限公司（以下简称昆发投公司），由副市长兼任昆发投公司董事长，统筹城建投融资工作。经营范围：重大基础设施、产业项目，市级范围内的土地开发国有资产的运营。昆发投公司受市政府委托对城投、储投、交投、产投、土投、滇投、农投、新农投等8家政府投融资平台公司实施管理，遵循“政府主导、

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市场运作、防范风险”的原则，对政府投融资项目实行“建设、融资、管理、偿还”一体化运作。

（二）通过多种途径做大做强政府投融资平台公司。两市通过对融资平台包装整合，采取土地收入、财政性资金、有效资产等资金、资产、资源注入方式，走投融资公司集约化、规模化经营之路，改变了过去融资平台规模小、融资主体分散、资产负债率高，承担公益性项目融资而自身无经营性收入等状况，使投融资公司资产得以优化，运作更加规范、可持续投融资能力不断增强。由于投融资平台由载体变为主体，符合资本市场融资对公司的条件和要求，形成了有效的投融资运行机制，受国家金融政策变化的影响相对较小。

2010年，昆明市遵循“按规划、带项目、配资源”的原则，出台了《昆明市政府性资源注入投融资公司管理办法》，由市财政局结合年度投资计划草案、融资计划草案、偿债计划草案和年度预算草案（含土地收支预算草案），编制年度注资计划，按照市政府批准的注资计划进行注资。市财政注入资本金2亿元，整合后的昆发投公司总资产达1000亿元，净资产420亿元。归属单位为市国资委。经营范围为重大基础设施、产业项目，市级范围内的土地开发及国有资产的运营。

合肥市2006年组建合肥市建设投资（控股）集团有限公司，具体从事城市建设资金筹集、使用、管理、代表政府

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运营、管理城市基础设施资产。原建投公司、城投公司、交投公司作为子公司。市财政注入5.6亿元现金，通过整合、注资，目前，市建投集团公司（合并报表）总资产达662亿元，净资产207亿元。上述两市融资平台公司已发展成为投融资一体化的大公司。合肥市建设投资（控股）集团有限公司，三期共发行十年期企业债券47亿元。昆明城投公司发行十年期企业债券15亿元，今年初有望再发行50亿元。

（三）建立债务膨胀的监控机制，严格政府性融资债务控制和项目资金需求调控。为改变过去政府融资债务和项目立项、开工的失控问题，昆明市、合肥市均建立了债务膨胀的监控机制。政府性融资债务和开工项目、建设资金得到有效地控制。合肥市改革投融资体制，严格实行“两统一表”制度，统一资金，统一建设，项目必须在规划、环评、土地等各项手续齐备的前提下，由分管市长在开工表上签字才能开工，确保项目合规、合法，资金有保障，杜绝了项目盲目开工。

（四）实施了政府债务风险预警机制。科学制定当年贷款规模。合肥市将原来分散在各部门管理的政府债务统一收归市投融资中心管理，实现统借统还。根据市政府审定的市本级政府债务举借项目，按照每年综合财力安排可用于基础设施建设的资金量，结合具体的债务期限结构、利率水平，对全市的总体债务规模借助测算模型进行测算，确定项目举

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借规模，贷款长期短期结构，汇总编制融资计划，报市政府批准后方能举借债务。率先在全国建立了政府债务信息化管理系统。将政府投资项目的资金筹集、债务信息、资金使用等及时收录，对全市的政府债务基础信息进行了全面、动态监管和风险评估。

（五）建立了政府偿债机制

昆明市、合肥市均建立了稳定的偿债还款机制，财政安排偿债风险准备金并逐年增加，切实增强偿债能力。经了解，昆明、合肥两市2010年债务余额分别为783亿元（财政性债务62亿元）和290亿元。由于大多数贷款为10年期，近期还款数额与预算收入、土地收入相比，还款压力相对较小。昆明市整合融资平台并2008年以前的老债务，每年按债务余额3%—8%的比例，财政预算安排偿债风险准备金，同时市投融资公司根据市政府批准的偿债计划，充分运用政府配置的资源，按时足额偿还到期本息。合肥市年到期贷款20亿元，财政则按每年不低于35亿元安排预算，用于偿债或项目建设。

二、主要经验和做法

（一）盘活土地资源上有大的创新。昆明市于2010年2月出台了《昆明市市本级政府投融资项目融资统筹管理暂行办法》。昆明市规划储备土地22万亩，实储2.4万亩，土地价值达600亿元。土地一级整理开发全部由市土地储备中心

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委托政府投融资平台公司运作，市政府将招拍挂的土地出让收入的40%划转至政府投融资平台公司作为拆迁、征地和安置费用成本的补偿费，45%部分作为城市基础设施建设项目的支出费用，其余15%上缴市政府。

（二）建立政府投融资决策和管理体系上有大的创新。一是建立决策机制。建立全市性的投融资管理机构。负责审定投融资中长期规划和年度计划，决策重大投融资工作的重大事项；二是健全管理机制。具体负责管理政府项目的投融资业务，对政府债务实行“借、用、还”一体化管理；三是实行建设项目规划、设计、立项、招标、投资、建设“六分开”。对城市基础设施建设项目，由市规划局具体规划，建委进行了综合设计，发改委审核立项，所有项目实行市招标标中心统一招标建设，融资平台统一核拨资金，重点工程建设管理局组织施工，审计局负责决算审计。

（三）注入充实有效资源，壮大平台实力上有所突破。昆明市将地下空间资源、管沟、未改制商场房产、户外媒体广告、停车场、交通黄线内停车收费、绿地公园、加油站等可经营性资源，以及有望成为新的主体资源的政府性资源，以特许经营方式授权公司经营，在公司内形成了稳定的现金流。避免了过去财政性资金直接安排到项目，难以发挥财政性资金杠杆作作用，难以放大资金效应的弊端，同时，满足了金融部门对公司放贷、发行债券等条件和要求。

（四）融资方式的多元化值得借鉴。由于投融资平台公

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司实力较强，可满足多种方式的融资，一是银企合作，直接协商贷款；二是发行企业债券；三是争取融资租赁；四是联合投资，吸纳社会资金的投入。

三、建议

（一）建立高层次的投融资决策机构。借鉴外地经验，成立市投融资管理委员会和投融资管理中心。实行决策、项目建设、融资、审计监督相分离的管理体制。依靠强有力的决策、指挥系统，统一投资决策，统一确定融资和偿还贷款计划，统一指导平台整合运作，统一绩效考核。解决我市项目资金需求和政府融资供给脱节、缺乏计划性和部门之间协调难的问题。加快公司整合步伐，切实按照国家要求，投融资平台公司实行市场化、公司化运作，投融资平台自身有稳定经营性收入，并主要依靠自身收益偿还债务，实行“建设、融资、管理、偿还”一体化运作。

（二）充实有效资源，提升投融资平台规模。将长期由部门占据或控制的政府经营性资产、资源，城市地下资源、空间资源，包括电缆沟、地下商场、政府公房、廉租住房房产、户外广告经营权、停车场、交通停车收费、绿地公园经营权等等，整合到政府性投融资公司，以满足金融部门对公司放贷、发行债券等条件和要求。使政府资源在城市建设投融资中发挥更大的作用。使融资平台具备自主经营、自负盈亏，对承担项目能够获得稳定的经营性收入与充足的现金流，依靠自身收益偿还债务。

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（三）用活财政性资金，放大财政资金效应。政府城建资金主要是土地出让收入和各种政府可支配的城建资金收费，目前，我市通过支持引资项目、旧城改造、企业改制、独立的经济高新工业园区等优惠政策大量进行返还和减免，真正能够使政府控制使用的资金所剩无几，不能将政府资金集中办大事，降低了我市政府性融资能力和资源。如洛河以北建城区，2010年实现土地出让收入29.47 亿元，因优惠政策、旧城改造等方式返还、减免给各城市区和企业20.03亿元，上缴省及按照国家有关规定计提专项资金2.06 亿元，实际政府用于城市建设的资金仅5亿元左右。假如将20亿资金注入给政府性投融资公司，就可放大融资额约80亿元。

公益性项目的核心还款来源是土地出让收入，因此必须用活有限的土地资金，放大土地资金效应。首先是增加土地储备、加强土地出让管理，充实偿债基础；其次是严格控制土地出让收入减免和返还的随意性，确保土地收入实现；借鉴昆明经验将我市土地一级整理开发全部由市土地储备中心委托政府投融资平台公司运作，或授权平台公司储备土地，将土地储备证办至平台公司名下，为融资打好基础。可比照外地经验，市政府出台《洛阳市市本级政府投融资项目融资统筹管理暂行办法》。土地一级整理开发全部由市土地储备中心委托政府投融资平台公司运作，市政府将招拍挂的土地出让收入的40%划转至政府投融资平台公司作为拆迁、征地和安置费用成本的补偿费，45%部分作为城市基础设施

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建设项目的支出费用，其余15%上缴市政府。

（四）加强债务控制，避免资金风险。鉴于中央经济工作会议将货币政策由过去的“适度宽松”变为“稳健”，并连续提高准备金，存贷款加息。考虑我市2010年底债务余额高达117亿元，目前偿还债务大部分靠借新贷款偿还老贷款的实际，建议对今年的城市建设项目计划应慎重决策，确保重点，尽量压缩一般性项目。根据市政府审定的市本级政府债务举借项目，按照每年综合财力安排可用于基础设施建设的资金量，结合具体的债务期限结构、利率水平，对全市的总体债务规模进行测算，确定项目举借规模，贷款长期短期结构，汇总编制融资计划，报市政府批准后实施。同时，建立偿债准备金长效机制。

1.2011年起从全市土地出让收入中，除按有关规定计提省统筹3%、土地储备准备金2%，企业改制资金1%，农业开发资金19.5元/平方米，廉租房建设资金10%之外，按土地出让收入总额的10%计提政府偿债资金用于偿还政府债务；

2.按城市基础设施配套费总收入的15%，计提还贷专项资金用于还贷；

3.建立起一套科学系统的政府债务测算模型和预警体系。根据测算结果和政府财力，政府每年从预算内安排一定额度资金用于还贷。

二〇一一年一月十一日

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