徐绪卿撰文：关于民办高校分类管理的思考

徐绪卿撰文：关于民办高校分类管理的思考

关于民办高校分类管理讨论与实践的思考

徐绪卿

（浙江树人大学 中国民办高等教育研究院，浙江 杭州 310015）

摘 要：落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020年）对民办高等教育发展的相关政策，相当多的地区选择非营利性和营利性民办高校的分类作为切入口。借鉴理论成果，总结实践经验，从国情和民办高校发展实际出发推进分类和管理，已成为我国民办高等教育发展中的一个关键性问题。稳步推进、尊重选择、过往不咎、鼓励公益、坚持改革、和谐发展，是分类管理应该遵循的基本原则。

关键词：民办高等教育；非营利性；营利性；民办高校分类；科学管理

一

去年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020）》（以下简称《教育规划纲要》）明确提出要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”和“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”。在贯彻落实《教育规花纲要》的各项措施和制定本地区教育事业中长期发展规划的进程中，许多省市都把发展民办教育作为教育发展的重要方面。在实现的路径上，都将民办高校的分类管理放在政策制定的逻辑起点上，积极制定方案、开展试点，引发社会高度关注。作为全国唯一一个民办教育综合改革的试点省份，浙江将以实施分类管理为重点，积极探索“学校自愿选择，政府分类管理”的新模式，按营利性和非营利性两大类进行区分，分别制定许可、登记、管理、税收、财政补贴等政策，完善年检年审制度，建立评估结果和招生计划挂钩的机制，强化督导评估；以设立专项资金为重点，建立公共财政资助民办教育体系，省、市、县（市、区）三级政府要设立“民办教育专项资金”，探索建立差额补助、定额补助、项目补助、奖励性补助以及购买服务等多元化的公共财政资助民办教育体系等1[1]。福建省已经出台“福建省教育厅关于开展非营利民办高校办学制度改革试点的通知”，确定了6所民办高校作为试点学校，提出了“建立与非营利民办高校相适应的产权制度；建立与非营利民办高校相适应的资产财务制度；建立非营利民办高校扶持与资助政策体系；建立非营利民办高校社会监督机制”为内容的方案。据了解，上海市等其他省市的方案也在紧锣密鼓的制定方案过程中。几乎所有的省市在本地区“中长期教育改革和发展规划”中都明确提出要“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”或“探索

建立营利性和非营利性民办学校分类管理制度”，表明各地各级政府对分类管理的高度重视和坚定决心。“一石激起千层浪”，民办学校分类管理的提上议事日程和部分地区的试点，在理论界和实践中引发激烈讨论，反对者众多，支持者也不少。对于为什么要分类管理、如何分类、如何管理等等问题意见分歧悬殊。研究民办高校的分类界定和管理，也成为当下民办高校研究的重要议题。

二

是否需要分类？现在分类是否适宜。这是讨论的第一个焦点。从世界范围来看，20世纪70年代之后，随着全球性高等教育财政危机的到来，市场机制和一些经济管理的法则被不断地应用到高等教育领域。高等教育系统在两个层面上发生了重大变化：一是公立大学的市场化，在许多国家，伴随着高等教育大众化进程，不同程度地推进高等教育市场化；二是私立大学中营利性和非营利高校之间的分化日益明晰。2[2]世界银行组织在2000年的报告中强调，“区分私立教育机构的营利性和非营利性比传统上划分公立和私立教育机构更具实际意义，因为非营利私立教育机构从其使命和结构来看与公立教育机构往往非常相象。”3[3]相应地，各国在私立教育分类方面也开展了不少深入研究，并形成了较为丰富的成果。我国学术界也逐渐认识到该问题的重要性，并围绕非营利性和营利性民办学校分类的意义、界定依据和内容等方面开展了研究。

对分类管理的认识是伴随着我国民办高校的发展而逐步深化的。早在《民办教育促进法》颁布以前，许多专家就提出应对民办学校实施分类管理。邵金荣从三个方面指出了我国民办高校分类的必要性：①非营利性与营利性教育机构并存是我国民办教育发展的客观现实，我国民办院校大部分依靠投资举办，投资者从办学中不同程度地取得回报，为国家政策所允许又是普遍存在的事实；②非营利性与营利性学校不分遗患严重，目前我国对民办学校基本实行一视同仁的优惠政策，这不仅打击了公益性法人办学或社会捐资办学的积极性，而且造成许多高校以公益之名兴营利之实情况的发生；③有助于规范公办学校的办学行为，分类管理既利于规范公办学校扩招中的高收费营利行为，又利于推动公办院校的办学体制改革。4[4]随着民办高等教育的发展，对分类管理的要求逐渐升温。学者认为，我国民办教育的现行法律法规和一整套政策是基于民办学校的非营利性而设计的。由于非营利性和营利性民办高校都享用同样的法律法规，“这样的“游戏”规则必然存在很多模糊区域，导致营利性和非营利性民办高校相互“搭便车”的现象十分普遍，再加上政府尚没有严格有效的监管措施，其结果是更多的民办高校打着“不营利”或“少营利”的招牌却行“获取暴利”之实。

从法律的源头重新界定民办高校，有利于促进营利性与非营利性民办高校在目标、市场与政府监管上的分野，从而实现民办高校的分类调整与规范。”5[5]

对于分类评估的必要性，教育部副部长鲁昕的一番话可以作为政府的主要考虑：“由于理论准备和实践探索不足，目前尚未建立对营利性和非营利性民办学校进行分类管理的国家制度，导致实践中鼓励和规范的政策产生了矛盾，法律规定的优惠政策得不到有效落实”6[6]换句话说，如果没有建立分类管理的制度，不分营利非营利，混混屯屯，享受同类政策，承担同样义务，这样的政策是难以出台和落实的。教育部政策法规司司长孙霄兵也认为，民办高校的营利和非营利“如果不界定的话很多优惠政策和管理制度就不好分类出台。因为各个管理部门有各个管理部门的考虑，所以这方面也要加以试点，看看是不是能够有所创新。这样才能使民办教育分类更加清晰，政策更加有针对性”7[7]这些观点实际上代表了政府的声音，也代表了许多举办者和研究者的想法。

目前对于分类管理，大多数人还是认为需要的，关键在于什么时候开始，现在开始是否适宜。忻福良和陈洁在经过对部分举办者的问卷调查后认为，当前开展分类管理的时机尚不成熟。开放营利性学历教育的生态环境尚未形成，普遍推行民办非营利教育的捐资办学基础也相对薄弱8[8]。如果在这种条件下硬性推进这一试点，可能会削弱社会对民办高校的投资热情，甚至引发部分举办者退出，从而影响民办高等教育的发展。这一观点在民办高教研究者中具有典型性和代表性，得到较多的民办高校举办者的支持。但是，笔者认为，分类管理的生态环境和捐资办学的基础都不是自发形成的，必须确定分类管理的方向并且通过政策引导和营造才能逐渐完善。当然，也有人从另一个角度提出分类管理的“不成熟性”，认为“根据现有法律，教育都应该归属公益事业，根本就不应该让营利性民办学校存在，营利或变相营利即违法，应追究营利者责任，分类管理就是纵容违法行为，持上述观点的人以非教育界人士居多，《教育法》是其最有力的“武器”。”这一观点有些偏颇，因为《民办教育促进法》及其相关法律已经默认了 “合理回报”的存在，实际上也已经默认了营利行为的存在，相关调查表明，营利行为还相当普遍。延续的政策才能保持事业的稳定发展，这样的观点有些过时了。有的专家对分类管理的观点更加犀利，提出应该尽快开展分类管理，认为“尽管法律严禁民办学校举办者营利，但由于政府监管不到位，许多表面风光的民办学校，实际已面临被掏空之虞，一旦生源锐减，马上可能引发社会性事件。一些举办者之所以敢臵法不顾，公然把学校做“提款机”，主要是看清了政府的“软肋”。正像有位专家所说，’与其说现阶段实施分类管理还早了点，不如说有人钱还没赚够！”9[9]。笔者不敢苟同“不同意分类管理，就’

是想浑水摸鱼”的观点，但是我国民办高校大都是投资办学是一个客观现实，期望办学取得合理回报也是许多举办者的实际想法。当前围绕分类管理问题的争论，至少折射出我国民办高校复杂的办学动机的实际，并且越来越多的人已认识到，解决我国民办教育性质模糊的关键，正在于对非营利性和营利性的划分，以此为契机将有助于厘清民办学校的产权归属、税收优惠和合理回报等难题，进而有利于实现政府对民办教育的有效管理、民办学校向公益性的转变以及民办学校与国际私立教育的接轨。10[10]

三

对于如何分类、分几类、如何界定民办高校的营利性和非营利性是当前争论的第二个焦点。目前对于分类标准的认识差异，也是引发争论的重要原因。

许多人认为，民办高校的营利性和非营利性，首先是看它是否捐资办学。在一些已经出台的试点方案中，也明确提出非营利民办学校“举办者投入属于捐资，对投入学校的财产不保留或者享有任何财产权利，学校注销后的剩余财产由主管部门转赠给其他学校继续用于办学或其他公益性、非营利性活动。”11[11]厦门大学副校长邬大光教授认为，我国民办高校大多数都是投资办学。另有人认为，90%以上的民办学校都是投资办学。但是根据国情和国际经验，笔者认为，我国国情不可能允许有这么多的营利性民办高校。换句话说，有相当多的投资举办的民办高校，在政策的规制和引导下还是要走非营利性的办学路子。但是试点实施立竿见影，要求举办者在对非营利学校政策和前景还很模糊的状态下立即无条件地将原有投入学校的资产捐赠社会，这确实难度很大，而且还可能为部分投资举办的民办高校回归非营利性办学带来了障碍。

其次，将是否谋取“合理回报”作为分类的第二个标准，意见也难一致。对于谋取合理回报的民办高校，能否作为非营利民办学校，争议很大。虽然《民办教育促进法》明确了可以取得合理回报，在《教育法》等重大法律“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校”的规定中扯开了营利性办学的一道缺口，但是在实际工作中由于缺乏配套政策的支撑，不具操作性。在办学实践中，胆子大的自行其是，不准自准，牟取暴利，掏空学校。胆子小的，不敢染指，兢兢业业，小心谨慎。可见，由于政策不明晰，许多民办高校的合理回报是在羞羞答答和混混屯屯的状态中进行的。应该说，合理回报是《民办教育促进法》所允许的，社会对部分民办高校中获取“合理”回报也是有承受力的。只要“回报”是在“合理”范围内，许多人认为也应属“非营利”办学，许多人都能理解。但是，合理回报是需要有严格的“度”

的界限的。“现阶段对合理回报的认识和实践，还没有完全统一到《民办教育促进法》的立法本意上。民办教育确实需要找到合理回报的理论边际，到底谁是参照系，以谁为基点来确定什么是合理回报，什么不是合理回报，合理回报是百分之多少？”目前还没有政策明确12

[12]。但是确实有一部分举办者想法太贪，拿得太多，拿得不明不白。比如，对提取合理回报的方式和数额，“有52.3%的人认为可从办学结余中提取，其比例为结余的10-80%不等；有33.3%的人认为，可从学费总收入中提取，其比例为当年学费的20-30%不等。”13[13]如果按照这个比例来操作，就江浙沪一带的民办高校来看，以在校生一万五千人计算，则回报额为每年5000万至8660万元之间，这完全是获取暴利，这样的暴利企业界少有，世界少有！如果这样的“回报”也能算非营利，也要享受非营利学校的优惠政策，笔者估计无论如何都难以得到社会的认同和支持。另外，普遍认为合理回报的基础是投资办学，其回报应以实际投入为基数，但是我国大量的民办学校并没有实际投入或少有实际投入，这样的合理回报，相当一部分主张 “合理回报”或营利的民办学校举办者难以认同。而将学校资产增值部分作为合理回报的基数，社会也难以接受。

关于现有民办高校分几类的争论也很激烈。最简单的分类，借鉴国外已有经验，无非是营利性与非营利两类，非此即彼。这样的分类能不能完全涵盖现有民办高校的办学实际？胡卫就认为，依据我国民办高校整体上形成了捐资办学、投资办学和混合集资办学三种筹资形式的状况，应将民办高校区别为准营利、营利和非营利三种。捐资举办的无疑是非营利办学，投资举办学校中，依教育服务类型和学校盈余分配，可分为准营利和营利性两类。准营利型民办高校“不以营利为目的但可获得适当回报。营利型民办高校，特指以营利为目的实施各种教育培训服务的机构，盈余由学校内部解决。”14[14]浙江省部分民办高校领导在讨论中主张，非营利学校的界定包括两种模式，一是捐资办学，二是出资保值办学，即举办者放弃合理回报和办学资产结余，但对出资投入的资本保留权属并要求保值。非营利组织机构有一个国际公认的内在规定性，这样去“设计”非营利民办学校，是否合于国际惯例？值得大家关注和讨论。当然，笔者认为，我国民办高校投资主体多元，办学动机多样。对于产权和回报的态度至少有四种：一是“举办者不求所有权的民办高校”，举办者不追求所有权，也不求回报；第二类民办高校为“举办者要求所有权的民办高校”。举办者不求回报，学校的所有办学结余都用于学校的继续发展。但是并不放弃对学校资产的所有权，也不放弃对民办高校的控制权。第三类为“举办者要求合理回报的民办高校”。举办者不仅不放弃所有权和控制权，而且也希望得到“合理”的回报，但是不以营利为目的。第四类即“营利性民办高校”。

如此等等，还可以细分。在制定政策时，如何科学合理地制定分类标准，值得深入思考。

当然，产权归属和获取回报只是界定民办高校的两个主要内容。要使界定的标准更加合理科学，在实际工作中，还要考察学校法人产权完整性、举办者是否享有办学结余资产的所有权、办学结余是否全部用于教育以及学校终止办学时剩余资产是否用于发展教育等相关因素来综合考虑。

四

分类管理争论的第三个焦点，是政府对营利或非营利民办高校的支持政策不明晰。目前出台的试点方案，没有明确的营利与非营利民办高校的相关政策，只有对民办高校产权的规范要求。布袋里买猫，不知黑白，举办者选择无依据。在调查中许多民办高校举办者表示，试点政策不明晰，举办者选择无依据，让我们稀里糊涂地放弃投资和产权，这个难度很大。从实际情况来看，我国民办高校投资主体非常复杂，办学的动机也是多样化的。有的明确是捐赠办学，有的投资办学期望有所回报，有的投资不求回报，但求投入保值，有的投资完全是出于回报社会，也愿意将投资转为捐赠，简单地用一个非此即彼的划分标准，本来就难以涵盖多样化的办学主体的实际，也难以表达不同办学主体的诉求。

在现有的民办高校政策制定中，比较习惯的做法是规范为主、引导为主、扶持为辅。规范措施地毯式，一个也不能少；支持政策往往只见刮风不见雨点，或者风大雨小。特别是许多学校期待和拥护的民办教育政策，或者不具操作性，或者缺乏配套措施而束之高阁，并没有得到有效的贯彻落实。民办高校的政策出台多、落实少，引发许多学校举办者对政策缺乏足够的信任，学校举办者与政策经常处于对立状态。从民办高校的投资办学实际来看，在相关政策不明晰的状态下，举办者不可能轻轻松松将投资拱手捐赠。实际上，分类管理已经成为一个历史问题。我们是在民办高等教育发展了30余年才提出的，选择营利与非营利，不仅仅是一个简单的价值判断，也有一个投入的实际问题，还要结合具体的政策引导。特别是在举办者进退两难的状态下，清晰的政策往往能起到重要的导向作用。 另一方面也要看到，当前的政策和实践双方之间还是有差异的。许多民办高校主张，如果选择非营利办学，希望在土地征用、税收交纳、教师编制、经费资助等方面，享受公办高校同等待遇。这里面有一些是原来政策的落实，政府应该兑现；有的实际上是做不到的，换个角度说，完全按照公办高校的待遇，要不要完全按照公办高校管理？如果与公办高校同等待遇、同等管理，民办高校自身的体

制机制优势就没有了，民办高校存在和发展还有必要吗？并且公办学校本身的改革也在不断深化，完全照搬公办高校的政策，也不符合改革精神。这些问题应该引起我们的深入思考。

事实证明，只有认真论证，制定并出台科学的分类标准和明晰的管理政策，才能给不同的投资主体以政策的导向和选择。

五

经过30余年的发展，特别是最近10余年来，我国民办高等教育已经有了较快的发展。截至2010年年底，我国民办高校已占全国普通高校的近30%，在校生占21%左右，在高等教育大众化进程中发挥生力军的作用，为全面实施小康社会和建设和谐社会做出贡献，分类管理的条件基本成熟。正像有的专家所言，“时至今日，再去争论教育本身是营利还是非营利，就像当年争论市场经济姓社姓资一样，没有意义。实践已经充分证明，教育既可以是公益事业，也可以为营利工具。主政者可以根据执政理念规定本国教育的定位，是事业还是产业，允不允许营利；举办者可以按照办学目的选择办营利性还是非营利性学校；受教育者更可以从自身出发选择进入营利性还是非营利性学校。作为政府部门，应站在民众立场上，除了积极提供公共服务外，还要合理使用、分配公共资源，区分营利性与非营利性学校，制定规则区别对待，这是政府的分内之事，当然前提是允许非营利性学校存在。”15[15]笔者认为，对民办高校分类管理是大势所趋，也是世界高等教育发展的基本经验。从我国高等教育发展的阶段和我国民办高等教育的长久发展出发，合理分类和科学管理不仅非常必要，而且迫在眉睫。当然，由于事物本身的复杂性，解决问题需要一个过程。《国家教育规划纲要》只是提出试点的要求，本身还需要众多的调研、广泛征求意见和制定试点方案，期望在一个不太长的时间内推广实施是不现实的，对此我们有足够的认识。

分类管理有大量工作要做。这里就几个原则问题提几点简单的想法，供同行讨论。一是稳步推进原则。分类管理是一件系统的创新的工作，既需要理论研究，更需要实践探索，需要凝聚共识，更需要关心引导，不可操之过急。必须在调查研究的基础上认真试点，积累经验，逐渐明晰科学合理的分类界定标准，制定实施分类管理的相关政策。二是尊重自愿原则。我国《民办教育促进法》及其相关法律法规实际上已经默认了投资办学、合理回报的营利性民办高校的存在，只要符合国家法律，对于营利性和非营利性的选择就没有道德高低和境界的区分，都应得到尊重和允许，并应获得相应的政策支持和发展空间。三是过往不究原则。

对于部分已经获取回报的民办高校，愿意从政策明确之日起放弃营利性办学的，就不应追究，还应得到鼓励和表彰，应享受到非营利学校的相关支持政策。四是鼓励公益原则。研究表明，尽管近几年来世界上出现了营利性大学大量增加的现象，但是坚持公益性办学和分类管理始终是世界私立大学发展的主流和方向16

[1]。要通过社会环境和政策驱动营造公益性民办高校发展的良好环境，确立对非营利民办高校的支持导向，鼓励更多的民办高校选择公益性办学。五是坚持改革原则。民办高校是改革开放的产物，民办高校的长久可持续发展只能依靠改革。分类管理政策不能引导民办高校向公办高校看齐，决不能走回头路，而丧失民办高校的生存基础和发展的优势。六是协调发展原则。既然政府确定允许发展适量的营利性民办高校，就应该规划营利性民办高校的发展空间的相应的支持政策。适度发展营利性大学，形成办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，能促进高等教育更好地服务社会和经济发展，在全面建设小康和建设和谐社会的进程中作出自身应有的贡献。

17[16]徐绪卿. 科学分类，优先开展公益性高水平民办高校建设工程[N]. 人民政协报教育在线，2011-06-01.

本文载《教育发展研究》2010年第12期

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