关于全面预算管理的文献综述

关于“公共预算管理”文献综述

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冯慧 1015402009 公共事业管理 人文教育系

前言：

众所周知，随着社会的发展，公共预算管理作为公共管理的重要内容和国家治理模式变迁的重要组成部分，正在扮演着越来越重要的角色。公共预算历来是经济学、管理学和政治学的交汇点。作为公共管理学科极富吸引力的分支，公共预算管理在最近20多年中得到了长足发展(国内相对薄弱)。该学科所阐明的主题思想是：公共部门如何通过管理和改革预算制度、程序、方法、技术和工具，如何通过将善治的基本原则——受托责任、透明度、预见性和公共参与——融入预算制度与程序中，来达成理想的财政成果的三个层次：有效的财政纪律和总量控制、基于国家战略优先性和政府政策重点的预算资源配置、机构和规划层面的运营绩效与效率，从而提升和强化?花好人民的钱?的责任和能力。在过去的十年间，我国财政改革的主要方向由收入制度的调整转向支出管理的不断完善。在此，我们将根据不同专家、学者对公共预算管理的基本概念、作用及地位的阐述，说明预算管理在国家及政府管理中作用。然后，对我国现今的预算管理现状进行分析。

公共预算管理研究综述

一、公共预算管理的基本概念

预算的观念最早产生于1215年英皇签署的《大宪法》，《大宪法》中规定：英皇未获得议会同意不得征税。从中我们可以得出：关于的预算这个概念已经有着悠久的历史，想当然学术界对此也有着许多不同的观点和表述。

下面从中西方对预算以及预算管理的定义来理解其涵义：

1、美国会计学教授Hansen和Mowen认为预算是制定过程中的关键环节，是面向未来的财务计划，它确定了目标及实现这些目标应采取的行动。

2、在安达信的?全球最佳实务数据库?（Global Best Practice）中对预算的定义是:预算是一种系统的方法,用来分配政府的财务、实物及人力等资源管理，以实现既定的政府战略目标，政府可以通过预算来监控战略目标的实施进度，有助于控制开支，并预测政府的现金流量。 3、政治学家科伊1940年在批评公共预算缺乏理论的过程中指出：公共预算的基本问题就是要回答?应该以上的什么为基础来决定把X数量的预算资金分给A项目，而不是B项目?。

4、美国著名政治学家、公共管理学家韦尔达夫斯基为代表的早期公共管理学家认为：公共预算是为了实现一定的公共政策目标而进行的财政资源分配活动。

5、美国华尔顿特区布鲁金斯公共政策教育中心的阿尔伯特〃C海迪教授对公共预算概念做了深入的解释：我们可以从四个维度来理解公共预算，即政治维度、管理维度、经济维度、和财务管理维度。

6、中国财务部在其下达的文件中将预算管理定义为：预算管理是利用预算对政府内部各部门、各单位的各种财务和非财务资源进行分配、考核、控制，而财务预算是在预算和决策的基础上，围绕政府战略目标，对一定时期内政府资金取得和投放、各项收入和支出、政府经营成果及其分配等资金运动所作的具体安排。

从以上的定义中可以看出，随着国家的发展，公共管理理论不断创新，预算管理的内涵也有很大的延伸，它不仅仅是政府内部财务管理的一部分，而是兼具资源分配、控制与激励和考评的全面管理体制。并且要求政府越来越重视整体发展战略在政府全面预算管理的指导性作用。

二、公共预算管理的地位和功能

根据学者所研究的重点不同，大家对预算管理的作用理解也有着不同侧重点。

孟慧珍在《全面财务预算管理中存在的问题及解决对策》中对财务预算管理的意义进行的阐述，主要内容为：

1、财务预算管理是公共战略目标得以实现的保障体系。公共战略是政府在未来一段时期的为人民干事效率的集中体现，是政府发展的指南针。 2、财务预算管理是提高政府核心办事能力的重要手段。财务预算管理可以从要素组合角度提升政府核心能力，政府核心能力是企业内部一系列

互补的知识、技能、资源和运行机制的组合，这些要素的组合效果决定政府核心力的强弱。

前克林顿政府财长鲁宾认为，公共预算职能除了计划、管理、控制三个职能外，现代公共预算还必须具备另外两个职能：优先性排序和预算问责。

1、优先性排序和资源的稀缺性有关，公共资源是稀缺的，因而只能满足部分公共需求，这就需要对预算申请进行优先性排序，优先性排序反映了决策者的政治偏好，决定了预算分配的结果。

2、预算责问包括四个方面的内容：第一，对上负责；第二，对公众负责；第三，对预算的结果负责；第四，保证公民对预算分配过程和结果的直接影响或控制。

三、我国公共预算管理的现状

从政治学的角度看,我国公共预算已经取得了开局性的突破。以中山

大学马骏教授为首的研究团队引入了国外常用的?田野工作?的研究方法,通过对预算过程中涉及到的主要相关人员进行深度访谈,试图深入到?中国预算过程到底是怎样决定的?这一传统财政学研究的盲区。他们不仅注意到预算决定中的预算官员、支出部门的官员等在预算中的作用和角色,而且注意到预算决定中党政首长的作用,并进一步地观察和分析了预算过程中人大的作用。检索到的已公开发表的论著有:马骏所著《中国公共预算改革:理性化与民主化》(专著) ,另有《中国省级预算中的政策过程与预算过程:来自两省的调查》、《中国的零基预算改革:来自某

财力紧张省份的调查》等论文。在2006 年10 月举办的?中国公共预算研讨会?上,中山大学的师生们提交了一系列关于中国预算问题的经验研究:《中国地方人大预算监督:正在兴起的?钱袋子?权力》、《省会城市预算过程中的党政首长:三个省会城市的调研》、《中国省级政府投资中的正式与非正式制度比较》等。这些文章的共同点是采取了?白描?性的研究方法,通过对相关人员进行深度访谈继而整理归类,试图揭开中国预算过程的?黑箱?,描述中国预算的真实状况。除此之外,苟燕楠、董静著有《公共预算决策:现代观点》主要讨论公共预算决策模式的论文,代表着另一维度的掘进。

马骏(2005) 进一步地规划出中国公共预算研究的?三步走?行动路线图。?首先, ......进行更多的关于中国公共预算的描述性研究?、?其次, ......开始理论化的努力?,其中又分两个步骤,先?建构‘尝试性的分类’并逐渐形成中国公共预算的类型学?,然后?构建一些解释性的预算理论?,最后,?运用社会科学的研究方法对预算理论进行检验?,力争将国外成熟的理论应用于中国实际,并建立中国自己的公共预算理论。

四、对现有公共预算的评价

现有公共预算研究尚未涉及中国公共预算的具体操作问题。即使从引进的国外公共预算的经典著作来看,也主要是公共预算的政治问题,技术维度即如何加强公共支出管理的论著只有一本。在如何建立健全中国的公共预算,政治学者与公共行政管理学者更是少有涉及。现有的关于这

一主题(在?政府预算?主题下) 的论著,主要来自财政学者。但这个维度的研究主要是对近年来财政支出管理工作改革的一个自然延续,在这一过程中,虽然财政学者已初步意识到国家预算、政府预算与公共预算之间存在一定的差别,但鲜有人能对它们之间的区别做出强大的理论阐释,特别是在后两者之间。即使是预算管理这一财政学者传统的研究领域,也还停留在如何建立现代预算的基本框架的讨论上,技术性方法未能深入发掘,没有人探索现代企业管理方法能否以及如何应用在政府管理上的问题。

五、总结

由于我国预算管理还不够成熟，还存在着许许多多的问题。,我们有必要对公共预算管理制度进行深入研究。关于中国公共预算下一步研究的方向与主要内容, 我认为可以从两个方面考虑,一是公共预算理论构架,二是公共预算的实践。对这两个方面分别进行研究可能是政治学者与财政学者的分工所在。

参考文献

【l】国务院。中国人民共和国预算法实施条例（1995）

【2】李炳鉴主编。政府预算管理学。北京：经济科学出版社，2003 【3】马俊，牛美丽。重构中国公共预算体制：权利与关系。北京：中央

编译出版社，2007

【4】中华人民共和国预算法（1994）

【5】周建勋.郑春菊.财务预算管理存在的问题与对策..2009年第5期 【6】周先选.财务预算管理存在的问题与控制方法.财经与管理.2009年

第20期第209

【7】孟慧珍的《全面财务预算管理中存在的问题及解决对策》 【8】Allen Schick,1966,The road to PPB:?The Stage of Budget

Reform?,Public Administration Review,26

【9】Aaron Wildavsky,1964,The Politics of the Budgetary

Process.(Little Brown and Company)

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