《推进厂办大集体改革工作的几点思考--以ASC劳动服务公司为例》

《推进厂办大集体改革工作的几点思考--以

ASC劳动服务公司为例》

2011年4月，国务院办公厅印发了《关于在全国范围内开展厂办大集体改革工作的指导意见》（国办发〔2011〕18号）

ASC劳动服务公司（以下简称ASC）是1969年为解决主办企业职工家属和返城知青就业而创建的大集体企业，现有职工2058人，退休人员1415人，离休人员（地方企业调入）2人；企业账面资产总额13,696万元，账目负债总额27,024万元；企业已于1999年全面停产；其主办企业AS公司系中央，已于2004年实施政策性破产。

ASC是Z市的特困企业，职工生活、医疗和养老等矛盾十分突出，且呈激化之势，稳妥推进厂办大集体改革工作势在必行。基于企业的实际困难，实施关闭破产处置是理性的选择，按照国办发〔2011〕18号文件（以下简称18号文）精神以及相关的配套政策，测算的改革成本近40,000万元，资金缺口很大，严重困扰了相关人员。笔者认为，越往后拖改革成本将越大，改革的出路在创新。

一、厂办大集体改革形式的选择

厂办大集体企业改革有三种形式，一是关闭，二是破产，三是改制。

厂办大集体企业改革的首要任务就是要确定改革的方式，改制的目的是建立产权清晰、面向市场、自负盈亏的独立法人实体和市场竞争主体，最终离开主办企业，完全走向市场。应实施关闭破产处置的是那些不具备重组改制条件或者亏损严重、资不抵债、不能清偿到期债务的厂办大集体。

18号文件明确了，厂办大集体改制可以按照公司法和国有企业主辅分离辅业改制政策的相关规定执行。相比较而言，实施关闭破产的企业普遍存有资金缺口，因此实施的难度大得多。本文重点围绕关闭破产方式进行探讨。

二、促导地方政府尽早出台应由政府明确的操作政策

人员安置方式、经济补偿标准和社保衔接以及拖欠职工债务的处理是厂办大集体改革过程中涉及职工权益的核心环节，相关的费用是改革成本的主要构成部分。这一块事务，如果没有相对统一的政策，容易催生职工的攀比，加大工作推进的难度。18号文已对人员安置方式做出了原则性规定，经济补偿标准和社保衔接则更显重要。

（一）经济补偿标准应由属地分类明确

央企所属企业主办的厂办大集体分布在全国各地，各地的经济发展水平差异很大，因此，由中央企业总部直接分类指导确定补偿标准的难度很大。属地指导的情况就大不一样，有成套可以借鉴的统计数据，由属地政府做出原则的指导相对容易，便于操作，也符合职工的心理。

ASC有在职职工2058人，经济补偿的标准是引用地方国企改革的标准还是严格执行劳部发〔1994〕481号文件，有争议，另一方面，属地国企改革的标准定位在2002年的社会平均工资684元∕月，劳部发〔1994〕481号文件规定的是上年度社会平均工资，ASC所在地2010年全市平均工资为3026元∕月，市区最低工资为1020元∕月；ASC在职职工除去按18号文件规定的再就业困难职工享受30年工龄以及地方4050人员待遇外，自谋职业实施经济补偿的只有841人。这部分人群如果按照684元∕月（属地国企改革的标准）计算直接改革成本为1,006万元，如果按照3,026元∕月（全市平均工资）计算直接改革成本为4,449万元。标准定高了，一是改革成本大，二是容易产生误导以为改革越到后面越划得来，标准低了又没有关注到弱势群体。市区最低工资则比较合适，以此为依据，补偿金为1,501万元。

哈尔滨市人力资源和社会保障局、国资委和财政局出台的《关于落实厂办大集体企业改革职工安置政策和操作办法的实施细则》和《关于厂办大集体企业改革工作实施意见的补充意见》把补偿原则、标准做了具体定性规定，这样企业可以根据

实际情况的种类进行选择和操作。

（二）促成属地政府出台专门的社保衔接政策

东北地区的改革试点现实，社保衔接是关系职工群众根本利益的大事，由此形成的改革成本已超过总成本的一半。

ASC的情况是，（1）历史拖欠统筹性保险费8,282万元，其中拖欠养老保险6，423万元，拖欠失业保险费757万元，拖欠职工退休个人替企业垫缴的养老保险费412万元，拖欠医疗保险费690万元，（2）改革需要预缴的统筹性保险费19,734万元。其中，按照18号文件，距法定退休年龄不足5年（含30年工龄）人员550人，按照地方的标准需缴纳统筹性社会保险5,433万元；再就业困难（4050人员）639人，需缴纳纳统筹性社会保险8489万元；已离退休人员1487人，需缴纳统筹性社会保险5,812万元。社保转接总计需要28,016万元。

显然，按照现行的社保衔接办法大大推高了改革成本。其中的一些科目值得商榷，主要包括，（1）已离退休人员的预留按核定基数28%的比例预留10年已经大大超过了国企改革时25%的比例预留10年折半计算的标准，（2）预留的保险需按照15%的年递增比例预缴，超过了GDP的增幅，（3）距法定退休年龄不足5年（含30年工龄）人员内部退养相当于办理提前退休，视同承认预缴两费一金。

社保衔接关键是实事求是的根据厂办大集体的特殊情况，建立与中央政策无缝对接的地方操作办法。

三、确定债务的边界和清偿的原则

厂办大集体的债务主要应包括拖欠职工债务、拖欠经融机构债务和经营性债务三类。

（一）对拖欠职工债务的界定与处置思考

厂办大集体拖欠职工债务的情况十分复杂，由于政策的差异使得有的科目甚至是模棱两可的，加之时间一长，情况变得更加复杂。

ASC拖欠职工债务的情况主要是：（1）拖欠职工工资1,421万元，（2）拖欠职工集资款277万元，（3）拖欠职工独生子女费54万元，（4）拖欠职工医药费1,666万元，以上合计3,418万元。

模棱两可的是住房公积金等制度，按照什么标准和比例很难说清，哈尔滨市将企业拖欠职工债务定义为拖欠职工工资和集资款等5个方面，并对5个方面的内容做了相应的界定，同时还提出当企业出现无力支付拖欠职工债务时，应采取协商化解形成债务处理协议的方式解决。这种地方规范的方式，操作性相对好一些。

拖欠职工债务的清楚涉及到维护职工合法利益问题，应将拖欠分类排序，认真界定，分别对待，尽力清偿。

（二）拖欠金融机构债务的处置

ASC拖欠金融机构的债务5,974万元（未进行利息确认），债权人是资产管理公司。债务的形成是工商银行等四大行将其不良贷款打包卖给了资产管理公司。

18号文件和国发明电﹝1998﹞4号文件均有保全金融机构债权的意见，厂办大集体企业改革工作有三种类型，一是改制，二是关闭，三是破产。实施关闭破产的厂办大集体一般都存有资金缺口，对其金融债务理应按照关闭破产清算程序来处理，考虑到金融机构的利益，可以核销其相应的资本金。对于实施关闭破产的厂办大集体拖欠资产管理公司债务的情况，也应该明确清偿的上限不得高于资产管理公司取得债权的成本。对于改制的企业严格按照国发明电﹝1998﹞4号文件的精神办理。这样，既保证了不偷逃金融机构债务，又有利于厂办大集体改革。

（三）经营性债务的处置

ASC的经营性债务5,282万元，且账龄均在8年以上。对于实施关闭破产的厂办大集体理应按照关闭破产清算程序的要求进行清算，也可以《民法通则》有关债务失效的规定予以处理。

四、确定资产的边界和处置的原则

产权关系不清晰一般指确权不清晰，厂办大集体企业不仅产权不清晰，占用国有企业资产的边界不清晰，还存在占有应划转的边界也不清晰，

ASC的资产质量很差，账面资产总额13,696万元中，流动资产11,078万元，除部分存货和债权预计可变现200万元外，其余债权资产账龄均在十年以上，难以收回变现；固定资产净值2,618万元，剔除不良资产（土建护坡等），预计可变现的仅有房屋资产，净值约1200万元，预计可变现240万元。此外，尚有不规整的划拨土地64,128平方米，通过运作预计可以变价2,180万元。两项合计可以实现收入2,620万元。

ASC占用其它国有土地8宗，7宗划拨土地、1宗授权经营地，共计53,545平方米，其中授权经营地7899平方米，变现操作手续复杂难度大。7宗保留划拨土地预计实现变价1,552万元。ASC的主办厂实施的是分立破产，ASC目前占用的8宗国有土地均已分立到新的企业，不再是主办企业的土地。需要协商解决。

五、确定社会职能移交和清算注销的原则

厂办大集体与国有企业一样，也承担了一部分社会职能。ASC的2名离休人员管理移交约需100万元，退休人员管理职能移交、档案管理移交、党团组织关系移交等社会职能移交约需139万元，生活水电网改造和住户“一户一表”改造等费用约需793万元。以上合计月1,032万元。

把上述问题梳理完成，理应进行全面的关闭清算，并及时办理厂办大集体的工

商注销手续，以免产生新的节外生枝事项。

六、资金方案的确定

（一）经济补偿资金来源

按照18号文件规定，厂办大集体净资产不足以支付解除在职集体职工劳动关系经济补偿金的，差额部分所需资金由主办国有企业、地方财政和中央财政共同承担。其中，对中央下放地方的煤炭、有色、军工等企业兴办的厂办大集体，中央财政补助100%。

ASC的净资产为负值，因此解除在职集体职工劳动关系经济补偿金应由主办国有企业、地方财政和中央财政共同承担。由于ASC的主办企业是中央下放的军工破产企业，中央财政将补助100%。这其中应该包括用协议保险的方式代替经济补偿方式所支付的费用。由于企业属关闭行为，内部退养方式也应该有一个终结，因此，也应该包括这部分人员的补偿金。

（二）资产、债务的处理

ASC已是严重的资不抵债，运作的目的在于用存量资产尽可能的冲销负债，剩余的确实必须支付的改革成本只能在国资委的统一领导下，由地方政府商相关的中央企业妥善处理。

1．存量资产变价

通过地方政府减免相关的税费，预计可以变现2,620万元。

2．金融机构负债

按照清算的程序，金融机构债务应优先受偿，也基于企业负债存有抵押行为，

为妥善处理问题，请国资部门协调，按照资产管理公司取得债权的成本清偿的原则，清偿1672万元。

3．拖欠职工债务

存量资产支付金融机构债务后，剩余的只有948万元，被占用土地的国有企业负责支付预期变现的1,552万元，两项合计2500万元，为稳步推进厂办大集体的改革工作，以全部用于职工债务的分类清偿为妥，对于拖欠的工资、集资款、职工退休个人替企业垫付社保费、拖欠职工医药费和拖欠职工独生子女费按照分类，采用不同的打折清偿的方式予以和解，综合清偿率为65%。

4．拖欠的社会保险处理

养老保险欠费只能依据18号文件通过报请核销的办法处理。

5．统筹性预留问题

内部退养和协议保险人员以及已离退休人员的预留的保险费为19,734万元。其中，内部退养和协议保险人员按照经济补偿的方式可以获取补偿金约为6,000万元，应该由中央财政补助。离退休人员的费用至少应该比照国企关闭破产的比例和方式操作，这样的差额约为3,000万元，其实，在18号文件以及以前的有关厂办大集体改革文件中均未有预留的意见，如果取消这个项目也是合理的，养老保险的原则是在职期间为退休期间做贡献，而不是用企业在职人员供养离退休人员的概念。余下的部分只能依靠地方政府创新手段，相关央企积极配合妥善处理。

6．社会职能的移交管理

ASC的企业办社会职能应由地方政府按照属地化管理原则，由所在城市的社区机构接收管理，凡符合城市居民对敌生活保障条件的，应按规定纳入最低生活保障范围，做到应保尽保。其生活水电“一户一表”改造也应一并由地方政府明确纳入

城市居民水电管理系统。

（三）组织与领导

基于ASC的主办企业是下放地方管理的军工破产企业，因此，其改革的组织与领导应由所在地的省级国资管理部门商原主管的军工集团公司处理。并可委托相关的存续企业管理改革的日常工作。

地方政府和军工集团公司在国资委、财政部和人力资源社会保障部的统一协调下，坚持实事求是与不断创新的方法，有能力把ASC的改革工作稳步推进。

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