第6章 私人部门对公共管理的参与

第6章 私人部门对公共管理的参与

6.1 重新认识私人部门的角色及其责任

一、关于私人部门的传统界定

私人部门是与公共部门相对应的一个概念。与使用公共资源服务于公共目的的公共部门，尤其是使用公共权力为运行基础的政府组织不同，私人部门的结构主要由公民个人、家

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庭和私人所拥有的组织组成，其基本特征在于使用私人资源从事实现私人利益的活动。

私人部门这一称谓经常在现代经济学领域中应用。私人部门和公共部门的概念都是随着现代经济学，尤其是财政学中有关私人经济和公共经济的理论基础的发展而出现的。但无论是私人部门、私人经济的概念，还是公共部门、公共经济的概念，都与政治哲学中的私人领域和公共领域这一对概念密不可分。可以说，正是因为政治哲学对私人人领域与公共领域的划分，才有了经济学中的私人部门和公共部门、公众经济和公共经济之别。

无论是政治哲学对“公域”与“私域”的分野，还是经济学对政府和市场的分工、国民经济的双元化，都反映了近代以来国家与公民社会的分离。私人部门的概念就是从这种划分中产生的，它旨在对国家控制之外的社会和经济安排、规则和制度进行解析，它的职能在理论上主要被定位为追求私人利益的最大化而不是从事公共事务，这成为近代以来西方社会科学的一个传统理念。传统的经济学观点认为，如果公共领域以追求“公益”的目的强迫私人部门的参与，可能对公民自由和市场自由的侵害；如果私人部门以其营利目的介入公共领域，则可能导致公共价值的扭曲。因此，公共事务的公共性、公共部门的公共性和公共领域的活动范围是逻辑地结合在一起的，同样私人经济的自利性、私人部门的自利性与私人领域的活动范围也是合乎逻辑地结合在一起的。在这种“二元”分离逻辑下，私人部门一般不会参与公共物品或公共服务的供给活动，而只是它们的消费者。 二、私人部门的公共角色：新时代的新认识

关于私人部门的公共角色问题，早有思想家对此进行过分析，但长期以来并没有引政治经济学理论界的重视，直到20世纪70年代科斯和公共选择学派开始对传统的政治经济学理论基础提出质疑，人们才似乎重新发现私人部门在公共事务中所扮演的角色。

对私人部门公共角色的论证，主要可以分为三个路径：一是公共物品或公共服务供给过程的角度；二是成本——收益分析的角度；三是政府失灵的角度。 1．私人部门对公共物品或公共服务的过程参与

过程角度把公共物品或公共服务的“提供”（或“安排”）与“生产”分开，不同的环节可以有不同的主体承担，私人部门可以成为其中有的主体之一。最早从这一角度思考过私人 1

私人部门中的组织工作可以划分为营利组织和非营利组织，那些由私人资源组建、所有权也归私人所有，但为了公共目的的非营利组织也被纳入第三部门中去。这里所讲的私人部门组织仅仅指营利组织。

部门公共角色的是亚当·斯密和约翰·斯图亚特密尔。斯密提出了公共工程有偿使用即收费问题和私人经营问题，密尔也提出来了政府通过公共支出供应而由私人承包经营公共工程的问题。

斯密认为，在公共事务费用的负担方面，能由私人部门提供的，就不要由公共部门来提供；能由地方政府提供的，就不要由全社会的一般税收来提供；有些基础设施，虽然由政府支出并组织兴建，但其维持和经营如果由私人经济负责更有效，就不要由政府去负责。

密尔把政府服务职能分国“必要的职能”和“选择的职能”，把政府干涉分为“权威的干涉”和“非权威的干涉。在这样区分的基础上，密尔提出在允许无政府干涉的教育事业保护劳动者、基础设施事业、社会救济事业、地理探险和科学探险等领域内，政府也不应该不分情况地行使垄断权，而应该允许私人部门参与某些公共事业。只有当民间公司经营那些自然垄断的公共事业时，政府应当干预。如政府可以允许煤气和自来水领域存在多个供给者，使其自由竞争，而铺设街道、公共卫生类则要政府经营，其经费由税收抵充。密尔同时指出，像公路、铁路、这些属于垄断的事业如果由私人供给，政府必须规定票价、收费的最高限额，

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并保留其管制权力。

斯密和密尔的这些宝贵思想，受到当代包括科斯、马斯格雷夫、布坎南、奥斯特罗姆夫妇等学者的挖掘和发扬。他们论证的中心观点是：没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供；公共事务的治理结构应该是多中心的，其中，私人部门是重要的一极。他们把公共事务的治理看成是一个由不同一切节组成的过程，不同的环节可以由不同的主体来负责。R.A·马斯格雷夫于20世纪50年代末就明确地提出来了把公共物品的“提供”与

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“生产”分开的思想，他指出公共物品的政府供应并不意味由政府来生产。

现在，越来越多的人同意把公共物品的“供应”与“生产”分开的观点。如财政学家哈维·S·罗森指出：“由公共部门来提供产品并不意味着应由公共部门来生产这些产品”，在

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某种情况下，由政府提供的物品或服务可以以私人方式获得，正如私人物品也不一定完全是由私人部门提供的一样，在某些场合保健服务和住房就是两上由公共部门 所提供的私人物品的例子。再如M·坦诺拉在其《私有化与政治》中宣布：政府越是为全体独立的个人和企业敞开道路去生产那些已被世界其他地方的实践证明可以由私人或私有部位生产的东西，经济效率、经济增长和就业方面所得到的结果就越好。布鲁贝克尔也提出来，通过产前合约和特殊作用有可能实现公共物品的私人生产，并主张把公共物品的生产部门分散开来，使其

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相互之间异型竞争。

总之，在把公共物品的“提供”和“生产”分开的前提下，公共物品的具体供给者既可以是公共部门，也可以是私 人部门。就“提供”而言，可以有公共的财政资金投入，也可以有私人资金投入。就“生产”而言，可以采取公共生产即政府亲自组织生产的方式进行，如由国营企业提供的物品和服务，也可以由私人生产方式来进行，如政府可通过签订合同、授予经营权、经济资助、法律保护等手段，委托私人部门生产，政府任务是指定私人部门生产什么、生产多少并确定标准以及进行监督。

2．成本——收益分析：私人部门也可以在公共事务治理中起作用

率先从成本——收益分析的角度论证私人部门的公共角色，当属科斯1960年，科斯发表了《社会成本问题》的论文，1974年又发表了《经济学中的灯塔》，向几十年有关公共事务政府单中心管理的思维定势提出了挑战。 23

参见密尔：《政治经济学原理及其若干对社会哲学的应用》，世界书局1936年版，第883-903页。 [美]理查德A马斯格雷夫：《财政制度》，上海人民出版社、上海三联书店，1996年版式，第8页。 4

[美]哈维.S.罗森：《财政学》，中国人民大学出版社2000年版，第59页。 5

W. F. Brubaker, “Free revelation, or golden ruie”, Journal of Law and Economocs, 18(April): 147—161,1975.

科斯在《社会成本问题》一书中，对自福利经济学以来有关消极外在性问题必须要求政府干预观点的正确性提出了质疑。他认为问题的关键有赖于如何长期选择合适的制度安排来

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解决外部负效应，而这种制度安排，必须考虑其成本效益。他通过经济学核算，得出的核心主张是：解决外部负效应问题，可以通过当事人之间的讨价还价来修改公共权力部门所作的安排，这就是外部效应的内部化。科斯相信财产权利是解决一切问题的关键，相信把财产权利放在市场上进行自愿交易，可能比政府直接管制方式更经济处理外部性及公共物品问题。但是，他同时也指出，由于市场交易也有成本，并不是一切产权在一切时候能在市场上交易。只有在这种交易后的产值增长多于它所带来的成本时财产权利的交易才能进行；如果市场交易成本高得使人无法承受，市场应付失灵，外部负效应的自愿解决就无法达成，就需要政府干预。因此，科斯主张在解决公共事务方面，既存在政府失灵，也存在市场失灵，失灵的衡量尺度就是社会总产值的下降。所以，到底采取政府方式还是采取市场方式，让政府部门发挥作用还是让私人部门发挥作用，关键是以成本——收益分析方法，看哪种方式会引

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起社会总产值的增长。

《经济学中的灯塔》更直接地对公共物品的私人供给机制展开了讨论，他以一个长期被用来证明公共物品市场供给失灵的例子——英国的灯塔为例，反过来证明公共物品也可以用由私人部门有效供给。他从产权制度的角度英国航道灯塔的投资和管理制度的演变，清晰地提出来了有关公共物品的私人投资和经营的问题。科斯分析到，早期的灯塔建造，是在船主和托运人的请求和国王允许下，由私人投资、建造、管理和所有，并对因此而受益的过往船只收取一定费用。所有者也可以把这些灯塔卖出或做遗产处理，政府的作用只限于灯塔财产权的建立与执行。科斯说，可见私人在组织建设灯塔这一公共物品的事务中发挥了重要作用，

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我们不应该把灯塔作为只能由政府提供服务的例子。现实社会存在多样化的选择，某些公共物品由私人提供不但是可能的，而且在实践中也是一直存在的。 3．政府失灵：需要私人部门的公共角色

戈登·图洛克、威廉·尼斯坎南等公共选择学派以政府和市场的关系为基点，从政府失灵的角度对私人部门的公共角色进行论证，其理论观点可概括为：由于政府行为对公共性的偏离（表现为在当今靠金钱推动的选举社会里，政府已经失去其公共利益的代表性，它代表的只是财阀的利益，并不能代表广大选民的利益）；政府官员的“经济人”本性，也存在政府集团利益、政府部门利益和政府官员个人利益，从而异化公共权力的公益属性；政府产出的非市场性质及其产出质量的难以测量性；政府内部缺乏追求效率的激励机制等因素。因此，没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来供给。矫正政府失灵的方法只能是重新创造市场，使私人部门进入公共事务领域。许多由公共部门生产的服务如清除垃圾、消防、医院、邮政、公共运输、都可以改由私人部门去出资、生产、经营和管理，而且这一做法还可以扩展到许多领域。对此，尼斯坎南于1971年说，让私营公司供给某些活动、行为的主要价值，在于开辟又一种供给服务的来源而不至于依赖于行政机关，并降低官僚机构和复议

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委员会的垄断权力。

20世纪80年代，强调私人部门在公共事务中发挥作用，成为一种时代声音。公共物品市场化、公共服务社会化、政府企业民营化或私有化成为全球政府改革潮流的核心内容。

其中，关于私有化的解释认为，存在许多公共物品或公共服务市场，如安全市场、教育 6

[美]R.科斯、A.阿尔钦、D.诺斯等著：《财产权利与制度变迁：产权学派与新制度经济学派译文集》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第23、24页。 7

上述评论见[英]，《经济学家》杂志主编：《21世纪的经济学》，中国金融出版社1992年版式，第105、107、106页。 8

[美]R.科斯著：《企业、市场与法律》，上海三联书店、上海人民出版社1990年版，第168页。 9

转引自于军等译：《英国地方行政改革》，国家行政学院出版社1999年版，第38页。

市场、医疗市场、水电煤气电话等市场，在不同观点的市场里，私人部门均可按照营利原则进行提供、生产和商业经营。彼德·德鲁克认为私有化有两种形式：一中方法是使国有企业归私人所有，另一种方法是私人承包者接管公共服务设施，即“把政府从做事的人转变为提

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供者，由政府以外的承包商按照政府规定的标准去承担一个活动”。。斯蒂夫·汉克也认为，“私有化意味着资产服务功能由公营部门转移到私人手中。因此，它包括了从出售国有企业

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到公共事业承包给私人承包者等一系列做法。”

上述种种思想、理论主张的共同特点是，论证了私人部门在公共事务中所扮演的重要角色，认为只要有恰当的游戏规则，私人部门是可以担负起公共责任的。这可以从美国1981年的一份统计资料得到证明，这份资料显示了公共部门和私人部门在公共物品生产中共同发挥作用的情况，参见表：

内容 公共生产 私人生产 总计 公共生产所占百分比 （Ⅰ÷Ⅲ） 私人生产所占百分比 （Ⅱ÷Ⅲ） 总计 公共生产中的两种物品比率 （Ⅰ÷Ⅱ） 私人生产中两物品的比率 （Ⅱ÷Ⅲ 总计 私人物品（Ⅰ） 60 2275 2335 2．6% 97．4% 100% 17% 88．4% 79．9% 公共物品（Ⅱ） 293 298 591 49．5% 50．5% 100% 83% 11．6% 20．1% （通过预算提供资金）总计（Ⅲ） 353 2573 2926 12．1% 87．9% 100% 100% 100% 资料来源：傅道鹏：《公共供应与公共生产》，载《财政研究。，1995年第7期。

上述表中显示：公共物品中有49．5%通过公共部门进行生产，有50．5%是通过私人部门进行生产的；在向社会供给的公共物品总量中，公共生产的公共物品量与通过私人生产的公共物品量基本上平分秋色。从这个意义上讲，在公共事务治理中，公共部门的作用和私人部门的作用都是非常重要的。

6．2 私人部门参与公共事务的实现条件和方式

一、私人部门参与公共事务的实现条件

私人部门的自利性与私人部门在公共事务治理中发挥作用并不矛盾，但这种作用的发挥是有条件的，也需要相应的制度安排框架。

私人部门参与公共事务，意味着治理结构从单中心转变了多中心，其所涉及的利害相关 1011

彼德·德鲁克：《新现实：走向21世纪》，中国经济出版社1993年版，第57页。 [美] 斯蒂夫·汉克：《私有化与发展》，中国社会科学出版社1989年版，第1页。

者有三方，即以公共利益为依托的政府，它允许或授权私人部门带着经营目的进入公共事务领域，并对之负有保护和监督之责；作为投资者或生产者的私人部门，它们在关心自己利润最大化的同时期，不得不对政府和市场上的消费者同时负责，因为它们之间存在着争夺政府合同与消费者信任的激烈竞争；消费者不用再与政府直接打交道，而是与直接生产公共物品和公共服务的私人公司发生关系，他们用以表示自己对产品满意度的有效工具是“用脚投票”，因为他们拥有选择供货商的权利。因此，在有私人部门参与的公共事务治理结构中，存在多个利害相关者，关系复杂，竞争机制在这里起着决定性的作用。也正因为如此，对私人部门的公共角色得以发挥作用的前提条件进行分析是很有必要的。这些条件可以概括为：一是制度上的可行；二是经济上的可欲性；三是技术上的可行性。 1．制度可许性

私人部门参与公共事务领域，首先是一个制度安排问题。即只有制度上允许私人部门参与者管理公共事务、供给某些公共物品的前提下，谈论私人部门的公共角色问题才有意义。

制度的可许性，可以从两个角度分析：一个是经济制度，即自由竞争且较为成熟的市场市场制度。就近现代西方国家的实际情况来看，只有在市场经济体制框架下，私人生产具有相应的经济技术能力，私人部门参与者供给公共物品的制度安排才可能存在与发展。制度可许性的第二个因素是政府和法律制度。在不同政府和法律制度下，私人部门在公共事务治理中所起的作用范围及程度有所不同。从政府制度上看，一般而言，实行地方自治和地方分权的国家，私人部门在公共事务领域发挥作用的余地就较大。从现实来看，在公共事务领域结成公私合营伙伴关系的国家，都有明确的法律法规框架作为私人部门参与公共事务的制度前提。美国私营研究所所长D·来温托夫指出，“私营企业加入基础行业的成功关键在于，政府给予优惠政策、管理和引导，并为实现国家、社会和经济目标与私营企业携手前进。建立

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有效统一的公私合营基础项目，必须以相关政策、法律以及制度作用前提。”

此外，作为制度构成软层面的意识形态也对私人部门能否参与公共物品供给以及参与程度大小有相当大的影响。一般而言，在自由主义思潮占支配地位的国家，政府私有化主张往往能够等到较为顺利地实现，私人部门在公共事务领域中发挥的作用就大一些。 2．经济可欲性

H．德姆塞茨在其《公共物品的私人生产》一文中，对私人部门供给公共物品的前提条件进行了分析：“首先，如果排除非购买者有能力，私人生产者可以有效率地生产公共物品；其次，如果商品是公共物品那么对同一产品收取不同的价格支付是与竞争均衡相一致的。”说明，私人部门参与公共事务领域的前提条件，首先在于对公共物品进行排他消费的成本不是很高昂，以确保私人部门仍有利可图；其次是存在着许多供给者进行市场竞争。这两条件都与公共物品是否能够给供给者带来经济效益上的可欲有关，也即私人部门提供或生产的某些公共物品，是否对其具有经济意义，是否有利可图。

事实上，私人部门参与者公共物品供给，推动其行动的内存动力是追求最大化利润。因此，私人部门是否愿意提供或生产公共物品，愿意提供或生产哪些公共物品，都与它的最大化经济利益核算联在一起。

总之，私人部门参与公共事务的范围有一定的局限性，只有那些能够给私人部门产生利益的公共事务，才可能是私人部门愿意从事的事务。 3．技术可行性

在经济制度允许私人部门进入公共事务领域的前提下，私人供给公共物品，意味着该公 12

转引自迟福林：〈走入21世纪的中中国基础领域改革〉，中国经济出版社，2000年版式，第16页。

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