社区治理

第一章 导论

一、社区治理为什么成为新时期行政学的重要课题？ （一）时代背景二：经济的全球化

时空性: 全球流动、交往和网络的广度、强度、速度及其影响史无前例，社会各个领域。 组织性: 全球范围内多边管制和多层次治理，国家共同治理是重心，国家形态发生深刻变化。 区域性: 区域化和全球化进程在很大程度上变成了相互强化的趋势。

领土性: 经济、社会、文化以及生态空间的跨越和重组意味着领土性的淡化。 目标性: 维护全人类和平、稳定和安全，消除对人类生存与发展的威胁，在平等、互相尊重、互利和确保子孙后代发展前景条件下，实现全面协调和可持续发展，建构全球和谐社会。 （二）时代背景一：社会转型－－社区治理的必然

（1）单位体制弱化使得单位的社会职能外溢

（2）城市人口结构发生了巨大变化，单位体制外的社会空间日益扩大

（3）居民的社区性公共需求、邻里关照和互助需求，以及社区共同利益聚合与表达的需求日益增长

（4）我国城镇“小康型”生活方式的来临，客观上要求全民改善居民社区环境，全面发展社区服务、社区文化、社区教育等等 （三）理论背景：市场失灵和政府失灵

? 所谓市场失灵是指在资源配置的某些领域完全依靠市场机制的作用无法实现帕累

托最优状态。市场失灵主要表现在： ? 1.公共产品

? 公共产品（服务）是私人不愿意生产或无法生产抑或无法全部生产必须由政府提供

的产品，如国防、司法、治安、公共照明等。公共产品消费是非排他性和非竞争性的。私人不愿提供公共产品，必须通过政府干预。 ? 2.垄断

? 在市场经济条件下，生产规模大的厂商往往具有比生产规模小的厂商更多的成本优

势，从而击败对手垄断市场。垄断厂商会操纵价格，争取超额利润，打破市场均衡。 ? 3.外部效应

? 指某些市场主体的活动给社会或其他市场主体带来正的或负的影响，却没有为之承

担应有的费用或没有获得应得的报酬，而受影响者也没有因为受到损失而得到补偿，或者因为得到利益而付款。正的外部效应给他人带来利益，负的外部效应给他人强加了成本。正负外部效应都需要政府部门的介入和干预。 4.失业、通货膨胀和经济失衡

? 市场经济对经济失衡的自发调节是一种事后调节，社会付出的代价过于高昂。于是，

解决失业、通货膨胀等问题，实现宏观经济的稳定和持续增长成为政府的职责。 ? 5.分配问题

? 在市场竞争实现效率的同时，也可能产生极大的收入分配不平等，造成严重的贫富

差距，要求政府进行干预和调控。

政府失灵

? 政府在发挥经济职能时也存在一些内在的局限，政府也会出现失灵，主要体现于以

下几个方面： ? 1.公共政策失效

? 导致公共政策失灵的原因是：

? 第一，公共决策程序和公共决策时限的限制。 ? 第二，信息的不完全。

? 第三，公共决策往往受到利益集团的影响、领导人强烈偏好的影响以及政治家或官

员由于选举周期或任期限制带来的短期行为的影响。 ? 第四，政府对公共政策产生的后果往往不能准确预测。 ? 第五，政策执行上的偏差。 ? 2.公共产品供给的低效率

? 公共物品供给的低效率也可说成是官僚机构（bureaucracy）的低效率。导致这一

问题的主要原因有：

? 第一，对公共产品评价的困难。

? 第二，公共部门缺乏提高效率的动力。 ? 第三，监督信息不完备。 ? 3.政府部门的扩张冲动

? 利益集团的存在、财政幻觉、官员对自身利益最大化的追求、缺乏竞争压力等是导

致政府规模增长的主要原因。政府部门这种内在的扩张冲动，一方面导致政府开支增加，另一方面导致官僚机构庞大、效率降低。 ? 4.寻租行为

? 利用游说、行贿、拉关系、走后门等各种合法或非法手段，获取租金的活动即是寻

租行为。寻租行为并不创造新的价值，相反，会增加社会成本，导致社会福利损失，降低行政运转速度甚至危及政权稳定。

? 单纯的市场机制或单纯的政府机制都是不可取的，只有两种机制相互配合，才有助

于实现理想目标。

? 市场失灵和政府失灵的存在，呼唤政府、市场（营利组织）、第三部门（非营利组

织）等共同参与管理社会公共事务、供给公共品。

第二章 社区治理的含义以及相关的范畴 一、社区的含义 （一）社区的提出

“社区”一词最初是德国社会学家F·滕尼斯在其1887年出版的《社区与社会》一书中首先使用。

滕尼斯《社区与社会》：社区是由同质人口组成的，关系亲密、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会团体 （二）社区概念 1、传统定义

? 与“社会”相对。

? 指有着相同价值取向、人口同质性较强的社会共同体。体现的是一种亲密无间、守

望相助且具有共同信仰和共同风俗习惯的人际关系。

2、国内通常所采用的含义

? 与“单位”相对应：单位人－社区人 ? 居委会所辖区域 3、本课程所采用的定义

? 与“国家”相对应的“社会”中的一部分，其其特点是：共同利益；民间性；一定的地

域边界。

二、治理的定义以及含义

（一）治理的定义

全球治理委员会将治理定义为：使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。

（二）治理的内涵

1、在治理的主体上，允许政府以外的其他组织参与到治理主体系列中来。

2、在治理的基础上，超越国家权力中心论，国家对内已不再享有唯一的、独占性的统治权威，国家仍然发挥主要作用，但必须和其他行为体合作。

3、在治理的方式上，不是传统的行政命令或政策实施，而是政府和其他组织的利益协调和博弈。

4、在治理的目的上，各行为体只要得到公众的认可，就可以成为社会权力的中心，在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，维持社会秩序，在满足各参与行为体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。 （三）“治理”与“统治”概念的本质区别 治理作为一种政治管理过程，也像政府统治一样需要权威和权力，最终目的也是为了维持正常的社会秩序，推动社会发展。这是两者的共同之处。所不同的，也就是他们的本质上的区别在于：

1、治理与统治的主体不尽相同。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体强调多元性和多样性。统治是由政府单独行使公共事务的管理权限，而治理是公共事务管理过程中政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。

2、管理过程中权力运行的向度不同。政府统治的权力运行向度是自上而下的，运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和行政手段，对社会公共事务进行单一向度的管理。而治理的权力运行向度是多元的、相互的，是一个自上而下、自下而上的互动管理过程，主要通过谈判协商、对话合作、沟通交流、相互认同和确立目标等方式对公共事务实施管理。 3、管理的范围不同。政府统治所涉及的范围是以领土为界的民族国家。而治理的范围可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。

4、权威的基础和性质不同。统治的权威主要源自政府的法规命令，治理的权威主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，后者以自愿为主。

? 政府统治是以国家和政府为主体，对社会各部分进行管制和管理，以实现公共利益

的过程。

? 治理是人类社会的各种组织（主要包括政府、营利组织、第三部门等）公共参与

管理社会公共事务，谋求公共利益的过程。 ? 问题：政府在治理中应扮演什么角色？ ? 案例：汉口西路地下隧道

? 2005年1月，南京市公安局副局长、交管局长胡小翔等10位市人大代表提出了一

份议案——在汉口西路西口新建一条隧道穿过河海大学，这便是汉口西路西延工程建设方案的雏形。

? 按照规划，2011年工程完工后，拓宽成为双向4车道交通干道的汉口路将把南京大

学彻底劈成南北两半，学生们将不得不经由隧道在教学区和生活区之间穿行；道路经过以宁静优美著称的南京师范大学校园的北围墙后，再连接一条净空高度大于3米的地下隧道，穿越河海大学校区，从河海大学校门口钻出地面，设立隧道出口。 ? 南京市一位不愿透露姓名的交通规划专家也指出，隧道东口意味着南师大附近将会

出现两个巨大的废气排放口；而拓宽后的汉口路将把南京大学校园彻底一分为二。

由于南京大学教学区与宿舍区分别位于汉口路南北两侧，上下课高峰时段学生拥挤密集，汉口路西延后，大量的快速机动交通还将带来巨大的交通事故隐患。

? 2008年1月24日，江苏省政协十届一次会议召开，包括河海大学教务处处长吴胜

兴等在内的14名省政协委员，联合提交了反对汉口路西延的提案，认为西延工程将破坏文教历史传统区域的氛围和格局，还会造成高校的交通安全隐患。

? 江苏省人大代表、南京大学老教授伍贻业也是工程的坚定反对者之一。伍贻业甚至

提出质疑：汉口路西延隧道的通行车辆设计为小汽车，“那这条路主要就是为北京西路上的政府机关用车设计的”！

? 其后，包括南京市市长蒋宏坤、江苏省政府办公厅副秘书长张大强、南京市副市长

陆冰等在内的省、市领导多次到河海大学座谈沟通，但双方始终未能达成共识。 ? 但现在看来，教授们的反对收效甚微。孙其昂回忆，在参加鼓楼区两会时，曾专门

向区委和区政府领导表示，学校反对汉口路工程，但是区领导却回答说：“你们学校不是已经同意了吗？”

? 直到11月5日，在“南京基础设施建设情况”新闻发布会上，南京市建委副主任邹建

平介绍，汉口路西延已经完成了整个工程的实施方案，基本完成汉口路西延工程的项目设计，这一项目也已经立项得到了上级部门的批准。具体汉口路西延的方案和环评报告，将于下月在南京市城建展览馆公示，他表示，欢迎市民都去看一看，并提出宝贵的意见和建议。

? 问题：汉口西路地下隧道方案的制定符合治理理念吗？ ? 三、善治及其基本要素 ? （一）何谓善治？

善治，就是使公共利益最大化的社会管理过程。其主要特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。（俞可平）

（二）基本要素

1、合法性。指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。

2、法治。依法行事，人人平等。这是善治的基本要求。没有法治就没有善治。 3、透明性。指的是政治信息的公开性。

4、责任性。是指人们应当对自己的行为负责。 5、回应。指的是公共管理人员和管理机构 必须对公民的要求作出及时的和负责任的反应。 6、有效。主要是指管理的效率。

7、参与。是指公民对政治生活及其他社会生 活的参与。

8、稳定。它是善治的重要的衡量指标。 9、廉洁。主要是指政府官员廉洁奉公、遵纪 守法、清正为民。

10、公正。任何公民在政治权力和经济权力上都是平等。 四、社区治理的含义以及相关的范畴 （一）社区治理的含义

社区治理指的是政府、社区组织、居民及辖区单位、营利组织、非营利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程和机制。

? 1、就主体而言，由单一化转变为多元化。

? 我国过去在对基层社会的管理中，管理主体单一化，只能是政府。而在社区

治理中，主体的多元化是必然要求，除了国家（政府）主体之外，还有居民、社区自治组织、非营利非政府组织、辖区单位等。因此，社区的公共事务需要多元主体的参与和决策，政府与社区之间要形成积极而有成效的合作信任关系，以善治（即良好的治理，就是使公共利益最大化的社会管理过程）为目标，达至社区公共利益的最大化。

? 2、就过程而言，由行政控制转为民主协商。

? 我国过去的基层社会管理，不论是单位体制，还是街居体制，行政功能都

非常突出，命令式的上下级科层色彩浓厚。而社区治理则强调居民参与，要求社区发展的各项规划、社区建设的实施以及社区事务的处理等都必须体现社区居民的广泛参与，与居民的要求相适应。居民不再依附于单位或街居组织，更不受它们的庇护，而是彼此形成平等互惠的关系。

? 3、就结构而言，由垂直科层结构转变为横向网络互动结构。

? 我国过去的街居体制结构是从上级政府到街道办事处到居委会再到居民，单

位体制结构是从上级单位到下级单位再到居民，只有垂直的关系，没有横向的联系。而在社区治理结构中，社区主体多元化，街道与居委会之间、居民与政府之间的关系由单向运行转变为双向互动；大量社区中介组织的培育和发展，在居民和政府之间又是一道沟通和联系的桥梁，从而将社区中行政力量、自治力量和社会力量构筑成横向的网状结构。

4、社区治理作为区别于政府行政化管理方式的另类社会管理模式，其权力运行的方向并不总是单一的、自上而下的，它是一种多向度的、上下互动的过程。 （二） 社区治理机制

1、合作机制。治理主体各成员是平等互惠的关系，其权力构成是多元的、相互的，而不是单一、自上而下的。

? 2、服务机制。政府与各个社会公共机构、个人之间存在权力依赖和互动关系，共同

服务于成员的共同利益。

? 3、协调机制。公共政策逐渐取代政府规制成为社会生活的主要方式。

? 4、回应机制。强调公共事务的社区居民参与；强调政府与居民的互动性；强调居民

民意的表达和政府对民意的反应。

（三）社区治理的对象或客体

? 1、社区环境 ? 2、社区卫生 ? 3、社区治安 ? 4、社区文化 ? 5、社区体育 ? 6、社区教育 ? 7、社区服务 ? 8、社区经济

（四） 社区治理同相关领域的关系 1、 社区治理与街道管理的区别

? 管理主体不同 街道管理体制是行政管理，管理主体主要是街道党工委和街道办

事处；社区管理的主体除以上二者外，还有各职能部门向社区的延伸机构，以及社区内的单位和社区居民。

? 管理目标的设定方式不同 街道管理的目标设定方式是“眼睛向上看”，社区管理

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