行政管理学笔记夏书章(第四版)8-17章精华笔记

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第八章 行政信息

第一节 行政信息概述

一、 行政信息的内涵

（一） 信息资源与行政信息

1、 信息资源

狭义的信息资源仅指信息内容，是限于信息本省的文献资源或数据资源，或各种媒体和形式的信息集合，包括文字、声像、印刷品、图形、图像、电子信息等。

广义的信息资源以信息本身为核心，包括与信息相关的人员、设备、技术、资金和信息资源管理体制等各要素的总称。

2、 行政信息

行政信息作为信息资源的组成部分，是政府部门及其授权的公共组织等在依法履行只能过程中制作或获取的、以一定形式记录与保存的信息，以及制作或获取信息的技术、设备、网络、人才资源和信息化管理体制。具体包括：

（1） 政府部门及其授权组织的等行政管理主体为履行职能而采集、加工和使用事物各类信

息。

（2） 政府部门在办理业务和事项过程中产生与生成的各类信息。

（3） 政府部门直接管理的各类信息

（4） 各政府部门投资建设的行政信息

（5） 与行政信息的制作和获取相关的技术、设备、网络、人才等信息资源

（6） 信息化管理体制及其运行机制

(二)信息资源管理

1、信息资源管理的含义

（1）管理哲学说。此说认为信息资源管理是一种哲学或思想

（2）系统方法说。此说将信息资源管理看成方法或者技术

（3）管理过程说。此说认为信息资源管理是一种管理过程

（4）管理活动说。此说认为信息资源管理是管理活动

信息资源管理是系统的管理思想和方法，是基于信息技术的、为满足信息需求而实施的集约化管理活动，包括对信息活动要素（信息、人员、技术设备、资金等）的规划、组织、控制和协调，以实现资源的最佳配臵和提高信息资源的开发利用水平。

2. 信息资源管理的层次

（1） 微观管理是最基层的信息资源管理，是基于政务部门、信息机构等具体组织层面的信

息资源管理为对象，以分析组织内部各类人员对信息资源的需求、采用综合管理手段对信息资源实施规划、开发、集成和控制为主要任务。

（2） 中观信息资源管理以地区、行业的信息资源的信息资源管理为对象，以制定地区或行

业政策法规和条例来组织与协调本地区、本行业内部的信息资源开发和利用活动，及本地区和本行业与其他地区或行业的信息资源交流、协作，实现本地区或本行业的信息资源的利益最大化为主要任务。

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（3） 宏观管理是战略管理，由国家信息资源管理部门通过经济、法律、有关政策、法规以

及相应的技术手段，从总量和结构上组织、协调信息资源的开发利用活动，管理效果带有总量和全局性质；确定目标、进行投资决策，并为各行政管理主体中观层次信息资源管理提供条件；确定信息资源管理的标准、保密和保存制度，协调与国际间的信息资源交流合作关系；一资源的最优配臵原理确定信息资源分布。

3、 信息资源管理的要素

（1） 信息资源管理架构

（2） 信息资源管理组织

（3） 信息资源管理环境

（4） 信息资源管理的服务

（5） 信息资源管理技术

（三）、行政信息管理

1、行政信息管理的含义

GIRM是集成性和综合性管理活动，是政府部门为实现行政目标，以现代信息技术为手段，对信息资源进行采集、加工、存储、交换共享、开发利用和服务，对信息管理各要素进行规划、预算、组织、协调、指导、培训和控制，以实现行政信息的合理配臵、有效地满足政府部门和社会信息需求的活动过程。

2．行政信息管理的目标

行政信息管理的目标就是要在确保国家秘密和信息安全的前提下，实现行政信息最大限度的共享，提高行政信息开发利用水平，促进行政信息化发展，提高行政管理能力和服务质量，推动行政管理正常运转、经济的良性运作和社会的健康发展。具体包括四个方面：实现行政信息科学管理，是基础性目标；实现行政信息的有效利用，这是行政信息管理的根本性目标；实现行政信息的合理开发，是直接目标；促进行政管理正常运转，经济良性运行和社会和谐发展，是终极性目标。

第二节． 行政信息管理的内容

行政信息管理是与行政信息有关规划、预算、组织、指导、培训和控制等活动的总称。其具体内容包括行政信息、信息技术、信息人员和信息设施等在内的信息资源管理。

一、 行政信息管理体制

（一） 行政信息管理的机构

（1） 在国务院和地方各级政府成立领导小组，国务院总理和各级政府最高行政领导担任组

长。

（2） 在国务院成立负责行政信息化建设的专门管理部门

（3） 在各政府部门内成立行政信息管理工作部门或机构，一般是部门内部的信息中心、信

息部或情报中心

（二） 行政信息管理职能

1、 行政信息宏观管理职能

主要从宏观层次上通过国家、地方或系统有关政策、法规、管理条例等来组织、协调国

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家、地区或系统内部信息资源管理工作，使信息资源按宏观调控的目标，在不影响国家信息主权和信息安全的前提下得到最合理的开发和有效利用。行政信息宏观管理职能包括统筹规划、组织协调、业务指导和监督控制职能。

2、 行政信息微观管理职能

主要指各政府部门管理机构对本部门行政信息实施具体管理和开发利用工作的职能。其主要职能是在行政信息宏观管理的指导下，根据本部门的行政信息利用需求，合理开发信息资源管理系统，通过对行政信息的采集、组织、检索、开发、传播和服务等，实现行政信息的有效利用

第九章 政策过程与政策分析方法

第一节 政策过程

大多数学者将政策过程分为五个阶段，即政策议程建立、政策方案形成、政策决定、政策执行与政策评估。

一、政策议程建立

议程建立是政策过程的第一阶段，决策者需要辨认什么是政策问题，并依据某种标准，对问题的轻重缓急作出排序。

（一） 政策问题的确认

政策问题所要解决的问题是那些带有普遍性和共性的社会问题或公共问题。成为政策问题的问题都必须具备一定范围和强度的影响力。问题的强度和影响力，以及渴望解决问题的强度在很大程度上决定了该问题能否进入议程和在议程中的排序。不同角度和不同理解会有不同的问题定义，又是甚至会形成冲突。实际决策过程中大量问题都是边界模糊的复杂问题，不同角度有不同看法。

（二） 建立议程的途径

公众关心和讨论的各种问题叫做公众议程，进入决策程序并被正式提出来讨论的各种问题，则是制度议程或政府议程。

（1） 外在发动型

（2） 政治动员型

（3） 内在发动型

二． 政策方案的形成

制订方案时必须遵循以下原则：

1、 信息性原则：掌握充分的信息是分析解决问题的基础。政策问题是具体的，政策方案必

须基于信息的可靠性、准确性和广泛性。

2、 系统性原则：任何一个政策问题都不是孤立的，与其他问题相互关联，形成相互交织的

网络和系统。

3、 预见性原则：方案的制定要有较强的预见性和适应性。

4、 灵活性原则

5、 可行性原则

决策的科学化民主化，应从政策方案的形成阶段上就充分强调和贯彻。

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三． 政策决定

具体的政策制定过程可能是多样的、不稳定的，操作技术因素也是不断发展的，我们这里要强调的是政策的合理性如何得到保证。

合理性既需要充分展开的民主，也需要充分有效率的决断。一般来说，在政策方案形成阶段上，应该尽可能地提供民主咨询的机会。而在政策决定阶段上，则要强调集中与通盘考虑。 合法化：

1、 决策者及其权力的合法化

2、 政策决策程序的合法化

3、 政策内容的合法化

4、 政策内容法律化

一、 政策执行

（一） 政策执行的主体及其对象

1、 各级政府行政部门

2、 立法与司法机构

3、 中介组织

4、 社区组织

（二） 政策执行的影响因素

1、 政策决定因素：合法性、合理性

2、 政策资源因素：执行经费、执行人员、执行机构、执行保障

3、 政策环境因素：公众态度、执行机构态度、政府整合程度、公共管理部门的威信

二、 政策评估

首先是确认政策到底产生了怎么样的影响，并对其进行描述；肉厚，用一系列衡量标准和方式去评估政策的效果，是成功还是失败。

(一) 政策评估的主体和标准：内部和外部评估者

(二) 政策评估的类型：正式评估与非正式评估；内部评估与外部评估；事前评估和事后评估

第二节. 政策分析的方法

一、定性分析与定量分析

二、专门的分析方法

（一）过程方法

（二）实体方法

（三）逻辑实证方法

（四）计量经济学方法

（五）后实证主义方法

（六）参与主义路径

（七）规范性描述方法

（八）意识形态方法

（九）历史方法

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第十章 政府公共关系与行政沟通、行政协调

第一节 政府公共关系

一、 政府公共关系的含义和特征

（一） 政府公共关系的含义

政府公共关系特指政府在施政过程中运用传播沟通方法，促进政府与公众间相互了解、理解、信任与合作的管理活动。

政府公共关系是公共关系学的一般理论在政务活动中的运用。从静态看，政府公关主要指发生在政府与公众间的信息交流与沟通的行为与状态；从动态看，政府公关即政府机构与社会公众间的双向传播沟通活动；从管理角度看，政府公关是一种管理职能，即对政府组织与社会公众间的传播沟通行为和状态进行管理，或对政府组织与社会公众之间传播沟通的目标、对象、媒体、资源、过程与效果等基本要素进行管理，以提高政府的知名度和美誉度，塑造政府的良好形象，争取公众对政府工作的认同、理解和支持，最终达成政府目标。

（二） 政府公共关系的特征

1、 主体的权威性

2、 对象的复杂性

3、 传播的优越性

4、 目标的独特性

二． 政府公关关系在中国

（一） 我国政府公共关系发展的动力

1、 经济市场化是政府公共关系发展的基础

市场经济要求政府职能重新定位，重构政府与其他社会组织的关系，其中最重要的是理顺政企关系。同时，世贸组织要求我们确立高美誉度的政府形象，即有限政府、有效政府、责任政府、透明政府形象，以及作为国际的愿意和平共处、坚持独立自主、乐于互惠互利、倡导沟通协商、能够守信负责的政府形象。

2、 政治民主化为政府公共关系的发展创造了条件

民主政治史参与政治，即民众有知情权、参与权和监督权；民主政治也是公意政治，政府应以公众满意为其绩效准绳。这是民主政治环境中政府公关的外部推动力。

3、 行政改革的突破是我国政府公共关系发展的直接动力

我国行政体制改革一直伴随着经济体制和政治体制改革的进行为深入。政府改革的目标是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，建立专业化的行政管理队伍，逐步构建适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。

（二） 我国推进政府公共关系的意义

1、 有利于社会主义市场经济体制的建立与完善

政府公共管理和公共服务职能的强化，要求政府相应强化公关职能，以适应社会关系的转型。 政企关系的平等性也使政府不得不以平等的姿态去作公关引导、协调关系，化解政企间可能产生的矛盾和误解。

2、 有利于加强社会主义民主政治建设

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（1） 沟通是民主的基本特性

（2） 政府严格按民主程序办事，加强与公众间的传播沟通，集思广益，从根本制度上保证

了决策民主化。

（3） 通过开展政府公关，可保证政府时刻接受群众监督，保证下情上达和上情下达，密切

政府与公众的鱼水关系，使社会主义民主政治建设有现实可行的渠道

3、 有利于维护转型期社会秩序的稳定

政府开展有效的公关工作，及时沟通各方面的联系，有助于协调关系，缓解矛盾，使各种社会摩擦与冲突的能量能在微调方式中得到释放和缓解，从而形成稳定、和谐的政治局面与社会秩序。

4、 有利于提高政府的国际形象

三． 政府公关关系的任务

（一） 把握公众舆论，为政府决策提供依据

了解舆论；引导舆论；回应舆论；完善舆论

（二） 政务公开和信息公开，满足公众知情权，争取公众了解和支持

首先要加强政府机构的对外信息发布工作，其次要公开办事程序。

（三） 开展社会沟通，建立完善有效的渠道，缩短公众与政府的距离

从思想层次看，社会越开放，政府与人民群众的沟通越显得重要，只有树立强烈的沟通意识，才会有自觉沟通行为。

从行为层次看：社会协商对话；公众咨询活动；政府机构开放接待日；推动政府上网工程建设。

（四） 多办实事，协调内部外部关系，创造“人和”的行政环境

（1） 要有群众观念，时刻注意把群众意见最大，最迫切需要解决的问题，作为办实事的重

点，限期解决，取信于民。

（2） 改进政府某些不合理、不适当的行为模式，坚决杜绝推诿扯皮现象，尽可能完善各种

为公众服务的设施，采取方便群众的工作方法，如现场办公、提供某些项目审批服务。

（3） 经常深入实际，及时捕捉典型事例，对那些代表未来发展倾向的苗头，要做超前研究，

把握公众需要的脉搏。

四、行政公共关系实务举要

（一）民意测验

政府的每项事关民生的重大政策或措施出台之前，都应该通过民意测验了解公众的基本态度和意见，为决策提供更充实可靠的根据。

（二）信访工作

政府的信访工作部门在做好人民群众来信来访工作方面，发挥着重要的政府公共关系作用。

（三）政府信息公开与办事公开。

（四）新闻发布。

建立和完善政府发言人制度；完善政府新闻发布工作的内容。

（五） 拓宽社会沟通渠道。

社会协商对话；公众议政活动；公众投票公决。

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（六） 公共危机事件处理 。

公共危机事件，是指在特定时间和地域内危及政府职能运行、社会生活和群众利益的重大事件。对政府来说，国内国际社会出现的重大纠纷或冲突都可以成为公共危机事件。

1、 尽快掌握事实真相的全貌

2、 确定对外发言人及统一新闻发布口径

3、 加强信息交流，寻求公众支持

4、 做好善后处理

（七） 政府形象管理。

政府形象是公众心目中对政府的政策表现、公务员的言行所形成的总体印象和评价，也是政府组织的外部风貌、内部特征以及全部活动状况在社会公众心目中产生的心理反应。

1、 政府形象而对基本特征

（1） 政府形象是整体形象与个体形象的统一。

（2） 政府形象是政府自我设计形象与人民期望形象的统一。

（3） 政府形象是行为事实与公关宣传的统一

2、 政府形象管理

所谓政府形象管理，是指政府为塑造和维护政府形象而采取的决策、组织、指挥和协调的行为。（1）形象调查：政府自我期望形象调查；政府实际形象评估和政府形象差距分析。（2）政府形象塑造 （3）形象评估与检测

第二节 行政沟通

一、 行政沟通的概念和要素

行政沟通是指行政过程中上下级间、各部门间行政信息的传递、交流与分享。沟通时与行政过程紧紧相伴的行为，是行政管理活动中最具共性的东西。

二、沟通主体：行政组织和组织化了的个人

（一）行政组织作为传播源的缺陷

（二）行政沟通把关人

（1）信息内容要求把关

（2）沟通者自身因素影响把关

三、沟通内容：行政信息

（一）沟通内容与行政活动

（二）不同层次的沟通内容对行政过程的影响

上、中、基层信息

四、沟通渠道：质量与选择

（一）沟通渠道的容量与长度

（二）行政过程中的沟通渠道选择

五、沟通对象

（一）信任度与认同感：一般受众心理状态分析

（二）主动性与积极性：双向不对称沟通模式对工作人员的额影响

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六、沟通效果对行政过程的影响

第二节 行政协调

一、行政协调的概念和作用

（一）行政协调的概念

行政协调是指行政管理过程中的协调，是行政主体为达到一定的行政目标而引导行政组织、部门、人员之间建立良好的协作与配合关系，以实现共同目标的行为。

（二）行政协调的作用行政协调能够保证行政过程的稳定，正常发挥行政功能，提高行政效益。行政协调的作用具体表现为三点：

1.有利于增强行政凝聚力。一个组织是否具有生命力，取决于其集体向心力和聚合力的程度。

2.有利于合理利用资源。有效的行政协调，可以节省金钱，减少浪费，使人、财、物等资源的利用得以适当调节，特别在防止和处理不正常竞争中对资源的开发纠纷和无序开发的现象，乃至急功近利破坏资源的现象，行政协调都有特殊的作用。

3.有利于提高行政效率。行政协调使有关规章制度相互配套，各项政策、计划、法规，使其互不抵触，使行政组织对重要的事情处理都有合法程序；同时通过对行政系统内外多重要素的综合调控，遏制或减少了系统内部上行、下行、平行各组织单元之间的摩擦、冲突等损耗因素，这本身就是一个减少内耗的过程。另一方面，行政协调沟通内外，融洽环境，使行政过程更多的为外界群众所了解、关心，这对行政实施成本的降低也有很重要的作用。

二、行政协调的基本原则、主要模式和方法

（一）行政协调的基本原则

在行政协调的各种不同的协调模式中，也要遵循一些共同的基本原则：

1.坚持统筹全局。

2.坚持分层运作。

3.坚持动态协调。

4.注意非平衡因素的影响。

克服非平衡的恶性因素；适当引进一些非平衡的良性因素。

（二）行政协调的主要模式

1.内部协调模式

2.外部协调模式

3.纵向协调模式

4.横向协调模式

（三）行政协调的主要方法

在实际操作中，行政协调的具体技术多种多样，在此主要介绍以下几种：

1.主体合流法。

2.中间数法。

3.冷处理与热处理法。

4.当面表态法。

5.谈心法。

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6.跟踪处理法。

第十二章 行政法治

第一节 行政法治概述

一、行政法治的含义

行政法治是行政组织结构法治、行政职权法治和行政行为法治的总称，具体包括：

（1）行政组织结构法治：根据《编织法》《政府组织法》管理政府行政机构设臵、职能和职权配臵；处理各级政府间、各政府部门间的关系。

（2）行政职权法治：政府职权来源于法，政府各项职权都由法律明文规定；政府自身不能为自己设臵任何职权。行政权力是国家公共权力的组成部分，坚持政府职权法治要从根本上杜绝国家公共权力部门化、部门权力个人化的做法。

（3）行政行为法治：要坚持依法行政，具体做到：一是行政权的作用不得与法律相抵触；二是行政权没有法律依据，不得是人民负担义务，或分割其权利；三是行政权没有法律依据，不得免除特定人在法律上应负的义务，或为特定人设定权利；四是法律经各级行政机关自由裁量时，其权限仍需受法律限制。一切权力的行使都必须根据、服从、遵守法律。

因此，行政法治的含义主要包括三个要点：行政权力的取得必须由法律设定；行政权力的行使必须依法；违法行政必须承担法律责任。将行政权严格臵于法律约束下，乃依法行政本质。

二、行政管理的法律逻辑

（一）行政权力需要法律的约束与规范

（二）行政管理研究的法律途径

1、行政管理法律途径的兴起

（1）宪法和行政法对行政管理调节和规范的力度不断加大

（2）司法机制对行政管理的裁判作用越来越明显，以致出现“公共行政司法化”趋势，即将行政运作程序视为与司法程序一样，目的在确保个人合法权益不受侵犯。

（3）现代行政管理改革的一个重要特点，是“政府从权威的源泉和法律权威的享有者转变为市场合同的缔结者”

2、行政管理法律途径的基本理念

（1）维护工作的基本权利，个人应享有的实质权利和法律的平等保护

（2）正当法律程序，“不按照正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产”。

（3）建立畅通、有效的救济渠道，包括建立司法审查、撤销、违宪审查、权力制约与监督、律师制度等。

3、行政管理法律途径的主要内容

（1）强调宪法层面的公正、程序、权利和平等价值

（2）把公共部门视为能通过公正的抗辩程序来解决争端的结构形式

（3）注重建立明确的行政管理行为准则和监督机制

（4）把行政管理的对象看作完整和独立的个体，关心个人宪法权利和法律权利的保障

（5）重视行政管理结果的合理性，不仅要求行政管理行为的主体和程序合法，还要求有利于保护行政管理相对人的合法权益和提高效率。

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三、西方国家法治行政的演进历史

法治行政是资产阶级民主宪政运动的产物。在资产阶级革命胜利以后，法治成为了一种重要的治国方法，法治原则也作为一个重要的宪法原则得以确立。没有法治行政，就不会有法治国家的存在。西方国家法治行政的基本要义、基本精神体现在法律制度和具体的法律规范之中，体现和贯彻实施于公共行政活动之中且历时变迁。

（一）在自由资本主义时期，与反对国家干预的自由主义的统治方法和议会至上的资本主义政治制度相适应，法治行政的基本要义表现在：

（1）行政权的作用不得与法律相抵触；

（2）行政权没有法律依据，不得使人民负担义务，或分割其权力；

（3）行政权没有法律依据，不得免除特定人在法律上应负的义务，或为特定人设定权利；

（4）法律经各个行政机关自由裁量时，其裁量权的界限，仍须受法律限制。

一切行政权力的行使都必须根据法律，服从法律，遵守法律。这反映了自由资本主义时期“无法律即无行政”的法治行政现实，也是“政府法治主义”的充分体现。

（二）垄断资本主义时期：与积极行政、服务行政相适应的法律支配下的法治行政。

（1）凡有关人民自由、财产权的规定，应受法律的支配；

（2）以法律指导行政，行政行为与法律相抵触时，不产生效力；

（3）行政活动虽非必须全部从属于法律，但对基本权力的限制必须以法律制定。

垄断资产阶级面对尖锐的矛盾冲突，既要求授予政府广泛的委任立法权和自由裁量权，同时又要在根本上坚持资产阶级的民主宪政原则，对政府行使委任立法权和自由裁量权加以控制。因此，法治行政原则就包括了既要强调行政权威，授予政府必要的行政权力，以应付日趋复杂的社会关系和各种利益冲突；又强调控制政府，防止政府滥用行政权力的双重要义。

（三）资本主义一步一步走上国家资本主义或资本垄断之路，它的政治将不可避免地要极权化、官僚主义化。

这种极权化、官僚主义化的“万能政府”，形成了政府垄断，导致了公共行政的低效率，带来了巨额的政府财政支出与赤字，导致了政府干预的高额成本。针对这种社会现实，自20世纪70年代以来，西方国家掀起了政府改革运动——新公共管理运动。改革所采取的措施之一就是放松规制，民主宪政对公共权力的限制与制约，在形式上已不局限于刻板的法律条文对公共权力的限制，而是寓市场竞争机制于公共管理之中，强化公共部门的责任和“服务意识”；变过去的过程控制和单纯的规则控制为绩效控制、结果控制，推行政府绩效评估。这样，既要适应当代社会信息化、经济全球化、管理民主化的发展要求，充分调动政府公共部门及其公务人员的主动性、积极性，又要保证对行政权力进行有效的制约。

由此可以看出：第一，西方国家法治行政的基本含义，并不是固定不变的，而是随着社会条件的变化而变化；第二，无论如何变化，法治行政所包含的对行政权力加以制约的民主宪政理念没有改变，只是根据社会条件的需要，法治行政所依之法由议会制定的成文法律扩展到政府根据议会或法律授权而制定的规章，在行政权力制约的方式上也进行了变化；第三，这种变化越来越表明，在制度上要强化行政权力制约，以体现制度的公平、公正和民主，但在运行机制上，要强化行政权力的有效性、高效率性，并实现二者的有机统一。

第二节 行政立法

一、行政立法的含义

（一）行政立法的概念

行政立法，指政府机关为执行宪法和法律，依据宪法、法律规定的权限和程序，制定有关公共行政事务或与公共行政活动有关的事务的、有一定法律效力的规范性文件的活动。

（二）行政立法的实践及其发展

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（三）我国行政立法的类型

1、职权立法

职权立法指政府行政机关根据管理国家和社会各项事务的职权所进行的立法。这种职权立法是国家宪法、法律的具体化，它本身不能创设实体上的权力与义务。政府职权立法要根据宪法和法律而制定，是一种执行性的立法活动。

2、授权立法

授权立法是指政府行政机关根据法律的授权，或者根据国家权力机关专门决议的授权，就自己职权范围以外的事项制定规范性文件，它包括国务院的授权立法，国务院所属各部委的授权立法以及地方人民政府的授权立法。

我国授权立法的另一种方式是根据法律、法规的授权，具体包括：根据国家法律授权立法；根据国务院制定、颁布的行政法规授权立法；根据国务院部门规章授权立法；根据地方政府规章授权立法等。

行政授权立法对弥补我国立法数量不足的缺陷，使社会关系能及时得到法律规范的调整，做到有法可依；对国家权力机关摆脱繁重的立法任务的困境，做到重大原则有权力机关立法解决，次要问题由授权立法解决；对细化法律、法规的原则规定，有效保障法律、法规的贯彻实施，都起到了积极作用，并且还为国家权力机关日后的立法积累了经验，提供了条件。

二、行政立法监督

立法监督是行政立法的重要环节，监督是否到位关系行政立法的质量，关系行政权力能否正确行使。一般来说，对行政立法的监督主要有以下方式：

1、权力机关的监督

2、行政主体自身的监督

3、司法机关的监督

第三节 我国行政管理的法治化

一、我国行政管理法治化建设的目标

（一）法治行政的必要性

1、法治行政是法治国家的基本要求

2、法治国家是市场经济运行的基石

3、法治行政是实现公共利益的保障

（二）法治政府建设

1、法治政府应符合合法行政的要求，遵循法律保留原则

2、法治政府应符合合理行政的要求，遵循比例原则

3、法治政府应符合程序正当的要求，遵循正当程序原则

4、法治政府应符合高效便民的要求

5、法治政府应符合诚实守信的要求，保护行政相对人的利益

6、法治政府应当符合权责统一的要求

（三）法治行政建设的目标

法治行政的原则：

第一、法律优先；第二、程序公开；第三、权力监督；第四、法律救济

法治行政建设的目标：

1、完善依法行政体制

2、加强依法行政主体建设

3、完善行政法律制度

4、强化法律实施和科学决策

5、强化行政权力监督

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二、我国行政管理法制化的主要内容

（一）行政法治意识的培养

1、法律之上意识

2、服务意识

3、责任意识

为此，在观念上应有三个转变：

第一、在人民和政府关系认识上，注意向公民权力和政府责任转变

第二、在法治理念上，注重向依法规范和制约行政权转变

第三、在责任意识上，注意向强化政府责任转变

（二）行政组织法治

必须加快行政组织法治化进程，从内外两方面实现行政组织的法治化。行政组织内部管理的法治是行政组织外部管理法治的基础；行政组织外部管理的法治是行政组织内部管理法治的目标。

（三）行政职权法治

1、职权立法：通过完善的法律体系，规范职权行使的对象、程序、方式、时限及救济途径。

2、执行管理：依法执行是行使职权的基本要义，是落实法治行政和法治国家的必由路径。

3、行政监督：要是法律规范变为现实的法律秩序，发挥真正的约束作用，就必须加强监督。

（四）行政程序法治

行政程序是行政主体在行政活动中由行政行为的方式、步骤、时间、顺序等要素所构成的行为过程，包括行政行为程序、行政组织程序和行政诉讼程序。

第十三章 行政监督

行政监督指各类监督主体依法对政府行政机关及其工作人员行使行政权力行为是否合法、合理所实施的监察和督导活动。

第一节 行政权力制约的基本理论

一、分权制衡理论：以权力制约权力

分权制衡理论也称权力制约论，它是西方国家的立法、行政和司法三种权力各自独立又相互制约和均衡的理论。它强调：为防止政府权力的腐败或滥用，必须对它进行合理分割，并建立相互制约和监督的关系。分权制衡论是被西方国家普遍运用在政治体系和其他国家管理活动中的重要法理。分权制衡理论对权力的制约最为直接有效。

孟德斯鸠的分权学说表现为一整套权力结构的设计，具体包括：

第一，他主张立法权应由人民选举的代表来行使。

第二，他认为行政权力和军队应交由国王掌握。

第三，他强调司法独立原则。

分权制衡论主导下的以权力制衡权力的权力制约模式虽能有效制约权力，但不可能解决所有的滥用权力问题。就三权分立自身而言，立法权、行政权和司法权虽是并列的，但在事实上，司法权是其中最弱的，而行政权则是其中最具有扩张性的，因此，很难达到理想的制衡效果。

二、人民主权理论：以权利制约权力

人民主权理论是西方思想家基于社会契约论和主权论提出的民主理论，是近代西方政治发展史上的一个重要理论成果，认为人民拥有主权，国家 的主权源于人民权利的让渡，因此，人民对国家有天然监督权。

三、社会契约论：以道德制衡权力

第一、契约签订的直接动力在契约双方当事人间要达到某种目的。社会契约论中，政府权力的产生式公民与政府间订立契约的结果，其直接动力和目的都是为维护全体公民的公共利

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益，政府权力行为必须服从这个目的，为公民之公共利益负责。

第二、社会契约意味着双方当事人间权利义务的对称，政府掌管管理社会的公共权力，同时必须负担起维护公共利益的义务。责任，公民有服从政府公共管理权力的义务，同时公民有被保护公共利益的权力利，有监督和制约公共权力的权利。

第二节 行政监督体系

一、行政监督的内容

（一）监督决策是否科学、合法

（二）监督行政管理行为是否合法、合理

（三）监督行政部门及其工作人员是否廉洁勤政、不滥用权力

（四）监督自由裁量权是否被违规滥用

二、行政管理内部监督体系

行政管理内部监督体系，指上级行政机关对下级行政机关、专门行政监督机关对一般行政管理机关以及行政部门对工作人员进行的监督，它是行政管理系统内部建立的检查、督促等自我约束、制衡等自体监督体系。相对于外部监督体系，其独特的优势和特点：

第一，监督内容更具全面性。

第二，监督方式更具多样性。

第三，监督程序更具时效性。

（一）一般监督：指基于组织层级和隶属关系，上下级行政管理机关间、同级行政管理机关间以及行政管理机关对自身或公务员进行的监督活动。

（二）专门监督：在行政管理主体内部设立专门监督机关，即专门监察机关实行的监察活动。

1、行政监察体制：双重领导体制

2、行政监察行使

（1）监察监督执法情况。

（2）受理控告和检举。

（3）调查处理违纪行为。

（4）受理申诉。

3、行政监察权限：检查监察对象贯彻执行国家政策、法规情况，查处违法行为；受理对监督客体违法、违纪行为的申诉和控告；审议本级政府任命人员的额纪律处分事项；教育监察对象遵纪守法；制定、颁布监察工作相关规章、命令和指示。

（三）行政复议：行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益而依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依法定程序对被申请的行政行为的合法性、适当性进行审查并作出行政复议决定的一种行政监督法律制度。

（四）特种监督

1、审计监督体制

2、审计监督形式

3、审计监督权限

三、行政管理外部监督体系

行政管理组织以外的各种监督主体对行政机关及工作人员的管理活动所进行的多渠道的、多种形式的异体监督。

（一）权力机关监督

1、听取和审议同级人民政府的工作报告，包括年度报告；财政预算报告；各项重大措施和政策报告；政府各部门负责人工作活动报告

2、审查并撤销本级行政机关发布的不适当的法规、规章、命令和决议

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3、向政府及所属部门提出质询和询问，发表意见，同级政府组织的有关人员必须负责答复。

4、视察和检查政府工作，处理公民对政府的申述、控告和检举。

5、罢免政府组成人员。

（二）司法机关监督

（1）由专门的宪法法院或普通法院系统对政府颁布的行政管理法规和行政措施进行审查，以判断其是否违反宪法。

（2）由司法机关对政府管理有关的行政纠纷进行审理和裁判，以维护当事人的合法权益，即行政诉讼和行政裁判

（三）政党监督

（1）通过制定正确的路线、方针和政策来规定行政活动的方向

（2）通过党的纪检机关检查处理组织中党员的违法违纪行为

（3）通过对党员的教育，促进和保证公共组织中公务人员依法办事，自觉履行党的义务和职责，充分发挥党员先锋模范作用。

（四）社会监督

1、社会团体监督：群众性、行业性、公益性组织

2、公民的监督

3、社会舆论的监督

第三节 我国行政监督机制的完善

行政监督机制，指由行政监督的主体、对象、内容、程序、方式、手段等要素构成一体，以及各要素间相互依存、相互制约和相互作用的关系。

一、我国行政监督机制存在的问题

（一）监督机构内在动力不足

行政监督工作最终是依靠监督人员来完成的，而监督机构能否有效地实施监督，很大程度上取决于监督人员的主观能动性。这种主观能动性主要决定于三个方面：一是道德规范；二是责任机制；三是激励机制。

（二）监督体系设臵不合理

一方面，我国行政管理机构及其人员受到多重监督，党的纪律检查委员会有责任对党的公职人员进行监督，政府的监察机关负责对政府官员及政府任命的其他人员的监督，有犯罪嫌疑的行政管理人员还受到司法监督，各级人大则要对政府组成人员和司法机关的主要领导进行监督。

另一方面，我国各个监督机构分别隶属于不同的管理系统，立法监督属于人大，司法监督属于法院和检察院，行政监督属政府。

（三）法律制度不健全，监督缺乏可操作性

目前，我国立法的缺位还很严重，实施监督所必需的法制规范还很不完备，缺乏明确的监督标准和具体的实施细则，难以准确的判断和及时纠正监督对象的违法行为，使具体的监督活动无法可依、无章可循，缺乏可操作性，无法行驶监督权力，同时又会造成对监督权力缺乏有效约束的现象。

再如，群众监督权利不明确。

（四）权力机关监督的实际效力比较小

（五）新闻舆论和公民监督的实际效力弱

二、完善我国行政监督机制的措施

（一）强化监督机构的动力机制

（1）全面提高监督人员的素质。加强道德自律的教育

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（2）明确监督责任

（二）建立行政监督的协调机制

（1）加强监督立法

（2）加强各监督主体的整合，应建立专司行政监督协调的权威机构

（三）健全和完善行政监督法律机制

在行政监督立法、守法、执法三个环节齐抓共管

（四）强化人大监督机制

（1）健全组织机构

（2）提高人大代表的素质和监督能力

（3）加强人大代表的质询权、罢免权等监督权的落实，提高制约和监督力度

（4）改进监督方式

（五）完善新闻舆论和公民监督制约机制

首先，充分发挥人民监督作用。(1)强化群众监督法律保障（2）进一步提高行政管理机构工作的公开性和透明度（3）继续加强信访举报工作（4）推进群众评议、领导干部任前公示制等制度，加强群众对干部的监督

其次，充分发挥新闻舆论的监督作用。舆论监督是监督体系中的先锋和桥梁，它的优点是时效性强，辐射面广，透明度高，威慑力大，与其他监督主体相结合，会产生无法替代的巨大监督力量。

第十七章 行政改革

第一节 行政改革概述

一、行政改革的基本含义

行政改革的含义有狭义、广义之分。狭义的行政改革仅指政府机构改革；广义的行政改革则是指国家行政机关为适应内外环境的变化，对行政管理的诸方面因素进行的调整和变革。本章从广义行政改革的角度进行研究。行政改革是行政主体适应社会政治、经济、文化环境的变迁而进行的自我调整、变革的过程。就改革的基本类型来看，行政改革有“调适型”改革、“转轨型”改革和“发展型”改革三种类型。

二、行政改革的必然性

(一)行政改革是时代发展的必然要求

(二)行政改革是促进社会经济发展和民主政治建设的需要

(三)行政改革是实现行政管理科学化和现代化的需要

第二节 当代西方国家的行政改革

一、当代西方国家行政改革的基本趋势

(一)缩小行政管理范围，强化政府宏观调控和综合协调功能为减轻政府负担，缩小政府行政管理范围，当代西方各国行政改革的一个基本趋势，就是分散、转移政府的专业管理职能，普遍采取如下改革措施：

1.国有企业私营化，将部分国有企业或资产卖给私人经营。

2.公共事务管理民营化，将公共服务事务或部分政府职能委托给民间团体或私人管理。

3.政府业务合同化，把政府主管的部分业务工作推向市场，由政府与企业签订合同，以保 证其业务目标的实现。

西方各国政府在缩小其管理范围的同时，也十分注意加强政府的宏观调控和综合协调功能。各国政府普遍重视计划手段与经济手段、法律手段的综合运用，一方面通过制定指导性

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的经济计划，对国民经济的发展前景作出预测，对经济的长处和短处作出分析，向经济和社会组织提供政府的经济政策和市场发展前景的综合信息，制定保持市场正常运行的规则。另一方面，通过预算调控、货币金融调控、物价调控等经济手段以及法律手段对市场进行调控，以保证市场的正常运行和竞争的公正性与合法性。此外，各国政府普遍加强了宏观调控和综合协调部门，建立和完善综合协调的机制。

(二)调整中央与地方关系，扩大地方政府的权力

中央与地方关系是当代行政改革的重要内容之一。70年代以来，这方面的改革呈分权和集权 两种趋势，但以地方分权为主流。需要特别指出的是，在当代西方各国的分权与放权的改革中，各国政府都坚持财权集中、事权分散的原则，既保证国家整体利益得以维护，又充分调动地方政府的积极性。同时，都不同程度上强化了中央政府对地方政府的严格有效的监督，加强中央的宏观调控。

(三)精简机构，改革传统科层组织制度

传统的科层组织制度是以政府垄断为基础，以严密的分工、明确的权责制度、健全的层级节制体系和规章制度为特征的。随着社会的发展和国家干预的加强，科层组织制度产生了机构庞大、效率低下和行为形式化等弊端。因此，改革传统的科层组织制度，建立精干、合理、高效的政府机构成了当今各国政府改革的重要目标。

(四)注重公务员制度的改革和完善，加强公务员定员管理

英国1968年的《富尔顿报告》反映了西方各国公务员制度改革的基本趋势。《富尔顿报告》对其他各国公务员制度的改革产生了深远的影响。 在西方各国的公务员制度改革中，还普遍采取了紧缩编制、精简冗员的做法。其中，日本政 府在加强公务员的定员管理、削弱公务员人数方面的做法很值得借鉴。

(五)简化行政工作程序，改进行政管理的方式方法

西方各国政府在简化行政程序方面普遍采取以下做法：(1)缩小审批事项的管理范围；(2)下放审批权限；(3)废除失效的、过时的条例；(4)合并重复的审批程序和审批制度；(5)简化申报程序和审批手续等。

二、当代西方国家行政改革的主要特点

(一)、坚持有计划、渐进式的行政改革，使行政改革稳步发展

(二)、坚持依法改革，建立健全一整套的法律规范

(三)、注重政府管理内涵的改革，追求政府管理的效益

(四)、组建精干、高效的改革工作班子，重视发挥参谋咨询机构的作用

第三节 当代中国的行政改革

一、当代中国行政改革的进程

（一）1954年的改革

（二）1958至1959年的改革

（三）1965年的改革

（四）1982年的改革

（五）1988年的改革

（六）1993年的改革

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（七）1998年的改革

（八）2004年的改革

二、中国行政改革的经验及展望

（一）中国行政改革的经验

1、立足中国国情，坚持因地制宜、区别对待

2、坚持以经济建设为中心，与经济体制改革相配套

3、树立和落实科学发展观，正确处理改革、发展和稳定的辩证关系

4、广泛吸收和借鉴发达国家的行政改革经验及我国传统的行政精华

5、坚持分步实施、逐步到位的渐进改革方式

（二）中国行政改革的展望

1、建设服务型政府

（1）强化社会管理和公共服务职能

（2）树立以人为本的理念，培育公务员服务意识

（3）深化行政审批制度改革。

2、建设责任型政府

（1）建立以行政首长为重点的行政问责制

（2）建立绩效评估制度

3、建设效能政府

（1）提高政府行政效能

（2）增强政府执行力和公信力

4、建设法治政府

（1）加强政府立法

（2）加强行政执法及检查：首先，必须坚持严格、公正、文明执法原则；其次，要加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的性质执法体制；再次，在加强行政执法的同时，有必要采取切实措施，有效地制约行政执法权力，建立健全行政执法检查监督机制。

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